Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor ARBETSDOKUMENT

Transkript

1 Europaparlamentet Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor ARBETSDOKUMENT om inrättande av en EU-mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter - en europeisk modell för samhällsstyrning Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Frank Engel DT\ doc PE v01-00 Förenade i mångfalden

2 En europeisk modell för samhällsstyrning Den demokrati som Europa har utvecklat bygger på rättsstatsprincipen, och på att lagarna stiftas av parlamenten. Regeringen verkställer lagarna, och den dömande makten ser till att de efterlevs. Detta är den klassiska maktdelningsprincip som vi tar för given. Och genom historiens senaste sekler har den konstitutionella utvecklingen bevakats av pressen, som bidragit till att forma den allmänna opinionen, som i sin tur ger legitimitet åt de styrande så länge deras beslut accepteras. Har vi då, genom vårt flerpartisystem i en representativ demokrati, vår maktdelning, vår stadfästa rättsstatsprincip och vår press det slags styrelseskick som karakteriserar dagens europeiska standard? Nej, dessa faktorer är inte tillräckliga i sig. Mer relevant för fria europeiska samhällen av idag, för demokrati i en tidsålder präglad av kommunikation och starka välutrustade grupper som bedriver lobbyverksamhet för de mest skiftande intressen, är faktorer som under en lång tid kanske ansetts så självklara att de inte ens nämns i fördraget om Europeiska unionen. Ändå skulle deras frånvaro markera en kraftig avvikelse från den modell för samhällsstyrning som EU-medborgarna strävar efter. Vissa av faktorerna har sin grund i en strikt tillämpning av maktdelningsprincipen. Andra kräver att regeringen visar återhållsamhet i fråga om alla handlingar som teoretiskt kan användas för att rättfärdiga åtgärder som förändrar själva kärnan i styrelseformerna. Om de inte respekteras så märker man det. Om de inte finns känner man att de saknas. De har blivit en del av förklaringen till att de europeiska staterna är vad de är och till att våra samhällen fungerar som de gör. Dessa faktorer är de viktiga garanterna för att ingen ska kunna bygga sitt styre på godtycke eller auktoritativa grepp: - Att staten är opartisk. - Att politiska beslut kan rivas upp efter nya val. - Att det finns institutionell kontroll och balans som säkerställer att statens opartiskhet inte ifrågasätts. - Att staten och dess institutioner är bestående, med konstitutionens oföränderlighet som bas. - Att det finns fria medier. Statens opartiskhet Staten i sig tillhör inte någon enskild person vi har lämnat den tid då monarkerna var enväldiga. Den tillhör inte heller någon särskild ideologi, något särskilt politiskt parti eller någon särskild intressegrupp. Den är garant för allas yttrande- och handlingsfrihet, eftersom dessa rättigheter är stadgade i konstitutionen. Därför måste alla försök av någon politisk aktör att bemäktiga sig staten förhindras. En opartisk stat har sin grund i en välfungerande opartisk offentlig förvaltning. I flera europeiska länder fanns det en tid då statstjänstemän inte fick ställa upp i val om de inte först hade avsagt sig sina befattningar. På andra ställen hade de som ingick i armén eller polisen inte ens rätt att bli medlemmar i ett politiskt parti. Sådana bestämmelser om oförenlighet har i de flesta fall avskaffats, men motiveringen till att de fanns var just statens strävan att skydda sig själv från att tas över, eller användas eller missbrukas av politiska krafter eller vissa kategorier av sina egna anställda. Politiska utnämningar i statens tjänst måste förbli exakt detta: utnämningar för att tjäna alla, och inte utnämningar för att tjäna vissa. Därför är det nödvändigt med begränsande regler när det gäller sådana utnämningar, främst genom att upprätthålla och garantera hela PE v /2 DT\ doc

3 statsapparatens opartiskhet, i alla lägen och under alla omständigheter. Detta gäller för den allmänna administrationen, men även för rättsväsendet, på alla nivåer. Med undantag för stora delar av rättsväsendet bör utnämningarna även vara tidsbegränsade, på ett rimligt sätt. Beslut måste kunna rivas upp En nyckelfaktor i legitima demokratiska styrelseformer är att alla beslut ska kunna rivas upp, när de än har fattats. Detta gäller för beslut om personer och deras befattningar, likaväl som för texter. Avseende personer och befattningar är det viktigt att begränsa deras ämbetsperiod även om de kan utnämnas på nytt till en period som inte är alltför mycket längre än parlamentets mandattid. Det måste vara möjligt för en alternativ parlamentsmajoritet och dess regering att ompröva utnämningar i statsapparaten som kan ha politiska konnotationer. Detta betyder inte att man på ett godtyckligt sätt ska avsätta dem som innehar vissa befattningar, men det betyder inte heller att man ska vara tvungen att behålla dem under oproportionerligt långa tidsperioder. Såväl stat som administration måste vara opartisk. Parlament och regeringar kan inte vara opartiska. Även valda statsöverhuvuden är och förblir, beroende på vilka befogenheter och behörigheter de har tilldelats, politiska personer vars handlingar motsvarar en viss ideologisk inriktning. Detta är normalt i alla demokratier där valet av någon är ett uttryck för ens politiska synsätt. Regeringar och parlament fattar politiska beslut. De flesta lagar har därför ett politiskt innehåll, i den mening att de är utformade och införda på grund av en politisk vilja och inriktning. Medan en konstitution bör, eller till och med måste, bygga på en nära nog ekumenisk hängivenhet av dem som är satta att tillämpa den och att ändra den, är en lag genom sin natur redo att förändras. Det måste vara möjligt att ändra den utan otillbörliga hinder. Det betyder att särskilda majoriteter för parlamentsbeslut måste vara noggrant kringskurna. Utanför de konstitutionella föreskrifternas ram måste alla bestämmelser vara bestämmelser som kan ändras av normala majoriteter. En normal majoritet är en enkel majoritet i en parlamentsomröstning. Den kan även omfatta särskilda bestämmelser om beslutsförhet, såsom en absolut majoritet av ledamöterna, samtidigt som den förblir en enkel majoritet i den mening att varje regering behöver ha stöd från åtminstone den majoriteten för att kunna regera. Att det finns särskilda lagar som kräver speciella majoriteter är problematiskt. Det minskar handlingsutrymmet för varje normalt utformad politisk majoritet och begränsar därigenom dess rätt att genomföra förändringar. Institutionell kontroll och balans Överallt inom alla förgreningar av staten och dess myndighetsutövande måste det finnas kontroll- och balansmöjligheter, om det skulle upptäckas att man avvikit från opartiskhetens väg. Dessa kontroller och motvikter tar sig olika form på olika ställen. Mellan institutioner kan godtyckliga beslut och dödlägen förebyggas genom ett system av ömsesidiga kontroller: statschefer kan avsättas liksom regeringar om parlamentet, antingen ensamt eller tillsammans med vissa delar av rättsväsendet, bedömer deras agerande som oacceptabelt. Parlament kan upplösas innan dess valperiod löpt ut och nyval kan utlösas. Detta system har utformats för att se till att ingen institution ska kunna ha mer makt än någon annan, utan att de ska fungera sida vid sida samtidigt som varje institution fullgör sin konstitutionella roll. Kontrollsystemen kan äventyras om och när en viss politisk kraft kontrollerar den DT\ doc 3/3 PE v01-00

4 verkställande och den lagstiftande makten samtidigt. Godtyckliga eller partiska beslut av någon av institutionerna kan då enkelt bara övertas av nästa led, vilket är vanligt i system med auktoritativa styrelseformer. I sådana fall finns det garantier mot fortplantning av besluten, främst i form av specifika domstolar eller rättsinstanser inriktade på konstitutionsfrågor. Konstitutionsdomstolar och andra konstitutionsinstanser, vad de än kallas, har utformats för att se till att ingen politisk myndighet, och ingen institution, kan bryta mot konstitutionen genom att agera eller anta lagar som strider mot dess bestämmelser. Detta är anledningen till att konstitutionsdomstolar måste uppfylla högsta krav på opartiskhet. Konstitutionsdomare är de sista garanterna för statens opartiskhet. Deras egen oavhängighet får aldrig ifrågasättas. Att utse domare i konstitutionella frågor är därför en ytterst känslig process. En stats hela rättssystem och domstolsväsende bygger på begreppet att rättvisa inte endast ska skipas, utan även anses skipas. Formuleringen syftar till att ge legitimitet och berättigande åt domstolsbeslut. När det gäller de konstitutionella besluten är det bilden av huruvida de är legitima och berättigade, korrekta och rättvisa, som bestämmer vilket förtroende medborgarna har för sin stat. Statens och institutionernas beständighet En konstitution är basen, den grundläggande stadgan för varje stat. Oftast finns konstitutionen i nedskriven form, och om den inte gör det finns en konstitutionell praxis som är tillräckligt djupt rotad för att inge den respekt som behövs. Konstitutioner är inte valmanifest. Konstitutioner tillhör inte vissa politiska majoriteter. De tillhör alla medborgare, eftersom de skapar, definierar och organiserar deras stat. Konstitutionen upprättar staten. Det är en bestående ordning. Avsaknad av stat finns aldrig. Politiska majoriteter må komma och gå, och det kan ta lång tid att bilda en regering efter ett val, men det finns alltid en stat. Staten kan inte, och får inte, tas som gisslan av ideologier och politiska partier. Ingen får bemäktiga sig staten. Genom val förändras den politiska majoriteten; gott så. De europeiska demokratierna utvecklas genom förändring, eftersom de som regerar inte alltid är desamma, och de regerar inte alltid på samma sätt. Om en ändring sker beror det på att väljarna har bestämt att de vill ha något annat än vad de hade nyss. Om inte, då har väljarna uttryckt att de är nöjda med den politiska verkligheten och att de vill se den fortgå under ytterligare en mandatperiod. Politiken kan naturligtvis alltid ändras, liksom regeringens sammansättning. Men inte staten. Statens innersta väsen får inte ändras. Staten i Europa är en neutral stat. Den är skild från religioner, vilken form dessa än tar sig. Den får inte tjäna en viss religion mer än någon annan, och den får inte föredra en religion framför någon annan. Detsamma gäller för filosofiska grundsyner och personliga uppfattningar, böjelser och preferenser av rättsligt slag. Dessa bryr sig inte staten om. Statens organ utövar inte heller sin makt för eller emot någon, utan alltid och endast för att efterleva befintliga bestämmelser. Bestämmelserna i sig måste vara tillämpbara på det stora flertalet. Lagstiftningen tjänar ett allmänt syfte och är riktad mot befolkningen som helhet, inte mot särskilda grupper eller individer. Detta får inte ändras. Om det skulle ändras vore det orättfärdigt, eftersom det inte skulle vara godtagbart för befolkningen som helhet. Denna stat som har utvecklats till sin nuvarande form, godtagbar för en överväldigande majoritet, neutral i sitt utseende och i sina perspektiv, får inte ändras. Val kan förändra politiken, men de får inte förändra staten. Om de förändrade staten skulle de i ett visst skede bestämma politiken. I den stunden skulle ett godtyckligt och auktoritativt styre bli möjligt. Om staten förändras, förändras inte längre politiken. Och därför skulle en sådan förändring vara en förändring till det sämre. PE v /4 DT\ doc

5 Fria medier Medierna har inte någon konstitutionsstadgad makt, men de utövar ändå ett stort inflytande på egen hand. De förmedlar åsikter och övertygelser. De rapporterar vad som händer och presenterar vad som skulle kunna hända eller borde hända. De kommenterar statens, samhällets och de politiska krafternas utveckling. Medierna är ett uttryck för det kollektiva medvetandet. De skapar även det som vanligen kallas den allmänna opinionen även om denna allmänna opinion kanske snarare är en publicerad opinion. Hur det än är med det gäller följande: fria medier har blivit en nästan institutionaliserad del av den demokratiska och legitima europeiska staten. Det är mediernas frihet som är det viktiga, inte att de existerar. I diktatoriska regimer har det alltid funnits medier, men de har endast tjänat regimens egna intressen. Den publicerade opinionen var den officiella opinionen, opublicerad opinion var straffbar opinion och denna situation fortgår i de diktaturer som finns kvar idag. Fria medier skriver, säger och visar vad de anser lämpligt, i de flesta fall inom etiska gränser, men annars utan hinder och styrning. Detta gör dem till en väsentlig del av ett fritt samhälle som uttrycker sig självt på ett demokratiskt sätt. Alla medier, offentliga och privata, måste åtnjuta redaktionell frihet. För de viktigaste medierna gäller naturligtvis etiska regler, men ingenting annat. Eftersom det inte kan finnas någon form av kulturellt uttryck som främjas av staten framför något annat, är det inte heller statens plikt, och det ligger inte heller inom dess legitima befogenheter, att ge instruktioner åt medierna avseende vilken hållning de ska inta. Den moderna europeiska staten garanterar yttrandefrihet, men den varken styr eller villkorar vad som sägs. Slutligen kan nämnas att de offentliga mediernas andel inte får bli alltför stor i förhållande till de privata, för det får inte finnas anledning att misstänka att staten försöker utöva kontroll. DT\ doc 5/5 PE v01-00