Planning for Climate Adaptation Adaptive capacity and conditions for change ( ) Project Leader: Sofie Storbjörk, CSPR

Transkript

1 FORMAS SLUTRAPPORTERING Planning for Climate Adaptation Adaptive capacity and conditions for change ( ) Project Leader: Sofie Storbjörk, CSPR 1. INOMVETENSKAPLIGT REFERAT Introduction and aim It is today widely acknowledged that both adaptation and mitigation are part and parcel of climate policy. Adapting to climate change is needed under any future climate scenario produced by the IPCC. Speaking in terms of climate policy integration means the mainstreaming of climate change considerations in existing and new policies, as well as concrete planning and decision-making practices at different administrative and political scales. Climate adaptation can take technological, institutional and behavioural forms and be related to current climate variability and individual extreme events as well as to expected future climate change. Depending on its design, it can either favour a reactive business as usual approach or be directed towards taking a more proactive approach, highlighting the need for more fundamental societal transformation and critical reflection on the long-term implications of how we approach climate risks in planning and decision-making. In order to strengthen current adaptation practices, knowledge of the adaptation process in terms of when, why and under what conditions climate adaptation occurs as well as what influence the success or failure of different adaptation strategies is needed. Here the concept of adaptive capacity is important since it specifically deals with critical factors influencing the societal ability to respond to climate change. The aim of the project has been to analyse processes of climate adaptation, planning and risk-management at the local level in Sweden, focusing particularly on conditions for change. Based on case-study experiences this has meant a focus on the interplay of key-actors with various knowledge claims and perspectives at different levels of society, institutional capacity-building (formal and informal aspects), forms and barriers for organisational learning and ability to manage conflicting interests in planning and decision-making. Further the question of how uncertainties are dealt with, e.g. in terms on deciding on safety-margins for waterfront planning is included. Theoretical perspectives have primarily been related to institutional capacity building and organisational learning. Material/method Case-studies have been made in two municipalities highly exposed to climate risks of either flooding (Riverby) or coastal-erosion (Coastby). The material consists of 16 qualitative semistructured interviews with actors working with climate change, spatial planning and riskmanagement at local, regional and to some extent national levels. Document-analyses of plans, programs, policies and risk assessments have also been made. Further 15 qualitative interviews have been conducted with planners in 10 municipalities of different size and geographical location that in the SALAR-survey from 2009 claim to be working with climate adaptation to a high degree in master plans, detail plans and recommendations for building.

2 Results and conclusions The analyses made illustrate several constraints for turning policy statements and rules on paper stating the need for climate adaptation to working practice in the two case-study municipalities. In taking a qualitative case-study approach to target conditions for local adaptive capacity, ten critical factors have been identified in the empirical data at large: 1. Overcoming event-driven it-wont-happen-here mentalities, 2. Political support and leadership, 3. Willingness, engagement, mandate and knowledge of key officials, 4. Organisational mainstreaming and cross-sectoral learning, 5. Vertical administrative interplay and knowledge exchange, 6. Formal institutional frameworks, 7. Mediating conflicting values, interests and priorities (e.g. safety vs. scenery), 8. Achieving continuity and long-term time-perspectives, 9. Determining robust safety-margins (e.g. technical fix vs. precautionary principle), and 10. Public support and engagement. An in-depth analysis of institutional capacity-building in Coastby, following and expanding an analytical framework by Willems and Baumert 2003, concludes that a selective few key actors have contributed to a strong external networking capacity with a flip-side in terms of a weak internal coordinating capacity and lack of mutual ownership between sectoral units e.g. risk-management, planning and environment. Climate adaptation takes place without a strong vertical administrative interplay and a lack of formal coherent policy, procedures and regulations for managing coastal-erosion. Further, tensions and trade-offs between policyagendas, values and political priorities today pose a barrier for capacity-building and calls for processes to mediate conflicting priorities in policy-making, planning and decision-making. The case-study suggests that the ability of the political administrative system to acknowledge and deal with institutional conflicts is a critical condition for ensuring an integrated and proactive climate adaptation. An in-depth analysis of organisational learning in Riverby and Coastby shows that the municipalities have taken a variety of approaches to learning stretching from instrumental compliance to proactive internal/external learning and at least on paper in Coastby a more systematic and cross-sectoral learning approach. Despite the distinct and often contrasting approaches to climate adaptation adopted there are striking similarities in terms of difficulties in moving beyond the specialised few and reaching general acceptability as well as in the inability to mediate tensions between local sector interests, values and priorities and thus bring about reflexive learning through experience. The analysis concludes that the crosscutting nature of climate change needs to be further acknowledged in practice, to allow a systematic organisational mainstreaming. An in-depth analysis of the technical fix in current climate adaptation shows that increased knowledge of climate risks does not automatically translate into changed practices that reduce our vulnerability. The process of determining robust safety-margins, e.g. for waterfront planning is an intricate endeavour. The parameters included in assessing safety-margins vary as do what is considered reasonable to adapt to from a local perspective, previous experience or worst case scenarios. A predominant focus on adaptation as a technical approach means that important institutional, political and behavioural elements of climate adaptation risk being ignored. Practical priorities made in planning and building in attractive waterfront areas potentially increases our societal vulnerability. A more robust approach to climate adaptation

3 in which a more precautionary approach is applied calls for changed risk-perceptions and priorities in society. Publications Storbjörk S & J Hedrén (in press) Stuck in the twilight-zone or moving towards sustainable climate adaptation? Integrated Coastal Zone Management in Coastby. In O Brien, K, Wolf, J & Sygna, L (Eds) A Changing Environment for Human Security: New Agendas for Research, Policy, and Action. Earthscan: London. Storbjörk, S & J Hedrén (2011), Institutional capacity-building for targeting sea level rise in the climate adaptation of Swedish coastal zone management. Lessons from Coastby. Ocean and Coastal Management Vol. 54, No 3, Storbjörk S (2010) It takes more to get a ship to change course. Barriers for organisational learning and local climate adaptation in Sweden, Journal of Environmental Policy and Planning 12, 3: Storbjörk, S (2009) Perspektiv på klimatanpassningens tekniska fix. In Gyberg P & J Hallström (Eds) Världens gång teknikens utveckling. Studentlitteratur: Lund. Storbjörk, S (2007) Capacity for change? A theoretical overview of conditions for adaptive capacity. Paper presented at the 13 th Annual International Sustainable Development Research Conference. Track 12: Climate Change: Urban Governance and Everyday Life. 2. POPULÄRVETENSKAPLIG RESULTATSAMMANFATTNING Bakgrund och syfte Oavsett vilka åtaganden som görs i Kyotoprocessen och hur stora reduceringar i utsläpp av växthusgaser som faktiskt sker världen över så väntas förändringar i vårt klimat. Numera innehåller klimatpolitiken ett fokus både på utsläppsminskningar mitigering och på samhällets förmåga att hantera konsekvenserna av ett förändrat klimat anpassning som kompletterande strategier. Klimat- och sårbarhetsutredningen visade att klimatförändringen i sin bredd väntas ge konsekvenser för i stort sett samtliga sektorer i samhället samt kräva åtgärder av politiker, myndigheter, forskare, företag, ideella organisationer, privata aktörer och enskilda medborgare. I internationell jämförelse antas Sverige och övriga norsiska länder ha en god förmåga att möta klimatförändringen och initiera åtgärder. Å andra sidan visar erfarenheterna av extrema väderhändelser såsom översvämningar och stormar i olika delar av landet klara begränsningar i beredskap, vilket gör att vi behöver ställa oss frågor om vad som främjar och begränsar vår anpassningsförmåga. Syftet med detta projekt har varit att analysera processer och praktiska erfarenheter av klimatanpassning på lokal nivå för att öka kunskapen om vad som påverkar kommunernas förmåga att anpassa sig till samtida klimatvariationer och framtida klimatförändringar.

4 Teori och metod Projektet bygger på kvalitativa fallstudier i två svenska kommuner som varit långvarigt utsatta för klimatrisker: Åby (översvämningar) och Kustby (kusterosion). 16 kvalitativa halvstrukturerade intervjuer har genomförts med tjänstemän och politiker som arbetar med klimatförändring, fysisk planering och riskhantering på lokal, regional och i viss mån nationell nivå. Vidare har planer, program, policy-dokument och riskanalyser ingått i fallstudierna. Som en ytterligare del har 15 kvalitativa halvstrukturerade intervjuer gjorts med planerare i 10 kommuner av olika storlek och geografisk spridning som enligt SKL-enkäten Läget i landet från 2009 angav att de i hög utsträckning jobbar med klimatanpassning i översiktsplaner, detaljplaner och riktlinjer för byggande. I analyserna används teorier om institutionellt kapacitetsbyggande och organisatoriskt lärande som verktyg och perspektiv vid tolkningen av det empiriska materialet. Resultat och konklusion Analyserna synliggör ett antal frågor som på olika sätt påverkar möjligheten att åstadkomma lokal klimatanpassning och gå från kunskap till handling i praktisk planering och beslutsfattande. De kan sammanfattas under följande rubriker: 1. Lokalt handlingsutrymme och ansvar Kommunernas möjlighet att agera är beroende av förmågan att bygga upp medvetenhet och kunskap samt avsätta resurser så att klimathänsyn inte blir händelsestyrd utan får en kontinuitet och aktivt prioriteras på den politiska agendan. För detta krävs en kombination av politisk vilja och ledarskap, kompetens, mandat och resurser för tjänstemännen, liksom stöd från allmänheten. Det lokala handlingsutrymmet underlättas av en tydlig ansvarsfördelning och ett fungerande samspel med regional och lokal nivå men utan att klimatanpassning för den skull kommer att betraktas som någon annans ansvar. 2. Organisatorisk spridning och tvärsektoriellt lärande Vidare kan vikten av att åstadkomma ett tvärsektoriellt lärande och ett gemensamt ägande för klimatanpassning i den kommunala organisationen påtalas, där professionell integritet och motsättningar mellan professionella kulturer och angelägenheter tonas ner. Frågorna behöver integreras i olika sektorsverksamheter snarare än att de ses som ett uppdrag för en risksamordnare eller en tjänsteman på den tekniska förvaltningen. Det krävs organisatoriska lösningar som säkrar breda, tvärsektoriella processer, med en tydlig fördelning av gemensamt ansvar för att undvika att frågor trillar mellan stolar. 3. Prioriteringar och intressekonflikter Klimatanpassning besväras i praktiken av spänningar mellan intressen, värderingar och prioriteringar på lokal nivå, vilket inte minst trenderna i samhällets lokalisering av bebyggelse och andra verksamheter till låglänta, vattennära områden vittnar om. Det blir en kompromiss mellan det klimatsäkra och det vattennära. Vidare tenderar klimatfrågorna att ses som långsiktiga, framtida och osäkra i sin kamp om politiskt utrymme med frågor som bedöms både som akuta och högaktuella bland medborgare och politiker här och nu. Det akuta överskuggar vad som ses som framtida frågor och vad som står på spel i planering och beslutsfattande osynliggörs. 4. Vad anpassar man sig till?

5 Att arbeta med risker, sårbarhet och anpassning inför ett framtida klimat ställer stora krav på framtagande av trovärdig kunskap liksom kommunikation och bearbetning av kunskap, exempelvis genom att systematiskt dokumentera lokala erfarenheter samt ta in, värdera, översätta och ständigt uppdatera extern expertkunskap. Tillgängligheten på data upplevs som ett problem. Vidare gör olika kommuner gör olika bedömningar av vad som är rimliga och tillräckliga säkerhetsmarginaler och vad man följaktligen bör anpassa sig till flöden som inträffar med kortare återkomsstid eller worst-case-scenarier. Vilka hänsynstaganden som ingår i dessa bedömningar varierar likaså. Det handlar kort sagt om att genom medveten utformning av lokala processer för klimatanpassning skapa förutsättningar för att kunna tänka efter före och få ökade frihetsgrader än vid ett mer avvaktande och reaktivt angreppssätt. Populärvetenskapliga publikationer Storbjörk S (2010), Klimatanpassning och den fysiska planeringens utmaningar, i Graninger, G & C Knuthammar (Red), Klimatets krav på samhället. Vadstena Forum för samhällsbyggande Linköping University Interdisciplinary Studies 12. Storbjörk S (2010), Att tänka efter före? Om klimatanpassningens kommunala utmaningar, i Friberg T & S Thelander (Red), Samtal pågår Inlägg från forskare till politiker och tjänstemän i kommuner. CKS rapport 2010:1.