Uppdrag till Finansinspektionen avseende förslag till kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag

Transkript

1 Regeringsbeslut II Fi2017/01298 /FPM (delvis) Finansdepartementet Finansinspektionen Box Stockholm Uppdrag till Finansinspektionen avseende förslag till kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag Regeringens beslut Regeringen ger Finansinspektionen i uppdrag att lämna förslag till en kapitalkravsreglering för sådana företag som står risk och som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner (tjänstepensionsföretag). Uppdraget innebär att: Analysera och lämna förslag på hur en lämplig kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag bör utformas. Regleringen ska bestå av ett schablonmässigt och ett riskkänsligt kapitalkrav samt krav på en kapitalbas. Lämna förslag på vilken skyddsnivå och tidsperiod som är lämplig att använda vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Lämna förslag på vilka poster som bör ingå i kapitalbasen och hur dessa ska bestämmas och värderas. Utreda om det bör införas kvalitetsbegränsningar för kapital som minst ska uppgå till det riskkänsliga och det schablonmässiga kapitalkravet (s.k. nivåindelning av kapitalbasen) och i så fall lämna förslag på sådana kvalitetsbegränsningar. Kartlägga och beskriva förekomsten av olika former av uttaxeringsrätt i befintliga bolagsordningar och stadgar samt garantier från arbetsgivaren. Även kartlägga möjligheterna för nuvarande försäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet och tjänstepensionskassor att justera sina framtida åtaganden (t.ex. Telefonväxel: Fax: Webb: Postadress: Stockholm Besöksadress: Jakobsgatan 24 E-post: fi.registrator@regeringskansliet.se

2 nedjustering av framtida förmåner). Analysera och lämna förslag på hur dessa förhållanden bör beaktas i bedömningen av tjänstepensionsföretagets solvenssituation. Utreda gruppsolvensaspekterna i den kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag som föreslås. Utifrån de förslag som läggs fram, lämna en redovisning av de ekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser som uppstår för de förmånsberättigade, arbetsgivare, tjänstepensionsföretagen, försäkringsföretagen och de finansiella marknaderna. Information bör inhämtas från branschen via testrapportering. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti Bakgrund Regeringen aviserade den 5 oktober 2016 att det ska införas en modern och självständig reglering för tjänstepensionsföretag. Detta innebär att tjänstepensionsverksamhet inte ska regleras som försäkringsverksamhet under Solvens II-regelverket, dvs. den nya regleringen för försäkringsföretag som infördes den 1 januari 2016 i samband med genomförandet av Solvens II-direktivet 1. För närvarande bereds ett lagstiftningsärende inom Regeringskansliet (Finansdepartementet) som avser förslag till en ny tjänstepensionsreglering som i svensk rätt genomför IORP II-direktivet 2 och samtidigt inför vissa nationella bestämmelser med utgångspunkt i förslagen i betänkandet En ny reglering för tjänstepensionsföretag (SOU 2014:57). För ett starkare konsumentskydd föreslås att IORP II-direktivet kompletteras med en förstärkt solvensreglering. Med Solvens II-direktivet infördes ett riskkänsligt kapitalkrav för alla europeiska försäkringsbolag. Det fanns i ett tidigt skede ett förslag att införa ett riskkänsligt kapitalkrav även för de europeiska tjänstepensionsinstituten genom IORP II-direktivet, men detta togs bort i EU-kommissionens slutliga förslag till direktiv. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). 2 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2341 av den 14 december 2016 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (omarbetning). 2 (6)

3 Enligt IORP II-direktivet ska varje medlemsstat kräva att alla tjänstepensionsinstitut, som är registrerade eller auktoriserade inom deras territorium vid varje tidpunkt i förhållande till sin samlade verksamhet, ska ha en tillräcklig disponibel solvensmarginal som åtminstone motsvaras av kraven i direktivet. IORP II-direktivet är ett minimiharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att det kan kompletteras med en strängare nationell reglering. Utgångspunkter för uppdraget I arbetet med att ta fram förslag till en lagstiftning för tjänstepensionsföretag behöver regeringen underlag till en förstärkt solvensreglering för sådana företag. Med utgångspunkt från att förvaltningen av tjänstepensionsplaner är en mycket långsiktig verksamhet, att verksamheten har sin yttersta grund i överenskommelser på arbetsmarknaden och att det finns ett behov av god avkastning genom t.ex. effektiv kapitalförvaltning och låga avgifter, ska Finansinspektionen analysera och lämna förslag på en lämplig kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag. Regleringen ska bestå av ett schablonmässigt- och ett riskkänsligt kapitalkrav samt ett krav på en kapitalbas. Uppdraget omfattar även att klargöra vilken skyddsnivå och tidshorisont som är lämplig för beräkning av det riskkänsliga kravet, liksom vilka poster som bör ingå i kapitalbasen och hur dessa ska bestämmas och värderas. Hänsyn ska tas till förekomsten av garantier från arbetsgivaren och uttaxeringsrätt eller liknande. Ett syfte med kapitalkravsregleringen är att nå en balanserad lösning som innebär ett fullgott kundskydd för de förmånsberättigade samtidigt som det möjliggör en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Hänsyn behöver tas till både stabilitets- och aktsamhetsprincipen. En kapitalkravsreglering anpassad för tjänstepensionsföretag Den reglering som föreslås ska bestå av en strikt ingripandenivå för Finansinspektionen, kopplat till uppfyllandet av ett schablonmässigt kapitalkrav, och en mindre strikt nivå, knuten till ett riskkänsligt kapitalkrav. Det schablonmässiga kapitalkravet ska vara enkelt att beräkna och åtminstone motsvara kraven i IORP II-direktivet. Det ska således övervägas om det schablonmässiga kapitalkravet bör kompletteras med exempelvis ett garantibelopp av visst slag. 3 (6)

4 Syftet med regleringen av det riskkänsliga kapitalkravet och kapitalbasen ska vara att säkerställa att tjänstepensionsföretaget har tillräckligt med buffertkapital av god kvalitet för att kunna bära såväl de risker som finns på skuldsidan som på tillgångssidan i företagets balansräkning. En sådan reglering är avsedd att utgöra en förstärkt solvensreglering i förhållande till bestämmelserna i IORP II-direktivet och därmed också i förhållande till vad som nu gäller enligt svensk rätt. Den framtida regleringen bör beakta de risker som finns till följd av investeringarna, och de risker som finns till följd av bristande matchning mellan skuld- och tillgångssidan i en tänkt balansräkning. Enligt gällande ordning kan företag med helt olika grader av diversifiering ha samma lagstadgade kapitalkrav, trots att det faktiska behovet av buffertkapital rimligen skiljer sig åt mellan de båda företagen. Det riskkänsliga kapitalkravet ska utformas med utgångspunkt i vedertagen teknik för beräkning av risker och beräknas genom en sammanläggning av separata kapitalkrav för de mest väsentliga riskerna i tjänstepensionsverksamheten. Hänsyn ska tas till eventuella diversifieringseffekter mellan de olika riskerna och till riskreducerande åtgärder. Det ska vidare lämnas förslag på vilka riskmoduler som ska ingå i det riskkänsliga kapitalkravet (t.ex. marknadsriskmodul och försäkringsriskmodul) och hur respektive riskmodul är uppbyggd via undergrupper till dessa risker (t.ex. aktiekursrisk och ränterisk). Av förslaget ska även framgå hur dessa undergrupper är uppbyggda och vilket stresscenario som bör användas med utgångspunkt från att det är tjänstepensionsverksamhet som regleras. Eftersom regleringen endast avser tjänstepensionsverksamhet där riskerna i alla företag är tämligen likartade, saknas anledning att införa interna modeller. Finansinspektionen ska lämna förslag på vilka poster som får ingå i kapitalbasen och hur dessa ska bestämmas och värderas samt utreda om det bör införas kvalitetsbegränsningar för kapital som minst ska uppgå till det riskkänsliga och det schablonmässiga kapitalkravet (nivåindelning av kapitalbasen) och i så fall lämna förslag på sådana kvalitetsbegränsningar. Skyddsnivå och tidsperiod Beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet ska utgå från en given skyddsnivå och tidsperiod. Vilken nivå och period som väljs påverkar storleken på kapitalkravet och får därmed betydelse för såväl kundskyddet som möjligheterna till effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. 4 (6)

5 Finansinspektionen ska analysera och lämna förslag på vilken skyddsnivå och tidsperiod som är lämplig att använda vid beräkningen av ett riskkänsligt kapitalkrav anpassat för tjänstepensionsverksamhet. Hänsyn ska tas till att förvaltningen av tjänstepensionsplaner är en mycket långsiktig verksamhet. Förekomsten av garantier från arbetsgivare och uttaxeringsrätt En viktig fråga är hur förekomsten av garantier från arbetsgivare och uttaxeringsrätt lämpligen kan beaktas via kapitalkravet eller kapitalbasen. Finansinspektionen ska därför kartlägga och beskriva förekomsten av olika former av uttaxeringsrätt i befintliga bolagsordningar och stadgar samt garantier från arbetsgivaren. Möjligheterna för nuvarande försäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet och tjänstepensionskassor att justera sina framtida åtaganden (t.ex. nedjustering av framtida förmåner) ska även kartläggas. Finansinspektionen ska analysera och lämna förslag på hur dessa förhållanden ska beaktas i bedömningen av företagets solvenssituation. Gruppsolvens Ett anknutet tjänstepensionsföretag omfattas av grupptillsynsregleringen i Solvens II-regelverket. Om ett tjänstepensionsföretag i stället finns i toppen av en grupp eller t.ex. ägs av ett holdingföretag som inte har något anknutet försäkringsföretag, omfattas det däremot inte av dessa regler. Finansinspektionen ska utreda gruppsolvensaspekterna i den kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag som föreslås. Testrapportering För att kunna påvisa vilka konsekvenser som förslaget kommer att få för de förmånsberättigade, tjänstepensionsföretagen, försäkringsföretagen och de finansiella marknaderna ska testrapportering utföras och resultatet analyseras och sammanfattas i redovisningen av uppdraget. Samråd och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras efter samråd med Svensk Försäkring och Tjänstepensionsförbundet. Finansinspektionen ska löpande stämma av arbetet med Regeringskansliet (Finansdepartementet). Finansinspektionen ska senast den 15 augusti 2017 redovisa uppdraget till regeringen. 5 (6)

6 På regeringens vägnar Per Bolund Charlotta Brisell Kopia till Finansutskottet Finansdepartementet/BA, KO, SKA Justitiedepartementet/L1, L2 Svensk Försäkring Tjänstepensionsförbundet 6 (6)