Slutrapport från pilotprojekt för att förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen

Transkript

1 Malmö stad Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsberedningen 1 (2) Datum Adress August Palms Plats 1 Diarienummer STK Yttrande Slutrapport från pilotprojekt för att förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen Pilotprojektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen har pågått från november 2012 till oktober Den övergripande slutsatsen från pilotprojektet är att upphandlingsverktyget kan utnyttjas strategiskt för att bidra till att uppnå Malmö stads målsättning om att bli en socialt hållbar stad. I slutrapporten föreslås att stadskontoret får i uppdrag att inrätta en stödfunktion med ansvar för implementering, stöd och uppföljning av sociala villkor vid Malmö stads inköp. Vid arbetsmarknads- och vuxenutbildningsberedningens sammanträde den 18 november 2013 har ordföranden, med instämande från Lari Pitkä-Kangas (MP), yrkat förändringar i tjänstemannaberedningens förslag till beslut i ärendet. Efter överläggning har arbetsmarknads- och vuxenutbildningsberedningen beslutat att förorda att kommunstyrelsen beslutar att godkänna rapporten, att ge stadskontoret i uppdrag att komplettera punkt 1.5 i riktlinjerna för Malmö stads upphandlingspolicy i enlighet med utredningen, att Vita Jobb-modellen ska användas i all tjänsteupphandling i Malmö stads förvaltningar och helägda kommunala bolag. Vid tillfälle Vita Jobb-modellen ej används ska detta särskilt motiveras, att ge stadskontoret i uppdrag att koordinera implementering av sociala villkor i Malmö stads tjänsteupphandlingar. Där sociala villkor ej används ska det särskilt motiveras, att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 1,5 mkr under 2014 för att stärka hela arbetet med hållbar upphandling med särskild fokus på miljömässiga, etiska och sociala villkor, att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 250 tkr 2014 för att kunna utveckla kunskapsallianser/samarbeten med akademin, offentliga myndigheter, näringslivet samt den idéburna sektorn med syfte att fördjupa kunskap-

2 en om effekter av sociala hänsyn i upphandling, att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 150 tkr för 2014 till följeforskning av arbetet med sociala villkor i genomförda upphandlingar och inköp, samt att återrapportering ska ske till kommunstyrelsen senast november (2) Särskilda yttranden, reservationer Moderaterna och Folkpartiet Liberalerna anmäler gemensamt särskilt yttrande. Ordförande Andreas Schönström Sekreterare Gunnar Bergström

3 Arbetsmarknad- och vuxenutbildningsberedningen Ärende: STK Ang: Slutrapport från pilotprojekt för att förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen Pilotprojektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen har pågått från november till oktober Projektet har omfattat fem upphandlingar där sociala villkor och Vita Jobb-modellen prövats. Sociala villkor har i detta sammanhang inneburit att Malmö stad ställt krav om att leverantörer, under kontraktstiden, ska anställa 1-2 låntidsarbetslösa. Vita Jobb- modellen är ett verktyg för att se till att de anlitade de leverantörerna ger sina anställda kollektivavtalsenliga löner och att de inte använder sig av svart arbetskraft. Moderaterna anser naturligtvis också att höga krav ska ställas på kvalitet vid offentlig upphandling, men vi har samtidigt varnat för de problem som kan följa på att härutöver ställa allt för långtgående krav eftersom dessa bara riskerar att försvåra företagens möjligheter att medverka vid upphandlingar över huvud taget. Regelverket kring offentlig upphandling uppfattas redan idag som krångligt och företagarna upplever också att den kommunala byråkratin är omfattande. Malmö stad borde därför istället göra mer för att fler av Malmös småföretag ska kunna delta vid upphandlingar och visa försiktighet med att i onödan försvåra företagens situation genom att belamra dem med administrativa bördor. Då vi inte fick gehör för våra synpunkter valde vi att reservera oss. Mohammad Mohammad (M) Joel Laguna (FP) Tomas Petersson (M)

4 SIGNERAD Malmö stad Stadskontoret 1 (3) Datum Vår referens Tom Roodro Planeringssekreterare Tjänsteskrivelse Tom.Roodro@malmo.se Slutrapport från pilotprojekt för att förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen STK Sammanfattning Pilotprojektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen har pågått från november 2012 till oktober Projektet har omfattat fem upphandlingar där sociala villkor och Vita Jobb-modellen prövats. Sociala villkor har i detta sammanhang inneburit att Malmö stad ställt krav om att leverantörer, under kontraktstiden, skall anställa 1-2 långtidsarbetslösa. Vita Jobbmodellen är ett verktyg för att se till så att anlitade leverantörer ger sina anställda kollektivavtalsenliga löner och att de inte använder sig av svart arbetskraft. Den övergripande slutsatsen från pilotprojektet är att upphandlingsverktyget kan utnyttjas strategiskt för att bidra till att uppnå Malmö stads målsättning om att bli en socialt hållbar stad. I slutrapporten föreslås att stadskontoret får i uppdrag att inrätta en stödfunktion med ansvar för implementering, stöd och uppföljning av sociala villkor vid Malmö stads inköp. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att godkänna rapporten att ge stadskontoret i uppdrag att komplettera punkt 1.5 i riktlinjerna för Malmö stads upphandlingspolicy med en social value policy, vilken anger vad som ska beaktas vid upphandling att Vita Jobb-modellen skall användas i all tjänsteupphandling. Vid tillfälle Vita Jobbmodellen ej används skall detta särskilt motiveras att ge stadskontoret i uppdrag att, i enlighet med slutsatser under punkt 7, föreslagen strategi under punkt 8 och ansvarsfördelning under punkt 9, samordna och koordinera implementering av sociala villkor i Malmö stads tjänsteupphandlingar. Där sociala villkor ej används skall det särskilt motiveras att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 1,5mkr under 2014 för uppdrag i enlighet med slutsatser under punkt 7, implementering under punkt 8 och ansvarsfördelning under punkt 9

5 2 (3) att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 250tkr 2014 för att kunna utveckla kunskapsallianser/samarbeten med akademin, offentliga myndigheter, näringslivet samt den idéburna sektorn med syfte att fördjupa kunskapen om effekter av sociala hänsyn i upphandling att från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar avsätta 150tkr för 2014 till följeforskning av arbetet med social hållbarhet i genomförda upphandlingar och inköp. att återrapportering ska ske till kommunstyrelsen under 2014 Beslutsunderlag upphandlingar_pilotprojekt_bilaga1 slutrapport_pilotprojekt_upphandling G-Kopia av Pilotprojektet förändra och förbättra den offentliga upphandlignen i kommunen Beredningsbrev Särskilt yttrande M o FP Beslutsplanering Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsberedningen KS Arbetsutskott Kommunstyrelsen Ärendet Malmö stad upphandlar årligen varor och tjänster till ett värde av cirka fem miljarder kronor. Det gör kommunen till en betydelsefull marknadsaktör. Stadens inköp ska ha goda affärer som målsättning. Det betyder; rätt vara, till rätt pris, till rätt tid. Samtidigt kan inköpen ske på ett sätt som bidrar till en ekologisk-, ekonomisk- och socialt hållbar utveckling. Att ställa krav om uppfyllande av sociala villkor vid stadens inköp bör betraktas som ett viktigt verktyg som kan bidra till att nå målen inom ett flertal centrala strategier och handlingsplaner, så som exempelvis Jobboffensiv , mål och budget 2014, Områdesprogrammen och inom ramen för de rekommendationer som ges av Malmökommissionen. I Malmö stads befintliga riktlinjer för upphandlingsverksamhet finns angivit att sociala och etiska villkor skall finnas med som ett aktivt instrument vid alla inköp. Trots detta kan konstateras att det i dagsläget är få inköp där man tar sådan hänsyn. Det finns en viljeinriktning för att sociala villkor ska vara en självklar del i stadens inköp. Vad som saknas i sammanhanget är vad detta innebär och hur det ska genomföras i praktiken. För utförande av pilotprojektet har det ej funnits behov av extra personalresurser. Vid genomförande av implementering bedömer stadskontoret att uppdraget breddas och att det därmed inledningsvis bör avsättas ekonomiska resurser till en stödfunktion för socialt hållbar upphandling på stadskontoret med ansvar för följande:

6 Inventering av aktuella upphandlingar Det är inköpets karaktär som avgör vilka sociala villkor som ska användas. Därav finns behov av att kartlägga stadens inköpsmönster och att föreslå relevanta och rimliga krav i samband med upphandlingar. Stöd och information Stödfunktionen bör kunna ge upphandlande förvaltningar efterfrågat stöd inom området för sociala villkor vid upphandling, exempelvis genom att anordna utbildningar och ta fram riktlinjer. Samordning Stödfunktionen föreslås få i uppdrag att etablera ett nätverk inom upphandlande förvaltningar, och andra verksamheter inom Malmö stad, med syfte att förankra socialt hållbar upphandling. Proaktivt arbete gentemot leverantörer Stödfunktionen föreslås utveckla dialogen med leverantörer med syfte att skapa samarben där det gemensamma målet är ett socialt hållbart Malmö. Utveckling Stödfunktionen föreslås få i uppdrag att utveckla former för samverkan med ickevinstdrivande aktörer inom den sociala ekonomin. Dessutom bör medarbetare inom stödfunktionen etablera kontakter med nationella såväl som internationella myndigheter och organisationer för kunskapsutbyte inom hållbar upphandling. Kommunikation Stödfunktionen föreslås ansvara för kommunikation inom området för sociala villkor vid upphandling såväl internt som externt. Uppföljning och redovisning Stödfunktionen föreslås få i uppdrag att göra uppföljningar av kontrakt med sociala villkor för att undersöka om förväntade effekter uppnås. 3 (3) Ansvariga Jesper Theander Avdelningschef Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör

7 Slutrapport från pilotprojekt för att förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen Stadskontoret Upprättad Datum: Version: Ansvarig: Förvaltning: Enhet: Tom Roodro Stadskontoret Avdelningen för integration och arbetsmarknad

8 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Nuläge Antidiskrimineringsklausul Uppförandekod Rosengårdsstråket Lindängelund Erfarenheter från pilotprojektet Upphandlares erfarenheter Rekrytering av långtidsarbetslösa och kontakter med leverantörer Vilka erfarenheter drar fackförbunden från granskningen? Granskningar enligt Vita Jobb-modellen Samarbete med Skatteverket Ekonomisk insyn hos upphandlade leverantörer Gränsvärden för att ställa sociala villkor Sanktioner Effekter, möjligheter och hinder Omvärldsbevakning Nya EU-direktiv att vänta Social ekonomi och upphandling Samverkan för utveckling Slutsatser från pilotprojektet Implementering av sociala villkor och Vita Jobb-modellen i Malmö stads upphandlingsförfaranden Områdesprogrammen språngbräda för utveckling Organisering och arbetsuppgifter Ansvarsfördelning Referenser

9 1. Inledning Föreliggande slutrapport från projektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen samt förslag om inrättande av en stödfunktion följer övergripande de riktlinjer som står att finna i Malmö stads budget Enligt denna ska kommunen ha ett ännu tydligare fokus på miljömässig, etisk och socialt hållbar upphandling. Malmö stad upphandlar årligen varor och tjänster till ett värde av cirka 5 miljarder kronor. Detta betyder att kommunen är en stor marknadsaktör. Socialt hållbar upphandling innebär därför en möjlighet att påverka samhällsutvecklingen, bland annat genom att underlätta för ungdomar och långtidsarbetslösa att komma i arbete. För kommunen kan det innebära att man får utfört tjänster inom sitt ansvarsområde och samtidigt sysselsätter individer som står långt från arbetsmarknaden. En satsning på sociala villkor i upphandlingar ger dessutom leverantörer i det privata näringslivet incitament att i samarbete med Malmö stad skapa en socialt hållbar stad. Att ställa krav om uppfyllande av vissa sociala villkor vid kommunens inköp bör betraktas som ett (av många) verktyg för att nå målen inom ett antal centrala strategier och handlingsplaner i Malmö, liksom Jobboffensiv , mål och budget 2014, Översiktsplan 2012, Områdesprogrammen samt inom ramen för de rekommendationer som ges av Malmökommissionen. Pilotprojektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen har pågått från november 2012 till och med oktober Projektet har omfattat fem upphandlingar där såväl sociala villkor som Vita Jobb-modellen testats. Sociala villkor har, i pilotprojektet, definierats som krav om att anlitade leverantörer skall anställa 1-2 långtidsarbetslösa personer under kontraktstiden. Vita Jobb-modellen innebär att säkerställa att anlitade leverantörer erbjuder sina anställda kollektivavtalsenliga villkor (Junesjö, 2009). Det har under pilotprojektet även inletts dialog mellan Skatteverket och Malmö stad, i enlighet med beslut från kommunstyrelsen. I nuläget har inget formaliserat samarbete inletts. Stadskontoret fick dessutom i uppdrag att utreda möjligheten för att kunna ställa krav på ekonomisk insyn för att undvika upphandling av företag med koppling till så kallade skatteparadis. Utförd utredning visade att det enligt gällande lagstiftning finns mycket små eller inga möjligheter till sådan insyn. Den övergripande slutsatsen från pilotprojektet är att upphandlingsverktyget kan utnyttjas strategiskt för att bidra till att uppnå Malmö stads målsättning om att bli en socialt hållbar stad. Med anledning av detta bör upphandlingsenheten på stadskontoret få ett utökat uppdrag, tillsammans med utökade resurser, för att effektivt kunna implementera en modell för att formulera sociala villkor, Vita Jobb-modellen och andra hållbarhetsvillkor, i enlighet med politiska mål. En stödfunktion, som tar ett samlat grepp om hållbara villkor i kommunens inköpskontrakt, bedöms vara en relevant investering för att bidra till att förverkliga Malmö stads vision om en hållbar stad. 3

10 2. Bakgrund Pilotprojektet föregicks av utredningen Socialt hänsynsfull upphandling med sociala krav för att främja sysselsättning och brottsförebyggande arbete med upphandling som medel (Alderskiöld, 2011). Utredningen presenterades för kommunstyrelsen den 15 augusti 2012 samt den 27 november 2012, vilket föranledde beslut om att initiera nu avslutat pilotprojekt. I utredningen anses följande vara av särskilt intresse: Det finns ett lagligt utrymme, i såväl EU:s upphandlingsdirektiv (som LOU bygger på) som i Lagen om offentlig upphandling (LOU) att ta sociala hänsyn, bland annat genom användande av sociala klausuler. Det går inte generellt att fastslå vilka sociala krav som kan ställas i en upphandling. Detta måste avgöras från fall till fall. Exempelvis kan det vara: - Att verka för sysselsättning bland ungdomar. - Att verka för en jämn könsfördelning. - Att verka för möjligheter till sysselsättning för långtidsarbetslösa och äldre arbetstagare. - Att verka för möjligheter till sysselsättning för personer med funktionshinder. Malmö stad är en betydande marknadsaktör som årligen upphandlar tjänster och varor till ett värde av cirka fem miljarder kronor. Stadens inköp ska ha goda affärer som målsättning. Det betyder; rätt vara, till rätt pris, i rätt tid. Samtidigt kan inköpen ske på ett sätt som bidrar till en hållbar utveckling, såväl ekologiskt, ekonomiskt som socialt. Det är stadskontoret, genom upphandlingsenheten, som ska ta initiativ till och verkställa det ökande antalet kontrakt/inköp som görs med uppfyllande av sociala krav. Med ovanstående utredning som grund togs beslut om att initiera ett pilotprojekt där fem upphandlingar ingick. 3. Nuläge Pilotprojektet är en förlängning av redan pågående insatser för hållbara inköp inom Malmö stad. I dagsläget använder sig Malmö stad av följande hållbarhetsvillkor i sina kontrakt: 3.1 Antidiskrimineringsklausul Denna anger att anlitade entreprenörer åtar sig att fullfölja entreprenaden eller utföra uppdraget på sådant sätt att entreprenören inte bryter mot gällande diskrimineringslagstiftning. Vid brott mot detta kan Malmö stad häva avtalet med hänvisning till väsentligt kontraktsbrott. Enligt budget för Malmö stad 2014 ska uppföljning av antidiskrimineringsklausulerna genomföras under

11 3.2 Uppförandekod År 2010 genomfördes en riskanalys genom vilken tre fokusområden definierades utifrån inköpssumma och risk för att bryta mot mänskliga rättigheter i hela tillverkningskedjan. De tre inköpsområdena som belystes var möbler, IT-produkter samt kontorsmaterial. Inom dessa har en uppförandekod använts. Denna syftar till att leverantörerna ska ha rutiner för att säkerställa att man inte bryter mot mänskliga rättigheter i tillverkningskedjan. Målsättningen med uppförandekoden är att få mer insyn i tillverkningen av produkter som kommunen köper in. Utöver ovanstående är målsättningen att göra kommunens leverantörer medvetna om hållbarhetsaspekten vid produktion av varor. Förhoppningsvis kan uppförandekoden leda till att kommunens leverantörer utvecklar ett helhetstänk kring Corporate Social Responsibility (CSR). Hittills har uppförandekoden använts vid cirka tio upphandlingar. Uppföljning av att villkoren följs sker några månader efter avtalsstart. Det som kan konstateras av genomförda uppföljningar är att CSR-arbetet varier mycket mellan olika företag. Det finns generellt sett en någorlunda god baskunskap kring leverantörens närmaste miljö, men ju längre ned i leverantörskedjan man kommer ju sämre är kunskapen. Ingående information om exakt var tillverkningen sker, det vill säga ort och fabrik, är svårt att få genom de uppföljningar som hittills gjorts. Malmö stad ställer även krav direkt på produktionsnivå. Krav på produkter som uppfyller kriterierna för rättvisemärkning finns i ett flertal upphandlingar, exempelvis fotbollar, blommor, livsmedel och naturstensprodukter. Malmö stad ställer sedan 2007 krav vid upphandling av natursten. I samarbete med Göteborg, Stockholm och Örebro ställer Malmö stad krav vid upphandling av natursten att entreprenören tillser att såväl stenbrott som stenbearbetningsanläggning följer de grundläggande ILOkonventionerna samt konventioner 148, 155 samt 170. Dokumentation av oberoende inspektioner ska kunna uppvisas vid leverans av sten. I övrigt har Malmö stad endast vid ett fåtal tillfällen använt sociala klausuler vid inköp, liknande de i pilotprojektet. Här kan nämnas: 3.3 Rosengårdsstråket Delprojektet Rosengårdsstråket, vilket är en del av projektet Rosengård i förvandling, har fokuserat på dialogprocesser med de boende. Vid upphandling av byggande av Bokaltorget (numera omdöpt till Örtagårdstorget) ställdes krav att entreprenören skulle tillhandahålla två ungdomar från stadsdelen praktikplats under tre månader. Det var Jobb Malmö som ansvarade för rekrytering av praktikanterna. Ungdomarna har varit anställda av entreprenören under praktikperioden. Således följer detta projekt samma arbetsgång som pilotprojektet kring sociala villkor. Syftet med arbetssättet är att skapa delaktighet och en känsla av ägarskap samt att öka sysselsättningsgraden bland de boende i området. PEAB (som var anlitade för uppdraget) ställer sig mycket positiva till upplägget. De nämner särskilt att samarbetet med Jobb Malmö om att ta fram lämpliga kandidater har fungerat mycket bra. En av de två praktikanterna har nu fått en visstidsanställning inom PEAB. 5

12 Erfarenheten visar att omhändertagande och en bra handledare hos entreprenören är en förutsättning för att upplägget ska fungera på ett tillfredställande sätt både för praktikanter och för entreprenörer. 3.4 Lindängelund Lindängelund är ett planerat rekreationsområde i Lindängen där den inledande fasen, i form av den så kallade Millenieskogen, inleddes under Invigning förväntas ske under I samband med upphandlingen av anläggning av området planerades för att ställa krav om att leverantören skulle anställa två långtidsarbetslösa under entreprenaden. På grund av att Arbetsförmedlingen vid den tidpunkten ej kunde tillgodose lämpliga sökande valde man bort de tänkta sociala kraven. Istället valdes i genomförandet att i samarbete med entreprenören anställa två stycken långtidsarbetslösa ungdomar och delvis dela på kostnaderna. Projektet är ej ännu avslutat. 4. Erfarenheter från pilotprojektet 4.1 Upphandlares erfarenheter Sociala villkor Samtliga berörda upphandlare har kallats till gemensamma arbetsgruppsmöten för att delge sina reflektioner under pilotprojektets gång. Åsikterna från upphandlare varierar något, men har gemensamt att det viktigaste är att definiera en enkel och fungerande arbetsmodell för det fortsatta arbetet. Ställda villkor tycks ha mottagits olika beroende på bransch, där företag inom anläggning, det vill säga gator, vägar, parker, broar etcetera, i dagsläget har svårt att hitta kompetent personal och därmed är övervägande positiva till initiativet. Inom byggbranschen är situationen närmast den motsatta och här ställer man sig därför mindre positiv till krav om att anställa en långtidsarbetslös. Ansvar och försäkringar Typ av anställningsförhållande kräver vidare utredning, då det inte är utrett alla konsekvenser som kan inträffa i de fall praktikanten är anställd av Jobb Malmö respektive av utsedd entreprenör, framför allt med tanke på skaderisker och försäkringar. Den enskilda individen kan skadas, men stora och kostsamma skador kan även inträffa i samband med hantering av fordon och maskiner. Vita Jobb-modellen Inledningsvis verkar det finnas en bred acceptans för att strategiskt arbeta med att förhindra svartarbete. Det bör uppmärksammas att granskningarna i skrivande stund ej är avklarade. Därför rekommenderas att detta följs upp efter att entreprenaderna är slutförda. Tills vidare konstateras att ansvarsfördelningen mellan upphandlare och genomförande konsult bör tydliggöras. Det bör även ytterligare undersökas om det finns andra modeller som ger ett tillfredställande resultat, till exempel aktivt arbete med ID06. 6

13 ID06 ID06 är ett system med syfte är att förhindra svartarbete och ekonomisk brottslighet. I korthet innebär ID06 att försvåra för obehöriga att vistas på byggarbetsplatsen genom föranmälan, obligatorisk legitimationsplikt och närvaroredovisning. ID06 har utarbetats av Elektriska Installatörsorganisationen EIO, Glasbranschföreningen, Maskinentreprenörerna, Målaremästarna, Plåtslageriernas Riksförbund, Sveriges Byggindustrier och VVS Företagen med stöd av Byggcheferna/Ledarna, Byggnads, Målareförbundet och SEKO. Fördelen med ID06 är att den är utarbetat av branschen och att den möjliggör digital hantering och på så sätt undviks onödig administration. Det bör utredas om man kan utveckla modellen ytterligare. 4.2 Rekrytering av långtidsarbetslösa och kontakter med leverantörer Rekryteringsteamet i Jobb Malmö fick i uppdrag att rekrytera långtidsarbetslösa personer till fem olika bygg- och anläggningsprojekt i Malmö. I kontraktsvillkoren står det att entreprenören ska anställa en (1) långtidsarbetslös person per byggprojekt under sex månader. De grundläggande kraven var att den arbetssökande ska ha en utbildningsnivå som motsvarar gymnasieutbildning inom bygg, anläggning eller motsvarande. Utifrån den kravprofil som stått i kontraktsvillkoren har rekryteringsteamet formulerat en annons och bjudit in arbetssökande till fyra olika rekryteringsmöten där de informerat kring de olika bygg- och anläggningsprojekten. Detta gjordes innan entreprenörerna var upphandlade för att se om det fanns kandidater inom Jobb Malmö som hade de grundläggande krav som ställdes. Rekryteringsteamet har vid dessa tillfällen intervjuat totalt 59 personer. Två av dessa rekryteringstillfällen har riktat sig till arbetssökande inskrivna i Jobb Malmö. Rekryteringsteamet har även varit i kontakt med bygg- och anläggningsgymnasiet Norra Sorgenfri i Malmö, då dessa har förmedlat kontaktuppgifter till före detta elever från skolan som är långtidsarbetslösa. Av de 59 personer som intervjuades hade 73 % utbildning inom bygg- och anläggning. 64 % av dessa hade ej yrkesbevis och var i behov av en lärlingsplats. 3 % hade svenskt yrkesbevis och 3 % hade yrkesbevis från hemlandet, dock ej validerat i Sverige. 53 % hade varit arbetssökande från sex månader till ett år. Kraven från entreprenören har generellt sett varit högre ställda än det som stod i kontraktsvillkoren. Detta kan till viss del förklaras utifrån de branscher (bygg och anläggning) där upphandlingar inom pilotprojektet blivit gjorda. Det har till exempel ställts krav på yrkesbevis och/eller flera års arbetslivserfarenhet, där bland annat en entreprenör menade att det ej fanns utrymme att handleda en lärling. En annan entreprenör uttalade att de vill se långsiktigt på detta och tanken för dem är att kunna anställa personen även efter de första sex månaderna. Rekryteringsteamet har vid mötena med entreprenörerna påtalat att de personer som intervjuas och som rekommenderas främst är lärlingar utan yrkesbevis och som ej har någon längre yrkeserfarenhet. Man bör, inför framtida inköp med krav om att leverantören ska anställa en långtidsarbetslös, överväga om utbildningsförvaltningen skulle kunna samarbeta med Jobb Malmö för att överbrygga de eventuella kompetensbrister som finns hos kandidaterna. Entreprenörerna har i vissa falla upplevt att kandidater som presenterats för dem själva inte har valt att delta. När rekryteringsteamet kontaktar arbetsgivare i ordinarie arbete, har dessa ett uttalat rekryteringsbehov och ofta har dessa företag en policy kring social hållbarhet och 7

14 CSR, vilket gör att de väljer att rekrytera via Jobb Malmö. De flesta av de aktuella entreprenörerna inom detta pilotprojekt har inte haft något direkt rekryteringsbehov. Rekryteringsteamet har i dialogen med entreprenörerna informerat om syftet med sociala villkor i offentlig upphandling och vad det innebär. Bland annat har man lyft fram att Malmö stad aktivt vill medverka för att skapa ett socialt hållbart samhälle. De flesta av entreprenörerna har då upplevt detta som något positivt och varit välvilligt inställda. Entreprenörerna har i vissa fall utryckt oro att de måste säga upp ordinarie personal och/eller hur facket ser på detta utifrån turordningsreglerna. De långtidsarbetslösa, så som kraven är ställda i dagsläget, är bundna till upphandlingsföremålet. De får med andra ord endast sysselsättas på aktuell byggarbetsplats/entreprenad. På grund av detta finns det en överhängande risk, beroende av tjänsten som upphandlas, att den/de personer som anställs inte kommer att kunna sysselsättas under hela entreprenaden. Man bör undersöka om det istället kan ställas krav om att ta emot en långtidsarbetslös, men att denne får möjlighet att utföra arbete på olika platser inom företaget där så är lämpligt. 4.3 Vilka erfarenheter drar fackförbunden från granskningen? Anställda i aktuella fackförbund har i egenskap av fristående konsulter gjort granskningar i enlighet med Vita Jobb-modellen under pilotprojektet. Det är för tidigt för att dra någon långtgående slutsats från deras granskningar då bara en kontroll genomförts. I nuläget upplever berörda konsulter på fackförbunden att kommunikationen och samarbetet mellan dem och Malmö stads upphandlare har fungerat bra. Konsulterna är överens om att konsultavtalen bör kompletteras till att omfatta samtliga fackförbund som är och kommer bli berörda på arbetsplatsen, detta för att minska den administrativa bördan och underlätta processen när det behövs kompetens från flera fackförbund. 4.4 Granskningar enligt Vita Jobb-modellen Som nämnt ovan har anställda i aktuella fackförbund anlitats för att göra granskningar inom pilotprojektets fem avtal i enlighet med Vita Jobb-modellen. Dessa personer har dock gjort granskningarna i egenskap av fristående konsulter. I princip innebär det att personerna i fråga är opartiska och endast gör de granskningar de fått i uppdrag att göra. Fackförbunden har i vissa fall unik kunskap kring branscherna inom vilka Malmö stad gör upphandlingar. Således är fackförbunden en naturlig samarbetspart. Samtidigt bör påpekas att det finns en risk att konsulterna även beaktar fackförbundens övriga intressen vid granskningarna. Konsekvensen av detta skulle bland annat kunna vara att leverantörerna upplever sig vara övervakade i dubbel bemärkelse. För tillfället görs granskningar inom fem avtal. Det är oklart om fackförbunden har kapacitet (personal) att avsätta för ett utökat uppdrag. Det kan därför vara viktigt att undersöka huruvida uppdraget skulle kunna utföras av en oberoende revisor alternativt av Malmö stads egen personal. Oavsett vilken form, och vilken motpart kommunen väljer att ha, så krävs en konkretisering av modellen för samarbete. Under pilotprojektet har från upphandlares sida, liksom som från anlitade konsulter, påpekats att det är viktigt att det endast är en kontaktperson för respektive 8

15 upphandling/avtal. Vid tillfälle denne kontaktperson behöver rådgöra med ett annat fackförbund/konsult ska detta skötas av kontaktpersonen, förslagsvis att dessa då tas in som underkonsulter. Granskningar måste samordnas så långt det är möjligt, med syfte att underlätta för såväl upphandlare som för leverantörer. Leverantörerna upplever Vita Jobb-modellen som relativt okontroversiell. Vissa påtalar att det är bra att leverantörer granskas, då de även själva vill se ett näringsliv fritt från svart arbetskraft. 4.5 Samarbete med Skatteverket Under pilotprojektet har Malmö stad och Skatteverket diskuterat möjliga samarbeten. Skatteverket kom därefter med följande förslag: Ett samarbete med Skatteverkets insats Förebygga ekonomisk brottslighet kan se olika ut beroende på vilka Skatteverket samarbetar med och på vad som efterfrågas. Inför ett samarbete träffar Skatteverket representanter som har en nära koppling till upphandlingsarbetet, ofta är det upphandlingschefen, en eller flera upphandlare och eventuellt någon controller. I korthet går ett samarbete ut på att Skattverket tillhandahåller offentliga uppgifter och hjälper till med tolkning av dessa håller workshops med motparten och hjälper till att se bakom den ofta fina offentliga fasaden visar och förklarar oseriösa beteenden blir en dialogpartner när det gäller förfrågningsunderlagens utformning, uteslutningsgrunderna enligt LOU 10:1 o 10:2 och därmed sammanhängande frågeställningar blir en direktingång till Skatteverkets samlade kompetens Det viktigaste är att det etableras ett kontinuerligt samarbete med regelbundna samverkansträffar. Skatteverket formaliserar gärna samarbeten genom att teckna en överenskommelse, undertecknad av Skatteverkets regionchef och av någon representant för Malmö stad. Överenskommelserna har i första hand ett symbolvärde men kan vara värdefull för kommunen att referera till i olika sammahang. Skatteverket förordar att Malmö stad tar med en skrivning om samarbetet i upphandlingarnas förfrågningsunderlag. Inget formaliserat avtal mellan Skatteverket och Malmö stad om samarbete har ingåtts ännu. 4.6 Ekonomisk insyn hos upphandlade leverantörer Kommunstyrelsen gav stadskontoret i uppdrag att undersöka möjligheter till ekonomisk insyn hos upphandlade leverantörer. Stadskontorets inledande utredning visar att det enligt gällande lagstiftning finns mycket små möjligheter att ställa krav om sådan insyn hos upphandlade leverantörer, inte minst i förhållande till att se kopplingar till så kallade skatteparadis. I sammanhanget kan nämnas att man i SOU2013:53 Delbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår att kommunallagen ska förändras så tillvida att det ger större utrymme för kommuner att få insyn i upphandlade privata utförares verksamhet. Förövrigt väntas förändringar inom LOU i förbindelse med nya EU-direktiv inom området. 9

16 Hur förslag i SOU 2013:53 och nya EU-direktiv får utslag i svensk lagstiftning är i dagsläget oklart. Det finns därför anledning att följa utvecklingen och vid senare tillfälle pröva frågeställningen om ekonomisk insyn på nytt. Juridiska avdelningen på stadskontoret föreslår att uppdraget breddas till en mer allmänt hållen frågeställning rörande kommunens möjligheter för att i upphandlingar av skattefinansierade välfärdstjänster ställa krav i linje med att leverantören ska sakna vinstsyfte och/eller sakna koppling till skatteparadis eller ha kollektivavtal. 4.7 Gränsvärden för att ställa sociala villkor Inför framtida arbete med sociala villkor är det viktigt att ta hänsyn till hur marknaden ser ut och storleken på de kontrakt där sociala villkor ska skrivas in. En gräns på euro som upphandlingsvärde kan anses lågt för att kravet om sysselsättning av långtidsarbetslösa ska användas. Konsekvenserna kan bli orimliga för entreprenören om man använder det i mindre kontrakt. Proportionalitetsprincipen skall beaktas. I relation till det tillkommer även aspekten kring vilken typ av sysselsättning, eller andra krav, som kan anses mest lämpliga. Praktikanter eller trainees utgör inget hot mot redan anställda inom företaget. Vid en eventuell implementering av sociala villkor i stadens ordinarie kontrakt bör man se över vilka krav som är rimliga i förhållande till kontraktets värde. Dessutom bör krav om sysselsättning noga övervägas från fall till fall. Det finns en risk att kommunen, genom att ställa krav om sysselsättning, skapar en osund undanträngningseffekt där företag kan använda sig av praktikanter för att dumpa priser på tjänster. Ett system liknande Nederländernas där entreprenören är friare att välja aktuellt sätt att arbeta in sociala insatser utifrån deras kompetens och intresseområden är tänkvärt i sammanhanget. För varje större upphandling ska 5 % av anbudssumman användas till projekt för social hållbarhet. Man lämnar över till entreprenören att föreslå vilka arbetsuppgifter eller vilka projekt som ska genomföras för dessa 5 %. 4.8 Sanktioner Det finns anledning att överväga vilken/vilka sanktioner som är lämpliga att använda vid kontraktsbrott. Under pilotprojektet valdes att använda hävning av avtal vid kontraktsbrott. En hävning av ett avtal kräver att ny upphandling görs så ett nytt kontrakt kan tecknas med en entreprenör. Det skulle medföra en betydande fördröjning av tjänsten som ska utföras. Detta kan exempelvis innebära att en anläggning av en väg kan bli stående ofärdig under längre period och drabba Malmöbors framkomlighet i staden. Möjligtvis kan hävning kombineras med vitesklausuler och således utgöra en mindre risk för kommunen. 10

17 5 Effekter, möjligheter och hinder Pilotprojektet kan inte förlita sig på andra myndigheters erfarenheter, då relativt få i Sverige har använt sociala villkor i sina upphandlingar. Däremot finns en ökande vilja att använda upphandling som verktyg för att uppnå samhälleliga mål, vilket bland annat påvisas i upphandlingsutredningen som kom under våren SOU 2013:12 Goda affärer- en strategi för hållbar offentlig upphandling innehåller två kapitel i vilka det redogörs för olika aspekter av sociala villkor vid offentlig upphandling. Utredarens analyser såväl som förslag är av högsta relevans för Malmö stads fortsatta arbete med att tillämpa sociala villkor i upphandlingar. I utredningen konstateras att ramarna och villkoren för att ta sociala hänsyn i offentliga upphandlingar är långt ifrån tydliga. Vidare poängteras att en viktig orsak är bristen på vägledande praxis. En annan är bristen på forskning. Till bilden hör också frånvaron av ett tydligt politiskt ledarskap (SOU 2013:12, s.476). Det finns således ett stort behov av analys och forskning inom området sociala hänsyn, i synnerhet vad gäller upphandling som styrinstrument och avseende graden av måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Med detta som utgångspunkt finns anledning för Malmö stad att nogsamt följa kunskapsutvecklingen samt att avsätta ekonomiska resurser för att följa implementering av sociala villkor och Vita Jobb-modellen i kommunen. Som en del av pilotprojektet togs därför initiativ till ett rundabordssamtal med forskare och praktiker inom området för upphandling. Syftet var att resonera kring möjligheter och hinder vid att ställa sociala villkor samt att bygga kunskapsallianser för fortsatt utveckling. Diskussionerna under dagen handlade främst om vilket lagligt utrymme som finns att ställa sociala villkor vid upphandling. Det konstaterades att det är EU-rättsliga principer och direktiv som styr den svenska lagen om offentlig upphandling (LOU). LOU ger, enligt ledande forskare på området, Sverige betydligt större utrymme att ställa sociala villkor i upphandlingsunderlag än vad som görs i dagsläget. Delvis för att Sverige inte fullt ut har implementerat alla regler i nuvarande upphandlingsdirektiv. I Sverige tycks finnas två läger, det ena som förespråkar att upphandling enbart ska ta hänsyn till pris och varans kvalitet för att främja den europeiska marknaden, medan det andra lägret menar att man både kan och bör ta tillvara andra samhälleliga intressen i offentliga upphandlingar. I Sverige har upphandlande myndigheter, i jämförelse med vissa andra europeiska länder (exempelvis Storbritannien och Danmark), varit mycket försiktiga med att använda upphandling som ett medel för att uppnå samhälleliga mål. Det framgick under dagen att upphandlande myndigheter generellt sett ofta saknar kompetens för att kunna ställa sociala krav i upphandlingsunderlag. Detta framkommer även som en slutsats i upphandlingsutredningen (SOU 2013:12), där det föreslås att det inrättas ett samordnat upphandlingsstöd i statlig regi som ges i uppdrag att utveckla vägledningar och informationsinsatser om upphandlingens strategiska betydelse. I Danmark finns redan nationella riktlinjer för att använda sociala klausuler vid upphandling. Några motsvarande riktlinjer finns inte i Sverige, men efterfrågas enligt deltagarna vid rundabordssamtalet. Dagen resulterade även i att viktiga kontakter etablerades, inte minst mellan Malmö stad, Göteborgs upphandlingsbolag och Stockholms stad. Det anses vara relevant att samarbeta med såväl Stockholms- som Göteborgs kommun inom dessa frågor. 11

18 6 Omvärldsbevakning Sverige har, i jämförelse med ett flertal andra europeiska länder, varit väldigt försiktiga med att ställa krav om social hänsyn i upphandlingar. Detta trots att EU-direktivet 2004/18/EG (vilken LOU bygger på) ger stort utrymme för medlemsländerna att använda sociala klausuler. EU-komissionen tog år 2010 fram en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling. Handledningen togs fram inom ramen för EU:s program för sysselsättning och solidaritet ( ) och syftar bland annat till att öka de upphandlande myndigheternas medvetenhet om de potentiella fördelarna med att ta social hänsyn i upphandling (Europeiska kommissionen, 2011). Således finns en vilja från EU-kommissionen att driva på utvecklingen inom området. Värt att nämna i sammanhanget är att England under våren 2013 implementerade en lag (The social value act) för att upphandlande myndigheter skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser vid upphandling (1). Lagen innebär att upphandlande myndigheter numera är ålagda att bedöma anbud efter mer än pris. Dessutom ger lagen ett ännu större utrymme för den idéburna sektorn, bland annat sociala företag, att delta och vinna upphandlingar. Exemplet England vittnar också om att sociala villkor inte uteslutande behöver innefatta krav om anställning. Det kan sträcka sig över en rad åtaganden, som exempelvis att tillhandahålla praktikplatser, lärlingsutbildningar, prova-på-jobb etc. En sådan modell ger utrymme för dialog mellan myndighet och leverantör kring vad som är rimligt och relevant från fall till fall. 6.1 Nya EU-direktiv att vänta I slutet av 2011 lade EU-kommissionen fram förslag på nya direktiv på upphandlingsområdet. Förslaget går längre än vad nuvarande direktiv tillåter gällande implementering av sociala krav i offentlig upphandling, och tillåter i längre utsträckning till exempel märksystem av varor som bygger på social hänsyn, och förslaget tillåter explicit upphandlande myndigheter att ta hänsyn vid urval av leverantörer såväl som vid utvärdering. Förslaget som ligger för omröstning i parlamentet innehåller nya regler för märksystem, och de organ som tar fram märksystem. Vidare framgår det av beaktandesatserna till förslaget att så kallad fair-trade märkning ska explicit vara tillåtet, och att dessa typer av märksystem får innehålla regler om minimipris på varor för tillverkarens leverantörer. Däremot tycks förslaget inte innehålla några explicita regler om att tillåta krav på kollektivavtal än vad som framgår av befintliga anslutande direktiv, så som Utstationeringsdirektivet (som Lex Laval grundar sig på). Omröstning om förslaget till direktiv är preliminärt planerat att ske den 9 december 2013 i Parlamentet. Om röstningen sker omkring det annonserade datumet, kan det förväntas att medlemsstaterna ska implementera de nya direktiven någon gång under Det framgår också av förslaget att de nya direktiven mer eller mindre innehåller helt nya skrivningar jämfört med de nuvarande direktiven. Utifrån detta kan det förväntas att nuvarande svensk lagstiftning på vissa områden måste skrivas om, samt att viss rättspraxis både på svenskt och europeiskt plan kommer att bli föråldrad i ljuset av de nya direktiven. Exakt vilka konsekvenser de nya reglerna kommer att 12

19 få för social hänsyn i offentlig upphandling är svårt att förespå utan vidare studier av förslagen. I en svensk kontext är det dessutom oklart vilka möjligheter som finns, och vilka begränsningar som existerar. Därför finns det ett behov att djupare studera dessa frågor. Eftersom det finns flera aktörer runt om i Sverige, och utomlands, som berörs av frågeställningen är det lämpligt att samla dessa intressenter för att effektivare kunna bygga upp kunskap kring social hänsyn i offentlig upphandling, men också för att följa de ändringar i lagstiftningen som kommer framöver. 6.2 Social ekonomi och upphandling Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala och ekonomiska verksamheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksamheter inom den sociala ekonomin har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft (Blideman, 2012:11). Arbetsintegrerade sociala företag är en del av den sociala ekonomin och är av särskilt intresse i förhållande till offentlig upphandling. Kortfattat kan arbetsintegrerande sociala företag definieras som ett företag som skapats för att erbjuda arbete eller öka möjligheterna till arbete för människor som är utanför arbetsmarknaden. Sociala företag bygger på delaktighet och stärker således de anställdas självkänsla. Sociala företag är redan en del av arbetsmarknaden och därför är ofta steget från ett socialt företag till den ordinarie arbetsmarknaden inte så stort (Blideman, 2012:11). Dock är det få aktörer inom den sociala ekonomin, sociala företag inräknat, som har kapacitet att konkurrera med det privata näringslivet för att vinna offentliga upphandlingar. Samarbeten med aktörer inom den sociala ekonomin skulle kunna vara ett komplement till upphandling inom Malmö stad. Dock krävs insatser för att förenkla för dessa att kunna svara på kommunens upphandlingar. Alternativt kan former för partnerskap mellan kommun och aktörer i den sociala ekonomin utvecklas (se exempel under 6.3). 6.3 Samverkan för utveckling I Sverige befinner sig flera kommuner och myndigheter i dagsläget i samma skede som Malmö stad, där de utvecklar former för att använda upphandling som medel för att nå samhälleliga mål. Nedan följer några exempel på aktörer som bedöms vara av särskilt intresse för Malmö stad att samverka med: Stockholm Stockholms stad har samarbetat med Svenska bostäder inom ramen för det så kallade Järvalyftet, vilket kortfattat syftade till att rusta upp Järvaområdet till ett tryggt och attraktivt område (Tegbäck, 2010). I projektet Egen försörjning har man, som en av flera insatser för att ge Järvaborna egen anställning, valt att göra upphandlingar med krav om att anställa boenden i Järvaområdet. Vid upphandlingarna har använts såväl bör- som skall krav. Man ser 13

20 nu på hur en arbetsmodell med sociala villkor skulle kunna användas i stadens reguljära verksamhet. Erfarenheter från Järvaområdet visar bland annat att det finns behov av att göra kartläggningar över vad som ska upphandlas och vilka parter som är berörda av aktuell upphandling. Vidare konstateras man bör utveckla dialog med presumtiva leverantörer/entreprenörer med syfte att skapa en gemensam viljeinriktning, och inte minst för att säkerställa bägge parters intresse. På så vis, menar man, skapas en vinn-vinn situation. Deras bedömning är att bör-kraven är att föredra, då företagen ges utrymme att agera på frivillig basis. Dock poängteras att det kräver en hög grad av införsäljning. Göteborg I Göteborg påbörjas nu ett pilotprojekt på två år med syfte att öka antal upphandlingar i kommunen med sociala villkor (Högberg, 2013). Målsättningen är att minst 50 % av Göteborg stads tjänsteupphandlingar ska innefatta social hänsyn. En stödfunktion kommer att inrättas under hösten, vilken har som uppdrag att ge efterfrågat stöd, visa på arbetsmetoder samt följa upp arbetet. Den ska stödja förvaltningar, bolag och näringsliv. Pilotprojektet kommer att pågå under två år och därefter utvärderas. Region Skåne Region Skåne upprättade 2010 en överenskommelse om samverkan mellan Region Skåne och den idéburna sektorn. Samverkansavtalet sträcker sig mellan En av de planerade åtgärderna är att förbättra för den idéburna sektorn att medverka till mångfald och alternativa utföranden av tjänster och service. Denna ansats har resulterat i så kallat idéburet offentligt partnerskap, där man bland annat skrivit partnerskapsavtal med stadsmissionen för utförande av tandvård för hemslösa. Idéburet offentligt partnerskap anses av Region Skåne vara ett alternativ till upphandling, där man kan samarbeta med icke vinstdrivande organisationer för att utföra uppdrag inom deras ansvarsområden. Region Skåne har dessutom erbjudit leverantörer om att gå en anbudsskola för att underlätta för små och medelstora företag om att konkurrera om uppdrag. Denna har, enligt företrädare för koncerninköp hos Region Skåne, varit efterfrågad under lång tid. De vill gärna fortsätta erbjuda anbudsskola, men vet inte om det finns resurser till det i längden. 14

21 7 Slutsatser från pilotprojektet Pilotprojektet har omfattat fem upphandlingar där sociala villkor ställts samt Vita Jobbmodellen använts. Det har ställts samma sociala villkor i samtliga upphandlingar. Villkoren har ställts som särskilda kontraktsvillkor (i en bilaga till förfrågningsunderlaget) och omfattat krav för leverantören att anställa en eller två långtidsarbetslösa under kontraktstiden. I sammanhanget bör påpekas att det är för tidigt att dra slutgiltiga slutsatser av effekterna från kontrakt med sociala villkor. Därför är det av särskild betydelse att avsätta ekonomiska resurser för att fortsätta följa huruvida förändrade upphandlingsförfaranden ger de effekter som efterfrågas. Dels finns behov av att fortsätta följa och utvärdera pågående fem entreprenader, och dels i andra upphandlingar där man kommer att använda sig av sociala villkor och Vita Jobb-modellen. De centrala slutsatserna sammanfattas nedan: Stöd, information och samordning Malmö stads upphandlande förvaltningar (upphandlingsenheten, gatukontoret och stadsfastigheter) behöver stöd och information kring förutsättningarna att använda sig av sociala villkor. Vilka sociala villkor som är relevanta i vilka upphandlingar är inte självklart, utan bör definieras vid varje enskild upphandling. Exempelvis kan sociala villkor innebära att det ställs krav på leverantören att: - verka för sysselsättning bland ungdomar, genom bland annat praktik, lärlingsplatser och yrkesintroduktion - verka för en jämn könsfördelning - verka för möjligheter till anställning för långtidsarbetslösa - verka för möjligheter till anställning för personer med funktionshinder Parallellt med ett sådant informations- och stödarbete behöver kommunen även kommunicera till leverantörer vad sociala villkor och Vita Jobb-modellen samt övriga hållbarhetsvillkor innebär. I pilotprojektet har det varit otydligt vad de tillkommande kontraktsvillkoren i praktiken innebär för leverantörerna. Samarbete mellan förvaltningar Det krävs ett utökat samarbete mellan olika förvaltningar i Malmö för att kunna definiera relevanta krav i upphandlingsunderlagen. Bland annat bör områdeskoordinatorer och andra berörda av områdesprogrammen ingå i planeringsgrupper inför större upphandlingar inom deras respektive geografiska område. Upphandlande förvaltningar är generellt sett kompetenta vad gäller själva upphandlingsprocessen, däremot kan det finnas anledning att komplettera med kompetens inom frågor om social hållbarhet. Samverkan med näringsliv Det finns en tilltagande trend inom det privata näringslivet att ta ett utvidgat samhällsansvar. Det finns därför anledning för Malmö stad att sträva efter dialog och samarbete med leverantörer i det privata näringslivet kring hållbarhetsfrågor generellt. Med en tät dialog kring hållbar upphandling bereds näringslivet möjlighet att tillsammans med kommunen lösa problem som angår hela Malmö, vilket i sin tur ger förutsättningar för bättre resultat. 15

22 Utöka samarbetet med andra kommuner/myndigheter Det finns ett antal kommuner och myndigheter i Sverige som är i samma skede som Malmö stad. Bland annat Göteborgs stad, Stockholms stad, Örebro kommun och Region Skåne. Samarbetet mellan dessa och Malmö stad bör utvecklas. Möjligtvis kan SKL ta en aktiv roll för att samordna upphandlande myndigheter. Behov av evidensbaserad forskning kring effekter I SOU 2013:12 konstateras att det saknas forskning kring sociala villkor i upphandling. Malmö stad har därför påbörjat en dialog med ledande forskare inom området om att följa Malmö stads fortsatta arbete med sociala hänsyn. Malmö stad bör avsätta ekonomiska resurser för detta ändamål, för att i senare skede kunna göra en mer utförligt utvärdering kring effekter av att ställa sociala villkor i stadens upphandlingar. 8 Implementering av sociala villkor och Vita Jobb-modellen i Malmö stads upphandlingsförfaranden I befintliga riktlinjer för Malmö stads upphandlingsverksamhet finns angivit att sociala och etiska villkor skall finnas med som ett aktivt instrument i alla inköp och tillämpas i proportionerlig omfattning. Trots detta är det i dagsläget få inköp där det faktiskt tas sådan hänsyn. Hur Malmö stads inköp genomförs kan bli ett kraftfullt instrument för att uppnå målsättningar inom bland annat Områdesprogrammen, Översiktsplan för Malmö 2012, Hållbara Rosengård samt generellt inom ramen för Malmökommissionens rekommendationer om att föra en social investeringspolitik. Erfarenheterna från pilotprojektet påvisar dock att detta är ett utvecklingsområde där det inte finns något facit. I dagsläget finns det en tydlig viljeinriktning för att sociala villkor och Vita Jobb-modellen ska vara en självklar del i stadens inköp. Vad som saknas i sammanhanget är vad detta innebär och hur det ska genomföras i praktiken. Det finns ingen upphandlande myndighet i Sverige som har lång erfarenhet av att ställa sociala villkor i sina upphandlingar. Således är det vanskligt att uttala något mer precist kring effekterna av att ställa dessa villkor. För att optimera chanserna för ett positivt utfall finns det behov av ett strukturerat tillvägagångssätt. Bland annat behövs ett övergripande stöd som kan driva och förvalta frågan om hållbara krav vid inköp, kompetenshöjande insatser för alla upphandlare i staden, aktivt samarbete kring hållbarhetsaspekter med stadens leverantörer och en utökad samverkan med andra myndigheter i Sverige som står inför liknande utvecklingsarbete. För fortsatt implementering och utveckling föreslås därför att det inrättas en stödfunktion på upphandlingsenheten, med övergripande ansvar för samordning, stöd, utveckling och uppföljning av sociala klausuler i stadens upphandlingar. Stödfunktionen bör ha ett gränsöverskridande perspektiv, där man strävar efter samarbete mellan stadens förvaltningar, med externa organisationer och med leverantörer. Stödfunktionen beräknas kräva två heltidsanställda och bör förslagsvis i ett inledande skede (under 2014) finansieras från kommunstyrelsens anslag för projekt och utredningar, då 16

23 upphandlingsenheten inte har utrymme för föreslagen stödfunktion inom den befintliga budgeten. Senast i december 2014 ska en långsiktig finansieringsmodell för stödfunktionen presenteras, vilken möjliggör att denna funktion kan göras permanent. Malmö stad upphandlar tjänster inom en rad olika områden. Vita Jobb-modellen föreslås gälla för alla tjänsteupphandlingar. Vid tillfällen där det ej bedöms lämpligt skall detta särskilt motiveras. I den mån det är möjligt bör det tas hänsyn till innehållet i varje enskild upphandling vid användandet av övriga sociala villkor. I synnerhet är det viktigt att vid krav om sysselsättning vid varje enskilt fall bedöma eventuella undanträngningseffekter. 8.1 Områdesprogrammen språngbräda för utveckling Sociala villkor ska användas vid alla inköp inom Malmö stad där det bedöms lämpligt och relevant. Initialt föreslås dock att särskild prioritering görs mot områdesprogrammen. Områdesprogrammens mål är att skapa en hållbar stad där ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet går hand i hand. Det planeras för en rad fysiska förbättringar inom respektive område, vilket innebär att det sannolikt kommer att göras ett antal större inköp de närmaste åren. Sociala villkor i dessa inköp kan bli en bidragande faktor att uppnå områdesprogrammens målsättningar. Områdesprogrammen föreslås därför bli en språngbräda för fortsatt utveckling med att förbättra stadens inköp. 8.2 Organisering och arbetsuppgifter Förslag till organisation har tagits fram på grundval av gjorda erfarenheter i pilotprojektet och i samarbete med berörda parter. Det föreslås att det etableras en stödfunktion på upphandlingsenheten på stadskontoret, vilken fungerar som samordnare för arbetet med sociala villkor och Vita Jobb-modellen. Anställda i stödfunktionen ska finnas som en resurs under hela inköpsprocessen från behov till betalning. Det är av yttersta vikt att denna stödfunktion samarbetar och samverkar med relevanta förvaltningar i kommunen såväl som med externa aktörer. Man bör räkna med en implementeringsfas på ett år, vilken utvärderas fortlöpande. Med nedanstående som bas föreslås det att upphandlingsenheten, när resurser för en stödfunktion beslutats om, inledningsvis fastställer en detaljerad handlingsplan för hur sociala hänsyn och krav kring Vita Jobb-modellen kan formuleras och följas upp i olika typer av inköp. Följande arbetsuppgifter bör ligga hos upphandlingsenheten: Inventering av aktuella upphandlingar Det bör vara inköpets karaktär som avgör vilka sociala villkor som ska användas. Det innebär att det måste finnas resurser att kartlägga Malmö stads inköpsmönster. En sådan resurs ska kunna definiera vilka sociala villkor som kan vara aktuella vid olika inköp. För att underlätta detta arbete kan det vara relevant att ta fram en kommungemensam lista eller en social value policy, det vill säga en lista över de sociala villkor som man kan använda sig av. Med bättre kontroll över planerade och framtida inköp kan Malmö stad dessutom arbeta proaktivt för att möta de kompetensbehov som anlitade leverantörer kommer att ha i samband med utförande. 17

24 Stöd och information Stödfunktionen bör kunna ge upphandlande förvaltningar efterfrågat stöd. Förslagsvis planeras för en återkommande utbildning samt en upphandlingsguide med fokus på sociala villkor. Därutöver bör stödfunktionen finnas till hands för att svara på frågor och i övrigt vara behjälplig i dessa ärenden. Samordning Stödfunktionen föreslås hålla ihop alla involverade parter. Det blir stödfunktionens uppgift att etablera ett nätverk inom upphandlande förvaltningar, och andra berörda verksamheter inom Malmö stad, där det finns kontaktpersoner som vid efterfrågan kan konsulteras. Dessutom kommer det att behövas ett utökat samarbete med de kontrollanter som ska göra granskningar enligt Vita Jobb-modellen. Proaktivt arbete gentemot leverantörer Stödfunktionen föreslås få i uppdrag att utveckla dialogen med leverantörer med syfte att klargöra vilka kriterier som gäller när de svarar på stadens upphandlingar. För leverantörerna kan samarbete kring sociala aspekter passa väl in i företagens CSR-arbete där sådant finns. Ett proaktivt arbete ska präglas av dialog med leverantörer och en vilja av att förenkla och förbättra för företag att lämna anbud. Utveckling Stödfunktionen föreslås utveckla former för samverkan med aktörer inom den sociala ekonomin. Detta uppdrag bör genomföras i bred samverkan med relevanta avdelningar inom Stadskontoret och andra förvaltningar. Medarbetare inom en kommunal stödfunktion bör dessutom etablera kontakter med nationella såväl som internationella myndigheter och organisationer för kunskapsutbyte inom hållbar upphandling. Kommunikation Stödfunktionen föreslås ansvara för att informera och kommunicera internt såväl som externt inom området. Det föreslås att stödfunktionen, med hjälp från kommunikationsavdelningen, tar fram en kommunikationsplan för ändamålet. Uppföljning och redovisning Det är viktigt att mäta effekterna av sociala villkor och Vita Jobb-modellen i stadens inköpskontrakt, i synnerhet i ett inledande skede. Därför föreslås det att fortlöpande följa upp i vilken utsträckning det i Malmö stads inköpskontrakt ställs sociala villkor och huruvida kommunens leverantörer faktiskt lever upp till ställda krav. Det finns dessutom behov av att följa och stödja de personer som ges möjlighet till sysselsättning genom sociala villkor. Arbetets utveckling ska återrapporteras till kommunstyrelsen under Det bör också avsättas medel för extern utvärdering. 18

25 9 Ansvarsfördelning Stadskontoret: Upphandlingsenheten på stadskontoret Har som tidigare beskrivits huvudsakligen ansvar för samordning, inventering, stöd och information, utveckling, återrapportering, praktiskt arbete med upphandlingsunderlag samt att upprätta kontakter med aktörer inom området för social ekonomi. Juridiska avdelningen på stadskontoret Är i sammanhanget en resurs som kan bistå med juridisk kompetens för att utveckla riktlinjer för upphandlande förvaltningar. Avdelningen för trygghet och säkerhet på stadskontoret (ATOS) Ansvarar, tillsammans med upphandlingsenheten, för att utveckla samarbete med Skatteverket i syfte att motverka organisad brottslighet. Upphandlande förvaltningar De upphandlande förvaltningarna är genomförare. Stadskontoret, upphandlingsenheten Gatukontorets upphandlings- och entreprenadenhet Serviceförvaltningens upphandlings- och entreprenadenhet Jobb Malmö Jobb Malmö föreslås, i samband med de upphandlingar där det ställs krav om sysselsättning, vara behjälpliga med att ta fram lämpliga kandidater. Detta ska göras i samarbete med aktuell leverantör i linje med etablerade rekryteringsprocesser på Jobb Malmö. Dessutom föreslås att Jobb Malmö ansvarar för uppföljning och stöd till de personer som sysselsätts. Utbildningsförvaltningen I samarbete med Jobb Malmö ska utbildningsförvaltningen arbeta långsiktigt för att tillhandahålla kandidater med efterfrågade kompetenser. Vid vissa av upphandlingarna får utbildningsförvaltningen dessutom i uppdrag att bistå med lämpliga utbildningsinsatser. Referensgrupp En referensgrupp bör ledas från upphandlingsenheten, där deltagarna representerar externa organisationer och företag. I nuläget har följande identifierats som lämpliga: Lunds Universitet, Göteborgs upphandlingsbolag, Stockholms stad, branschorganisation för företagare, exempelvis Förbundet Sveriges Byggindustrier. 19

26 10. Referenser Utredningar och rapporter Alderskiöld, Lena Socialt hänsynsfull upphandling med sociala krav för att främja sysselsättning och brottsförebyggande arbete med upphandling som medel. Stadskontoret Malmö stad: 2011 Blideman, Bo Att stödja utan att styra. Stockholm: 2012 Högberg, Ulf Projektdirektiv för pilotprojekt för stödfunktion social hänsyn i offentlig upphandling en modell för Göteborgs stad. Stadsledningskontoret Göteborgs stad: 2013 Höök, Johan SOU2013:53 Delbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden. Stockholm: 2013 Tegbäck Woll, Eva PM Sociala hänsyn i upphandling av tjänster med syfte att leverantörer anställer arbetslösa bidragstagare. Socialtjänst- och arbetsmarknadsförvaltningen: 2010 Wijkman, Anders SOU 2013:12 Goda affärer- en strategi för hållbar offentlig upphandling. Stockholm: 2013 Europeiska kommissionen Socialt ansvarsfull upphandling en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling. Luxemburg: 2011 Övrig litteratur Junesjö, Kurt Vita jobb verktyg mot svartarbete och social dumpning vid offentlig upphandling. Stockholm: 2009 Internet

27 upphandlingar_pilotprojekt_bilaga1 Malmö stad Avdelningen för integration och arbetsmarknad Bilaga 1 Genomförda upphandlingar inom pilotprojektet Förändra och förbättra den offentliga upphandlingen i kommunen. Bellevuegårdens förskola Ombyggnad av Bellevue förskola. Kostnad: 30 miljoner kronor Planerad entreprenadstart: augusti 2013 Krav: Enligt pilotprojektet Status : Avtal är skrivet med Er-Ho bygg AB och entreprenaden är påbörjad. Inför avtalsskrivande mellan entreprenör och Stadsfastigheter framkom det att entreprenören ej var medveten om de sociala krav som ställts vid upphandlingen. Det är därför viktigt att det är tydligt i upphandlingsunderlaget, vilket utvecklades i de resterande upphandlingarna. Jobb Malmö valde tillsammans med entreprenören ut en person som fick praktik i två veckor för att komma in i arbetet. Personen anställdes sedan i sex månader av entreprenören. Praktiken började en vecka tidigare än vad som hade avtalats med Jobb Malmö. Entreprenören var först inte nöjd med det presenterade urvalet, men de inblandade lyckades enas om vilken person som passade entreprenörens kravprofil bäst. En kontroll inom Vita Jobb modellen har genomförts av anlitad konsult Krister Persson. Vid kontrollen rapporterades ett antal avvikelse. Avvikelserna har rapporterats av konsulten tillbaka till ansvarig upphandlare som i sin tur krävt att entreprenören rättar till avvikelserna. Detta ska ha skett till nästa kontroll. LSS Stenåker Entreprenaden omfattar byggnad av ett LSS boende i Stenåker. Kostnad: 17 miljoner kronor Planerad entreprenadstart: augusti/september 2013 Krav: Enligt pilotprojektet. Status : Avtal är skrivet med Henrik Andersson byggnads AB. Rekryteringsprocessen är inte påbörjad ännu, men kontakten mellan Jobb Malmö och entreprenör är etablerad. Entreprenadstart har skjutits fram till