LIVSMEDELSVERKET BAKGRUNDSPROMEMORIA 1 (9) Regelutvecklingsavdelningen P Ekegren. 1. Förslaget i korthet

Transkript

1 LIVSMEDELSVERKET BAKGRUNDSPROMEMORIA 1 (9) Regelutvecklingsavdelningen P Ekegren Dnr: 470/2014 Saknr: 6.3 Nya regler om utförsel av vissa fiskarter från Östersjöområdet samt upphävande av Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2011:19) om utförsel och export av vissa vildfångade fiskarter från Östersjöområdet 1. Förslaget i korthet I remissen föreslås krav på att den som avser sälja viss vildfångad fisk från Östersjöområdet samt fiskprodukter därav till andra länder inom EU ska visa att fisken eller fiskprodukterna uppfyller kraven i EU:s lagstiftning när det gäller dioxiner och PCB genom provtagning och analys. I föreskrifterna finns vidare en förteckning över vildfångade fiskar från särskilda områden i Östersjöområdet som inte behöver provtas innan de förs ut till andra länder i EU. Genom de föreslagna föreskrifterna upphävs Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2011:19) om utförsel och export av vissa vildfångade fiskarter från Östersjöområdet. Föreskrifterna föreslås träda i kraft 1 januari 2015.

2 2 2. Bakgrund och behov av ändring Sverige har i EU:s lagstiftning om främmande ämnen i livsmedel 1 getts ett undantag från kravet på att vildfångad fet fisk från Östersjöområdet som innehåller höga halter av dioxin eller PCB inte får släppas ut på marknaden. Undantaget gäller även produkter av den vildfångade fisken. Innebörden av undantaget är att det är tillåtet för svenska företag att sälja viss vildfångad Östersjöfisk i Sverige trots att fisken innehåller en högre halt av dioxiner och PCB än vad som är tillåtet i övriga EU. De fiskarter som omfattas av reglerna är lax, sill/strömming som är större än 17 cm, röding, flodnejonöga och öring. Kommissionen har under 2013 genom Food and Veterinary Office (FVO) genomfört en revision av den svenska livsmedelskontrollen av dioxiner, furaner och PCB i fisk från Östersjöområdet. I sin rapport 2 konstaterar FVO att det officiella kontrollsystemet inte klarar av att se till att fisk från Östersjöområdet som innehåller högre halter av dioxin och PCB än EU:s gränsvärden inte saluförs i andra länder i EU. FVO rekommenderar därför att Sverige inför ett effektivare kontrollsystem. Livsmedelsverket har även åtalsanmält företag som fört ut fisk som inte uppfyller kraven i lagstiftningen. Livsmedelsverket kan, mot bakgrund av detta, konstatera att det finns behov av att tydliggöra företagens ansvar för den Östersjöfisk som man för ut ur Sverige. Det finns även behov av att skapa möjlighet för kontrollmyndigheterna att kontrollera att den fisk som säljs från Sverige till andra medlemsstater uppfyller kraven i lagstiftningen. Reglerna som föreslås tar därför sikte på att förhindra att fisk som omfattas av undantaget säljs till andra länder inom EU. 3. Regelverk 3.1 Förordning (EG) nr 1881/2006 Enligt artikel 1.1 i förordning (EG) 1881/2006 (gränsvärdesförordningen) ska de livsmedel som förtecknas i bilagan till förordningen inte släppas ut på marknaden om de innehåller en halt av ett främmande ämne som överskrider det fastställda gränsvärdet enligt bilagan. I punkten 5.3 i bilagan finns gränsvärden för dioxiner och PCB. 1 Kommissionens förordning (EG) nr 1881/2006 av den 19 december 2006 om fastställande av gränsvärden för vissa främmande ämnen i livsmedel 2 Final report of an audit carried out in Sweden from 09 to 13 September 2013 in order to evaluate the control of dioxins, furans and PCBs in fish from the Baltic Region, DG (SANCO) MR final.

3 3 I artikel 7.4 och 7.5 i gränsvärdesförordningen finns de undantag som ger bl.a. Sverige möjlighet att tillåta utsläppande på sin marknad av viltfångad lax (Salmo salar), vildfångad sill/strömming som är större än 17 cm (Clupea harengus), vildfångad röding (Salvelinus spp.), vildfångad flodnejonöga (Lampetra fluviatilis) och vildfångad öring (Salmo trutta) och produkter därav med ursprung i Östersjöområdet som är avsedda för konsumtion inom deras territorier och som innehåller högre halter av dioxiner och/eller dioxinlika PCB och/eller icke dioxinlika PCB än de gränsvärden som anges i punkt 5.3 i bilagan till förordningen. Förutsättningen för undantaget är att Sverige har inrättat ett system som garanterar att konsumenterna får fullständig information om de kostrekommendationer som ska begränsa särskilt utsatta befolkningsgruppers konsumtion av vildfångad lax från Östersjöområdet och produkter därav i syfte att undvika potentiella hälsorisker. Sverige delar undantaget för lax med Finland och Lettland och undantaget för övriga fiskarter enbart med Finland. Vidare stadgas att dessa länder ska fortsätta att tillämpa nödvändiga åtgärder för att garantera att dessa viltfångade fiskarter och produkter därav som inte uppfyller kraven i punkt 5.3 i bilagan inte saluförs i andra medlemsstater. Förordningen (2011:1494) om vissa fiskarter från Östersjöområdet I förordningen (2011:1494) om vissa fiskarter från Östersjöområdet finns nationella regler om Östersjöfisk. I 5 regleras att vildfångad lax och fiskprodukter därav med ursprung i Östersjöområdet får föras ut till andra länder inom Europeiska unionen än Finland och Lettland endast om fisken eller fiskprodukterna uppfyller kraven i punkt 5.3 i bilagan till gränsvärdesförordningen. Övrig vildfångad fisk som omfattas av denna förordning och fiskprodukter därav med ursprung i Östersjöområdet får föras ut till andra länder inom Europeiska unionen än Finland endast om fisken eller fiskprodukterna uppfyller kraven i punkt 5.3 i bilagan till gränsvärdesförordningen. Livsmedelsverket ges i 8 i förordningen (2011:1494) om vissa fiskarter från Östersjöområdet bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vad som ska krävas för att utförsel av fisk och fiskprodukter ska anses vara

4 4 tillåten enligt 5 samt får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. 4. Livsmedelsverkets överväganden 4.1 Livsmedelsföretagens ansvar för provtagning och analys Som konstaterats ovan får vildfångad fisk med ursprung i Östersjöområdet och fiskprodukter därav föras ut till andra länder inom EU än Finland och, när det gäller lax och fiskprodukter därav, Lettland under förutsättning att fisken eller fiskprodukterna uppfyller kraven i livsmedelslagstiftningen. Krav på företagens ansvar för att ett livsmedel inte är farligt för människors hälsa finns även i den generella livsmedellagstiftningen inom EU. Enligt förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning m.m. 3 ska livsmedelsföretagare se till att livsmedel uppfyller kraven i livsmedelslagstiftningen och kontrollera att dessa krav uppfylls. Det finns alltså redan idag en skyldighet för de livsmedelsföretagare som för ut Östersjöfisk fisk till andra medlemsländer inom EU (och Sverige) en skyldighet att kontrollera att livsmedlen som produceras och saluförs är säkra. Mot bakgrund av den kritik som Sverige fått av FVO gör Livsmedelsverket bedömningen att dessa generella bestämmelser måste särskilt förtydligas när det gäller utförsel av den vildfångade Östersjöfisken. Genom att det införs en bestämmelse som tydliggör att fisk med halter av dioxin och PCB som understiger gränsvärdena och som säljs till andra medlemsländer inom EU ska åtföljas av handlingar som visar att sändningen uppfyller kraven minskar risken för att fisk som omfattas av undantaget förs ut. Dokumentationen ska bestå av resultat från provtagning och analys av fisken i enlighet med kommissionens förordning (EU) 589/ som visar 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 4 Kommissionens förordning (EU) nr 589/2014 av den 2 juni 2014 om provtagnings- och analysmetoder för kontroll av halter av dioxiner, dioxinlika PCB och icke- dioxinlika PCB i vissa livsmedel och om upphävande av förordning (EU) nr 252/2012.

5 5 att fisken inte innehåller halter av dioxin eller PCB som överstiger gränsvärdena i gränsvärdesförordningen. 4.2 Den offentliga kontrollen De krav som ställs upp i förslaget ska vara möjliga att kontrollera för de myndigheter som ansvarar för den offentliga kontrollen. Kontroll av berörda företags regelefterlevnad ska utföras av de i 23 livsmedelsförordningen (LIVSFS 2006:813) utpekade kontrollmyndigheterna. När det gäller den fisk som omfattas av undantaget ställs kravet att uppgifter ska medfölja vid utsläppande på marknaden och vid överlåtelse. Detta innebär att, beroende på i vilket led i livsmedelskedjan fisken befinner sig, att det är den kontrollmyndighet som utpekas i livsmedelsförordningen som ansvarar för att kontrollera att informationen åtföljer sändningen. Fiskefartygen och den lagring, hantering och försäljning av fisk till detaljister som sker inom ramen för primärproduktionen kontrolleras enligt 23 9 punkten livsmedelsförordningen (2006:813) av länsstyrelserna. Det företag som därefter tar hand om fisken i steget efter primärproduktionen, den s.k. förstahandsmottagaren, kan vara en fiskauktion, grossist eller liknande. Anläggningar som hanterar livsmedel av animaliskt ursprung ska godkännas enligt artikel 4 i förordning (EG) nr 853/2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. Sådana anläggningar kontrolleras enligt 23 1 punkten livsmedelsförordningen (2006:813) av Livsmedelsverket. 5. Kommentarer till de föreslagna föreskrifterna 5.1 De föreslagna föreskrifterna 1 Av bestämmelsen framgår att föreskrifterna har samma omfattning som förordning (2011:1494) har både när det gäller vilka fiskarter som omfattas och det geografiska området. 2 Här regleras det särskilda krav som ställs på den fisk som uppfyller kraven i gränsvärdesförordningen och därmed enligt förordningen (2011:1494) om vissa fiskarter från Östersjöområdet får säljas till andra medlemsländer i EU. Kravet innebär att fisken och fiskprodukter därav ska åtföljas av dokumentation som visar att provtagning och analys för dioxin och PCB

6 6 gjorts och att livsmedlena uppfyller kraven i lagstiftningen. Provtagningen kommer att utföras av företagen själva vilket har väckt fråga om det är möjligt för företagen att genomföra denna provtagning korrekt i enlighet med anvisningar i lagstiftningen. Livsmedelsverket har övervägt att även införa ett krav på att provtagningen ska utföras av en särskild utpekad tredjepart, exempelvis ett kontrollorgan, som intygar att provtagning skett i enlighet med gällande regler. Ett sådant krav kan dock uppfattas vara mer långtgående än nödvändigt för att uppnå målet med regleringen. Livsmedelsverket har därför valt att inte föreslå en sådan skrivning nu. För det fall bestämmelsen inte efterföljs kan dock en sådan ändring bli aktuell vid ett senare tillfälle. Övrig motivering till bestämmelsen framgår av avsnitt Motsvarande bestämmelse finns idag i 2 LIVSFS 2011: Upphävande av nuvarande LIVSFS 2011:19 Export LIVSFS 2011:19 reglerar även export av vildfångad fisk. Denna del av regleringen kommer inte att överföras till de föreslagna föreskrifterna mot bakgrund av i huvudsak följande skäl. De föreslagna föreskrifterna har samma tillämpningsområde som förordningen (2011:1494) om vissa fiskarter från Östersjöområdet. Denna förordning reglerar inte export av fisk till tredjeland utan har till syfte att reglera Sveriges undantag. Vidare finns det finns i artikel 12 i förordning (EG) nr 178/2002 generella regler och krav på livsmedel som är avsedda att exporteras. Bl.a. stadgas här att livsmedel som exporteras från gemenskapen för att släppas ut på marknaden i ett tredje land skall uppfylla relevanta krav i livsmedelslagstiftningen, om inte annat krävs av myndigheterna i det importerande landet eller fastställs i lagar, förordningar, standarder, uppförandekoder och andra rättsliga och administrativa förfaranden som kan gälla i importlandet. Många gånger ställer importerande länder särskilda krav på animaliska livsmedel från svenska anläggningar.

7 7 6. Konsekvensutredning i enlighet med förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning 6.1 Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Syftet med förslaget är att säkerställa att fisk som inte uppfyller kraven i förordning (EG) nr 1881/2006 inte förs till andra länder inom EU. En beskrivning av problemet finns i avsnitt 2 ovan. 6.2 Beskrivning av alternativa lösningar Livsmedelsverket har identifierat följande möjliga alternativ till den föreslagna regleringen. 1. Det första alternativet är att inte göra någon ändring av nuvarande regler på området utan att låta dessa kvarstå. Verkets nuvarande föreskrifter LIVSFS 2011:19 har dock visat sig svårtillämpade och är i nuvarande lydelse varken ändamålsenliga eller effektiva utifrån vad de är avsedda att reglera. Risken finns med nuvarande reglering att fisk som omfattas av undantaget i förordning (EG) nr 1881/2006 säljs i strid med reglerna i förordningen samt att det blir fortsatt svårt att motverka saluförande i strid med lagstiftningen. 2. Det andra alternativet är att upphäva nuvarande reglering men att inte införa särskilda regler för provtagning och analys av fisk avsedd för andra EU - medlemsländer eftersom det redan av förordning (EG) nr 178/2002 framgår att företagen är skyldiga att säkerställa att de livsmedel de släpper ut på marknaden är säkra. Verkets bedömning är att detta alternativ får samma följd som alternativ 1, d.v.s. att det blir fortsatt svårt att på ett effektivt sätt kontrollera om lagstiftningen i denna del efterföljs eller inte. Mot bakgrund av ovan anförda skäl anser Livsmedelsverket att den föreslagna ändringen i dagsläget är den mest ändamålsenliga.

8 8 6.3 Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Följande aktörer påverkas av förslaget: a) Fiskeriföretag som verkar i Östersjöområdet Enligt statistik från Hav- och vattenmyndigheten fanns det sammanlagt 359 registrerade fiskare i det aktuella området b) Företag som i senare led i livsmedelskedjan hanterar och säljer de nu aktuella fiskarterna och fiskprodukterna De företag som avses är främst s.k. förstahandsmottagare av fisk. Exempel är fiskeauktioner och grossister men även företag som tillverkar fiskprodukter kan beröras. Ungefär 190 företag kan komma att beröras direkt eller indirekt. 6.4 Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför Den föreslagna 2 innebär ett nytt krav på resultat från provtagning och analys på företagen. Kravet kommer att medföra ökade kostnader för de företag som väljer att föra ut fisk som uppfyller kraven i lagstiftningen. Följande exempel på kostnadsberäkning kan ges från Livsmedelsverkets motsvarande provtagning och analys av fet fisk i den offentliga kontrollen. Det bör här noteras att kostnaderna för provtagning och analys varierar dels utifrån antalet prov och analyser men även beroende på vilken fiskart som analyseras. Livsmedelsverket köper ett stort antal analyser, varför kostnaden för verket sannolikt blir lägre än för ett företag som köper enskilda analyser. Företagens kostnader kan därför antas överstiga de nedan angivna summorna. Provtagningen (inklusive lagring, vägning och mätning av fisken) görs av extern provtagare. Kostnaden per prov är ca 2500 kr. Det är tveksamt om motsvarande kostnad drabbar företagen direkt då det troligtvis är de själva som genomför dessa uppgifter. I följande beräkning har därför inte denna kostnad inräknats. Provberedningen och utskick till analyslaboratorium sker på Livsmedelsverkets undersökningsavdelning. Livsmedelsverket uppskattar denna kostnad till ca 1500 kr/prov. Analys görs med en kostnad per prov om ca 5000 kr. Livsmedelsverkets sammanlagda kostnad för provberedning och analys är således ca 6500 kr per prov. Från varje parti bör, beroende på partiets storlek, mellan 3-10 delprov tas ut i enlighet med bestämmelserna. Mot bakgrund av att provtagning och analys är det enda sättet att visa att ett enskilt parti fisk uppfyller relevanta krav i lagstiftningen ser Livsmedelsverket inte någon alternativ lösning. För det fall berörda företag anser att provkostnaden överstiger värdet av att föra ut det aktuella partiet

9 9 kan de välja att avsätta den på den svenska, finska och, i vissa fall, lettiska marknaden. Livsmedelsverket publicerar återkommande resultatet av de provtagningar som görs av feta fiskarter från olika delar av Östersjöområdet. Sådana sammanställningar kan användas av företagen vid överväganden om egna provtagningar av partier ska göras med avsikt att föras ut eller att avsättas på den inhemska marknaden. 6.5 Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Livsmedelsverkets föreskrifter syftar till att säkerställa att Sverige uppfyller kraven i förordning (EG) nr 1881/2006 och får därför anses överensstämma med de skyldigheter Sverige har som medlemsstat i EU. 6.6 Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Livmedelsverket gör bedömningen att det krävs viss tid för att företagarna ska kunna anpassa den dokumentation som de nya reglerna kräver samt för att skapa rutiner för provtagning och analys. Föreskrifterna kommer därför att träda i kraft ca 4 månader efter att de har beslutats, vilket ger företagarna möjlighet att anpassa sina rutiner.