C-UPPSATS. En komparativ studie av den svenska och norska regeringens utnämningsmakt. Johan Ühllbeck. Luleå tekniska universitet

Transkript

1 C-UPPSATS 2007:162 En komparativ studie av den svenska och norska regeringens utnämningsmakt Johan Ühllbeck Luleå tekniska universitet C-uppsats Statsvetenskap Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap 2007:162 - ISSN: ISRN: LTU-CUPP--07/162--SE

2 ABSTRACT The Swedish system for recruiting government employees to the upper levels in government is debated in both the media and among the politicians. The purpose of the essay has been to see if the Swedish system for recruiting government employees can be legitimated through David Beethams theory s about how power is legitimised in a democratic society. And to see how the formal institutions regulates the recruiting procedure, for this aspect Douglas North theory s were implemented alongside Beetham. A well functioning government system to recruit employees would make the costs for the cabinet small and the legitimating of the rules and the system it self easy.

3 SAMMANFATTNING Den svenska regeringens utnämningsmakt av högre statstjänstemän är idag utsatt för skarp kritik, både i media och bland politiker. All offentlig makt i Sverige utgår från folket enligt regeringsformen. Men i detta fall finns det få möjligheter för medborgarna att kontrollera regeringens arbete med att tillsätta tjänstemännen. Syftet med uppsatsen var att se hur legitim den svenska utnämningspolitiken är utifrån Beethams legitimitetsteori, i denna teori finns tre kriterier. Utifrån det första kriteriet måste makten fungera utifrån de rådande lagar och regler som instiftats av samhället. Det andra kriteriet gör klart att lagar och regler som instiftas måste accepteras av allmänheten, genom de normer och värderingar som råder i samhället. Det tredje kriteriet gäller för det samspel som råder mellan politiker och medborgare, medborgarna måste fritt kunna välja att visa samtycke till en politisk makt eller att avstå från det. Uppsatsen har även ett institutionellt inslag, där Norths institutionella teorier om hur samhällets normer och värderingar påverkar utvecklingen av lagar och ur dessa efterlevs. Och även hur samhällets acceptans av dessa lagar påverkar kostnaderna för statsmakten. En utnämningsmakt där det är väl fungerande institutionella restriktioner vilka är förankrade i samhället, skulle innebära låga kostnader för att legitimera systemet. Om utnämningspolitiken sker utifrån det som i Sverige kallas för offentlighetsprincipen skulle det möjliggöra en offentlig granskning av utnämningar. Detta leder till att regeringen ej behöver försvara sin utnämningspolitik i efterhand, inför riksdagen, media och medborgarna. 1

4 1. UTNÄMNINGSPOLITIKEN Syfte Frågeställning Avgränsning Disposition, metod, material Källkritik RELATIONEN MELLAN LEGITIMITET OCH DEMOKRATI Beethams legitimitetsteori Första kriteriet Andra kriteriet Tredje kriteriet Beethams syn på relationen mellan legitimitet och demokrati Norths teori om formella institutioner i samhället STATSFÖRVALTNINGEN I SVERIGE OCH NORGE Statsförvaltningen i Sverige Statsförvaltningen i Norge Jämförelse mellan statsförvaltningarna i Sverige och Norge Den svenska regeringens utnämningsmakt Den norska utnämningsmakten Jämförelse mellan utnämningsmakten i Sverige och Norge ANALYS Slutsatser DISKUSSION KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING Litteratur Artiklar Internet

5 TABELLFÖRTECKNING Tabell 2.1 Beethams tre kriterier för legitimitet Tabell 2.2 Beethams samhällspyramid Tabell Ansvarsutkrävande: (representativ demokrati) Tabell 3.1 Den svenska statsförvaltningen Tabell 3.2 Den norska statsförvaltningen Tabell 3.3 Den norska och svenska statsförvaltningen Tabell 3.4 Den norska och svenska utnämningsprocessen

6 1. UTNÄMNINGSPOLITIKEN Debatten om den svenska utnämningspolitiken har inte så mycket handlat om ett system som kan anses sakna insyn, utan mer om tillsättningar av sk politiska tjänstemän, vilka är fd politiker. En politik till en förändring av utnämningsmakten, har av tradition inte bedrivits av riksdagspartierna. Utan detta har varit en fråga som bedrivit av enskilda ledamöter i riksdagen. Det är först på senare tid som debatten om det svenska utnämningsförfarandet har lämnat riksdagens portar. Kritik har bl.a. kommit från; Riksrevisionsverket - RRV, Författningskommissionen och de fyra borgerliga partierna, Centerparitet, Folkpartiet, Moderaterna, och Kristdemokraterna, som idag bildar Allians för Sverige. Johan Schük skriver i Dagens Nyheter om Inga-Britt Ahlenius syn på det svenska utnämningssystemet för att tillsätta högre statstjänstemän. I artikeln presenteras en väldigt kritisk syn till det sätt regeringen rekryterar och tillsätter tjänstemän. Kritiken rör ett system som saknar transparens och möjligheter till granskning. Ahlenius deltog när det svenska riksrevisionsverket kom till och har jobbat både i Sverige och internationellt med att bekämpa korruption (DN, 2005, Johan Schück). Förre statsministern Göran Persson, har försvarat detta system och menar att det inte finns grund för sådan kritik. Förtjänst och skicklighet ligger i botten. Det tummas inte på detta, och är viktigt. (Persson, G. 1997/98: KU 25, Bilaga B8, s 165) I den svenska regeringsformen, står det att alla myndigheter som verkar inom den svenska statsförvaltningen måste betrakta alla som lika inför lagen och att deras arbete måste ske utifrån principerna om saklighet och opartiskhet, regeringsformen. Detta gäller även för regeringen och för de besluts som fattas. I Sverige är det regeringen som är högsta förvaltningsmyndighet. Regeringens ministrar är ej enskilt ansvariga inför de beslut som fattas på departementsnivå. Det är hela regeringens som är kollektivt ansvariga, därför blir det svårt att utkräva ansvar i enskilda sakfrågor av enskilda ministrar. Eventuella klagomål hanteras av riksdagens konstitutionsutskott. Denna process anses vara långsam och bristfällig. KU kan fälla en minister i en fråga, men utan några juridiska påföljder. I andra skandinaviska länder, ex. Danmark kan en minister fällas i domstol för hur ett ärende har hanterats inom ett departement. Eftersom det svenska konstitutionsutskottet är proportionerligt tillsatt, utifrån 4

7 hur riksdagsmandaten är fördelade kommer även KU att vara låst om en sittande regerings egna partimedlemmar inte väljer att bryta stödet till regeringen och dess ministrar ( RF-1 kap 2,9) Ett av de viktigaste styrmedlen för regeringen är utnämningsmakten, dvs. regeringes exklusivrätt att utse höga tjänstemän inom statsförvaltningen, både till departement och ämbetsverk. Detta har av tradition inte förändrats i Sverige, men har på senare tid blivit något som kommit att debatteras starkare. Tidigare har det ansetts vara självklart att en regering kan utse tjänstemän även om dessa varit politiska sådana. Det är inte bara de socialdemokratiska regeringar i Sverige som har använt sig av detta maktmedel utan att vilja reformera systemet, även andra riksdagspartier som haft regeringsmakten har på precis samma sätt valt att tillsätta tjänstemän. På senare tid har även de fyra borgerliga partierna; Centern, Folkpartiet, Moderaterna och Kristdemokraterna förändrat sin syn i detta. Dessa har utarbetat ett gemensamt förslag, där de beskriver hur de tycker att det svenska systemet fungerar och vad de vill reformera. Det finns en intressant aspekt i alliansen förslag om hur de vill reformera den svenska utnämningsmakten. Det hela kan sammanfattas med professionalism i själva rekryteringsförfarandet av statliga topp tjänster, med en transparens i systemet (Internet 2). Förslaget går ut på att alla vakanta tjänster skall utlysas, offentligt. Vilket innebär att Sverige skulle få en extern rekrytering, till skillnad från dagens interna rekrytering. Det andra viktiga skulle innebära att alla tjänster även fick en sk. kravprofil 1. Efter att rekryteringstiden är över skulle det berörda departementet ta fram en lista på de namn som skulle gå vidare till ett nästa steg i processen med intervjuer och tester för att ta fram den mest meriterade och lämpade personen för en tjänst. Alliansens förslag går vidare ut på att riksdagens utskott ges möjlighet att höra en kandidat som regeringen föreslår utnämna till en tjänst. Detta innebär att regeringen inte har möjlighet att på egen hand detaljstyra en rekrytering av tjänstemän till den svenska statsförvaltningen. Systemet skulle även innebära en möjlighet för riksdagen att utföra en revision, granskning av regeringens arbete i efterhand, eftersom alliansen även föreslår att hela denna rekrytering från start till utnämning skall dokumenteras. Däremot skulle det finnas restriktioner vilka sekretessbelägger ex ansökningar och de test som gjorts i samband med rekryteringen, detta kan hänvisas till den personliga integriteten (DN - Nandorf, Tove, 2004). 1 Kravprofil med de formella kraven för tjänsten i och med att det sker en offentlig utlysning av tjänsten skulle alla intresserade kandidater som anser sig själva vara nog meriterade för tjänsten kunna söka lediga tjänster 5

8 Det är inte bara partier som vänder sina blickar mot andra system för tillsättningar av högre statstjänstemän. I en artikel har Inga-Britt Ahlenius, riktat skarp kritik till det svenska tillsättningssystemet av högre statstjänstemän. Har Sverige blivit en soft state? skriver hon om kritiken och avsaknaden av ansvars utkrävande i den svenska statsförvaltningen och bristen på opartiskhet inom tjänstemannakåren på toppnivå. Ahlenius menar att den svenska regeringen utser politiker och politiskt sakkunniga personer till poster som borde fyllas av meriterade tjänstemän vilka är fristående och oberoende regeringen. Denna fristående tjänstemannakår bör endast arbeta med att verkställa de uppdrag som ges från riksdag och regering på sådant sätt att det inte är politiskt. Ytterligare kritik gäller för det sätt som själva arbetet genomförs (Ahlenius, I. 2005). Statsförvaltningen saknar enligt Ahlenius ett etiskt kodex för att på bästa sätt arbeta för att uppfylla både medborgare krav, samt regeringen. Ahlenius saknar det som på engelska kalls för Core values grovt översatt till kärnvärderingar inom den svenska förvaltningen. (Ahlenius, 2005, s 15) Hon menar vidare att vägledning och ansvarsutkrävande för statsförvaltningens tjänstemän borde vara grundlagsstadgat detta för att motverka eventuell risken för jäv och korruption. Ett bra exempel är Sahlinaffären, där en statlig tjänsteman kunde frisera kvitton utan att det blev någon juridisk process av det hela förrän det hela uppdagades offentligt (Ahlenius, 2005). I Sverige utses våra högsta juridiska ämbeten genom ett internt ansökningsförfarande, dvs. det går inte att söka dessa tjänster. Justitiedepartementet sköter denna rekrytering och utnämning. De 99 högsta juridiska ämbetena utses på detta sätt med väldigt liten transparens. Ett lite komisk uttryck för detta förfarande är bananmonarki en form av politisk monarki (Internet 1). Detta förfarande vid tillsättningar av höga statstjänstemän gäller även vid tillsättningar av bla. ambassadörer, landshövdingar och generaldirektörer i Sverige. Det går därmed inte att ta reda på vilka grunder en tjänst tillsatts. Den svenska regeringen kan tillstätta tjänstemän utifrån godtyckliga grunder utan att det finns möjlighet att överklaga denna tillsättning (internet1). All offentlig makt i Sverige utgår från folket enligt Regeringsformen. Detta är en av de viktigaste byggstenarna i den svenska förvaltningen. Myndigheter i Sverige arbetar utifrån principen om offentlighet, därför är myndigheternas handlingar tillgängliga för allmänheten. 6

9 Detta är den svenska offentlighetsprincipen. Men denna princip frångås när högre statstjänstemän tillsätts i Sverige. Den svenska förvaltningen ska på ett opartiskt och sakligt sätt arbeta utifrån de mål regeringen beslutar om i samråd med den svenska riksdagen. Hur legitimt och demokratiskt är det här systemet? Räcker det med att det av tradition är så här utnämningssystemet är utformat, för att kunna legitimera processen. Eller krävs det mer för att göra processen legitim? 1.2 Syfte Syftet med uppsatsen är att söka svar på hur legitim den svenska utnämningspolitiken av höga statstjänstemän är utifrån ett demokratiperspektiv. Fokus kommer vara själva utnämningen av tjänstemännen och hur detta förfarande formellt går till. Uppsatsen har även ett institutionellt perspektiv, utifrån North. Den institutionella delen finns med i uppsatsen för att försöka visa hur det formella regelverket fungerar, vid utnämningar av statstjänstemän. Uppsatsen kommer närmare att analysera två länders tillsättningsförfaranden, vilka har två helt olika institutionella ramverk vad gäller tillsättningsförfarande för att rekrytera tjänstemän till statsförvaltningarna. De två valda länderna som kommer analyseras är Sverige och Norge. Liksom de övriga nordiska länder är Norge och Sverige författningsmässigt, politiskt och kulturellt mycket lika varandra, även om det finns skillnader. Denna likhet gör en komparativ studie mellan Norge och Sverige intressant för att visa på hur ett system fungerar på olika sätt i två författningsmässigt likartade länder. 7

10 1.3 Frågeställning På vilket sätt rekryteras tjänstemän till den svenska och norska statsförvaltningen? Hur ser det institutionella ramverk ut som reglerar denna rekrytering? Vad är det kritiken handlar om när det gäller utnämningsmakten: Är det själva processen eller är det utfallet? Hur omfattande är kritiken? Är dessa institutionella former för tillsättning legitima? Är en bristande legitimitet även ett tecken på bristande demokrati i samhället, hur relaterar dessa två begrepp till varandra? 1.4 Avgränsning Uppsatsen kommer inte att besvara vilket system av institutioner för utnämning av tjänstemän som är det bättre av de länder som jämförs i den komparativa studien. Det intressanta är att försöka synliggöra de formella institutionerna för att tillsätta statliga tjänstemän. Därför kommer uppsatsen inte att undersöka den informella eller det som även kan benämnas med de bakomliggande strukturerna för regeringens utnämningsmakt. 1.5 Disposition, metod, material Litteratur i den teoretiska delen är främst från Beethams böcker The legitimation of power, Defining and Measuring Democracy och även från Norths Institutionerna, tillväxten och välståndet används för att kunna besvara om den statliga utnämningsmakten är legitim eller illegitim. North användes i detta sammanhang för att försöka visa hur de formella institutionerna och legitimitet hänger samman och även vad detta innebär för demokratisk aspekten i arbetet. 8

11 I den tredje delen av uppsatsen, vilket står för den empiriska biten, har redan utförda undersökningar på sakområdet används och tolkats. Dessa är främst enkätundersökningar vilka är presenterade i olika rapporter, utredningar ex. statens offentliga utredningar SOU, regeringstryck. Men här finns även visst material främst artiklar hämtat från Internet. En presentation över den norska och svenska modellen av statsförvaltningarna och utnämningsmakten i bägge länder presenteras i uppsatsens empiriskadel. Materialet har sedan tolkats för att knyta an empirin till metodologin i resultatdelen. 1.6 Källkritik Den teoretiska delen bygger på både North och Beetham. Även om den först nämnda teoretikern främst forskar kring institutioner och kostnader så finns det länkar mellan de bägge författarna. Beetham analyserar hur ett demokratiskt samhälle och dess institutioner bör vara utformade, men det centrala i hans legitimitetsanalys är medborgares möjlighet att förkasta dessa institutioner om de ej överensstämmer med samhällets normer. Det centrala i Norths teori, är att institutionernas kostnad påverkas av medborgares vilja och ovilja att legitimera dem. Jag har valt att inte använda mig av någon annan författare på det aktuella området, eftersom jag anser att de bägge författarna styrker varandra. Delar av det empiriska material som är hämtat från nätet anser jag att det finns en stor källsäkerhet i. 9

12 2. RELATIONEN MELLAN LEGITIMITET OCH DEMOKRATI Legitimitet kan ha många olika betydelser, i det statsvetenskapliga syftar det till att se hur människor väljer att acceptera eller att inte acceptera de institutioner som påverkar deras vardag. Samhället består både av formella institutioner (lagar) och icke formella (normer, värderingar). Därför krävs det att de formella lagarna överensstämmer med de normer, som finns i samhället och att de kan legitimeras utifrån de demokratiska grunderna, som ett samhälle vilar på. För att se om en aktör (ex. regeringen) arbetar på ett legitimt sätt, krävs det att medborgarna kan acceptera aktören utifrån de normer och lagar som råder. Det krävs också att institutionerna lever upp till de krav och förväntningar som finns i samhället, så att individer accepterar dem, annars kan inte lagarna i samhället bli legitimerade. De krav som medborgarna har mot de formella institutionerna och aktörerna i maktrelationen kommer ur de normer och värderingar som finns i ett samhälle, dessa ser olika ut beroende på vilket land man tittar på. Detta är vad North menar med de informella reglerna (North, 1997, s 65). Dessa informella regler måste delas av en större grupp individer i samhället, annars kommer de inte att kunna legitimeras. Normer och värderingar ändras sakta, men en norm kan även bli illegitim genom att det sker förändringar i samhället (Statsvetensakpligt lexikon 1997, s ). Medborgarnas förtroende till de formella institutionerna och aktörerna brukar kallas det institutionella förtroendet. Detta förtroende påverkar hur framgångsrikt en aktör, eller organisation kan arbeta för att hävda sin rätt till existens i samhället, vare sig den är politisk eller är opolitisk organisation. Det är vad Beetham kallar för legitimiteten i ett system (Beetham 1991, s 12). En organisation, eller aktör kan vid ett lågt förtroende från medborgare antingen försöka att förändra de formella reglerna eller de normer och värderingar som finns i samhället. För att kunna göra det krävs det att samhället accepterar de nya institutionerna. En organisation kan också arbeta utan att försöka uppfylla samhällets normer och värderingar. På så sätt kan aktören, eller organisationen sikta in sig på att skaffa ett starkt mandat för handlingsutrymme, för att på så vis framställa sig som legitim. Då är organisationer illegitim men med ett stort maktinflytande. Aktören, eller organisationer ersätter legitimitet och förtroendet från medborgarnas sida med makt och ibland även med fruktan bland medborgare och individer, t.ex. en diktatur, maffian och i viss mån även terroristorganisationer (Statsvetensakpligtlexikon 1997, s ). 10

13 2.2 Beethams legitimitetsteori Beetham förklarar att legitimitet i ett maktsystem uppstår utifrån relationen som finns mellan olika aktörer i samhället, de överordnade (makteliten) och de underordnade (medborgare) i maktrelationen. För att det ska finnas legitimitet i ett system krävs det att medborgare tror på maktrelationen. Det handlar om att rättfärdiga makten, men makt blir inte legitim, För att folk väljer att tro att det skulle vara legitimt. Makt rättfärdigas utifrån uppfattningar, och värderingar som finns i samhället. Dessa värderingar ska även delas av båda grupper inom maktrelationen, vilket enligt Beetham är vad som krävs för att förstå vad legitimitet är i en maktrelation. Det handlar om värderingar, uppfattningar och framförallt förväntningar som medborgare har mot den överordnade aktören i maktrelationen och framför allt lagarna i samhället, eller institutionerna. vidare krävs ett ömsesidigt deltagande för att göra ett system legitimt genom att medborgare och politiker väljer att rösta i val, delta i debatter etc. Det måste även vara demokratiskt annars blir detta deltagande meningslöst (Beetham 1991, s 12). För att ett system kan fungera på ett demokratiskt sätt krävs en rad formella institutioner, saknas dessa blir även de underordnades reaktioner negativa mot den överordnade maktrelationen (Beetham, 1991, s 4). Om det inte går att finna några formella regler som bestämmer gränserna för aktörernas handlingsutrymme i maktrelationen, går det inte heller att undersöka om ett politiskt system är legitimt vilket innebär att maktrelationen skulle vara illegitim. Beethams legitimitetsteori är multidimensionell och består av tre olika kriterier. Det bör dock poängteras att maktrelationen inte skulle vara illegitim där en av de tre nivåer ej uppfylls fullt ut. Beetham menar att aktörerna (ex. regeringen) är medveten om dess brister. Övertramp mot de institutioner som reglerar handlingsutrymmet för aktören i maktrelation vet om när och om de överskridit det mandat som de besitter även om detta övertramp inte offentliggörs (Beetham, 1991, s 20). I en maktrelation kan det även finnas de som inte kan acceptera den överordnade partnern (regeringen, makteliten) eller de institutioner som stiftas av den överordnade aktören pga. att de inte överensstämmer med de normer vilka relationen ifråga är baserad på. Därför kan de i en sådan situation inte heller ge något samtycke till maktrelationen och institutionerna. Detta innebär att de inte bidrar till att legitimera maktrelationen genom att medborgare eller en grupp av medborgarna inte deltar i några ceremonier. Det kan också ske genom att de ej lägger en rösta på den överordnade i val, men också genom att de öppet protestera emot denna 11

14 maktrelation. Protesterna kommer att öka om bristerna i systemet ökar. Enligt Beetham är det intressanta att se hur stort och utbrett missnöjet i samhället är mot institutionerna (lagar) och överordnade aktören (makten), eftersom att det är vad som avgör om en maktrelation är legitim eller illegitim. Om det är för stort missnöje kommer makten ej att kunna legitimeras. Det finns tre olika kriterier eller nivåer i Beethams legitimitets teori, dessa tre måste uppfyllas för att maktrelationen skall bli legitim. Alla tre kraven har även motsatser (Beetham, 1991, s 20). Tabell 2.1 Beethams tre kriterier för legitimitet Kriterier för legitimitet kriterier för illegitimitet a) Validering av lagar (giltighet genom Bevis på regelbrott redan existerade lagar ) b) Bevis för acceptans av regler Legitimitets underskott, mellan från samhället regler och stöd, avsaknad av gemensamma värderingar c) Legitimering genom Icke legitimering, genom ovilja positivt deltagande att delta, negativ legitimitet (Källa, Beetham 1991, s 20) Tabell 2.1 visar Beethams tre krav för legitimitet och motsatserna, illegitimitet. a)maktrelationen, reglerna ska överensstämma med redan etablerade regler för att den ska kunna legitimeras. b) Reglerna skall rättfärdigas av preferenser vilka delas både av de dominanta (styrande) och de underordnade (medborgare) i samhället, om det ej finns stöd för det kan makten ej rättfärdigas och blir då illegitim. c) Det ska finnas bevis för acceptans till maktrelationen, från de underordnades sida, (det ska ej förekomma ett godtyckligt maktutövande). Beetham menar även att det tre nivåerna ej är alternativ till varandra. Alla tre bidrar till att göra en maktrelation legitim, alla tre har en egen motsvarighet till legitimitet, dvs. icke- legitim, illegitimitet ( Beetham, 1991, s 20). 12

15 2.2.1 Första kriteriet Det första kriteriet berör de institutioner, lagar och regler som maktrelationen och institutionerna vilar på. Makt kan legitimeras i första stund den brukas och förvärvas utifrån de etablerade lagarna i samhället, de Beetham kallar för rules of power dvs. maktens regler (Beetham, 1991, s 16). Dessa lagar/förordningar kan vara av oskriven karaktär, eller i formaliserad lagtext. Det finns ett tryck inom de flesta samhällen för att lagar ska blir formaliserade genom att de blir skriven lag, för att förhindra att maktbefogenheter missbrukas. Dessa regler ska vara precisa och strikt tillämpbara. Beetham poängterar att det finns ett visst utrymme för tolkning utifrån seder och bruk i ett samhälle med avancerad rättsapparat och formaliserade institutioner, även om det slutligen är upp till det legislativa systemet att tolka och besluta praxis i juridiska spörsmål. Detta är viktigt för att samhället ska vara ett demokratiskt system. Annars ger det möjlighet till de styrande (den verkställande nivån) i maktrelationen att på ett godtyckligt sätt själv uttolka lagar och förordningar (Beetham, 1991, s 16). Legitimitetens motsats på den här nivån är enligt Beetham illegitim makt som inte kan legitimeras via lag, eller om makt missbrukas och befogenheter överträds. Har det varit ett kroniskt förekommande maktmissbruk från den överordnade gruppen i maktrelationen så är riskerna större för att maktrelationens samhällskontrakt bryts. Detta kallar Beetham för ett tillstånd av kronisk illegitimitet (Beetham, 1991, s 16) Andra kriteriet Det andra kriteriet i Beethams legitimitetsteori handlar om hur regler, lagar och makt blir rättfärdigade. Regler om hur makt ska utövas kan inte rättfärdiga sig själva, de måste kunna rättfärdigas genom redan befintliga formella institutioner och informella institutioner i samhället som reglerar makten. Reglerna ska rättfärdigas av preferenser både från den dominanta och underordnade sidan av maktrelationen. De överordnade aktörerna i maktrelationen skall tjäna en så bred grupps intressen, önskningar och förväntningar, inte bara sitt eget intresseområde som en maktelit har. Detta beror naturligtvis på de normer och värderingar som existerar i samhället. Samhällen har heller inte en homogen uppfattning om 13

16 vilka värderingar som är det rätta. De största skillnaderna finns enligt Beetham mellan de dominanta och underordnade i samhället pga. de olika möjligheter och värderingar beroende i vilken grupp en person befinner sig. Men de överordnade och underordnade grupperna måste dela ett visst mått av normer och värderingar, annars blir det för svårt att legitimera en maktrelation (Beetham, 1991, s 17). Motsatsen till legitimitet i detta kriterium gäller regler som ej kan rättfärdigas genom att det saknas en gemensam grund bland samhällets medborgare. Nya förutsättningar kan även vara orsak till att existerande lagar blir omöjliga att rättfärdiga, trots att värderingar ej förändrats, på så sätt kan en del institutioner inte längre legitimeras, genom rätten att äga någon annan individ, genom förvärv av jord, eller genom att köpa en annan människa som slav på en marknad (Beetham, 1991, s 17) Tredje kriteriet Det tredje kriteriet handlar om det sampel- och samtycket som finns mellan de underordnade och överordnade i maktrelationen, det är ett samspel på lika villkor som krävs enligt Beetham för att legitimera denna maktrelation. Detta sker genom olika former av offentliga handlingar från de överordnades sida för att visa att deras maktställning är legitim, men det krävs deltagande och acceptans från medborgare för att legitimera maktrelationen. Detta kan ses som ett sätt att formalisera en form av avtal i maktrelationen. Deltagandet är en form av bevis för att en maktrelation skall vara legitim. De dominanta i samhället försöker påvisa sin legitimitet i förhållande till de underordnade och tredjepart (ex media, ett annat politiskt system) genom ett deltagande i olika offentliga former och ceremonier (Beetham, 1991, s 18). Det tredje kriteriets motsats är ett negativ offentligt deltagande från medborgarnas sida de väljer att inte delta och bryter därför det avtal som finns mellan de överordnade och underordnade. Enligt Beetham finns det alltid en del medborgare och grupper som inte vill delta i maktrelationen. Denna ovilja kan te sig på lite olika sätt och innebär en ovilja att legitimera makten från denna grupps sida. Även om de dominanta redan formaliserat sin maktställning mot de underordnade grupperna, blir avtalet till en viss mån illegitimt. Därför är det enligt Beetham måttet av frånvaron eller ickedeltagande som avgör om maktrelationen är illegitim eller legitim. Beetham likar detta med erosion, ett stort missnöje bland de 14

17 underordnade leder till ett ökad vägran att acceptera maktrelationen och då blir det en större erosion vilket leder till en större frånvaro av legitimitet i en maktrelation (Beetham, 1991, s 18). 2.3 Beethams syn på relationen mellan legitimitet och demokrati De demokratiska institutionerna i samhället har tagit form utifrån historiska förändringar. Arbetet har varit för att demokratisera samhällen och är en viktig grundpelare för de institutioner som reglerar det politiska samhället. Demokrati kan enligt Beetham definieras som kollektivt bindande beslut om regler, lagar och politiska policys från en grupp medborgare som utgör samhället. Gruppen bör representera majoriteten i samhället och vara formaliserade på så vis att de står tillgängliga för alla i samhället så att alla medborgare står lika inför de formella institutionerna. Institutioner i samhället skall stå under en s.k. allmän kontroll, antingen genom direkt eller representativt styre (Beetham, 1994, s28). Beetham skiljer på två olika nivåer eller former av demokrati, den småskaliga som innebär kollektivt medbestämmande i beslutsfattandet rörande lagar och politik genom direkt deltagande alltså. Den andra formen är den mer komplexa och sk. storskaliga. Detta är en indirekt representativ form. I den representativa demokratiska styrelseformen krävs det ett aktivt deltagande bland medborgare i samhället. Staten har här en mer inaktiv roll. Denna form kräver mer formaliserade och utvecklade institutioner i samhället t.ex. att det måste finnas lika rättigheter för alla medborgare att ställa upp i val (Beetham, 1994, s 28). Beetham menar att det finns två principer som är en form av ett rättesnöre i en demokrati, den första är allmän kontroll och möjlighet till ansvarsutkrävande av staten och den andra är politisk likvärdighet (Beetham, 1994, s 28). Detta ger en möjlighet till att på ett generellt sätt jämföra västerländska demokratier med varandra. Däremot finns det många viktiga kriterier utvecklade i Beethams metod för att analysera ett demokratiskt styrt land, pga av att det inte räcker med de två generella principerna i en demokratistudie av ett land. Det finns fyra viktiga områden i samhället som måste undersökas för att få en klar bild om det finns demokratiskt fungerande institutioner i samhället. Alla ska undersökas var för sig för att ge en bra bild. Beetham illustrerar detta i form av en samhällspyramid (Beetham 1994, s29). 15

18 Tabell 2.2 Beethams samhällspyramid En demokratisk Stat (transparens, ansvar inför folket) Fria och rättvisa val Ett demokratiskt samhälle Civila & politiska rättigheter (Beetham. 1994, s30). De fyra delarna i pyramiden är enligt Beetham; Ett demokratiskt samhälle, Fria och rättvisa val, Öppenhet och möjlighet för ansvarsutkrävande av staten, Civila och politiska rättigheter. Den dimension som är aktuell för uppsatsen är den tredje, om staten och samhällets möjlighet att utkräva ansvar från de styrande d.v.s. att staten, och regeringen skall vara öppen samt att det skall finns möjlighet till ansvarsutkrävande. Detta är vad Beetham menar med en Open and accountable goverment (Beetham, 1994, s29). Processen måste vara ständigt pågående och det måste även finnas konstitutionellt skydd för den möjligheten. Vad gäller den politiska delen, så som regeringens policys krävs även här ett rättfärdigande och godkännande från allmänheten. Det Beetham kallar för Public justification (Beetham, 1994, s29). För att kunna kräva ansvar av regeringen från den underordnade gruppen i maktrelationen d.v.s. folket, krävs det att medborgarna har vetskap om regeringens arbete. Genom en oberoende tredje part som exempelvis media. Det räcker inte med statens egen partiapparat för att förse medborgarna med den information som krävs. För att medborgarna i samhället ska skall kunna ha ett objektivt förhållningssätt till den överordnade gruppen i maktrelationen d.v.s. till staten, regeringen (Beetham 1994, s29). 16

19 Tabell Ansvarsutkrävande: (representativ demokrati) Regeringen inför Legislativa församlingen (politik och maktutövande) (ansvarig inför folket) Rättsväsendet Statens anställa; statsförvaltningen inför Rättsväsendet Politiskt valda ämbeten Icke valda ämbeten Finansiella området inför Både legislativa församlingen och Rättsväsendet (Källa, Beetham 1994) Tabell 2.3 visar hur Beetham menar att ansvarsutkrävandet i en representativ demokrati skall fungera, utifrån en västerländskmodell. Det ska även finnas tydliga konstitutionella institutioner som reglerar hur detta ansvar skall utkrävas. Regeringen är ansvarig inför den legislativa församlingen (ex riksdagen i Sverige), dessa är i sin tur ansvariga inför folket. En annan viktig dimension är medborgarnas institutionella friheter, vilka måste vara reglerade konstitutionellt, så som genom yttrandefrihet, annars blir dessa olika möjligheter för att kunna utkräva ansvar helt meningslösa funktioner. Det krävs därför en form av öppenhet och transparens i systemet. För att göra de styrande och statens arbete åtkomligt för granskning d.v.s. systemet och maktrelationen blir illegitim om dessa grunder saknas eller missbrukas av den överordnade gruppen i maktrelationen (Beetham, 1994, s 29). 2.4 Norths teori om formella institutioner i samhället En av de viktigaste orsakerna till varför de formella reglerna kommer till i ett samhälle är utvecklingen, eftersom behovet av en stark rättsapparat ökar för att styra och kontrollera samhället, men även medborgarna enligt North. Behovet består i avsaknaden av en tredje part som kan övervaka samhällets alla områden då det uppstår mer komplicerade organisationer med större komplicerade hierarkier, vilket innebär att det uppstår fler konflikter samhället. Det finns enligt North två typer av institutioner; formella och informella. I de informella finns samhällets gemensamma normer, värderingar och seder, vilka kan bestå av tidigare formella lagar som tappat sin status som formaliserad lagtext. Detta för att det inte längre är nödvändiga eller för att de ersatts med nya lagar. De formella institutionerna består både av ekonomiska och politiska lagar. Till denna grupp räknas både konstitutionella lagar, 17

20 förordningar, men även olika former av samhällskontrakt. De formella institutionerna kan även bidra till att snabba på och effektivisera övervakningen av organisationernas i samhället samt att öka deras effektivitet. Detta innebär att en organisation kommer att minska sin transaktionskostnad, d.v.s. de totala kostnaderna för arbetet som bedrivs (North, 1997, s 78). De formella institutionerna träder i kraft genom lagändringar, vilket ej gäller för de informella, därför kan det i vissa fall vara svårt att få acceptans för nya institutioner vilka inte överensstämmer med de informella institutionerna i samhället. Beetham menar precis som North att det är viktigt att samhället accepterar de formella institutionerna. För att visa på detta har Beetham utvecklat tre kriterier för att visa hur mak och lagar legitimeras genom acceptans från medborgarna i samhället (Beetham, 1991, s 20). Problemet med formella institutioner eller rättare sagt då det finns en avsaknad av dem, möjliggör ett beteende bland aktörer i samhället som inte är önskat eller tänkt ska kunna uppstå. En korrupt regering som godtyckligt kan fortsätta bedriva en politik på ett felaktigt sätt eftersom det saknas goda institutionella kontrollmöjligheter. För granskning av en tredje part (den legislativa församlingen) finns det inte formella regler. Dessa har en viss form av osäkerhet vad gäller dess livslängd som ökar riskerna för ett oönskat beteende som maktmissbruk och korruption (North, 1997, s 79). Eftersom att det alltid finns särintressen bland aktörer i samhället, bör det finnas restriktioner inom ett demokratiskt system som förhindrar eller gör det extra kostsamt för grupper eller personer att försöka genomföra ett sådant beteende (North, 1997, s 80). Även om det finns institutionella restriktioner som förhindrar ett godtyckligt maktutövande, kan det finnas tecken på maktmissbruk, därför menar North att det är viktigt med en tredje part som övervakar att det inte förekommer något maktmissbruk. I ett samhälle kan man säga att det finns ett kontrakt mellan regeringen och medborgarna. För att makten ska utövas i enlighet med detta kontrakt får det inte bara innebära fördelar till de styrande i samhället. Det finns dock ett central problem i att utforma institutionella regler för att göra det enkelt för övervakning och granskning, eftersom politiska reglerna kan få en väldigt hög kostnad då de implementeras. North har en poäng när han skriver att dessa institutioner eller restriktioner inte är effektiva i sig, utan att de utformas i förhållande till hur hög transaktionskostnaderna kommer att bli för varje enskild lag, då denna ska formaliseras och tillämpas (North, 1997, s 81). 18

21 Detta kan förklara varför vissa system saknar vissa former av formella institutioner, för att granska maktutövande eller för att reglera andra former av politisk verksamhet. Om de bidrar till att öka kostnaderna och även de formella förväntningarna, på makten från samhället istället för att effektivisera arbetet och sänka transaktionskostnaderna, riskerar det att leda till ett system som saknar dessa formella institutioner. Det går utifrån Norths teori att säga, att det sker ett ömsesidigt utbyte i maktrelationen mellan den styrande gruppen och medborgarna. Blir detta en snedvriden maktbalans till elitens favör kommer det även att öka kostnaderna för att upprätthålla maktrelationen, då de underordnade troligtvis väljer att inte legitimera makten, eftersom styret inte längre anses uppfylla medborgares förväntningar och då blir det allt större transaktionskostnader för att behålla maktrelationen intakt (North, 1997, s 82-84). I den meningen att ett demokratiskt styrelsesätt ger en allt större del av befolkningen tillträde till den politiska beslutsprocessen( )blir resultatet ett steg mot större politisk effektivitet. (North, 1997, s84). För en hög tillit av institutioner från samhällets sida, krävs ett maktutövande som ej sker på ett godtyckligt sätt. Därför måste det politiska arbetet ske utifrån de formella institutionerna och måste även finnas möjligt för en granskning av en tredjepart, vilket leder till låga transaktionskostnader för maktutövandet (North, 1997, s 95). Det är medborgarna som själva måste vara aktiva i att utforma institutioner som förbättrar tillsyn och granskning. Detta leder dock till en viss ökning av transaktions kostnader för en institutions verksamhet. North beskriver vidare dilemmat om hur tredje part skall kunna verka opartiskt, men han menar även att det finns en problematik i att vara opartisk även om denna tredje part är staten eller media så det alltid viss mån av egenintressen inom dessa grupper eftersom de själva är medborgare och aktörer i systemet (North, 1997, s 97). Detta problem kan enligt North överkommas med tid, genom att moraliska normer och värderingar i samhället förändras pga. av att nya formella institutioner, restriktioner införlivas i samhällets normsystem (North, 1997, s 99). 19

22 3. STATSFÖRVALTNINGEN I SVERIGE OCH NORGE Inom de nordiska ländernas statsförvaltningsmodeller skönjer man två olika typer av förvaltningsmodeller. Den ena är den s.k. västnordiska modellen, där vi finner Norge, den andra är den östnordiska modellen, här finner vi Sverige. Skillnaden mellan de två modellerna är väldigt klar, det handlar om ministeransvar. I Norge är ministern ansvarig för de departement han eller hon styr över. En minister är personligen ansvarig för de beslut som fattas i departementet. Om beslutet på något sätt visat sig vara fel eller om det lett till en form av maktmissbruk, kan det leda till en juridisk process där ansvar utkrävs för de beslut som fattats. Systemet till att hålla ministrar ansvariga inför de beslut som fattats finns ej inom den östnordiska modellen. Detta gör Sverige till ett unikt land vad gäller statsförvaltningens styre i norden, eftersom det är regeringen som kollektivt är ansvariga inför de beslut som fattats av en enskild minister i de respektive departementen. (Petersson 2000, s 109). Det finns två delar i den svenska förvaltningen, den första är departementen som lyder under en minister och de mer självständiga förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna är direkt underställda och ansvariga inför regeringen, medan departementen styrs av en enskild minister, även om de råder s.k. ministerstyre av departement i Sverige är regeringen kollektivt ansvarig inför alla besluts som fattats. Vid misstanke om geschäft vad gäller ett beslut kommer det att utredas i riksdagen, eller konstitutionsutskottet. Regeringen själv kommer inte att utreda en enskild ministers handlande. Den svenska justitieombudsmannen har inte samma rätt att granska hur en minister sköter sitt arbete, vilket dennes motsvarige i Norge har. I Sverige krävs att det kommer in en anmälan för att en granskning skall kunna inledas, det finns inte möjligheter att granska en enskild ministers arbete utan någon misstanke att denna skulle ha missbrukat sin maktbefogenhet (Petersson, O, 2000, s 109). Detta förklarar varför skillnaderna är så påtagliga mellan de norska och svenska förvaltningssystemen, även om det finns en viss likriktning över tiden mellan de bägge länderna. I Norge har fristående kommittéer inrättats, vilka ej lyder under en minister, arbetsbördan för respektive minister har dessutom minskat, då endast viktiga ärenden personligen hanteras av ministrarna i departementen, detta gör att förvaltningsmodellen om ministeransvar frångåtts något (Petersson 2000, s 110). 20

23 3.2 Statsförvaltningen i Sverige I den svenska statsförvaltningen skiljs förvaltnings- och styrelseärenden åt. Regeringen är Sveriges högste styrande politiska organ, och den högsta förvaltningsinstansen. Det är till regeringen som handlägger överklagningar och beslutar om utnämningar. Regeringsformen, förhindrar regeringen att i enskilda ärenden lägga sig i myndigheternas handläggning, arbete och lagutövning. Däremot ger regeringsformen en regering stort utrymme att både kontrollera och styra över den svenska statsförvaltningen. Det enda undantaget är Utrikesdepartementet, vilket både fungerar som ett departement och myndighet på samma gång. (Petersson, O. 2000, s 112) Tabell 3.1 Den svenska statsförvaltningen Regeringen Regering Bereder, utser och rekryterar tjänstemän Departement (minister) Förvaltning (generaldirektör) Regeringen har kollektivt ansvar inför departements beslut Ämbetsverk ansvariga inför regeringen. Tabell 3.1 visar att det svenska systemet är även delat i två delar vilket verkar sida vid sida som en form av dualism. Departementen fungerar som beredningsorgan för regeringen. Varje departement har oberoende statstjänstemän vilka arbetar under politiskt tillsatta chefer. Förvaltningens ämbetsverk, vilka inte lyder under departementen, verkar sida vid sida om varandra. Idag styrs ämbetsverken av en styrelse och generaldirektör, alla direktörer sitter på ett tidsbestämt mandat utsedda av regeringen. Dessa byts ut då ämbetstiden har gått ut för de respektive direktörerna. Detta gör att den svenska regeringen ytterligare stärker sitt inflytande och styrmöjligheter över den svenska förvaltningen, trots att de är självständiga. Andra viktiga sätt är statsbudgeten, vilket möjliggör att en regering kan styra storleken av varje enskilt departement, men även styra hur pengarna skall användas genom öronmärkta anslag. Vidare kan förvaltningen styras via förordningar och föreskrifter, detta påverkar ett 21

24 departements möjlighet till att på ett självständigt sätt arbeta inom sitt sakområde då tjänstemännen på högstanivå egentligen är politiskt tillsatta och regeringen styr med riktlinjer både via budget samt förordningar (Petersson, O. 2000, s 112). Den svenska regeringen har en exklusiv rätt vad gäller att utse högre statstjänstemän. Detta sker till skillnad från Norge där rekryteringen sker via kommittéer och rekryteringsgrupper, vilkas arbete är öppet. Den svenska regeringens rätt att utse och tillsätta högre tjänstemän inom statsförvaltningen är reglerad i den svenska grundlagen; Dessa utnämningar skall ske utifrån förtjänst och Merit (RF 11 kap 9 ) Vid ett regeringsskifte byter man bara ut de politiskt tillsatta chefstjänstemännen. Detta gäller främst statssekreteraren i departementen, vilkas funktion är att stödja regeringens statsråd genom att fylla en rad funktioner. Statssekreterarna är både statsrådens närmaste medarbetare, informations ansvarig och politiskt sakkunniga i områdena. Varje departement har en rättchef viket gör en juridisk granskning av alla lagförslag. Dessutom har varje departement har även en administrativ chef, en expeditionschefen (Petersson 2000, s 111). 3.3 Statsförvaltningen i Norge Det finns vissa skillnader mellan de båda grannländerna, i Norge råder det s.k. ministeransvar. Det norska statsförvaltningssystemet är byggt mycket på den danska modellen införde Norge en ämbetsform, som brukar benämnas Statssekreterarna, dessa tjänstemän är direkt underställda statsråden och deltar även i styrningen av arbetet i departementen. De norska motsvarigheterna till de svenska departementscheferna kallas departementsråd. I Norge finns ett stort antal fristående organ, dessa är inte direkt underställa det statsråd eller ett departement, dessa direktorat kallas för ytre entater i den norska statsförvaltningen och styrs av kollegium, däremot kan de olika kollegierna vara olika beroende av ett departement eller statsråd, de finns de som är helt självständig. De självständiga organen styrs av råd, vilket endast har en rådgivande funktion, eller nämnder vilka har rätt att fatta beslut på eget mandat. (Petersson O. 2000, s 111) 22

25 Tabell 3.2 Den norska statsförvaltningen Regeringen Regering utser tjänstemän Rekrytering Departement (minister) Förvaltning (generaldirektör) Intern och extern rekrytering Beredning inom berört departement eller verk Ministern ansvar inför departements beslut Många fristående, ansvar inför minister Tabell 3.2 visar hur statsförvaltningen i Norge är uppbyggd. I Norge ser ansvarsfråga ut lite på ett annorlunda vis, här finns både departement och förvaltning underställda en minister. Däremot finns det olika former av självständiga ämbetsverk. Detta till skillnad från Sverige, där ämbetsverken är direkt underställda regeringen. Rekryteringen sker även på ett annorlunda sätt, den norska regeringen utser endast tjänstemännen, beredning och rekrytering sker på departements och förvaltningsnivå, eller externt, via professionella rekryterare. 23

26 3.4 Jämförelse mellan statsförvaltningarna i Sverige och Norge Tabell 3.3 Den norska och svenska statsförvaltningen statsförvaltningen NORGE SVERIGE Styrning Departement Förvaltning (generaldirektör) Regering ministerstyre över departement Ministeransvar inför departements beslut Många fristående organ, ansvar inför minister Regering politiskstyrning av: Departement och förvaltning. Regeringen har kollektivt ansvar inför departements beslut Ämbetsverk ansvariga inför regeringen. Ej för minister Tabell 3.3 visar att statsförvaltningarna i Norge respektive Sverige liknar varandra. Man kan säga att det finns en sk. nordiskmodell. Däremot finns det skillnader mellan förvaltningarna i länderna, i Norge är det ett större personligt ansvar för varje enskild minister. I Sverige råder ett kollektivt ansvar för regeringen inför de beslut som fattas på departements och förvaltningsnivå (Se tabell 3.1, s 21). I Norge har varje minister ett personligt ansvar inför de beslut som fattas på departementen som ministern ansvarar för (Se tabell 3.2, s 23). 24

27 3.5 Den svenska regeringens utnämningsmakt Det svenska systemet för att tillsätta högre tjänstemän på statlig toppnivå är ett väldigt slutet och centraliserat system, vilket gör det svårt att få någon insyn i hur förfarandet verkligen gått till vid tillsättningar. Denna utnämningsmakt regeringen innehar regleras dock i regeringsformen och ska ske utifrån två klara kriterier; förtjänst och skicklighet. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästats endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. (RF 11 kap 9 ) Det första kriteriet har i princip inneburit att man räknat antalet år av tidigare statlig tjänst vid rekrytering och tillsättningar och det andra utifrån den policy och krav regeringen bestämt skall råda vid tillsättningar samt utifrån de krav som finns inom varje departement på en tjänsteman i en chefsposition. Varje tjänst som skall tillsättas får en kravprofil utformad. Rekryteringen sker sedan utifrån denna profil för att få fram rätt person till den vakanta tjänsten. Detta är dock inte ett öppet förfarande, regeringen söker kandidater i samråd med statsrådsberedningen (Ds 2003:7, s 47-48). Detta innebär att ett klart avsteg från den svenska principen om offentlighet i statsförvaltnings ärenden (Ds 2003:7, s 64). Det sker även en beredningsprocess innan ett slutgiltigt beslut fattas av statsministern (Ds 2003:7, s 53). Det viktigaste kriteriet för en generaldirektör bland tillfrågade ansens vara en förmåga att leda, drygt 80% av statssekreterarna och statsråden vilka tillfrågats i en undersökning ansåg det vara det främsta kriteriet för en ledare av ett statliga toppjobb på tjänstemannanivå (Ds 2003:7, s 51). Före 1975 var drygt 80% av alla statliga toppchefer rekryterade direkt ur departement och verk, dessa tjänstemän hade gjort en karriär inom den svenska statsförvaltningen (Ds 2003:7, s 30). Efter 1976 räknas även statssekreterarna som politiska tillsatta tjänstemän i Sverige. (Ds 2003:7, s34) Den svenska statsförvaltningen är ej vad man kan kalla karriärsystem, utan ett sk. positionssystem (Internet 3). Tjänstemännen har både en politiskt och icke politisk bakgrund, då rekryterade från bl.a. näringslivet eller från statsförvaltningen eller den politiska sfären. Till de politiskt rekryterade tjänstemännen räknas de som haft en tjänst inom regeringskansliet (expeditionschef, rättschef, departementsråd och kansliråd) eller varit statsråd, statssekreterare, politisk sakkunnig, 25