Kompletterande remiss om förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet, Fi2011/4348

Transkript

1 Finansdepartementet STOCKHOLM Yttrande Stockholm Kompletterande remiss om förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet, Fi2011/4348 Sammanfattning Den EU-rättsliga bedömningen av förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet är av en mycket komplex natur. Finansdepartementet har gjort en tolkning av rättsläget som Svensk Försäkring varken kan ta ställning för eller emot i nuläget. Men det finns enligt Svensk Försäkrings mening ytterligare omständigheter som bör beaktas i den tolkningen utöver dem som departementet redogör för i sin promemoria. Eftersom ett osäkert rättsläge i en så central fråga som rörelsereglernas tillämpning i sin tur medför en rättsosäkerhet för de enskilda juridiska personer som berörs är det viktigt att tolkningen av EU-rätten vilar på en stabil grund. Det finns därför ett behov av ytterligare analys av frågorna, särskilt mot bakgrund av den nationella beslutanderätt kring pensionssystemens organisation som är en viktig princip för EU-lagstiftningen på området. Departementets bedömning innebär att större delen av de aktörer som idag erbjuder och i framtiden kan tänkas erbjuda tjänstepension på den svenska marknaden inte kommer att kunna använda sig av tjänstepensionsdirektivets regler för sin verksamhet. Detta bedömer Svensk Försäkring kan få stora konsekvenser för hur tjänstepensionsmarknaden är uppbyggd, bl.a. med avseende på konsumentskyddet och konkurrensneutraliteten. Svensk Försäkrings utgångspunkt är att all tjänstepensionsverksamhet ska omfattas av bästa möjliga reglering, oavsett om den bedrivs av tjänstepensionskassor eller av försäkringsbolag. Det är också viktigt att regleringen inte motverkar effektiva lösningar för hur tjänstepensionen ska tryggas, inte minst med tanke på den viktiga funktion som tjänstepensionen fyller som komplement till den allmänna pensionen. Vidare måste den viktiga roll som kollektivavtalen fyller på tjänstepensionsmarknaden beaktas. Mot bakgrund av såväl osäkerheten i bedömningen av rättsläget som de konsekvenser bedömningen kan leda till anser Svensk Försäkring därför att det krävs ytterligare utredning för att Sverige inte ska riskera att göra en onödigt snäv Box 24043, Stockholm Karlavägen 108 Tel En del av Svensk Försäkring i samverkan

2 tolkning av EU-rätten och därmed begränsa det nationella utrymmet för att hitta lämpliga och effektiva lösningar för regleringen av tjänstepensionsmarknaden. Svensk Försäkring uppmanar därför regeringen att snarast tillsätta en bred utredning som inkluderar samtliga intressenter i syfte att och med beaktande av EU-rätten hantera frågan om hur och i vilken form tjänstepensionsverksamhet kan bedrivas i framtiden och hur en lämplig reglering bör se ut. Under tiden bör både befintliga livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor omfattas av övergångsregler. Livförsäkringsbolag med blandad verksamhet som så önskar bör få tillämpa Solvens II fullt ut på hela verksamheten redan före övergångsperiodens slut. Vidare bör av EU-rättsliga skäl en reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet som möjliggör bildandet av nya tjänstepensionsinstitut sättas på plats redan nu. Befintliga tjänstepensionskassor bör ges möjlighet att tillämpa denna nya reglering. Nedan följer mer detaljerade kommentarer till de enskilda avsnitten i promemorian. Förhållandet mellan Solvens II och tjänstepensionsdirektivet Regleringshierarki mellan Solvens II och tjänstepensionsdirektivet? Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet är två EU-direktiv med delvis överlappande tillämpningsområden. Departementets promemoria handlar om hur man ska tolka just det förhållandet att direktiven delvis reglerar samma verksamhet. En första fråga blir då om det behöver göras en tolkning av direktivens inbördes förhållande till varandra, dvs. att bedöma om det finns en regleringshierarki mellan direktiven. Tolkning av EU-rätt är en grannlaga uppgift, särskilt som egentliga förarbeten saknas. Saken blir inte enklare av att frågan om tjänstepensionsreglering i sig är mycket komplex, eftersom de olika nationella marknaderna skiljer sig åt. Till detta ska läggas att EU-rätten är en rättsordning av eget slag (sui generis) och att EUdomstolen i linje med det har utvecklat en praxis för tolkning som inte helt följer den metod som används för att tolka nationell rätt. Som EU-domstolen har uttalat i det s.k. Cilfit-målet måste tolkningen ske med beaktande av gemenskapsrättens särdrag, de särskilda svårigheter som dess tolkning medför samt risken för skiljaktigheter i rättspraxis inom gemenskapen. 1 Man måste också i detta fall beakta att tjänstepensionsdirektivet är ett s.k. inremarknadsdirektiv, vilket innebär att det vilar på den rättsliga grunden att reglering behövs för att skapa en inre marknad, i det här fallet för tjänstepension (se ingressats 6 i tjänstepensionsdirektivet). Men som departementet också pekar på är det enligt subsidiaritetsprincipen medlemsstaterna som ska ansvara för organisa- 1 Mål C-283/81, se särskilt punkterna (9)

3 tionen av de nationella pensionssystemen (se ingressats 9). I den frågan finns det således inte något utrymme för lagstiftning på EU-nivå. Medlemsstaternas kompetens när det gäller organisationen av de nationella pensionssystemen är således en viktig princip även när det gäller att bedöma huruvida det finns någon regleringshierarki mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet, eftersom man i sammanhanget kommer in på frågan om gränsdragningen mellan medlemsstaternas respektive EU:s lagstiftningskompetens. Frågan om det finns en regleringshierarki mellan direktiven är således inte alldeles enkel att besvara och det kan mot bakgrund av diskussionen ovan finnas skäl att fördjupa den bedömningen. Är tjänstepensionsdirektivet subsidiärt till Solvens II? Om svaret på frågan ovan är ja och det således ska göras en bedömning av direktivens inbördes ställning finns skäl som talar både för och emot departementets bedömning. Departementet menar inledningsvis att det faktum att redan reglerade institut undantas från tjänstepensionsdirektivet (ingressats 12 och artikel 2.2 b) ska tolkas som att...tjänstepensionsdirektivet har införts för att reglera ett område som tidigare inte omfattats av EU-reglering, inte för att ändra redan existerande EU-lagstiftning. Svensk Försäkring vill dock peka på att det finns andra exempel på att senare direktiv undantar institut som redan är föremål för EU-lagstiftning. 2 Det är fråga om fall då det reglerade institutet även utövar annan verksamhet än den typ av verksamhet som det nya direktivet omfattar. Skälet till detta är att ett institut inte ska underkastas krav på dubbla tillstånd om det tidigare direktivet anses uppfylla minst samma krav som det senare. Samma perspektiv kan anläggas vad gäller artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet (optionen). Svensk Försäkring sätter frågetecken för departementets resonemang om att optionen i sig gör det tydligare att livförsäkringsföretag inte ska omfattas av tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde. Utformningen av optionen skulle tvärtom kunna tolkas som att försäkringsbolag med blandad verksamhet av konkurrensskäl (se ingressats 12 i tjänstepensionsdirektivet) ska kunna tillämpa delar av tjänstepensionsdirektivet på sin tjänstepensionsverksamhet utan att behöva dela upp sig i två enheter och söka tillstånd som tjänstepensionsinstitut för den enhet som bedriver tjänstepensionsverksamheten. En sådan tolkning stöds av det krav på separation mellan verksamheterna som följer av optionen. Artikelns ordalydelse tyder således på att själva syftet med optionen är att hantera företag med blandad verksamhet. Svaret på frågan som departementet ställer om vilken funktion optionen annars skulle ha kan alltså vara att den möjliggör för ett annars undantaget institut att kunna tillämpa tjänstepensionsdirektivet till den del det utövar tjänstpensionsverksamhet utan att juridiskt dela upp verksamheterna eller söka dubbla tillstånd. Departementet har kommit till slutsatsen att ett livförsäkringsbolag för att kunna tillämpa tjänstepensionsdirektivets regler måste vara undantaget från Solvens II. 2 Se exempelvis dir. 2004/39/EG (MiFID), ingressats 15 jämte artikel 2.1 (h) och ingressats 18 jämte artikel 1.2, liksom dir. 2011/61/EU (AIFMD), ingressats 9 och artikel 4.1 (a) (iii). 3 (9)

4 Med en sådan tolkning måste det göras ett test om de kan undantas från det direktivet innan det kan bli fråga om att i stället tillämpa tjänstepensionsdirektivets regler. Svensk Försäkring menar att det resonemanget inte är alldeles självklart ur ett EU-rättsligt perspektiv när det gäller institut som enbart hanterar försäkringsliknande tjänstepension. Här finns skäl att återigen nämna att tjänstepensionsdirektivet tydligt slår fast att organisationen av de nationella pensionssystemen är en angelägenhet för medlemsstaterna. Vidare omfattar definitionen av tjänstepensionsinstitut i artikel 6 (a) i direktivet institut oavsett dess rättsliga form. Till detta kommer att direktivet tar höjd för att även tjänstepensionsinstitut kan erbjuda eller trygga försäkringsliknande tjänstepension. Detta framgår till att börja med av ingressats 30, där direktivet talar om att det i dessa fall är fråga om produkter som liknar dem som tillhandahålls av livförsäkringsföretag och att de berörda instituten i de fallen bör uppfylla samma kapitalkrav som livförsäkringsföretag. Följaktligen ges en sådan regel i artikel 17 i direktivet, där det i fråga om kapitalkrav hänvisas till nuvarande Solvens I-direktivet (konsoliderade livförsäkringsdirektivet). Tjänstepensionsdirektivet synes således ta höjd även för försäkringslösningar. Därför kan det möjligen ifrågasättas om det är nödvändigt att ta en omväg via Solvens II för att bedöma om tjänstepensionsdirektivet kan tillämpas på alla företag som erbjuder försäkringsliknande tjänstepension. Men det finns fler faktorer som ger upphov till frågor, nämligen själva utformningen av undantagen i Solvens II jämfört med de krav som ställs upp i tjänstepensionsdirektivet. Som departementet tolkar Solvens II ställs det upp två kriterier för att ett institut ska undantas. Det gäller dels att institutet ska vara slutet dvs. endast rikta sig till en viss, begränsad krets dels att det ska finnas möjlighet till någon typ av uttaxering (även om detta kriterium är svårtolkat). Till att börja med kan det konstateras att syftet med att dessa undantag infördes var att vissa nationella institut skulle kunna undantas från EU:s försäkringsreglering, och det vid en tidpunkt då tjänstepensionsdirektivet ännu inte fanns. Kraven har heller inte någon motsvarighet i tjänstepensionsdirektivet, dvs. i det direktivet finns varken något krav på slutenhet eller möjlighet till uttaxering. Den närmare innebörden av undantaget i förhållande till tjänstepensionsdirektivet kan alltså diskuteras. En alltför vid tolkning av undantaget i försäkringsregleringen och dess påverkan på tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde skulle också riskera att komma i konflikt med ett av huvudsyftena med tjänstpensionsdirektivet, nämligen att skapa en inre och effektiv marknad för tjänstepensionsverksamhet genom att bl.a. möjliggöra gränsöverskridande verksamhet, en överflyttning av sparande till tjänstepensionsområdet och en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner, se här ingressatserna 4 7 i tjänstepensionsdirektivet. Finansdepartementet har som ytterligare stöd för sin bedömning gjort vissa jämförelser med hur direktivet tillämpas i andra medlemsstater. Svensk Försäkring menar dock att det finns skäl att iaktta försiktighet vid sådana jämförelser, eftersom tjänstepensionsmarknaderna i andra länder inte nödvändigtvis ser ut som de gör som en följd av tjänstepensionsdirektivets regler. Historiska och kulturella skillnader länderna emellan på området bidrar också till att göra direkta jämförelser vanskliga. 4 (9)

5 Det har redan konstaterats att tolkningen av EU-rätten är en grannlaga uppgift, och det är viktigt att tolkningen av EU-rätten vilar på en stabil grund. De aktuella juridiska frågorna är av en mycket komplex natur och Svensk Försäkring gör inte anspråk på att ge ett exakt svar på vilken tolkning som ska anses korrekt. Men det finns enligt Svensk Försäkrings mening ytterligare omständigheter som bör beaktas i den tolkningen utöver dem som departementet redogör för i sin promemoria. Dessa omständigheter tyder på att det föreligger ett behov av ytterligare analys av frågorna, särskilt mot bakgrund av den nationella beslutanderätt kring pensionssystemens organisation som är en viktig princip för EU-lagstiftningen på området. Dessutom står vi inför ett osäkert läge där vi ännu inte har sett slutresultatet av Solvens II och där översynen av tjänstepensionsdirektivet inte förväntas vara färdig förrän om flera år. Svensk Försäkring anser därför att det vore olyckligt om lagstiftaren utan ytterligare utredning redan nu och i detta osäkra läge stänger möjligheten att låta svenska försäkringsbolags tjänstepensionsverksamhet omfattas av tjänstepensionsdirektivets gällande och kommande regler utan att det framstår som helt klart om Sverige verkligen har utnyttjat det nationella lagstiftningsutrymme som EU-rätten kan medge. Svensk Försäkring instämmer i departementets bedömning att tjänstepensionskassor är undantagna från Solvens II och i stället faller direkt under tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde. När det gäller frågan om livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet menar Svensk Försäkring dock att ytterligare analys är nödvändig med tanke på tolkningsfrågans komplexitet. Svensk Försäkring instämmer även i att en fördjupad bedömning behöver göras kring den nationella särregleringen av tjänstepensionsinstitut, men anser att det resonemanget också bör omfatta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Konsekvenser av bedömningen I detta avsnitt hade Svensk Försäkring gärna sett en fylligare beskrivning av hur den svenska marknaden för tjänstepension är uppbyggd. Med anledning av detta vill Svensk Försäkring därför tillägga följande. Premieinkomsten avseende tjänstepensioner uppgick till knappt 100 miljarder kr under år Värdet på de totala tillgångarna som tryggar tjänstepensionsutfästelserna på den svenska marknaden är svårt att bestämma exakt, men kan uppskattas till cirka miljarder kr. Likaså kan en uppskattning göras av fördelningen mellan olika tryggandeformer. Den redovisas i figuren nedan. 5 (9)

6 9% 7% 4% Livförsäkringsbolag Tjänstepensionskassor Kreditförsäkring Pensionsstiftelser 80% Källa: Svensk Försäkring, samt skattningar av uppgifter från länsstyrelsen i Stockholms län och uppgifter från Försäkringsbolaget PRI Pensionsgaranti Över 90 procent av arbetstagarna i Sverige omfattas av en kollektivavtalad tjänstepensionsplan. Som framgår av figuren är försäkring via försäkringsbolag eller tjänstepensionskassor det vanligaste sättet att trygga tjänstepensioner i Sverige. Dagens svenska tjänstepensionsmarknad är både stor och komplex och har utvecklats i samverkan mellan kollektivavtalsparterna, försäkringsbranschen och lagstiftaren. Svensk Försäkring anser att de komplicerade sambanden på tjänstepensionsmarknaden inte kan ignoreras, särskilt när det som här är fråga om att göra sådana avgörande vägval som vilka regelverk som ska omfatta de olika aktörerna som för närvarande tryggar och i framtiden ska trygga tjänstepensioner. Det är som redan konstaterats ovan mycket svårt att i nuläget förutspå de exakta konsekvenserna av Solvens II-regelverket. Förhandlingar pågår fortfarande och genomförandereglerna har ännu inte slutligt presenterats. Det är därför för närvarande inte möjligt att göra någon analys av exempelvis vilka kapitalkrav som kommer att ställas för försäkringsbolagens långa åtaganden gentemot de framtida pensionärerna och hur detta kan komma att påverka institutens placerings- och avkastningsmöjligheter, vilka i sig kan ge effekter på såväl kostnader för som tjänstepensionernas storlek. Det går heller inte i nuläget att förutse hur det reviderade tjänstepensionsdirektivet kommer att se ut, men det kan som kommissionen redan varit tydlig med väntas att betydande hänsyn kommer att tas till särdragen i tjänstepensionsverksamhet. 3 De tolkningsfrågor som tas upp i promemorian får återverkningar för de skilda aktörerna på tjänstepensionsmarknaden på både kort och lång sikt. Svensk Försäkring saknar resonemang i promemorian kring effekterna på hur tjänstepensionsmarknaden är uppbyggd med avseende på gällande kollektivavtal, den s.k. kryssmarknaden, kunder (arbetsgivare och såsom försäkrade arbetstagarna) och andra aktörer. Promemorian innehåller inte heller några diskussioner om hur ett likvärdigt kund- och konsumentskydd ska kunna garanteras. 3 Exempelvis talar kommissionen i sitt s.k. call for advice till EIOPA (se fotnot 3) om en sui generis-reglering, dvs. en reglering av sitt eget slag, se avsnitt 4.4 i det dokumentet. 6 (9)

7 Som Svensk Försäkring anförde i sitt remissvar på Solvens II-utredningens betänkande kommer förslag som försvårar företagens möjligheter att tillhandahålla tjänstepensionsprodukter till villkor och avgifter som accepteras av arbetsmarknadens parter självklart att ha effekter på marknaden. Historiskt sett har försäkringslösningar varit en mycket säker och effektiv tryggandeform för tjänstepension, vilket kan påverkas om kostnaderna blir för höga. Något samråd har dock av allt att döma ännu inte skett med exempelvis arbetsmarknadens parter kring dessa tänkbara konsekvenser. Slutsatser Svensk Försäkrings utgångspunkt är att all tjänstepensionsverksamhet ska omfattas av bästa möjliga reglering, oavsett om den bedrivs av tjänstepensionskassor eller av försäkringsbolag. Enligt vår mening bör alltså den övergripande målsättningen vara att verksamhetsförutsättningarna för tryggande av tjänstepension genom försäkringslösningar ska vara likartade och konkurrensneutrala. Det gäller inte minst i fråga om kund- och konsumentskyddet för de arbetsgivare och arbetstagare som berörs. Med tanke på den viktiga funktion som tjänstepensionen fyller som komplement till den allmänna pensionen är det vidare viktigt att regleringen inte motverkar optimala lösningar för hur tjänstepensionen tryggas på ett sätt som är säkert, kostnadseffektivt och ger bästa möjliga avkastning. Vidare måste den viktiga roll som kollektivavtalen fyller på tjänstepensionsmarknaden beaktas. Mot bakgrund av såväl osäkerheten i bedömningen av rättsläget som de konsekvenser bedömningen kan leda till anser Svensk Försäkring därför att det krävs ytterligare utredning för att Sverige inte ska riskera att göra en onödigt snäv tolkning av EU-rätten och därmed begränsa det nationella utrymmet för att hitta lämpliga och effektiva lösningar för regleringen av tjänstepensionsmarknaden. Svensk Försäkring uppmanar därför regeringen att snarast tillsätta en bred utredning som inkluderar samtliga intressenter i syfte att och med beaktande av EU-rätten hantera frågan om hur och i vilken form eller vilka former tjänstepensionsverksamhet lämpligen kan bedrivas i framtiden och hur en lämplig reglering bör se ut. Under tiden bör både befintliga livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor omfattas av övergångsregler. Särskilt om övergångsregleringen Sett i ljuset av att departementet inte anser att Solvens II-utredningens förslag i tjänstepensionsdelen kan genomföras ser Svensk Försäkring också att det behövs en övergångsreglering. Svensk Försäkring instämmer i att tjänstepensionskassorna i vart fall till en början alltjämt bör omfattas av äldre regler. Men ett särskilt problem kan uppstå när tjänstepensionskassorna på detta sätt måste tillämpa en upphävd lag (lagen om understödsföreningar UFL). I en föränderlig värld krävs exempelvis möjligheter att vid behov genomföra ändringar i bolagsstrukturen. Situationen blir också komplicerad när extraordinära åtgärder behöver vidtas skyndsamt. Problemet skulle kunna lösas antingen genom att tjänstepensionskassorna, efter en övergångsperiod, ges möjlighet att tillämpa den lagstiftning för nya institut som 7 (9)

8 diskuteras nedan, alternativt att den nuvarande UFL inte längre ska vara upphävd under övergångsperioden. Beträffande den yttersta slutpunkten för den föreslagna övergångsbestämmelsen som anges i promemorian utgången av 2017 uppfattar Svensk Försäkring det som att departementet kopplar den tidpunkten till när ett nytt tjänstepensionsdirektiv kan finnas på plats. Det verkar lämpligt i sammanhanget, men det bör finnas beredskap för förseningar i arbetet med det nya direktivet. Tidpunkten för när kommissionen kan tänkas lägga förslaget ser för närvarande ut att försenas, och långa och svåra förhandlingar på EU-nivå är av allt att döma att vänta. Svensk Försäkring utgår dock från att departementet kommer att beakta eventuella förseningar. Vad gäller livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet anser Svensk Försäkring som framgått ovan att även denna verksamhet ska omfattas av en kommande utredning. Detta innebär att Svensk Försäkring i och för sig instämmer i att det bör införas en övergångstid för bolagen. Förhandlingarna av Omnibus II väntas av allt att döma leda fram till att livförsäkringsbolags tjänstepensionsverksamhet kan underkastas en sådan övergångsreglering. Svensk Försäkring instämmer alltså i att lagstiftaren bör använda sig av den möjligheten, men inte av samma skäl som departementet anför i sin promemoria. Beträffande den särskilda övergångsreglering som måste övervägas i det fortsatta arbetet konstaterar Svensk Försäkring att detta inte blir en helt okomplicerad uppgift. En övergångsreglering skulle nämligen, i vart fall utifrån den utformning som den föreslagna regeln i Omnibus II har för tillfället, innebära att försäkringsbolag med blandad verksamhet kommer att behöva tillämpa en kombination av Solvens I och tjänstepensionsdirektivet för sin tjänstepensionsverksamhet och Solvens II för övrig verksamhet. Svensk Försäkring utgår därför från att regleringen kommer att tas fram i nära samråd med alla inblandade aktörer. En fråga som uppkommer i sammanhanget är om det ska vara möjligt för försäkringsbolag med blandad verksamhet att frivilligt välja att underkasta sig Solvens II-regelverket före övergångsperiodens slut. Med tanke på de speciella problem som kan uppstå med att tillämpa olika regler för olika verksamheter inom ett och samma företag kan det tänkas att det finns bolag som gärna ser en sådan möjlighet. Svensk Försäkring kan inte se att EU-lagstiftningen skulle lägga hinder i vägen för en sådan lösning. Livförsäkringsbolag med blandad verksamhet som så önskar bör därför få tillämpa Solvens II fullt ut på hela verksamheten redan före övergångsperiodens slut. Särskilt om nya institut En fråga som Finansdepartementet inte berört är vilka möjligheter som ska finnas att starta nya tjänstepensionsinstitut i Sverige. Följden av förslagen från departementet synes vara att det i vart fall inte under den föreslagna övergångsperioden ges någon möjlighet att starta nya tjänstepensionsinstitut, förutom i form av pensionsstiftelser. Den andra associationsform för tjänstepensionsinstitut som i nuläget kan komma i fråga i Sverige, dvs. tjänstepensionskassor, kommer enbart att omfattas av en övergångsreglering. Det är oklart om denna inskränkning gjorts med avsikt från departementets sida. 8 (9)

9