Dokumentty. Artikelnr: Sättning: Maj-Len Sjögren

Transkript

1 Kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade Del I Överväganden och bedömningar

2 Dokumentty Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är en Lägesbeskrivning. Det innebär att den innehåller redovisning och analys av kartläggningar och andra former av uppföljning av lagstiftning, verksamheter, resurser m.m. som kommuner, landsting och enskilda huvudmän bedriver inom hälso- och sjukvård, socialtjänst, hälsoskydd och smittskydd. Den kan utgöra underlag för myndighetens ställningstaganden och ingå som en del i större uppföljningar och utvärderingar av t.ex. reformer och fördelning av stimulansmedel. Samverkande myndigheter svarar för innehåll och slutsatser. Artikelnr: Sättning: Maj-Len Sjögren

3 Förord Regeringen beslöt i juli 2002 att lämna ett uppdrag till nio myndigheter att utarbeta en gemensam plan för kompetensförsörjningen inom kommunernas vård och omsorg om äldre och funktionshindrade personer. Arbetet skall redovisas i två steg. Senast den 31 oktober 2003 skall en analys av förutsättningarna för kompetensförsörjningen redovisas, vilket sker i denna rapport. Av uppdraget framgår att analysen så långt möjligt skall bygga på befintlig kunskap. Härutöver har några egna studier, beräkningar och bearbetningar av statistik genomförts. Överläggningar har hållits med berörda intressenter fackliga organisationer, arbetsgivar- och branschorganisationer och brukarorganisationer. Analysen utgår från det aktuella läget i kompetensförsörjningen. Med stöd av kunskap om förhållanden som har betydelse för kompetensförsörjningen samt bedömningar av framtida samhällsutveckling redovisas uppgifter om kompetensförsörjningen fram till 2015, med en utblick mot Slutligen diskuteras vilka förändringar som bör komma till stånd för att klara kompetensförsörjningen och vilka typer av åtgärder som bör kunna vidtas. Dessa har fått olika grad av konkretisering. Rapporten redovisas i två volymer. Denna del innehåller våra överväganden och bedömningar. I en andra volym del II - redovisas faktagrund och beräkningar. Dessutom redovisas i separata underlagsrapporter resultaten från några studier och en kunskapsöversikt som genomförts. I nästa etapp av uppdraget kommer, statens regelverk att analyseras, åtgärdsförslagen att preciseras och en handlingsplan att utarbetas med stöd av den analys som redovisas här. I arbetet deltar förutom de nio myndigheter som fått regerings uppdrag, även Centrala studiestödsnämnden. Ansvariga för arbetet med denna rapport är: Else Berglund, Integrationsverket, Charlotte Ejsing (t.o.m ) Thomas Furusten (fr.o.m ), Högskoleverket, Britt-Marie Jarnhammar, Skolverket, Anna Hellstadius, Arbetsmarknadsstyrelsen, Margaretha Holmlund, Centrala studiestödsnämnden, Brittmarie Högberg (t.o.m ) Mona Thuresson (fr.o.m ), Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Anna- Stina Röcklinger, Riksförsäkringsverket, Ester Svärd, Arbetsmiljöverket samt Björn Vestin Migrationsverket. Projektledare och samordnare av arbetet är Gert Alaby, Socialstyrelsen. 3

4 Professor Gerdt Sundström vid Institutet för Gerontologi, Hälsohögskolan i Jönköping har bidragit med analyser. I arbetet med rapporten har Niklas Bjurström, Kristina Stig och Tomas Karlsson Socialstyrelsen medverkat. Vidare har konsulterna Sven Lusensky och Lotta Victor Tillberg bidragit med underlag. Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetsmiljöverket Centrala studiestödsnämnden Anders L Johansson Kenth Pettersson Björn Mårtensson Högskoleverket Integrationsverket Migrationsverket Sigbrit Franke Andreas Carlgren Lars Pålsson Myndigheten för kvali- Riksförsäkringsverket Skolverket ficerad yrkesutbildning Sonja Eriksson Anna Hedborg Per Thullberg Socialstyrelsen Kerstin Wigzell 4

5 Innehåll SAMMANFATTNING...7 RAPPORTENS INNEHÅLL I KORTHET...7 UPPDRAGET OCH VÅRT ARBETE...8 DAGENS VÅRD OCH OMSORG...8 KOMPETENSFÖRSÖRJNING FRAMÖVER...9 DE YTTRE FÖRUTSÄTTNINGARNA...9 FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR ATT KLARA UPPGIFTEN...10 STRATEGISKA FRÅGOR I KOMPETENSFÖRSÖRJNINGSARBETET...11 DEN KOMMANDE HANDLINGSPLANEN UPPDRAGET OCH RAPPORTENS UPPLÄGGNING UPPDRAGET UPPLÄGGNING AV MYNDIGHETERNAS ARBETE VILKEN VERKSAMHET? RAPPORTENS DISPOSITION NÅGRA YTTRE FÖRUTSÄTTNINGAR SAMHÄLLSEKONOMI I BALANS DEMOGRAFISKA UTMANINGAR DET OFFENTLIGA ÅTAGANDET VÄRDERINGSFÖRSKJUTNINGAR KOMPETENSFÖRSÖRJNINGEN FRAMÖVER DAGENS PERSONAL VILKEN KOMPETENS KRÄVS? HUR MYCKET PERSONAL KRÄVS? STRATEGISKA FRÅGOR I KOMPETENSFÖRSÖRJNINGSARBETET DEN GODA ARBETSPLATSEN REKRYTERINGSVÄGAR LÄRANDE OCH UTBILDNING DEN ÄLDRE ARBETSKRAFTEN HUR BÖR HANDLINGSPLANEN UTFORMAS? HUR SER UPPDRAGET UT? NÅGRA VÄGVAL REFERENSER BILAGA REGERINGSUPPDRAGET OM KOMPETENSFÖRSÖRJNING AV PERSONAL INOM VÅRD OCH OMSORG OM ÄLDRE OCH FUNKTIONSHINDRADE PERSONER

6 6

7 Sammanfattning Rapportens innehåll i korthet Nio myndigheter har regeringens uppdrag att göra en plan för kompetensförsörjningen inom kommunernas vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. I denna rapport beskrivs förutsättningarna för kompetensförsörjningen, som en första delrapportering från uppdraget. En generationsväxling bland personalen sker fram till Många anställda avgår med pension. En halv miljon nya medarbetare med omvårdnadsutbildning behöver rekryteras. Dessutom behöver allt fler med eftergymnasial utbildning attraheras till vård och omsorg. Rekryteringsproblemen kommer sannolikt att tillta. Efter 2015 ökar antalet personer i höga åldrar kraftigt, vilket ställer stora krav på samhället. För att personalen skall ge tjänster av god kvalitet krävs att de har yrkeskompetens och goda arbetsförhållanden. För att uppnå tillräcklig tillgång till kompetent personal framöver måste åtgärder vidtas nu. Vi anser att åtgärder för att klara kompetensförsörjningen behöver vidtas inom följande områden: Verksamhetsområdets attraktivitet behöver förbättras genom att anställda så långt möjligt får tillsvidareanställning på heltid, bättre utvecklingsmöjligheter, förbättrat stöd genom utvecklat ledarskap och ökad delaktighet i arbetslivet. Det krävs systematiskt arbetsmiljöarbete och bättre arbetsförhållanden för att motverka sjukskrivning och arbetsskador, samt för att främja personalens hälsa. Personalens inflytande i arbetet behöver stärkas. Tydliga kompetenskrav bör ställas på all personal. Lärande bör i ökad utsträckning förenas med praktiskt arbete. Praktiska färdigheter bör uppvärderas och fler högskoleutbildade behövs. Dimensioneringen av omvårdnadsutbildningen måste utökas och göras mer attraktiv. Riktade satsningar behövs för att erbjuda vuxna bättre möjlighet att läsa in yrkesämnen. Dimensioneringen av flera vård- och omsorgsutbildningar inom universitet- och högskolor behöver sannolikt utökas. Studiefinansieringen behöver förbättras. Rekryteringsprocesserna bör underlättas genom bättre vägledning, praktik, introduktion och lärande på arbetsplatserna. Ungdomar är en viktig rekryteringsgrupp, liksom vuxna som vill byta yrke. Personer med utländsk bakgrund i landet bör i ökad utsträckning kunna arbeta inom vård och omsorg. Arbetskraftsinvandring i organiserad form bör övervägas. Det finns betydande svårigheter att klara kompetensförsörjningen såväl på kort som lång sikt. Vår handlingsplan bör bidra till investeringar i bättre arbetsförhållanden och verksamhet i samverkan mellan staten, huvudmännen och andra berörda intressenter. 7

8 Uppdraget och vårt arbete Regeringens uppdrag avser vård och omsorg som tillhandahålls av kommunerna. Det gäller hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-insatser som ges till äldre och funktionshindrade personer. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för kommuner och företag att fullgöra sina uppgifter inom området. Det är kommunerna och i förekommande fall företag, som utför uppgifter på kommunernas uppdrag som har huvudansvaret för flertalet uppgifter som vi behandlar i denna rapport. Myndigheterna skall analysera de statliga åtgärdernas betydelse för kompetensförsörjningen och göra en plan för att komma tillrätta med problem och brister. Denna rapport är en delrapport inom uppdraget och beskriver hur samverkande myndigheter ser på förutsättningarna för att klara kompetensförsörjningen i första hand till år Handlingsplanen skall redovisas senast den 31 maj I den del av arbetet som redovisas här har samverkande myndigheter genomfört överläggningar med olika intressenter, samlat in material, genomfört studier och expertgranskningar. Arbetet har genomförts i samarbete mellan företrädare för de nio myndigheterna, samt Centrala studiestödsnämnden och letts av generaldirektörerna, med Socialstyrelsen som samordningsansvarig. Dagens vård och omsorg Drygt personer är anställda inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade och antalet har ökat under senare år. Andelen av personalen som är timanställda och visstidsanställda har ökat kraftigt, samtidigt som sysselsättningsgraden bland månadsanställda ökat. Fortfarande har dock en liten del av omvårdnadspersonalen heltidsanställning. Dagens anställningsformer och sysselsättningsgrader motsvarar inte de förväntningar och krav som framtidens medarbetare har. Personalen består av två grupper en del har lång anställningstid och hög medelålder; en annan del har hög personalomsättning, är unga och till stor del tim- eller visstidsanställda. Dominansen av kvinnor bland personal och brukare, det oavlönade kvinnoarbetets historia och den bristfälliga yrkesidentiteten för omvårdnadspersonalen är förhållanden som har stor betydelse för hur kompetensförsörjningsläget inom vård och omsorg är. Personalens formella utbildningsnivå är låg. Andelen som har gymnasial utbildning har ökat, men fortfarande har knappt sex av tio bland omvårdnadspersonalen yrkesutbildning. Lägst är andelen som har yrkesutbildning bland de timanställda och högst bland heltidsanställda. Många personliga assistenter saknar yrkesutbildning. Andelen bland personalen som har högskoleutbildning är mycket låg jämfört med t.ex. barnomsorgen. Åtta av tio bland omvårdnadspersonalen anser dock att de har tillräcklig kompetens för sitt arbete. Sjukfrånvaron och arbetsskadorna ligger på en hög nivå. En växande andel av personalen anser att arbetet är psykiskt och fysiskt påfrestande och att man har för mycket att göra. Omorganisationer, bristande delaktighet, otillräckliga utvecklingsmöjligheter och bristande möjligheter för arbetsledning- 8

9 en att ge tillräckligt stöd bidrar till ohälsan. Arbetets meningsfullhet och självständighet är positiva inslag. Det finns kvalitetsbrister i vården och omsorgen som beror på bristfällig kompetens hos personalen och arbetets organisering. Kompetensförsörjning framöver Arbetet inom vård och omsorg bedöms bli alltmer kvalificerat på grund av brukarnas behov, samt växande förväntningar om god kvalitet. Kraven på personalens kompetens kunskaper och färdigheter bör därför höjas. All personal bör åtminstone ha grundläggande gymnasial yrkesutbildning för sitt arbete. Fler än idag bör ha eftergymnasial utbildning. Rekryteringsbehoven fram till 2015 är stora, främst på grund av stora pensionsavgångar. Om personalomsättningen och frånvaron fortsätter att vara lika hög som nu krävs också en omfattande rekrytering av detta skäl. En halv miljon personer med omvårdnadsutbildning behöver rekryteras mellan åren 2000 och Tillgången till utbildad omvårdnadspersonal svarar på intet sätt mot förväntad efterfrågan. En brist på ca personer med omvårdnadsutbildning bedöms uppkomma år 2015 med nuvarande utbildningsdimensionering. Bristen på personal med högskoleutbildning, såsom sjuksköterskor, arbetsterapeuter och sjukgymnaster förväntas bestå. Kraftfulla åtgärder krävs för att attrahera fler till utbildning och arbete inom området. Det krävs nya former för vuxenlärande och en kraftig utökning av detta för att tillgången till omvårdnadsutbildad personal skall motsvara efterfrågan. Dimensioneringen av sjuksköterske-, arbetsterapeut- och sjukgymnastutbildningarna behöver sannolikt utökas. Det behövs också fler och bättre rustade ledare i verksamheterna, samt fler anställda med beteendevetenskaplig och pedagogisk högskoleutbildning. Under perioden behöver verksamhetsvolymen öka kraftigt samtidigt som samhällsekonomin och därmed finansieringsmöjligheterna utsätts för stora påfrestningar. Verksamhetsområdet måste öka sin attraktivitet nu för att den generationsväxling som sker de närmsta åren skall lyckas. Det gäller att så långt möjligt ta tillvara den personal som finns inom vård och omsorg och stimulera dessa att utöka sitt arbetsutbud, samtidigt som verksamhet och arbetsförhållanden behöver utvecklas för att bli attraktiva för nya medarbetare. De yttre förutsättningarna En samhällsekonomi i balans med god tillväxt, framdriven av ett ökat antal arbetstimmar i privat sektor är grunden för att de kommunala inkomsterna skall öka. Detta är en viktig förutsättning för kompetensförsörjningen. De demografiska förutsättningarna är förhållandevis goda för tillväxt i ekonomin fram till år 2010, antalet personer i yrkesaktiv ålder beräknas öka något, medan antalet äldre i befolkningen inte förväntas öka så mycket. Arbetskraftsutbudet förväntas dock inte motsvara efterfrågan, med nuvarande sysselsättning. En huvudfråga blir därför att vidta åtgärder för att öka arbetskraftsutbudet. 9

10 De stora ungdomskullarna som lämnar gymnasieskolan under åren fram till år 2010 och den snabbt ökande andelen personer i förvärvsaktiva åldrar med utländsk bakgrund är två viktiga tillskott till arbetskraften, vilkas arbetskraftsdeltagande får stor betydelse för arbetskraftsförsörjningen. Mellan åren 2015 och 2030 förväntas en mycket kraftig ökning av antalet personer i höga åldrar, samtidigt som antalet personer i yrkesaktiva åldrar förväntas bli oförändrat. Förekomsten av ohälsa och bristande funktionsförmåga i befolkningen, samt hur det offentliga åtagandet avgränsas kommer att få stor betydelse för de anspråk på resurser som kommer att riktas mot kommunerna och därmed för kompetensförsörjningen. Det råder osäkerhet om hur utvecklingen blir i dessa avseenden. Det finns uppgifter som tyder på att vi inte kan räkna med att framtidens äldre har bättre funktionsförmåga än dagens. Medborgarnas förtroende för, och värdering av, vården och omsorgen är låg. De som får tjänster och känner till verksamheten är mer positiva, men en rad konkreta brister lyfts också fram. Arbete inom vård och omsorg är attraktivt för ungdomar, särskilt självständiga arbeten som kräver högskoleutbildning, men arbetsförhållanden och anställningsvillkor i kommunerna gör inte arbetet inom vården och omsorgen tillräckligt attraktivt. En gynnsam samhällsekonomisk utveckling är den avgörande för möjligheterna att finansiera vården och omsorgen. Vi anser att det offentliga åtagandet bör preciseras och att den långsiktiga finansieringen av vården och omsorgen om äldre bör ses över. Förutsättningarna för att klara uppgiften Vår analys av förutsättningarna för kompetensförsörjningen visar sammantaget att vården och omsorgen redan idag har betydande svårigheter att klara kompetensförsörjningen. Lokala skillnader mellan kommuner finns dock. Med växande pensionsavgångar bland personalen ökar rekryteringsbehoven. Om inte den höga frånvaron kan begränsas kommer rekryteringen att fortsatt behöva ligga på hög nivå. Samtidigt saknar betydande delar av personalen yrkesutbildning för sitt arbete och tillgången till sådan personal minskar kontinuerligt. Detta är alarmerande. Det bör finnas goda möjligheter att öka arbetsutbudet bland de anställda. Många vill arbeta mer. Andra skulle kunna göra det om arbetsförhållandena förbättrades. Med hänsyn till förväntad generell arbetskraftsbrist under de kommande åren kan vård- och omsorgssektorn få betydande problem att behålla och locka till sig tillräckligt antal medarbetare. På längre sikt behöver verksamhetens omfattning öka betydligt, då antalet personer i höga åldrar ökar kraftigt, samtidigt som försörjningskvoten försämras. Detta kan förväntas ge betydande problem. Vår bedömning är att åtgärder behöver vidtas snarast för att komma till rätta med dagens kompetensförsörjningsproblem. Åtgärder behövs också för att skapa förutsättningar för att klara generationsväxlingen de kommande åren, och inte minst, för att lägga grunden för att samhället med tillförsikt 10

11 skall kunna möta de förväntade långsiktiga utmaningarna på 2020-talet. Detta bör vara utgångspunkten för den handlingsplan som vi skall lägga fram i nästa skede av detta uppdrag. Strategiska frågor i kompetensförsörjningsarbetet Med utgångspunkt i vår bedömning av förutsättningarna för kompetensförsörjningen redovisar vi våra överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra förutsättningarna för kommuner, och i förekommande fall, företags kompetensförsörjning. God kompetensförsörjning förutsätter en väl fungerande verksamhet, där personalen har goda arbetsförhållanden och goda anställningsvillkor. Det finns inga genvägar. Ansvaret för att utveckla verksamheterna och arbetsförhållandena ligger hos kommuner och företag i samverkan med fackliga organisationer och brukarföreträdare. Staten kan underlätta detta arbete genom att undanröja hinder och härigenom bidra till att skapa bättre förutsättningar. Vi redovisar inom några huvudområden vilken inriktning förändringsarbetet bör ha. Den goda arbetsplatsen En attraktiv verksamhetsidé och ett tydligt uppdrag är av grundläggande betydelse. Ledarrollen behöver utvecklas och fler arbetsledare behövs. Bemanning och arbetets förläggning behöver bättre anpassas till brukarnas behov. Medarbetarna behöver mer handlingsutrymme, bättre stöd, bättre utvecklingsmöjligheter och tryggare anställningsvillkor. Heltidsanställning, tillsvidare, bör eftersträvas. Antalet timtidsanställda bör begränsas. Arbetsmiljöarbetet måste vitaliseras och ges större kraft. Några möjliga statliga åtgärder Nuvarande socialtjänstlag och hälso- och sjukvårdslag bör ses över med inriktningen att få till stånd en samlad vård- och omsorgslag, där brukarnas och personalens ställning klargörs. Socialstyrelsens delegeringsföreskrifter bör ses över för att vidga möjligheterna för omvårdnadspersonalen att utföra vissa hälso- och sjukvårdsuppgifter. Statens stöd till genomförandet av befintliga arbetsmiljöbestämmelser behöver förbättras. Arbetsmiljölagen bör ändras med innebörden att kraven på arbetets uppläggning skärps. Assistansersättningens storlek och grunderna för lönesättningen bland personliga assistenter behöver ses över. Rekryteringsvägar Det finns stora rekryteringsproblem för flera yrkesgrupper idag, om än med lokala variationer. Störst problem finns för sjuksköterskor, arbetsterapeuter, sjukgymnaster och utbildad omvårdnadspersonal. 11

12 Mellan åren 2000 och 2015 bedömer vi att ca en halv miljon personer med omvårdnadsutbildning behöver rekryteras, förutsatt att nuvarande personalomsättning består. Dessutom behövs ett stort antal personer med vårdoch omsorgsutbildning på högskolenivå. Den generationsväxling som nu sker inom verksamheterna ger möjligheter att förändra sammansättningen av personalen ifråga om yrkes-, köns- och etnisk sammansättning. Vi anser att rekryteringsbasen framöver finns i följande grupper: De fram till år 2010 växande ungdomskullarna. Vuxna som vill eller tvingas byta yrke eller bransch. Personer som, med eller utan anknytning till vård och omsorg, är helt eller delvis arbetslösa. Personer som är anställda inom vård och omsorg med otillräcklig sysselsättningsgrad. Personer med utländsk bakgrund i landet som är undersysselsatta eller är sysselsatta i arbeten under sin kompetensnivå. Personer inom EU/EES-området som har yrkesutbildning inom området eller vill skaffa sig sådan. Personer från länder utanför EU/EES-området, särskilt länder från vilka vi tidigare haft stor invandring. Vidare är det ökande antalet äldre på arbetsmarknaden, som kan tänkas vilja byta arbete som ett led i nedtrappningen från arbetslivet, viktiga att uppmärksamma. För samtliga grupper bör rekryteringsvägarna läggas till rätta och förekommande hinder undanröjas. Det är angeläget att få till stånd en större etnisk mångfald bland personalen och jämnare könsfördelning. Områden där statliga åtgärder bör övervägas: Möjligheterna att kombinera utbildning och praktik/arbete behöver förbättras. Bristande koordinering mellan utbildningsanordnare, liksom bristande samverkan mellan dessa och arbetsgivarna behöver åtgärdas. Strukturell diskrimminering mot personer med utländsk bakgrund måste motverkas. Flexibla ingångar till arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund behövs. Åtgärder för att öka rörligheten bör övervägas det gäller såväl otraditionella yrkesval (fler män) som geografisk rörlighet. Förutsättningarna för framtida organiserad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES-området bör övervägas och former för rekrytering och introduktion utvecklas. Lärande och utbildning Dagens utbildningssystem tillgodoser inte efterfrågan på kompetent personal. Framöver bedöms stor brist uppkomma på omvårdnadsutbildad perso- 12

13 nal, men även på sjuksköterskor, arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Tydliga kompetenskrav bör ställas på personal för olika uppgifter inom vård och omsorg. All personal bör ha grundläggande yrkesutbildning på gymnasienivå och fler bör ha eftergymnasial kompetens. Dimensioneringen av den grundläggande gymnasieutbildningen motsvarande dagens omvårdnadsprogram måste öka betydligt. Enligt vår bedömning bör ca personer årligen påbörja omvårdnadsutbildning för att tillgången skall svara mot bedömd efterfrågan. Huvuddelen av utbildningen bör vara vuxenutbildning och lärandet bör i ökad grad knytas till arbetslivet. Färdighetsträning kan då förenas med teoretiska moment och stöd till personlig utveckling. Lärandet i arbetslivet behöver utvecklas. Bättre möjligheter till fort- och vidareutbildning bör skapas genom en ökad differentiering av arbetet. Utbildningarna till sjuksköterska, arbetsterapeut och sjukgymnast behöver sannolikt utökas. Vidarebildningsmöjligheterna bör förbättras även för högskoleutbildad personal. Kunskaper i gerontologi och geriatrik behöver ges större utrymme i samtliga vård- och omsorgsutbildningar. Ett etappindelat utbildningssystem bör eftersträvas där etapperna är påbyggbara och ger möjlighet att studera vidare. Områden där statliga åtgärder bör övervägas: Förutsättningarna för vuxenlärande knutet till arbetsplatserna måste förbättras. För detta krävs dels förändring på arbetsplatserna, dels förändring av statliga regelverk. Möjligheterna till studiefinansiering för olika grupper, bl.a. för anställda inom vård och omsorg bör ses över. Inriktningen bör vara att även studieovana personer i medelåldern, med låg utbildning, stimuleras till lärande. Ersättning krävs för praktik, även inom kommunerna, för studerande vid sjuksköterskeprogrammet. Omvårdnadsprogrammet i gymnasieskolan behöver ses över till innehåll och form, t.ex. i enlighet med gymnasiekommitténs förslag. Bättre former för erkännande av yrkeskompetens inom vård- och omsorgsyrken behövs. Bl.a. behöver kompetensbevis för olika funktioner utvecklas, liksom valideringsmetodiken. Riktad flerårig satsning på vuxenlärandet knutet till arbetsplatserna bör övervägas. Ökad dimensionering av vissa högskoleutbildningar inom vård- och omsorgsområdet torde behövas. Innehållet i högskoleutbildningar inom vård- och omsorgsområdet bör granskas, med hänsyn till de krav som ett åldrande samhälle ställer. Påbyggnads- och vidareutbildningar på eftergymnasial nivå inom olika utbildningsformer bör utvecklas i samverkan med arbetslivet. Utökad satsning på tillämpad forskning om vård och omsorg om äldre och funktionshindrade, knuten till socionomutbildningen, samt bättre samspel mellan utbildning, forskning och arbetslivet behövs. Ledarskapsutbildning och stöd till arbetsledare behöver utvecklas. 13

14 Se över möjligheterna att samordna de offentliga resurserna vid finansiering av grundutbildning, bristyrkesutbildning och vidareutbildning av vuxna. Den äldre arbetskraftens situation En växande del av personalen kommer att vara i slutet av sitt yrkesliv under de kommande åren. Det ställer särskilda krav på arbetslivet. Arbetet bör anpassas till äldre arbetstagares förmågor samtidigt som deras erfarenheter och kompetens i ökad utsträckning bör tas tillvara. Äldre personer som varit verksamma i andra branscher skulle kunna tillföra värdefull erfarenhet. Värderingsmönster behöver förändras, bland arbetsgivare och arbetstagare, för att bättre ta tillvara den äldre arbetskraftens kapacitet. Områden där statliga åtgärder bör övervägas: Ekonomiska hinder för arbetsgivare och arbetstagare för äldres deltagande i arbetslivet bör undanröjas. Flexibel och reducerad arbetstid för äldre arbetstagare bör uppmärksammas när man omarbetar arbetstidslagen. Åldersgränser och andra hinder för äldres deltagande i arbetslivet bör tas bort. Bättre möjligheter bör ges för äldre arbetstagare att få pröva nytt arbete. Förbättring av arbetsmiljö och arbetsvillkor så att alla kan arbeta kvar, åtminstone till ordinarie pensionsålder. Den kommande handlingsplanen Den handlingsplan som vi skall utarbeta i nästa steg av vårt arbete bör innehålla åtgärder som bidrar till att investeringar i bättre verksamhet och arbetsförhållanden kommer till stånd. Detta är nödvändigt för att klara såväl den kortsiktiga som den långssiktiga kompetensförsörjningen. Planen bör därför ha ett långsiktigt mål, men även innehålla kortsiktiga åtgärder. Det är viktigt att planen samordnas med andra nationella program och åtgärder som är aktuella inom de politikområden som berörs. Handlingsplanen bör innehålla förslag till förändringar av statliga åtgärder och regelverk, men även initiera och stimulera aktiviteter där kommuner och företag involveras i processer för att förbättra verksamhet och arbetsförhållanden. För att få den betydelse och kraft som omständigheterna kräver bör planen utvecklas och genomföras i samverkan med huvudmännen och andra berörda intressenter. 14

15 1. Uppdraget och rapportens uppläggning I detta avsnitt redovisas kortfattat regeringens uppdrag. Därefter beskriver vi hur myndigheternas arbete, som lett fram till denna delrapport lagts upp. Verksamhetsområdet som rapporten behandlar kommenteras översiktligt och slutligen ger vi läsaren en vägledning till läsningen av rapporten. 1.1 Uppdraget Regeringen beslöt i juli 2002 att uppdra åt Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Högskoleverket, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Riksförsäkringsverket, Skolverket samt Socialstyrelsen att utarbeta en gemensam plan för kompetensförsörjningen inom kommunernas vård och omsorg om äldre och funktionshindrade personer (bilaga 1). Under hand har även Centrala studiestödsnämnden kommit att delta i arbetet på samma villkor som de övriga myndigheterna, då det av berörda myndigheter bedömts lämpligt. Socialstyrelsen samordnar arbetet. Uppdraget omfattar vård och omsorg som tillhandahålls av kommunerna enligt socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt hälso- och sjukvårdslagen. Även den vård och omsorg som utförs av annan än kommunen, på dennes uppdrag, ingår i uppdraget. Syftet med den plan som skall utarbetas är att skapa bättre förutsättningar för kommuner och företag att fullgöra sitt uppdrag som huvudmän och/eller utförare av vård och omsorg. Myndigheterna skall inom sina ansvarsområden analysera och redovisa statliga regelsystem och andra statliga styrmedel som direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Med utgångspunkt i denna analys samt de kunskaper som finns om problem och brister inom området skall myndigheterna utarbeta en plan för insatser inom området. Av uppdraget framgår att myndigheterna så långt möjligt skall utnyttja befintlig kunskap om förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Vid utformningen av insatserna i planen skall Socialstyrelsen ansvara för att Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Privatvårdens Arbetsgivarförbund, Svenskt Näringsliv samt berörda fackliga organisationer och brukarorganisationer bereds möjlighet att bidra med synpunkter. Uppdraget skall redovisas i två steg. Senast den 31 oktober 2003 skall en analys av förutsättningarna för kompetensförsörjningen redovisas. Den slutliga planen skall redovisas senast den 31 maj Denna rapport innehåller en analys av förutsättningarna för kompetensförsörjningen och är en delrapportering till regeringen från samverkande myndigheter. 15

16 1.2 Uppläggning av myndigheternas arbete Arbetet med den första delen i uppdraget som redovisas här har inneburit en omfattande inventering, analys och sammanställning av kunskaper om dagens förhållanden inom arbetsmarknad, vård och omsorg, utbildning samt bedömningar av framtida utveckling. Egna bearbetningar av statistiskt material, några empiriska undersökningar och ett par konsultuppdrag för kunskapsgenomgångar har genomförts. Vidare har sammanställningar och analyser av myndigheternas regelverk inletts. Ett led i detta arbete har varit att låta experter inom relevanta områden från de nordiska länderna granska de preliminära analyser och bedömningar som myndigheterna gjort av förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Resultaten av dessa granskningar har så långt möjligt beaktats vid utformningen av denna rapport, men kommer också att användas i det fortsatta arbetet. Inledningsvis hölls en överläggning med berörda intressenter arbetsgivar- och branschorganisationer, brukarorganisationer samt fackliga organisationer och yrkesorganisationer. Inför denna rapport har ytterligare en sådan överläggning hållits. Resultatet av båda överläggningarna har dokumenterats och vägts in i myndigheternas överväganden. Ett arbetsseminarium med företrädare för kommuner och landsting har genomförts, och ett om metodik i arbetskraftsanalyser. Myndigheterna har på sina hemsidor informerat om uppdraget och uppmanat intresserade att komma in med idéer och tips om vad som bör förändras. Även genom annonser i fackpressen har intresserade fått denna uppmaning. En rad synpunkter har till följd av detta kommit in. Arbetet med att fullgöra uppdraget leds av deltagande myndigheters generaldirektörer. En samordningsgrupp som består av sakkunniga medarbetare från berörda myndigheter driver och samordnar arbetet inom och mellan myndigheterna. Socialstyrelsen samordnar arbetet. Avsikten är att denna rapport skall remitteras till en begränsad krets av intressenter, samtidigt som myndigheterna fortsätter arbetet genom att utarbeta den plan som utgör den andra delen i uppdraget och som skall redovisas före den 31 maj Vilken verksamhet? Uppdraget omfattar vård och omsorg som finansieras och tillhandahålls av landets kommuner. Nästan 90 procent av alla insatser inom vård och omsorg utförs också av kommunerna, medan drygt 10 procent utförs av andra företag, föreningar, organisationer. Huvuddelen av insatserna ges till medborgare 65 år eller äldre, ca 70 procent, och resterande del ca 30 procent utgörs av insatser till personer med funktionshinder i åldrarna under 65 års ålder (1). Insatserna såväl till äldre som till yngre och medelålders personer med funktionsnedsättning ges såväl enligt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen som lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Den dominerande delen av insatserna är socialtjänstinsatser, vilka bedöms utgöra ca 60 procent. Hälso- och sjukvårdsinsatsernas omfattning av den kommunala vården och omsorgen är ca 15 procent (2) och insatser som ges enligt 16

17 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade utgör ca 25 procent (3). Avgränsningarna mot närgränsande verksamhetsområden är i vissa delar svåra att upprätthålla. Det gäller såväl driften och utvecklingen av verksamheten som i den statistik som beskriver dem. Dessa svårigheter gäller avgränsningen mot landstingens ansvarsområden, särskilt ifråga om landstingens primärvård, geriatrik, psykiatri och barnhabilitering. Det gäller även beträffande de personliga assistenterna visavi försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket. Vår ambition i rapporten är att hålla oss till den avgränsning som ges i uppdraget, samtidigt som vi här och var gör några utblickar mot de områden som funktionellt är nära sammanflätade med den kommunala vården och omsorgen. Det är kommunerna och i förekommande fall företag som utför uppgifter på kommunernas uppdrag som har ansvaret att utforma vårdens och omsorgens innehåll, organisation och arbetsförhållande på det sätt man finner lämpligt. Detta skall ske inom ramen för det regelverk som finns inom olika politikområden. Även om staten har viktiga medel för att påverka förutsättningarna för kommunerna, finns det skäl att betona att dessa anförtrotts ett omfattande ansvar. Begreppsanvändning Det finns skäl att översiktligt kommentera begreppsanvändningen i rapporten. Vi har valt att beteckna verksamheten som vård och omsorg, där vi med vård avser hälso- och sjukvård och omsorg socialtjänst och insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrande. Mottagarna av insatser har vi valt att beteckna som brukare. Verksamheterna riktar sig till äldre, vilket innebär personer som är 65 år eller äldre. Med funktionshindrade avses personer under 65 års ålder; detta trots att flertalet brukare inom vården och omsorgen om äldre också är funktionshindrade, i ordets verkliga mening. Lokala yrkes- och befattningsbenämningar för den personal som är verksam inom området är svåra att använda på nationell nivå. De benämningar som enskilda kommuner väljer att använda skiljer sig påtagligt åt. De speglar inte vilken utbildning eller kompetens en medarbetare har, inte heller vilka uppgifter hon utför. Detta förhållande försvårar analyserna i denna rapport. Dessa anmärkningar gäller i princip för all personal, utom för den legitimerade personalen inom kommunernas hälso- och sjukvård, där yrkesbeteckningen är författningsmässigt skyddad och uppgifterna som personalen gör är reglerade. Statistiken tillåter alltså inte en uppdelning av de stora grupperna vårdoch omsorgspersonal på kategorier som entydigt beskriver personalen med hänsyn till uppgifter, ansvar, utbildning och liknande. Ofta använder vi beteckningen undersköterskor, vårdbiträden och motsvarande eller omvårdnadspersonal, för att beteckna den stora grupp personal som utför det huvudsakliga vård- och omsorgsarbetet. Till denna kategori räknar vi vanligtvis även personal med beteckningar som skötare, vårdare och hemvårdare. Som regel anger vi vid varje tillfälle vilken avgränsning av personalkretsen som används. Personliga assistenter försöker vi att så långt som möjligt särredovisa, men det är inte alltid möjligt. 17

18 Liknande svårigheter finns för grupper som biståndsbedömare, arbetsledare, städare, måltidspersonal, vaktmästare och andra med uppgifter inom verksamhetsområdet. I rapporten använder vi begreppen tillsvidareanställda, månadsanställda och timanställda. Med tillsvidareanställda avses de som har en fast anställning på obegränsad tid och som omfattar mer än 40 procent av en heltid. Månadsanställda inkluderar tillsvidareanställda, samt vikarier på tidsbegränsade vikariat på mer än 40 procent av heltid och med en fast månadslön. Med timanställda avses de som är anställd per timme och inte har en garanterad månadslön. De begreppsliga oklarheternas negativa inverkan på verksamheternas utveckling och kompetensförsörjningen skall inte underskattas. Tydlighet i språkbruket främjar det offentliga samtal som är grunden för att skapa intresse, kunskap och motivation bland medborgarna för vården och omsorgen. Vi återkommer därför till frågan i våra överväganden. 1.4 Rapportens disposition Rapporten har två delar. I den första delen denna del sammanfattar vi vårt arbete och redovisar våra överväganden och bedömningar. Del II innehåller det faktamaterial och de beräkningar som ligger till grund dessa. I del I sammanfattar vi, i en inledande ruta, fakta samt förekommande bedömningar, som finns i respektive avsnitt. Vid sidan av sammanfattningen ger rutorna en överblick över materialet. Uppläggning av del I denna del. I avsnitt 2, Några yttre förutsättningar, diskuterar vi förutsättningarna för kompetensförsörjningen ifråga om samhällsekonomi, demografi och arbetskraft, det offentliga åtagandet och värderingsmönster. I avsnitt 3, Kompetensförsörjningen framöver söker vi besvara två frågeställningar. Den första är vilken kompetens som framtidens personal bör ha. Den andra frågan är hur mycket personal som kommer att efterfrågas och hur denna förhåller sig till framtida tillgång av utbildad arbetskraft. I avsnitt 4, Strategiska frågor i kompetensförsörjningsarbetet finns våra överväganden om vilka förändringar som bör komma till stånd för att klara kompetensförsörjningen. Vi har valt att redovisa dem inom områdena: den goda arbetsplatsen, rekryteringsvägar, lärande och utbildning samt den äldre arbetskraftens situation. Avsikten är att i kommande handlingsplan precisera åtgärderna och fördela ansvaret för att genomföra dem. I avsnitt 5 beskriver vi kortfattat hur vi ser på den kommande handlingsplanens utformning. Sist finns en förteckning över de referenser som löpande anges i texten. I bilaga finns vårt uppdrag i dess helhet. 18

19 Uppläggning av del II: I avsnitt 2 redovisar vi faktaunderlag om de yttre förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Avsnitt 3, Personalen och deras arbetsförhållanden innehåller en beskrivning av dagens personal, deras arbetsförhållanden samt en beskrivning av vad som utmärker den goda arbetsplatsen. Avsnitt 4, Dagens utbildningssystem, innehåller en beskrivning av utbildningarna inom vård och omsorg, samt villkoren för studiefinansiering. I avsnitt 5, Kompetensförsörjningen framöver finns underlag som belyser framtida kompetenskrav för personalen samt beräkningar av efterfrågan, tillgång och rekryteringsbehov. Även i denna del ligger referenserna sist och i bilaga finns några diagram som visar skillnader mellan kommunerna ifråga om personaltäthet. I några underlagsrapporter redovisar vi dessutom studier och uppdrag som vi låtit genomföra. Två underlagsrapporter publiceras av Socialstyrelsen: Hur många direkt underställda kan en chef ha? Om kontrollspann inom vård och omsorg. Rapporten har skrivits av Lena Felé-Andersson vid Göteborgs Universitet, Förvaltningshögskolan. Yrkeskunnande, lärande och utveckling inom vård och omsorg. Två studier om omvårdnadspersonalen i kommunerna. I denna redovisas dels en intervjustudie med unga medarbetare som slutat, dels en enkätundersökning om omvårdnadspersonalens utbildning och utvecklingsbehov. samt en underlagsrapport av Riksförsäkringsverket: Vård- och omsorgspersonalens utträde från arbetskraften. I denna rapport redovisas analyser som genomförts av Riksförsäkringsverket. 19

20 2. Några yttre förutsättningar Sammanfattning: En samhällsekonomi i balans och god tillväxt, framdriven av ett ökat antal arbetstimmar i privat sektor är grunden för att de kommunala inkomsterna skall öka. Minskad sjukfrånvaro har grundläggande betydelse. Antalet äldre i befolkningen ökar inte påtagligt, medan antalet personer i förvärvsaktiva åldrar förväntas öka något fram till år Arbetsutbudet bland de senare måste öka. Under perioden 2015 till 2030 ökar antalet personer i 80-årsåldern kraftigt, samtidigt som antalet personer i förvärvsaktiva åldrar inte förväntas öka. Försörjningskvoten försämras. Under 1990-talet har personer i höga åldrar, som inte själva klarar vardagsuppgifter, i allt högre grad fått lita till närståendes hjälp, då en allt mindre andel har fått offentlig hjälp. Det saknas tillräckligt kunskapsstöd för att kunna göra tillförlitliga bedömningar av framtida förekomst av funktionsnedsättningar i den äldre befolkningen. Det finns visst stöd såväl för att den tid då nya grupper äldre drabbas av nedsättningar av funktionsförmågan kan komma att utsträckas, som för att den kommer att skjutas upp i takt med att medellivslängden ökar. Förekomsten av funktionsnedsättningar i framtiden, samt hur kommunernas åtagande avgränsas, får stor betydelse för hur mycket personal som behövs inom kommunernas vård och omsorg, samt vilken kompetens de bör ha. Medborgarnas förtroende för, och värdering av, den kommunala vården och omsorgen är låg. Brukarna, samt de medborgare som har mer kännedom om verksamheten, är mer nöjda. Bland unga kvinnor är intresset för arbete inom vård och omsorg stort, men nuvarande arbetsförhållandena och arbetsvillkoren gör inte arbetet tillräckligt intressant. Våra bedömningar: De demografiska förändringarna framöver kommer att påverka samhällsekonomi och arbetsmarknad i hög grad. Den generationsväxling som ligger framför oss ger möjligheter till förnyelse, men kan också leda till problem med kompetensförsörjningen. De stora ungdomskullarna som lämnar gymnasieskolan och den snabbt ökande andelen personer i förvärvsaktiva åldrar med utländsk bakgrund är två viktiga tillskott till arbetskraften. För att inte brist på arbetskraft skall uppkomma måste arbetsutbudet öka. Kompetensförsörjningen inom vård och omsorg framöver är i hög grad beroende av hur funktionsförmågan bland personer i höga åldrar utvecklas, samt hur fördelningen av ansvar mellan närstående och det offentliga kom- 20

21 mer att avgränsas. Det finns uppgifter som tyder på att nedsättningar av funktionsförmågan inte senareläggs vid ökad livslängd, som tidigare förutsatts. En annan grundläggande fråga är hur den samhällsekonomiska utvecklingen blir och därmed möjligheterna att finansiera verksamheten. Det är hoppingivande att unga kvinnor vill arbeta inom vård och omsorg, men det krävs omfattande förbättringar av arbetsförhållanden och villkor för att dessa, och även män, skall söka sig till och stanna kvar inom området. Vi anser att det offentliga åtagandet bör preciseras och att den långsiktiga finansieringen av vården och omsorgen om äldre bör ses över. I del II av denna rapport redovisar vi fakta om samhällsekonomi, demografi och arbetsmarknad, det offentliga åtagandet och värderingsmönster som har stor betydelse för möjligheterna att klara kompetensförsörjningen inom vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade. Här diskuterar vi dessa frågor. 2.1 Samhällsekonomi i balans Den samhällsekonomiska utvecklingen är den enskilt främsta bestämningsfaktorn för hur kompetensförsörjningen skall kunna klaras. Det offentliga konsumtionsutrymmet ger ramen för hur mycket resurser som står till buds för huvudmännen att efterfråga personal för. En samhällsekonomi i balans och med god tillväxt är därför av grundläggande betydelse. De demografiska förändringarnas inverkan på samhällsekonomin är inte självklara. Historiska mönster ger dock stöd för att de kraftiga förändringar i befolkningens sammansättning, som vi har att se fram emot i synnerhet under perioden 2015 till 2030, kan skapa obalanser i ekonomin. Antalet arbetade timmar i privat sektor är en nyckelfråga för de offentliga finanserna. Ökad sysselsättning och minskat sjukfrånvaro borgar för bättre förutsättningar att klara välfärdsåtaganden, även framöver. Framgången i ansträngningarna att minska arbetslösheten inte minst bland personer med utländsk bakgrund i landet har stor betydelse härvidlag. En ökad invandring av personer i förvärvsaktiva åldrar, som snabbt kan beredas arbete, kan också ge fler arbetade timmar. Det finns skäl att understryka att Sverige, från demografiska utgångspunkter, har förhållandevis goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin under åren fram till För att den möjlighet som den demografiska utvecklingen ger skall tas tillvara krävs dock ett högre arbetskraftsdeltagande. Åren därefter, och särskilt 2020 och framåt, tilltar svårigheterna främst på grund av den kraftiga ökningen av antalet personer i 80-års åldern. Kommunernas inkomster är beroende av konjunkturläget, vilket är ett uppenbart problem i kompetensförsörjningen. Minskade inkomster, i förhållande till kommunernas uppdrag, framtvingar besparingar och kanske neddragningar av personal som sedan följs av en expansion vid nästkommande högkonjunktur. Personalens arbetsförutsättningar, trygghet och framtidstro hotas av ryckighet i de ekonomiska förutsättningarna. Utjämning av konjunkturcyklernas inverkan på de kommunala inkomsterna skulle otvivelaktigt skapa bättre förutsättningar för kompetensförsörjningen. Detta skulle underlättas om det balanskrav som nu gäller för kommunerna skulle om- 21

22 formuleras så att det avser en period om flera år, istället för varje enskilt år, vilket för närvarande också övervägs inom regeringskansliet. Möjligheterna att finansiera vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade personer har grundläggande betydelse för kompetensförsörjningen på flera sätt. Den inverkar på ett omedelbart sätt genom att efterfrågan på personal är direkt relaterad till kommunernas inkomster. Mer indirekt, men minst lika viktigt, är att de ekonomiska förutsättningarna lägger grunden för den långsiktiga utvecklingen av verksamhet och arbetsförhållanden. Om inte en stabil långsiktig finansiering finns, kan inte heller verksamheten uppnå den kvalitet och förtroende bland olika intressenter som är nödvändigt för att personal skall utbilda sig och välja att arbeta inom området. Mot bakgrund av dagens situation i kompetensförsörjningen och de långsiktiga samhällsekonomiska förutsättningarna, med en försämrad försörjningskvot, finns det skäl till oro. En översyn av den långsiktiga finansieringen är därför ett viktigt inslag i att skapa förutsättningar för en god kompetensförsörjning. 2.2 Demografiska utmaningar Den svenska befolkningen kännetecknas av en växande andel äldre, och på sikt, en minskande andel av både personer i förvärvsaktiv ålder och yngre personer. Fram till år 2015 ökar antalet personer i åldrarna 90 år och däröver med 35 procent, medan antalet personer i åldrarna förväntas bli i stort sett oförändrat. Antalet personer i förvärvsaktiv ålder förväntas öka, förutsatt en fortsatt relativt hög nettomigration. Fram till 2015 väntas 36 procent av arbetskraften pensioneras. Den generationsväxling som ligger framför oss ger stora möjligheter, men ställer också krav på samhällets aktörer. Många kommer att lämna arbetskraften och minst lika många kommer att träda in i den. Växande kullar av elever kommer att lämna gymnasieskolan fram till år Dessa utgör en betydande rekryteringsbas under perioden. På samma sätt kommer andelen personer med utländsk bakgrund i arbetskraften att öka kraftigt under perioden. Detta understryker dels vikten av att generellt öka dessa gruppers arbetskraftsdeltagande, dels att ta tillvara den kultur- och språkkompetens som personer med utländsk bakgrund har, och som kommer att behövas inom vården och omsorgen i ökad omfattning. Under perioden 2015 till 2030 förväntas antalet personer i åldrarna 80 år och äldre öka kraftigt, samtidigt som antalet personer i förvärvsaktiv ålder förväntas förbli oförändrat. Andelen i befolkningen som är i förvärvsaktiva åldrar förväntas minska från dagens ca 60 procent till runt 54 procent år Försörjningskvoten blir mer ogynnsam och förutsättningarna för kompetensförsörjningen kommer sannolikt att sättas på hårda prov. Det blir allt viktigare att öka arbetskraftsdeltagandet. Med dagens arbetskraftsdeltagande förväntas brist på arbetskraft uppkomma under perioden fram till 2015, trots den förväntade ökningen av antalet personer i förvärvsaktiva åldrar. Under perioden förväntas förutsättningarna för att få till stånd ett tillräckligt arbetsutbud bli sämre än perioden fram till år

23 2.3 Det offentliga åtagandet En grundläggande förutsättning för kompetensförsörjningen är vilket åtagande kommunerna skall ha i framtiden. Frågan rymmer åtminstone ett par dimensioner. Den första är hur hälsa och funktionsförmåga i befolkningen kommer att utvecklas. Här finns motstridiga utvecklingstendenser. Historiskt har allt fler år utan svåra funktionsnedsättningar lagts till livet för allt fler äldre medborgare. Sjukdom och stora funktionsnedsättningar har skjutits uppåt i takt med att allt fler nått höga åldrar. Några svenska undersökningar visar emellertid att funktionsförmågan bland personer i höga åldrar under de senaste tio åren inte förbättrats, kanske tvärtom blivit sämre i vissa avseenden. Det finns också skäl att påminna om förändringar i sjukdomspanorama och livsstil i de befolkningsgrupper som under de kommande åren når höga åldrar. Flera av dessa riskerar att leda till ökad förekomst av sjukdom och nedsatt funktionsförmåga. Även de utökade möjligheterna att behandla sjukdom bland människor i höga åldrar kan föra med sig ökad belastning på vården och omsorgen framöver. Förbättrade behandlingsmöjligheter leder till att fler personer överlever akuta sjukdomstillstånd, men med bestående funktionsnedsättningar, samtidigt som risken för att ytterligare sjukdom skall drabba dem ökar. Vi anser att det finns skäl till försiktighet vid bedömningar i denna fråga. Det saknas tillräckligt kunskapsstöd för någondera av de hypoteser som presenterats om hur förekomsten av sjukdom och funktionsförmåga förändras bland människor i höga åldrar när medellivslängden stiger. Konsekvenserna av alternativa framtida utvecklingar i detta avseende bör därför läggas till grund för överväganden om hur mycket personal som kommer att efterfrågas framöver. Den andra dimensionen är vem som tillgodoser ett visst hjälpbehov. Under senare år har betydande förskjutningar skett härvidlag. Den offentligt finansierade vården och omsorgen har tagit ett steg tillbaka när det gäller serviceinsatser och närståendes insatser har fått större omfattning. Vissa tecken finns även på att fler äldre med goda inkomster köper servicetjänster på marknaden. Dessa förändringar i det offentliga åtagandet har genomförts utan att lagstiftningen har förändrats. Drivkraften har snarast varit knapphet på ekonomiska resurser. Konsekvenserna av strukturella förändringar och ändrade prioriteringar inom landstingens och kommunernas verksamheter kan förenklat beskrivas så att uppgifter och ansvar har flyttats från sjukhus till kommunernas vård och omsorg, samt till landstingens primärvård. Från dessa har i sin tur uppgifter förskjutits till närstående och till marknaden. Detta har inneburit att innehåll i arbetet och arbetsförhållanden för personalen inom kommunernas vård och omsorg har förändrats. Kraven på god kompetens hos personalen har ökat. Utvecklingen ifråga om två viktiga bestämningsfaktorer för hur mycket, och vilken, personal som kommer att krävas inom vården och omsorgen framöver är alltså svårbedömda. Det gäller hur behoven av insatser kommer att utvecklas och hur det offentliga åtagandet skall avgränsas. 23