Kontrollhandbok - utföra offentlig livsmedelskontroll. FÖRDJUPNING Juridisk metod

Transkript

1 Kontrollhandbok - utföra offentlig livsmedelskontroll FÖRDJUPNING Juridisk metod

2 Om olika rättskällor och hur du tolkar dem I detta avsnitt behandlas den juridiska metoden (eller rättssystemet) som du som livsmedelsinspektör bör ha kunskap om. Metoden säkerställer att du och kontrollmyndigheten fattar korrekta beslut. För att inspektören och myndigheten ska kunna fatta korrekta beslut krävs: 1. Kunskap om förutsättningarna i den fysiska verkligheten, till exempel om det aktuella storköket. 2. Kunskap om de juridiska förutsättningarna, det vill säga a) vilka krav juridiken ställer, till exempel på utformningen av storköket och b) vilka möjligheter juridiken ger åt myndigheten att agera. Ibland används även uttrycken sakförhållande och rättsförhållande. Kunskapen om vilka förutsättningar som råder i den fysiska verkligheten kan du som inspektör få genom besök, samtal, analysprotokoll och skrivelser samt genom att utföra egna undersökningar, provtagningar med mera. Kunskap om vad juridiken säger om den aktuella situationen får du genom att läsa juridiska texter och diskutera med insatta personer. Den juridiska verkligheten är inte konstant eftersom nya regler hela tiden tillkommer, andra ändras och vissa upphävs. Det ingår i yrkesrollen att hela tiden vara uppdaterad. Det är en förutsättning för att inspektören ska kunna agera under lagarna 1. Det är i beslutssituationen som du som inspektör, mot bakgrund av hur verkligheten i storköket ser ut, ska bedöma om de krav som lagstiftningen ställer är uppfyllda. Ett första led är att avgöra om regeln överhuvudtaget är tillämplig på den aktuella frågan, det vill säga om det aktuella fallet hamnar inom dess tillämpningsområde. Inom juridiken säger man att alla rekvisit (ungefär förutsättningar) i författningstexten måste vara uppfyllda. Det är sedan i beslutsmotiveringen som inspektören gifter ihop verkligheten med juridiken; om alla rekvisit är uppfyllda så inträder skyldigheten eller rättigheten X. Om alla rekvisit inte är uppfyllda så inträder inte skyldigheten eller rättigheten. 1 Citat den offentliga makten ska utövas under lagarna från Regeringsformen. FÖRDJUPNING Juridisk metod 2

3 FÖR ATT VETA VAD JURIDIKEN SÄGER BEHÖVER DU KUNSKAP OM 1. vilka regler som gäller i det enskilda fallet 2. var reglerna finns 3. hur reglerna ska tolkas Som stöd för att tolka lagar har vi så kallade förarbeten, och när författningarna har funnits en tid kommer det vägledande rättspraxis, det vill säga domar och beslut från högre instanser. Det kan också finnas litteratur på området. Detta kallas inom juridiken för rättskälleläran, det vill säga frågan om var källorna till rätten finns samt hur de ska utnyttjas. Livsmedelslagstiftningen bygger till största delen på EU-rätt, vilket innebär att du också måste ha kunskap om hur du finner, läser och tolkar EU-rätten. SAMMANFATTNING För att fatta korrekta beslut krävs kunskap om förutsättningarna i den fysiska verkligheten (sakförhållanden) och kunskap om de juridiska förutsättningarna (rättsförhållande). FÖRDJUPNING Juridisk metod 3

4 Svenska rättskällor Författningar som rättskälla Ordet författning har flera betydelser, dels kan det vara en synonym till grundlag, dels kan det vara en samlingsterm för rättsregler oavsett ursprung. Ordet författning används endast för de nationella svenska rättsreglerna. Inom EU-rätten används i stället termen rättsakt. Författningar kan delas in och systematiseras på olika sätt, till exempel utifrån vilket område i samhället de reglerar. Ett annat sätt är att dela in författningarna utifrån vem som har skrivit dem och därmed vilken relation de har till varandra. Livsmedelslagstiftningen bygger till största delen på EU-rätt. Eftersom Sverige är medlem i EU är också EU-rätten en integrerad del av den svenska rätten. Det finns därför inte alltid anledning att skilja på svensk rätt och EU-rätt. Det kan dock finnas pedagogiska skäl att göra det, inte minst då man ska förklara var reglerna finns, vem som har skrivit dem och hur de ska tolkas. Olika slags författningar Regelsystemet är hierarkiskt uppbyggt, vilket innebär att vissa regler är överordnande andra. De svenska rättsreglerna delas in i grundlagar, lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Man skiljer också på generella föreskrifter respektive beslut i enskilda fall. En lag (till exempel livsmedelslagen) är alltid beslutad av riksdagen, och en grundlag (till exempel regeringsformen) är en lag med en speciell rang. Medan en grundlag endast kan antas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med ett val mellan, räcker det med ett riksdagsbeslut för en vanlig lag. Grundlagar står alltså över lagar (och alla andra svenska författningar). Bestämmelserna om vem som får skriva rättsregler finns i regeringsformen, alltså i en av grundlagarna. En förordning (till exempel livsmedelsförordningen) är beslutad av regeringen. Vilken typ av regler som regeringen får besluta om regleras genom regeringsformen. Observera att termen förordning även finns inom EU-rätten. En EU-förordning är något annat än en regeringsförordning. Mer om detta i avsnittet om EU-rätt. Statliga myndigheter som Livsmedelsverket och länsstyrelserna får skriva generella myndighetsföreskrifter (till exempel Livsmedelsverkets föreskrift om fruktjuicer och fruktnektar) i sådana frågor som omfattas av myndighetens ansvarsområde och om det finns en delegation från regeringen att skriva föreskrifter i den frågan. FÖRDJUPNING Juridisk metod 4

5 Den lägsta lagstiftande församlingen i Sverige är kommunernas och landstingens fullmäktige (kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige). I särskilda fall har dessa rätt att ge ut generella kommunala föreskrifter och landstingsföreskrifter som endast gäller inom kommunens eller landstingets gränser. Möjligheten för kommunerna att skriva föreskrifter inom livsmedelsområdet är begränsat till att endast gälla taxeföreskrifter. Eftersom kommunfullmäktige är landets lägsta lagstiftande församling finns det ingen rätt för kommunernas miljönämnder (eller andra myndighetsnämnder) att fatta beslut om generella föreskrifter. En kommunal myndighetsnämnd får endast fatta beslut i enskilda fall. Varken regering, myndigheter eller kommuner kan skriva generella föreskrifter om vad som helst, utan det måste finnas ett uttryckligt författningsstöd. Detta är också ett uttryck för att den offentliga makten ska utövas under lagarna vilket formulerats i Regeringsformen. När det gäller riksdagen finns å ena sidan samma begränsning, men å andra sidan är det ju riksdagen som kan ändra regeringsformen och som därmed kan styra vad man själv får reglera. Inom områden som styrs av EU-rätt begränsar också dessa regler vad ett enskilt medlemsland får reglera på egen hand. Detta är väldigt tydligt inom till exempel livsmedelsjuridiken. SAMMANFATTNING En lag är beslutad av riksdagen. En förordning är beslutad av regeringen. En svensk förordning är inte detsamma som en EU-förordning. Myndighetsföreskrifter skrivs av statliga myndigheter inom deras ansvarsområde. Kommunala och landstings föreskrifter skrivs av kommunalfullmäktige respektive landstingsfullmäktige och gäller inom deras respektive gränser. Var finns författningarna? Sedan mycket lång tid tillbaka publiceras svenska författningar i olika tryckta författningssamlingar. Lagar och förordningar publiceras i Svensk författningssamling, SFS. Alla statliga myndigheter med föreskriftsrätt har sin egen författningssamling, till exempel Livsmedelsverkets författningssamling (LIVSFS) liksom alla länsstyrelser har sina. Slutligen ska numera både landsting och kommuner ha egna författningssamlingar, även om fortfarande många äldre kommunala föreskrifter är publicerade genom länsstyrelsens författningssamling. Alla författningar finns på webben, både genom privata företag som gjort det till en affärsidé, och genom officiella webbplatser. Det svenska officiella rättsinformationssystemet ska samordnas av Regeringskansliet, som genom Lagrummet ( har skapat en portal till den officiella juridiken på webben. Här finner du länkar till alla lagar, förordningar och statliga myndigheters och länsstyrelsers föreskrifter. För kommunala föreskrifter får du i stället gå till kommunens webbplats. FÖRDJUPNING Juridisk metod 5

6 Därutöver har Livsmedelsverket en sida där du hittar aktuell lagstiftning på livsmedelsrättens område, se Att tolka författningar Även om du hittar den eller de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan, är det inte alltid lätt att förstå regelns innebörd. Svenska regler är ofta mycket kortfattade och skrivna på ett tungt och ibland ålderdomligt språk. Rättsregler kan också medvetet skrivas vaga för att de inte ska vara allt för begränsade, eller för att de ska kunna fånga upp företeelser som kanske inte fanns när de skrevs. Ytterligare en aspekt är att rättsregler sällan verkar isolerade, utan ska läsas tillsammans med andra regler och ses i ett större sammanhang. En domstol eller myndighet som fått en fråga som faller inom deras kompetens, kan aldrig skjuta frågan ifrån sig med motiveringen att man inte kan avgöra ärendet på grund av att författningstexten är vag eller svårförståelig. Domstolen eller myndigheten är ändå skyldig att avgöra frågan. Allt detta leder till att rättsreglerna måste tolkas. Inom rättsvetenskapen har det utvecklats flera olika tolkningsmetoder, och det som skrivs om dessa här är en stark förenkling eftersom det är en mycket komplicerad och teoretisk del av rättsvetenskapen. 2 Någonstans går också gränsen för när enskilda handläggare ska diskutera frågan med sin jurist. Juridisk tolkning handlar om dels om hur tolkningen går till, dels vilket material som ligger till grund för tolkningen. När det gäller tolkning av juridiska texter finns även väsentliga skillnader mellan traditionell svensk rätt och EU-rätt. Vi inleder med tolkningen av svensk rätt, det vill säga regler som inte bygger på EU-rätt. Vid tolkning av juridiska texter används olika tolkningsmetoder, och här ges några kortfattade exempel. 3 De två förstnämnda metoderna är exempel på hur man kan gå till väga för att avgöra en situation som inte är reglerad. Teleologiska metoden (ändamålstolkning) Den vanligaste tolkningsmetoden är den som kallas den teleologiska metoden, eller ändamålstolkning. Inom den teleologiska metoden försöker man utröna vilken avsikt lagstiftaren hade med regeln, vad som låg bakom och vart lagstiftaren ville komma. När domstolar och myndigheter avgör ärenden försöker man alltså ta reda på vad som var ändamålet med den aktuella rättsregeln, och då kommer man automatiskt vidare till det som kallas lagmotiv eller förarbeten. 2 Se till exempel Rättsregler, En introduktion till juridiken. Skriven av Håkan Hydén och Therese Hydén. Studentlitteratur, sjätte upplagan Detta avsnitt har till stora delar inspirerats av Hydén & Hydén s. 156 f. FÖRDJUPNING Juridisk metod 6

7 Analogisk tolkning Analogisk tolkning innebär att ett fall som saknar reglering, i vissa fall kan tolkas mot bakgrund av ett liknande fall som är reglerat. Tolkning e contrario Tolkning e contrario (motsatsvis tolkning) innebär att i vissa fall kan man dra en slutsats om att det är det omvända som måste gälla, till exempel att om det saknas en regel om att en viss handling är förbjuden så bör den vara tillåten. Bokstavstolkning Bokstavstolkning innebär att man gör en logisk-grammatisk analys av lagtexten. Detta betyder att man försöker utreda vilken grammatisk och språklig innebörd som bör läggas på texten. Texten står så att säga på egna ben. Extensiv tolkning En extensiv tolkning innebär att man konstaterar att regeln är tillämplig på ett visst kärnområde, men att man tillämpar regeln även på frågor som inte direkt faller inom detta område. Restriktiv tolkning En restriktiv tolkning kan sägas vara motsatsen till en extensiv tolkning; man tillämpar alltså regeln på ett mer avgränsat område än vad som omedelbart kan följa av dess ordalydelse. Inom straffrätten tillämpas en restriktiv tolkning på så vis att om inte gärningen helt klart faller inom det område som framgår av lagtexten, så ska man frias. Lagmotiv förarbeten som rättskälla Det händer att du som inspektör har en författningstext framför dig, som det är oklart hur den ska tolkas. Du måste då försöka klarlägga vilket som var syftet med regleringen genom en ändamålstolkning av texten. I vissa fall finns det en klart uttalad målsättning i lagtexten. Även om det inte är så med livsmedelslagen, så följer av EU-rätten att målet med livsmedelslagstiftningen (EU-förordning 178/2002 artikel 5) är säkra livsmedel (en fri inre marknad och att konsumenterna ska kunna göra egna välgrundade val av livsmedel). Sådana målsättningar ger en första och viktig vägledning om hur den aktuella författningen ska tolkas. Finns inte en sådan målsättningsregel, eller om den är otydlig, så ska du när det gäller svensk rätt gå vidare bland rättskällorna. Först på listan står då att studera lagmotiven. Lagmotiv är det skriftliga material som tagits fram under lagstiftningsprocessen. För att förstå detta krävs översiktlig kunskap om hur en lag kommer till. Det vi skriver här gäller endast lagar, som alltså är beslutade av riksdagen. Det finns kortfattade motiv även till vissa regeringsförordningar (förordningsmotiv), men det är inte så vanligt. FÖRDJUPNING Juridisk metod 7

8 Hur en lag kommer till På något sätt väcks ett önskemål om att en viss fråga bör regleras. Om regeringen nappar på detta tillsätts en utredning. En utredning kan bestå av en ensam person, expert på det området, eller av en politiker. Det kan också vara en större sammansatt grupp där alla riksdagspartier är representerade, tillsammans med ett större eller mindre antal experter. Utredningens uppdrag beskrivs i utredningsdirektivet. Utredningen analyserar endast de frågeställningar som regeringen har beställt genom detta direktiv. Direktivet är allmän offentlig handling. När utredningen är klar presenteras den för den minister som ansvarar för frågan. Utredningens resultat publiceras i serien Statens offentliga utredningar, SOU. Är det en utredning som gjorts internt på ett departement publiceras den i stället i Departementsserien, Ds. Om ministern anser att arbetet ska gå vidare sänds utredningen på remiss. Då ges tillfälle åt myndigheter, domstolar, kommuner, intresseorganisationer, fackföreningar etc. samt alla övriga att under en begränsad tid lämna synpunkter på utredningen och dess slutsatser. Statliga myndigheter och domstolar måste svara på remisser, andra ges tillfälle att svara. Även privatpersoner kan lämna synpunkter på en utredning. När remissvaren kommit in till departementet sammanställs dessa, och om ministern vill gå vidare med frågan skriver handläggarna på departementet, med utgångspunkt i utredningen och remissvaren, en proposition. Propositionen är ett förslag från regering till riksdag, och den bör ses som det viktigaste förarbetet. I propositionen kan du studera bakgrunden till lagstiftningen och syftet med den, och få konkret vägledning för att kunna tillämpa enskilda bestämmelser. I en inledande allmän motivering redogörs i löpande text för bakgrund och syfte, dels med hela förslaget, dels med enskilda bestämmelser. I den efterföljande specialmotiveringen finner du kommentarer till paragraferna i den föreslagna författningstexten. Ofta börjar man läsa i specialmotiveringen, som också kan kallas för kommentarer till enskilda bestämmelser eller liknande. Innan regeringen sänder propositionen till riksdagen går den ofta, men inte alltid, till Lagrådet för granskning. Detta kallas lagrådsremiss. Lagrådet, som består av tre domare från antingen Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen, granskar lagförslaget bland annat ur perspektivet att förslaget inte ska strida mot grundlagarna. Lagrådet avger ett lagrådsyttrande. Regeringen tar emot lagrådsyttrandet och bearbetar eventuellt sitt förslag i propositionen utifrån detta. Regeringen presenterar sedan propositionen i riksdagen och föreslår att riksdagen ska anta lagförslaget. Riksdagen sänder då hela propositionen till det riksdagsutskott som ansvarar för det sakområdet. Man kallar det för att det finns ett beredningstvång innan riksdagen slutligt tar ställning i frågan. Det finns 15 utskott i riksdagen, som fungerar som en miniriksdag där alla riksdagspartier är representerade i förhållande till hur partifördelningen är i riksdagen. FÖRDJUPNING Juridisk metod 8

9 Livsmedelsfrågor hanteras inom Miljö- och jordbruksutskottet. När utskottet har behandlat förslaget i propositionen publiceras det i ett utskottsbetänkande. För att få reda på hur det förslaget såg ut som lades fram för riksdagen kan du därför behöva studera både propositionen och utskottsbetänkandet. När riksdagen har antagit propositionen är det regeringens ansvar att lagen kungörs och trycks i SFS, Svensk författningssamling. Lagen träder sedan i kraft det datum som bestäms genom riksdagens beslut. På hittar du länkar till alla förarbeten, såsom kommittédirektiv, statens offentliga utredningar (SOU), departementsserien (Ds), förordningsmotiv, propositioner samt lagrådsyttranden. SAMMANFATTNING Då målsättningen med lagen är otydlig eller saknas bör de skriftliga dokument som tagits fram under lagstiftningsprocessen, så kallade lagmotiv, studeras. Rättspraxis som rättskälla När det förflutit en tid börjar det komma domar och beslut från högre instans, där olika regler har varit föremål för tolkning och analys. Rättspraxis är beteckningen på vägledande domar och myndighetsbeslut. Genom att studera rättspraxis kan du alltså få reda på hur överordnade instanser har sett på hur lagstiftningen ska tolkas, utifrån syfte och konsekvenser. Inom livsmedelsområdet fattas lokala beslut av den kommunala nämnden, vars beslut överklagas till länsstyrelserna, vidare till förvaltningsrätten (FörvR), kammarrätten (KamR) och Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Ärendet kan också börja hos länsstyrelsen eller Livsmedelsverket. Genom rättspraxis får underinstanserna reda på hur överinstanserna sett på saken. Även om det inte råder så kallad absolut prejudikatbundenhet i Sverige, det vill säga att avgöranden av högsta instans måste följas till minsta detalj, så krävs det ändå en särskilt tydlig motivering när en underordnad instans går emot ett högre avgörande. Myndigheten måste då kunna visa att det funnits andra förutsättningar varför myndigheten menar att det tidigare avgörandet var fel. En miljönämnd som vill gå emot ett tydligt avgörande från kammarrätten eller Högsta förvaltningsdomstolen bör därför först rådfråga en insatt jurist. Medan beslut hos kommuner och länsstyrelser mest kan ses som information om att motsvarande ärende varit uppe tidigare, kan avgöranden från förvaltningsdomstolen ha visst vägledande intresse. Avgöranden från kammarrätten är ofta av intresse, och mål avgjorda av HFD bör ofta ses som viktiga. Det krävs prövningstillstånd för att få upp ett mål hos KamR eller HFD. Nekat prövningstillstånd motiveras aldrig, varför det sällan går att dra några slutsatser utifrån ett sådant beslut. Vilken betydelse ett avgörande får styrs inte endast av vilken instans som avgjort det, även andra faktorer är viktiga. För det första måste du undersöka vilken fråga som avgjordes det är inte säkert att HFD har diskuterat just den fråga du är intresserad av, och ett enhälligt avgörande är naturligtvis mer intressant än ett där en eller flera domare varit skiljaktiga. Det kan också ha betydelse hur gammalt det tidigare avgörandet är. FÖRDJUPNING Juridisk metod 9

10 Medan alla författningar och lagmotiv finns fritt tillgängliga på webben, är det inte alltid lika enkelt att finna rättspraxis. När det gäller avgöranden från högsta instanserna, såsom HFD, så ska de viktigaste avgörandena numera publiceras på webben. Dessa finns dels på Domstolsverkets webbplats Vägledande avgöranden ( lagrummet/index.jsp) där de publiceras med viss eftersläpning. Fördelen med denna webbplats är att det finns en sökmotor som hjälper till att få fram rätt avgöranden. Dels publicerar alla högsta instanserna sina avgöranden på sin egen webbplats. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden finns på Avgoranden/. Här sorteras avgörandena in efter år och övergripande rubrik. Livsmedelsmål hamnar under kategorin Övriga mål. Denna webbplats är snabb med publiceringen, men saknar sökmotor. Den som vill studera avgöranden från de lägre instanserna hänvisas till någon av de många privata företag som erbjuder webblösningar, där man mot en prenumerationsavgift kan söka efter avgöranden som ibland sträcker sig ända ner till det första avgörandet hos en kommun. Här kan man ofta söka med mer sofistikerade sökmotorer. SAMMANFATTNING Genom att studera rättspraxis kan du få reda på hur överordnade instanser har tolkat lagstiftningen utifrån syfte och konsekvenser. Det är svårare att via internet hitta information om rättspraxis än information om författningar och lagmotiv. Varje myndighet bör se till att det finns möjligheter för de enskilda handläggarna att finna relevanta avgöranden, samt få utbildning i hur sökning av rättspraxis går till. Det ingår i den juridiska metoden. Litteratur och vägledningar som rättskälla Också den juridiska litteraturen kan vara viktig vid rättstillämpningen. Jurister verksamma vid universitet, domstolar och ute i förvaltningen skriver juridisk litteratur, liksom jurister på advokat- eller juristbyråer, bolag och intresseföreningar. Det finns dels djuplodande akademisk litteratur såsom doktorsavhandlingar och andra forskningsverk, dels mer lättillgängliga handböcker och läroböcker. En särskild kategori är så kallade lagkommentarer, som ofta i lösbladssystem går igenom olika lagar och kommenterar dem utifrån motiv, rättspraxis och tillkomna ändringar. Dessa uppdateras med jämna mellanrum. Också denna litteratur börjar nu bli tillgänglig via vissa bokförlags webbplatser, men även dessa kräver inloggning och ersättning. Utbudet av litteratur inom livsmedelsjuridik är mycket begränsat. I stället är man hänvisad till de vägledningar som EU-kommissionen och Livsmedelsverket ger ut. Livsmedelsverket skriver vägledningar som är knutna till föreskrifter och förordningar utan att vara juridiskt bindande. Vägledningarna är i första hand skrivna för dem som arbetar inom livsmedelskontrollen men kan även vara till stor hjälp för livsmedelsföretagare. Kommissionsvägledningar och branschriktlinjer tas upp under det EU-rättsliga avsnittet. Vägledningar, råd och branschriktlinjer hittar du på Livsmedelsverkets webbplats, FÖRDJUPNING Juridisk metod 10

11 EU-rätt Grundläggande förutsättningar 4 Europeiska unionen, EU, bygger på överenskommelser mellan dess medlemsstater om att överlämna en viss del av sin beslutskraft (lagstiftande makt) till EU. Medlemsstaterna har därefter underkastat sig en lojalitetsplikt mot EU-rätten, det vill säga att deras lagstiftande församlingar, domstolar och myndigheter är skyldiga att följa EU-rätten. Lojalitetsplikten gäller därför även för svenska livsmedelsinspektörer i sin myndighetsutövande roll. Inom EU används inte termen författning, utan i stället rättsakt. Dessutom skiljer man på primärrätt och sekundärrätt. För att förstå det EU-rättsliga systemet krävs viss kunskap om dess struktur. Som redan nämnts är livsmedelslagstiftningen till övervägande del EU-rätt. EU-rätten bygger till sin struktur mycket på en kontinental rättstradition, men är ett rättssystem i sig, vilket innebär att du behöver annan kunskap för att läsa och tolka EU-rätten än för att tolka den svenska rätten. En annan viktig omständighet är att alla EUs rättsakter är tillkomna efter förhandlingar mellan medlemsstaterna, och därför ofta är resultat av mer eller mindre långtgående kompromisser mellan dem. Eftersom denna process leder till att rättsakterna kan vara vagt skriva med flera möjliga tolkningar, så ställs det särskilda krav på den som ska tolka texterna. Uttolkare av EUs rättsakter är alla domstolar och myndigheter inom EU och i samtliga medlemsstater (inom respektive sakområde), från en svensk livsmedelsinspektör upp till Högsta förvaltningsdomstolen eller EU:s domstol. EUs rättskällor Inom EU-rätten kan följande rättskällor lyftas fram: rättsakter tillhörande EU:s primärrätt EUs stadga om grundläggande rättigheter allmänna rättsprinciper avtal som unionen har ingått med tredje land eller internationella organisationer rättsakter tillhörande EUs sekundärrätt (bindande och ickebindande) KOM IHÅG! Det är myndigheterna och domstolarna inom EU, från dig som inspektör upp till högsta förvaltningsdomstol, som ska tolka EUs rättsakter. Rättsakterna är ofta vagt skrivna, ett resultat av kompromisser mellan medlemsländerna. 4 Detta avsnitt är i stora drag skrivet mot bakgrund av främst två böcker som också kan rekommenderas för den som vill få ökad förståelse för de EU-rättsliga sammanhangen. Den första boken är EU-rättslig metod, Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, skriven av Jörgen Hettne och Ida Otken Eriksson (redaktör). Norstedts Juridik 2011, andra upplagan. Nedan citerad Hettne/Otken. Den andra boken är Introduktion till EU-rätten, skriven av Carl Fredrik Bergström och Jörgen Hettne. Studentlitteratur, första upplagan Citerad Bergström/Hettne. FÖRDJUPNING Juridisk metod 11

12 EU-domstolens rättspraxis generaladvokatens förslag till avgöranden (dessa ska inte överdrivas, utan får framför allt betydelse i de fall domstolen grundar sin dom på vad generaladvokaten har anfört) juridisk litteratur ekonomiska teorier Rättsakter som rättskälla EU:s primärrätt innehåller de fördrag (avtal) som slutits mellan medlemsstaterna. Ibland liknas de vid en EU:s grundlag. De grundfördrag som EU-samarbetet bygger på är: unionsfördraget (FEU) 5 funktionsfördraget (FEUF) 6 atomenergifördraget (FEAG). 7 Även om primärrätten inte innehåller konkreta regler inom olika rättsområden (de finns inom sekundärrätten), så kan primärrätten ändå vara av betydelse när rättsakterna på lägre nivå (sekundärrätten) ska tolkas. Därför bör man även känna till grunddragen i primärrätten. EU:s livsmedelslagstiftning är en del av sekundärrätten. Sekundärrätten finns i olika typer av rättsakter, som inte delas in utifrån vem som har skapat dem utan vilken rättslig skepnad de har. Sekundärrätten består av förordningar direktiv beslut rekommendationer yttranden. 5 Fördraget om Europeiska unionen, konsoliderad version i EUT (Europeiska unionens tidskrift) C 326 s Ursprungligen Maastrichtfördraget från Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Konsoliderad version i EUT 2012 C 326/47. Ursprungligen Romfördraget från 1958, senast ändrat genom det så kallade Lissabonfördraget. 7 Fördraget om upprättandet av den europeiska atomenergigemenskapen. Konsoliderad version i EUT 2012 C 327 s. 01. FÖRDJUPNING Juridisk metod 12

13 EU-förordningar (regulations på engelska), som alltså ska skiljas från de svenska regeringsförordningarna är generella normer som stiftats på EU-nivå och som är direkt bindande för EU:s egna institutioner, medlemsstaterna och enskilda individer och företag. EU-förordningar finns inte i nationella författningssamlingar, som Svensk författningssamling, utan ska leva sitt eget liv och börjar gälla så snart de getts ut. Förordningar är till alla delar bindande, vilket innebär att medlemsstater inte har rätt att ha avvikande regler. Alla rättsakter översätts till samtliga EU-språk där alla språk har samma formella status. Direktiv är rättsakter som egentligen vänder sig till medlemsstaterna, och ger direktiv om på vilket sätt medlemsstaterna ska ändra sina nationella författningar inom en viss tidsfrist. Medlemsstaterna har genom grundfördragen lovat att implementera EU:s direktiv så att dess innebörd helt och fullt fångas upp av den nationella regleringen. Alla EU-medborgare ska ges samma rättigheter och skyldigheter. Implementerar inte medlemsstaterna ett direktiv, helt eller delvis, kan de av EU:s domstol dömas till att betala skadestånd. Det betyder att den svenska lagboken i många delar bygger på direktiv från EU, men att det är den svenska riksdagen, regeringen eller en myndighet som har skrivit de konkreta reglerna utifrån vad EU:s direktiv säger. Rättsligt material från EU publiceras på EUR-Lex, som sedan länkar vidare till olika språk. En länk hit finns även på Allt material finns på samtliga EU-språk, vilket kan vara en tillgång vid kontakt med livsmedelsföretagare som behärskar ett annat EU-språk bättre än svenska. Svenska författningar finns dock endast på svenska. Det kan i sammanhanget läggas till att alla beslut på en svensk myndighet måste skrivas på svenska, men att det enligt 8 förvaltningslagen i vissa fall kan finnas en skyldighet för myndigheten att anlita tolk och skäl att översätta utgående handlingar, till exempel ett beslut. SAMMANFATTNING Förordningar är direkt bindande för EU:s egna institutioner, medlemsstaterna och enskilda individer och företag. Direktiv ger medlemsstaterna instruktion om på vilket sätt och inom vilken tid medlemsländerna ska ändra i sina nationella författningar. Motiv och förarbeten inom EU-rätten som rättskälla Förarbeten har en annan betydelse inom EUs lagstiftningsprocess än vad som är fallet för den svenska lagstiftningsprocessen. Då lagstiftningen inom EU mycket mer bygger på förhandlingar och kompromisser mellan medlemsstaterna är det inte lika enkelt att slå upp ett förarbete från EU för att direkt finna en lösning. När det gäller motiv eller förarbeten till EUs rättsakter, har man tidigare hävdat att det inte finns. 8 Även om sådana dokument inte spelar samma roll inom EU-rätten som i Sverige, är det numera ändå en något annorlunda bild som ges. 8 Detta avsnitt har i stora delar tagit inspiration och en del formuleringar från Bergström/Hettne. FÖRDJUPNING Juridisk metod 13

14 EU:s förarbeten ska inte leda till bokstavlig efterrättelse, utan ska mer tjäna som vägledning för att kunna tolka ändamålet med rättsakten. Det går inte heller att med stöd av förarbetena till de svenska lagar varigenom en EUrättsakt har implementerats, försöka tolka den överordnade EU-rätten. Detta följer av att EU-rätten ska vara en gemensam rättsordning för hela unionen. Det är dock inte helt ovanligt att EU-domstolen inför avgöranden låter utreda hur man i olika medlemsstater har reglerat en viss fråga, för att sedan försöka finna ut om det finns gemensamma drag i de nationella rättsordningarna som EU-domstolen kan lyfta upp till EU-nivå. Följande dokument kan lyftas fram som någon form av förarbeten inom EU: En grönbok är ett samrådsdokument som kommissionen utarbetat inom ett visst ämnesområde i början av ett lagstiftningsarbete, där kommissionen presenterar sina idéer och förslag för att skapa diskussion och möjlighet för många intressenter att delta i diskussionen. Ibland jämförs EU:s grönböcker med en svensk SOU. En vitbok är en bok där kommissionen senare redogör för sitt förslag och de överväganden som legat till grund för det. Ibland jämförs vitböckerna med en svensk proposition. Kommissionens ursprungliga förslag till rättsakter. Europaparlamentets ändringsförslag och lagstiftningsresolutioner. Kommissionens inställning till parlamentets och rådets ställningstaganden. Yttranden från regionkommittén och ekonomiska och sociala kommittén. I vissa fall har också förarbeten till EU:s fördragstext använts som källa för att tolka sekundärrätten. Detta förklaras inte med att det skulle saknas sådant skriftligt material, utan med att motiv inom EU-rätten inte getts någon särställning i förhållande till andra rättskällor. FÖRDJUPNING Juridisk metod 14

15 Rättspraxis inom EU-rätten som rättskälla EU-rättslig praxis kan uppstå hos både de nationella domstolarna och EU-domstolen. Ett mål eller ärende på nationell nivå kan inte föras upp till EU-domstolen genom ett överklagande i nationell domstol, vilket är ett vanligt missförstånd. Det är i stället två andra vägar till EU-domstolen som gäller. Den ena vägen är att EU-domstolen på anmälan av EU-kommissionen tar upp mål där enskilda medlemsstater anklagas för att inte följa grundfördragen, en misstanke om så kallat fördragsbrott. Ett inte ovanligt fall är att en medlemsstat, helt eller delvis, inte har implementerat ett direktiv på utsatt tid. Vem som helst kan då sända en anmälan till kommissionen, som sedan inleder ett undersökningsförfarande innan man avgör om det ska dras inför domstolen. Den andra vägen är att en nationell domstol begär ett så kallat förhandsavgörande. En begäran om förhandsavgörande sänds till EU-domstolen i de fall en nationell domstol, som hanterar en EU-rättslig fråga, inte är säker på hur EU-rätten ska tolkas i visst hänseende. När EU-domstolen har svarat på frågan, återupptas den nationella processen. Den nationella domstolen är sedan bunden av EU-domstolens utlåtande. Också de nationella domstolarna avgör EU-rättsliga frågor, och inte minst genom sin möjlighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen är de mycket viktiga för tolkningen av EU-rätten. Hettne med flera 9 understryker de nationella domstolarnas roll inom EU-rätten: De nationella domstolarna är därmed EU-rättens kraftverk. Det är de regionala domstolarna som faktiskt säkerställer att unionsrätten iakttas, bland annat genom att tillämpa principen om unionskonform tolkning och medlemsstaternas skadeståndsskyldighet. EU-domstolens rättspraxis har betydelse för hur de nationella domstolarna ska döma, och det är också en av EU-domstolens viktigaste uppgifter att skapa underlag för en gemensam tolkning av EU-rätten inom hela unionen. EU-domstolens domar publiceras på EUR-Lex, på samtliga EUspråk. 9 Hettne /Otken s. 28. FÖRDJUPNING Juridisk metod 15

16 Litteratur, vägledningar och branschriktlinjer som rättskälla Det finns stora mängder litteratur som hanterar EU-rätt generellt, men det är svårt att finna litteratur om EU-livsmedelsjuridik. En kommissionsvägledning är ett vägledande dokument som tas fram av EUkommissionen. Inom livsmedelsområdet finns det bl.a. en kommissionsvägledning till EU:s förordning 178/2002. Ytterligare en typ av vägledande dokument är de branschriktlinjer som tas fram av branschorganisationer som organiserar företag verksamma i livsmedelskedjan. Tanken är att organisationerna ska få ge synpunkter på hur man bäst kan gå till väga för att lösa livsmedelshygieniska frågor, vilket ska ses som ett led i att livsmedelslagstiftningen är målstyrd. Det viktiga är inte hur man når målet om säkra livsmedel, utan att målet nås. När en branschriktlinje är färdigskriven (av branschen själv) ska den sändas in till den nationella kontrollmyndigheten för godkännande och publicering på dennas webbplats. En godkänd branschriktlinje ska sedan kunna användas som vägledande dokument för livsmedelsföretag i den branschen. Förutom hos kommissionen finns vägledande dokument även på EU:s livsmedelsmyndighets, Efsas, webbplats: Inom kommissionen är det Generaldirektoratet för hälsa och livsmedel som ansvarar för livsmedelsfrågor, se Att tolka EU-rätten Också inom EU-rätten är det rättsakterna som är den första rättskällan. 10 Som konstaterats ovan innehåller många av EU:s rättsakter vaga och oklara uttryck. Exempelvis används inom livsmedelslagstiftningen termer och begrepp som att en viss regel ska tillämpas när det är nödvändigt, när så är lämpligt, att det ska vidtas adekvata åtgärder eller att det ska vara tillräckliga åtgärder. Man säger att det ska finnas flexibilitet i rättstillämpningen. Att livsmedelslagstiftningen dessutom ska vara mer målorienterad än detaljstyrande är också en viktig omständighet. Trots vagheten innebär dessa uttryck å ena sidan inte att livsmedelsföretagarna får göra precis vad de vill, men å andra sidan inte heller att myndigheterna får ställa vilka krav som helst. Vaga uttryck måste därför preciseras för att adressaterna ska veta vad som förväntas av dem. Den viktigaste uttolkaren av EU-rätten är EU-domstolen, men också de nationella domstolarna har betydelse genom sin möjlighet att begära förhandsavgöranden från EUdomstolen. I avsaknad av en europeisk förvaltningsmyndighet på nationell nivå, har också de nationella förvaltningsmyndigheterna fått ett delansvar i uppgiften att verka för EU-rättens 10 Detta avsnitt har i stora delar tagit inspiration och en del formuleringar från Introduktion till EU-rätten, av Carl Fredrik Bergström och Jörgen Hettne, Studentlitteratur, upplaga 1: FÖRDJUPNING Juridisk metod 16

17 genomslag på nationell nivå. För att det inte ska uppstå olika uttolkningar i medlemsländerna, finns det också bestämmelser i grundfördragen som säger att nationella domstolar och myndigheter ska vara lojala mot EU-rätten. Eftersom EU-rätten bygger på andra tolkningsmetoder än den nationella rätten, är det nödvändigt för de svenska rättsstillämparna att inte bara känna till att det finns bestämmelser på EU-nivå. De måste också veta hur dessa bestämmelser ska tolkas, och att det ska göras utifrån en (gemensam) EU-rättslig metod och inte utifrån den nationella rättskälleläran. Med EU-rättslig metod avses den rättsliga metodik och de tolkningsmetoder som används av EU-domstolen, 11 och som också måste användas av de nationella domstolar och myndigheter som ska tillämpa EU-rätten. För den enskilda tjänstemannen är det då inte alltid lätt att växla mellan helt svenska bestämmelser och sådana som bygger på EU-rätt, eftersom det delvis kräver olika arbetsmetoder. EU-domstolens tolkningsmetod kan beskrivas som fri och starkt ändamålsorienterad (teleologisk). 12 En ändamålsenlig tolkning inom EU-rätten bygger på att tolka de konkreta rättsreglerna utifrån deras mål, såsom för livsmedelslagstiftningen utifrån en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa att icke-säkra livsmedel inte ska släppas ut på marknaden att skydda konsumenternas intressen att skapa förutsättningar för konsumenterna att fatta egna välgrundade beslut att livsmedelskontrollen ska vara riskbaserad och att det är livsmedelsföretagaren som ska visa att alla relevanta regler är uppfyllda Därutöver ska hänsyn tas till de övergripande mål som ställts upp för hela unionen och som kommer till uttryck genom primärrätten, såsom att främja en fri rörlighet av varor jämlika konkurrensförhållanden en effektiv inre marknad Tolkningen ska också göras utifrån det sammanhang där reglerna finns, det vill säga inom livsmedelsområdet eller inom viss del av livsmedelsområdet. 11 Hettne/Otken s Hettne/Otken s. 36. FÖRDJUPNING Juridisk metod 17

18 Ändamålsorienterad tolkning EU-domstolens främsta tolkningsprincip är den ändamålsenligt orienterade tolkningsmetoden, det som också kallas för teleologisk tolkning. Den teleologiska metoden behöver egentligen endast användas när en bestämmelses lydelse eller kontextuella sammanhang är oklar. Med kontextuellt sammanhang menas att bestämmelsen ska tolkas mot bakgrund av var den finns i regelsystemet, i vilket sammanhang eller under vilken rubrik den är placerad. TRE OLIKA SYFTEN MED DEN TELEOLOGISKA METODEN INOM EU-RÄTTEN KAN NÄMNAS (HETTNE M.FL. 13 ): Att främja det syfte som eftersträvas med en viss bestämmelse. Att motverka orimliga konsekvenser (med hänsyn till unionsrätten i övrigt) som kan bli följden av en bokstavstolkning. Detta innebär en delvis annan roll för de svenska domarna än vad man tidigare varit van vid, eftersom de kan ha större frihet när reglerna ska tolkas än vad den svenska rättstraditionen medger. Att fylla luckor som annars skulle finnas i unionslagstiftningen. Detta är förmodligen ännu mer ovant och främmande för den svenske domaren, än att försöka motverka orimliga konsekvenser. När flera tolkningar är möjliga väljer EU-domstolen den som är mest förenlig med bestämmelsens syfte. Eftersom många bestämmelser, både inom primärrätten och sekundärrätten, är vaga och oprecisa har metoden fått stort genomslag. En anledning till varför EU-rätten har så många oklara regler, är alltså att EU:s lagstiftningsprocess till stor del bygger på förhandlingar mellan medlemsstater med olika viljor och där kompromisser mellan oförenliga viljor ofta är nödvändiga, på ett helt annat sätt än vid nationell lagstiftning. Domarens uppgift kan därför ofta vara att försöka finna ett förnuftigt och sammanhängande innehåll i dessa svårbegripliga texter. När du som livsmedelsinspektör ska tolka en konkret EU-rättslig bestämmelse är det två ingångsvärden som är särskilt viktiga, dels målet om säkra livsmedel, dels att livsmedelskontrollen ska vara riskbaserad. Sätter vi in flexibla uttryck, som att en viss bestämmelse ska tillämpas när det är nödvändigt, när så är lämpligt, att det ska vidtas adekvata åtgärder eller att det ska vara tillräckliga åtgärder, så kan vi ur detta läsa till exempel följande: 13 Hettne/Otken s FÖRDJUPNING Juridisk metod 18

19 En bestämmelse om animaliska livsmedel får inte tillämpas på vegetabilier. Vitesföreläggande ska inte användas om man tror att adressaten kommer att efterleva föreläggandet i alla fall. Vitesföreläggande ska användas om det bedöms nödvändigt för efterlevnaden. Kontrollmyndigheten ska kanske ge ut en kort allmän informationstext i stället för att inleda ett kontrollförfarande mot många livsmedelsföretagare, om det ses som en mer ändamålsenlig åtgärd. Kontrollmyndigheten ska först rikta in sin verksamhet mot de hanteringsled som innebär störst risk. Eftersom risk handlar om sannolikheten för att något inträffar och vilken den möjliga effekten är, kan det innebära att kontrollmyndigheten först ska fokusera en hantering som innebär en mindre risk för väldigt många slutkonsumenter, och därefter en hantering med värre konsekvenser men där väldigt få exponeras för livsmedlet. Bedömningen görs från fall till fall. Därtill kommer att kontrollmyndigheten inte får diskriminera livsmedelsföretagare eller livsmedel från andra EU-länder genom att ställa sådana krav mot dem, som inte skulle ställas mot svenska företagare eller livsmedel. Sådana åtgärder strider mot EU:s grundläggande fyra friheter och försvårar den inre marknaden. Andra tolkningsmetoder Även om den teleologiska tolkningsmetoden är den mest framträdande, finns det andra metoder som kan vara bra att känna till. En utgångspunkt för tolkning av EU-rätten bygger på det faktum att rättsakterna skrivs på alla medlemsstaters språk, och att alla språkversioner är av samma värde. I vissa fall kan det därför vara av intresse att studera vilka formuleringar som finns på något annat språk du behärskar, för att finna vägledning. Denna metod används inom ramen för en tolkning som mer strikt utgår från ordalydelsen, men där orden är vaga. Tolkning utifrån beaktandesatser. Både EU-direktiv och EU-förordningar inleds med en text som går under olika namn: preambel, beaktandesats och ingress. Denna inledande text innehåller ett antal skäl till varför rättsakten tagits fram. Trots att texten inte är juridiskt bindande, har den ändå betydelse för hur de efterföljande artiklarna ska tolkas. Det krävs dock att det finns ett tydligt samband mellan den artikel som ska tolkas, och beaktandesatsen i fråga. Medan analogitolkningar kan vara vanliga inom EU-rätten, är man försiktig med tolkningar e contrario. Båda dessa tolkningsmetoder kommenteras kort i avsnittet om svensk rätt. Att EU-rättsliga begrepp ska ges en autonom tolkning, innebär att termer och begrepp ska ges en tolkning som är enhetlig för hela EU men samtidigt oberoende av hur dessa termer och begrepp kan ha definierats i ett visst medlemsland. FÖRDJUPNING Juridisk metod 19

20 Utöver dessa tolkningsprinciper, kan även företrädesprincipen och principen om direktivkonform tolkning nämnas. Företrädesprincipen anger EU-rättens företräde framför nationell rätt, en princip som också nationella förvaltningsmyndigheter har att bevaka. Principen om direktivkonform tolkning innebär att nationella domstolar och myndigheter ska tolka den nationella rätten mot bakgrund av EU-rätten, vilket också inkluderar EUrättsliga principer. Principen betyder att vid tolkning av nationella rättsregler måste inhemska domstolar och myndigheter tolka dem så att de inte bryter mot EU-rätten och så att de bidrar till att uppnå unionens målsättningar. En sådan tolkning får dock inte innebära att den nationella domstolen ålägger en individ, företag eller organisation någon skyldighet, som finns i EU-rätten men som inte är implementerad i den nationella rätten. EU:s allmänna rättsprinciper Vi har tidigare konstaterat att EU-rätten också ska tolkas utifrån vissa allmänna rättsprinciper. Sådana principer är i vissa fall klart formulerade i rättsakterna, men i andra fall är det oskrivna principer som utvecklats av EU-domstolen. Hettne med flera har sammanfattat EU-domstolens tolkningsmetod: EU-domstolen har alltså en annorlunda tolkningsmetod och prejudikatslära än svenska domstolar, men det som mest skiljer EU-domstolens metod från den svenska juridiska metoden är sannolikt förhållningssättet till allmänna rättsprin-ciper. EU-domstolen har en annan syn på regler än vad den svenska juridiska metoden i allmänhet har. Enligt EU-domstolen är reglerna ofta uttryck för mer grundläggande principer som kan förklara reglernas innehåll och plats i det större systemet. Det viktigaste är då inte regelns ordalydelse utan dess syfte i ett vidare sammanhang. 14 Det som kallas allmänna rättsprinciper har alltså större betydelse inom EU-rätten för hur en bestämmelse ska tolkas, än vad sådana principer har i nationell svensk rätt. Allmänna rättsprinciper är principer som gäller generellt inom EU-rätten och inte endast inom livsmedelsområdet. Dessa principer är förmodligen den viktigaste källan för att tolka EU-rätten, varför också vissa av dem måste vara kända för dig som svensk livsmedelsinspektör. Några av de viktigare principerna ska kort nämnas här. 15 De allmänna rättsprinciperna kan delas in i konstitutionella principer, förvaltningsrättsliga principer och centrala materiella rättsprinciper. Till de konstitutionella principerna hör principen om tilldelade befogenheter, som anger det grundläggande förhållandet mellan EU och medlemsstaterna och som förtydligar att EU:s institutioner endast får handla inom ramen för de befogenheter som getts till dem av medlemsstaterna. Så fort en EU-institution (till exempel domstolen eller kommissionen) ska vidta en åtgärd, fordras det att det finns en särskild rättsgrund, eller med svenska termer att det finns rättsligt stöd för åtgärden. 14 Hettne/Otken s För en fördjupning hänvisas läsaren till Hettne/Otken, FÖRDJUPNING Juridisk metod 20

21 Medan denna princip styr när EU får handla så styr subsidiaritetsprincipen när EU (och inte medlemsstaterna) bör handla (till exempel lagstifta) och proportionalitetsprincipen styr hur EU ska handla. Den sistnämnda principen är tänkt att säkerställa att de åtgärder som EU vidtar inte är mer ingripande än vad som krävs i det enskilda fallet. Denna princip känner vi igen även från livsmedelslagstiftningen. Lojalitetsprincipen, det sista exemplet på en konstitutionell princip, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att EU-rätten verkligen drivs igenom i medlemsstaterna. Ytterst märks denna princip genom att medlemsstaterna kan bli dömda av EUdomstolen att betala skadestånd för bristande implementering av EU-rätten. De förvaltningsrättsliga principerna tar upp flera områden som vi känner igen från den svenska offentliga rätten, särskilt förvaltningsrätten. Hit hör bland annat principerna om myndigheternas utredningsskyldighet, motiveringsskyldigheten samt offentlighetsprincipen. De centrala materiella rättsprinciperna har främst utvecklats för att genom diskrimineringsförbud stärka de fyra grundläggande friheterna i EU, nämligen fri rörlighet av varor, personer, tjänster och kapital. Hit hör principerna om likabehandling, om ömsesidigt erkännande samt proportionalitetsprincipen. Effekter av dessa principer är att medlemsstaterna ska behandla utländska varor och tjänster på samma sätt som sina inhemska, samt att de ska erkänna även andra medlemsstaters regler och krav (som inte strider mot EUrätten). FÖRDJUPNING Juridisk metod 21