Introduktionsersättning - ökad möjlighet till självbestämmande?

Transkript

1 Introduktionsersättning - ökad möjlighet till självbestämmande? En studie utifrån socialarbetarperspektiv Johan Albertsson och Mattias Andersson Examensarbete, 15 högskolepoäng, nivå poäng Socialt arbete Jönköping, december 2007 Handledare: Monika Wilinska, doktorand Examinator: Cecilia Henning, docent Hälsohögskolan, Högskolan i Jönköping Avdelningen för beteendevetenskap och socialt arbete Box 1026, SE JÖNKÖPING

2 Sammanfattning Syftet med uppsatsen är att undersöka om lagen om introduktionsersättning ger möjligheter till ökat självbestämmande och därmed en ökad grad av empowerment för den enskilde flyktingen, sett ur ett socialarbetarperspektiv. Uppsatsen börjar med en beskrivning det arbete som legat till grund för lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Här redovisas även definitionen av vem som ses som en flykting och några korta beståndsdelar i Svensk flyktingpolitik. Uppsatsens teoridel behandlar begreppen empowerment och paternalism där vi urskiljer självbestämmande som ett enskilt begrepp. Resultaten bygger på intervjuer med yrkesverksamma inom tre olika kommuners flyktingverksamhet. Resultaten analyseras utifrån begreppen empowerment, paternalism och självbestämmande. Uppsatsen visar att både empowerment och självbestämmande är svåra att definiera i en kontext av socialt arbete inom myndighetsutövning. I de kommuner vi har intervjuat verkar det finnas ett samband mellan introduktionsersättning och ökat självbestämmande. Självbestämmandet begränsas dock till det som de yrkesverksamma socialarbetarna anser är realistiskt och rimligt. Det finns här också en tydlig koppling till det begränsade handlingsutrymme som lagarna anger. Nyckelord: Empowerment, självbestämmande, paternalism, introduktionsersättning, flykting, socialt arbete

3 Summary The aim of this study is to explore and analyze whether a special Swedish law for refugees, called lag om introduktionsersättning (a subsidy for refugees during their introduction), gives opportunities for an increased self-determination and whether it is thereby, a way of empowering refugees. The study applies a social workers point of view. The study starts with a description of the government bill that led forward to the law. We also provide a definition of the term refugee and a short description of the Swedish immigration policy. The main theory in the study is the theory of empowerment, narrowed down to self-determination and paternalism as the opposite to empowerment concept. The results are based on interviews made with professionals in three different municipalities. These results are being analyzed in terms of empowerment, paternalism and self-determination. The study indicates that booth empowerment and self-determination are hard to use in a context of social work that is based on regulations. One of the results is that the municipalities in the study have seen a connection between the new system and increased self-determination among refugees. The self-determination is however, limited by what the professionals assess as realistic and reasonable. This assessment associates strongly with what the law stipulates. Keywords: Empowerment, self-determination, paternalism, introduktionsersättning, refugee, social work

4 Innehållsförteckning Inledning... 1 Bakgrund... 2 Introduktionsersättning... 2 Tidigare utvärderingar... 4 Syfte... 6 Teori... 7 Empowerments historia i korta drag... 7 Olika innebörder... 7 Empowerment och paternalism... 9 Empowerment i socialt arbete Självbestämmande Metod...14 Metod för datainsamling Metod för analys Etiska överväganden Resultat och analys...17 Presentation av intervjupersoner Förändrat synsätt Kommunens motiv Inledningsfas Utförandefas Resultatfasen Diskussion...28 Metoddiskussion Resultatdiskussion Referenser...31 Bilagor...33 Bilaga Bilaga

5 Inledning Människor som flyr sina hemländer på grund av krig och oroshärdar är en global fråga, vi vill därför lyfta fram vilka mål FN s flyktingkommissariat har för arbetet kring flyktingar. Det finns enligt dessa mål tre alternativ för flyktingverksamhet. Dels att hjälpa människor att återvända hem, annars att hjälpa dem att integreras i sitt nya land eller att hjälpa dem att komma till ett tredje land (UNHCR 2001). I Sverige kom 1993 lagen om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar (SFS 1992:1068). Introduktionsersättning blev då ett alternativ till försörjningsstöd för nyanlända flyktingar i de kommuner som valde att införa det nya systemet. Introduktionsersättning är en del av det kommunala flyktingmottagandet. Utifrån flyktingkommissariatets mål ser vi introduktionsersättning som en del i att hjälpa flyktingar att integreras i sitt nya land. Introduktionsersättning är ett system för ersättning till flyktingar i Sverige under deras introduktionstid. Ersättningen är kopplad till ett deltagande i ett introduktionsprogram och kommunerna har möjlighet att själva välja om de vill införa systemet och även hur det ska utformas. Ramarna för introduktionsersättning ser delvis annorlunda ut jämfört med traditionellt försörjningsstöd. De kommuner som fortfarande använder sig av försörjningsstöd gör det utifrån socialtjänstlagens 4 kapitel 1 (SFS 2001:453).(Se bilaga 2). Introduktionsersättningen liknar mer de villkor som finns vid arbete på den reguljära arbetsmarknaden och ersättningen betalas ofta ut som ett schablonbelopp. Schablonbeloppet ligger ofta på en högre nivå än det traditionella behovsprövade försörjningsstödet vilket skulle kunna innebära att den enskilde ges större möjlighet att själv påverka sin ekonomiska situation genom att till exempel skaffa en billigare bostad och på så sätt få mer pengar över. Vid traditionellt behovsprövat försörjningsstöd sjunker det utbetalade beloppet i takt med att godtagbara utgifter minskar. Vi har under vår utbildning ett flertal gånger berört ämnen som handlar om ett ökat inflytande för klienterna i form av självbestämmande. Vi har blivit intresserade av hur introduktionsersättning fungerar i praktiken och om det är ett arbetssätt som leder till ökat självbestämmande för den enskilde. För att undersöka detta har vi granskat de olika delarna som arbetet med introduktionsersättningen innehåller för att hitta aspekter som visar på förekomster av empowerment eller eventuella paternalistiska drag. 1

6 Bakgrund Definition av flyktingbegreppet Man brukar skilja på två olika flyktingbegrepp, kvotflyktingar och de facto-flyktingar. Kvotflyktingar är de som inte lyckats ta sig ifrån sina hemländer och som redan innan de kommer till ett nytt land har fått sitt uppehållstillstånd, genom den så kallade kvoten. I Sverige görs kvoten upp varje år av Sveriges riksdag och är ett samarbete med UNHCR. De factoflyktingar är de som kommer till den svenska gränsen och söker asyl. Det finns också så kallade anknytningsfall. För dessa människor är den främsta orsaken till att söka uppehåll att den närmaste familjen finns här. Sveriges hållning till vilka som räknas till den närmaste familjen har blivit restriktivare på senare år. Av dem som fick uppehållstillstånd i Sverige på senare delen av 90-talet var cirka 50 procent anknytningsfall (Allwood & Franzén, 2000). Utifrån 1951 års flyktingkonvention definieras flyktingar som människor på flykt från sina hemländer av rädsla för förföljelser på grund av sin ras, religion, nationalitet, politiska åsikter eller tillhörighet i någon utsatt social grupp som antingen inte har möjlighet eller inte vill återvända hem (UNHCR, 2001). Sverige som invandrarland Invandring till Sverige utgjordes fram till 1970-talet främst av arbetskraftsinvandring, invandringen har sedan dess ändrat karaktär. Från 70-talet har invandringen till Sverige till största delen utgjorts av flyktinginvandring, det vill säga människor som har ett behov av asyl på grund av kriser, krig och oroshärdar i omvärlden. Vid 2000-talets början är det runt en miljon människor som bor i Sverige och är födda utomlands. Om vi i invandrardefinitionen räknar in människor med minst en förälder född utomlands så är det ca 1,6 miljoner invandrare i Sverige (Allwood & Franzén, 2000). Svensk flyktingpolitik Sverige hade länge en relativ generös flyktingpolitik menar Allwood & Franzén (2000). Vidare menar de att många av de flyktingar som kom hit fick uppehållstillstånd och fick stanna i landet, och deras släktingar kunde också få komma i hit genom anhöriginvandring. På 80-talet blev dock invandrarnas situation i Sverige sämre, det blev till exempel svårare att få jobb skärptes reglerna för att få uppehållstillstånd i Sverige och antalet som fick detta minskade rejält. Detta ledde även till att allt färre sökte asyl i Sverige. Mottagandet av nyanlända flyktingar i Sverige sköttes fram till 1985 av Arbetsmarknadsverket. Därefter övergick ansvaret till Statens Invandrarverk som varje år träffar avtal med kommunen om hur många flyktingar som ska tas emot under det kommande året. Målet för den svenska integrationspolitiken är att öppna möjligheter för alla och att riva ner hinder, frigöra människors inneboende krafter och bryta utanförskap. Det ska inte, bortsett från den första tiden i landet, existera någon särpolitik för invandrare och dessa ska inte ses som en homogen grupp. Det viktigaste för att skapa en lyckad integration är att se till att det finns goda möjligheter till personlig egenmakt och att kunna försörja sig själv (integrationsoch jämställdhetsdepartementet, 2007). Introduktionsersättning Vi har valt att nedan sammanfatta propositionen som förekom lagen om introduktionsersättning. Detta för att få med hur tankarna kring lagen såg ut. 2

7 Propositionen Den kommunala invandrarbyrån, eller liknande, samt ärenden som rör introduktionsersättning för flyktingar eller vissa andra utlänningar är delar inom socialtjänsten. Ett villkor för att få introduktionsersättning är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättas i samråd mellan kommunen och den enskilde flyktingen. Förslaget om införande av introduktionsersättning antogs inte bli kostsammare för vare sig kommunerna eller staten. Introduktionsersättning antogs kunna vara ett sätt snabbare integrera flyktingar i det svenska samhället och arbetslivet och därmed öka deras förmåga att försörja sig själva. Kommunerna skall i samråd med den enskilde flyktingen upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionsersättning får ses som en del i större sammanhang, det kommunala flyktingmottagandet. Kritik mot förslaget från remissinstanser var att man genom särlagar skiljer ut flyktingar från resten av samhället. Detta kan ses som en orättvisa både inom och utanför gruppen. Förmodade positiva effekter av förslaget: 1. Det skulle stärka den enskilde flyktingens motivation att aktivt deltaga i ett introduktionsprogram 2. Omgivningens attityder och 3. Organisation, administration och effektivitet. I propositionen antogs att systemet med socialbidrag som den normala försörjningen under introduktionen kan vara både passiviserande och ge fel signaler till flyktingar som kommer till Sverige. Introduktionsersättningen skulle kunna vara tydligare i sin koppling till deltagande i introduktionsplanen och utformas på ett sådant sätt att den stärker motivationen hos den enskilde flyktingen. Introduktionsersättning antogs också vara bättre då den förväntades vara lättare att förstå för den enskilde genom att den kräver att flyktingen själv deltar aktivt i sin svenskundervisning, utbildning etc. Det antogs kunna stärka självkänslan hos den enskilde flyktingen att denne skulle få ersättning genom en kontraktsbunden motprestation. Kravet på motprestation antogs också påverka omgivningens attityder på ett positivt sätt (prop. 1991/92:172). En viktig grundtanke var att flyktingar i regel är handlingskraftiga människor och att behovet av stöd beror på att de är nya i Sverige. Socialtjänstens kompetens bör därför i stället förbehållas personer som har ett större behov av sociala stödinsatser (prop. 1991/92:172 sid 14). Kommunerna skulle ges en stor frihet i utformningen av det ekonomiska stödet. De kunde välja att införa introduktionsersättning och hur detta skall utformas men de kunde också välja att inte införa introduktionsersättning utan istället fortsätta med socialbidrag för de flyktingar som togs emot. Introduktionsersättning antogs även kunna effektivisera administrationen jämfört med socialbidraget. Villkor för att kunna få introduktionsersättning var att följa den i samråd upprättade planen. Här ansågs det vara mycket viktigt med tydlighet runt vad som händer om planen inte följs etc. Introduktionsplanen kan innehålla bland annat svenska för invandrare (SFI), samhälls-, studie- och arbetslivsorientering, arbetsmarknadsservice, arbete och rehabilitering. Då tanken med introduktionsersättning var att det skall vara istället för socialbidrag, så borde socialbidrag endast undantagsvis utgå samtidigt eller på grund av att flyktingen inte deltar i introduktionsprogrammet. Detta ansågs vara rimligt att kunna ställa som krav. Vissa remissinstanser framförde synpunkter på att storleken på ersättningen borde vara lika över hela landet, istället för att kommunerna bestämmer storleken själva. Dessa förslag fick inget gehör då det ansågs som alltför detaljstyrande och att kommunerna själva borde ha friheten att bestämma storleken på ersättning. Nivån på ersättningen bör inte understiga socialbidragsnormen, då faller hela idén. Beslut om att inte betala ut introduktionsersättning bör kunna överklagas, men däremot inte ersättningens storlek. Uppgifter som den enskilde 3

8 behöver lämna vid ansökan om introduktionsersättning bör jämställas med de uppgifter som behöver lämnas vid ansökan om socialbidrag och samma sekretess bör gälla. Introduktionsersättning skulle ses som ett alternativ till socialbidrag och borde därför inte räknas som en beskattningsbar inkomst (prop. 1991/92:172). Tidigare utvärderingar Under 2007 har det fram till september tagits emot flyktingar i det kommunala flyktingmottagandet (Migrationsverket, 2007). För de flyktingar som kommunen tar emot får de en så kallad schablonersättning av staten som är tänkt att täcka i stort sett alla av kommunens kostnader innan flyktingarna blir självförsörjande. Tanken med denna schablonersättning är också att uppmuntra kommunerna till att arbeta aktivt med att så fort som möjligt få personerna att bli självförsörjande. För att kunna få denna ersättning ställs kravet att kommunen arbetar fram en individuell introduktionsplan innehållande en mängd olika områden som bosättning, kartläggning av den enskildes personliga situation och familjeförhållanden samt utbildning och yrkeserfarenhet, SFI, samhällsorientering, arbete med mera. Uppföljningar som gjorts visar att det inte alltid fungerar så bra med de individuella introduktionsplanerna. Många utav flyktingarna har inte någon kopia utav sin plan och det framkommer brister i den enskildes delaktighet i upprättandet av planen. Syftet med introduktionsinsatserna är att de ska bidra till att de nyanlända flyktingarna så fort som möjligt ska bli självförsörjande och delaktiga i samhällslivet. För vissa tar det lång tid innan de kan försörja sig själv och några kommer aldrig att kunna göra det. Försörjningsstöd har för många utav de nyanlända flyktingarna blivit den normala inkomstkällan och försörjningsstödet fungerar därmed inte som det är tänkt att göra, nämligen att vara en tillfällig försörjning. Risker som finns med att uppbära försörjningsstöd är att det, då det är behovsprövat, minskar de egna initiativen för att förbättra sin egen ekonomiska situation. Arbetar du extra minskas också försörjningsstödet och likadant om du byter till ett billigare boende. Detta blir istället en morot i det nya systemet med introduktionsersättning, där tanken är att uppmuntra till aktivt deltagande i samhällslivet och ett eget ansvar för ekonomin. Efter att lagen om introduktionsersättning infördes så var det efter 5 år ca 60 kommuner som infört introduktionsersättning, efter ytterligare 5 år så var det fortfarande ca 60 kommuner som har det. Några nya hade tillkommit, några hade gått tillbaka till försörjningsstöd igen och några kommuner planerade att införa systemet. Kommunerna som infört systemet har valt lite olika utformningar av introduktionsersättningen. Vissa har bara mer eller mindre bytt namn på försörjningsstödet, några har infört en schablonersättning som är högre ersättningsnivå än försörjningsstödet och ytterligare några har infört en behovsprövad modell som skiljer sig från försörjningsstödet. Gemensamt för kommunerna är att de har en undre åldersgräns för ersättningen på 18 år. Kommunerna ser också olika på extrainkomster. De som har en schablonersättning tenderar till att acceptera extrainkomster utan avdrag från ersättningen, medan de som har behovsprövade oftare reducerar ersättningen vid extrainkomster (SOU 2003:75). Beloppen som används i de olika kommunerna skiljer sig åt ganska avsevärt, från ca 3000 till ca 7000 kr/månaden. Detta kan bero på vad som räknas in i ersättningen, till exempel boende. Nivåerna påverkar om vederbörande behöver söka kompletterande försörjningsstöd, som de enligt en av grundidéerna inte ska behöva göra. Det vanligaste bland de kommuner som har valt en schablonersättning är att denna bestäms utifrån hur hushållet ser ut, till exempel hur många barn det finns, eget boende eller inneboende och så vidare. Det skiljer sig också åt i kommunerna hur man ser på olika bidrag. Generellt verkar inte kommunerna göra avdrag för bidrag som inte är skattepliktiga som till exempel barnbidrag. Rätten till introduktionsersättning är kopplat till deltagande i introduktionsplanen och vid ogiltig frånvaro görs avdrag. Det- 4

9 ta sköts genom närvarorapportering exempelvis från skolan. Även reglerna vid frånvaro ser olika ut i de olika kommunerna. Vissa har arbetsliknande villkor med karensdag vid sjukdom, rätt till sommarledighet och liknande. Andra har inte det. Sammanfattningsvis kan det sägas att det skiljer sig en hel del mellan hur kommunerna väljer att utforma sin introduktionsersättning och att dessa olikheter kan i hög grad tillskrivas slump, samt vilken utformning de lokala förtroende har valt att tillämpa (SOU 2003:75). Integrationsverkets rapport (2003) visar att de flesta kommunerna som har infört systemet tycker att introduktionsersättning kan fungera som ett redskap för integration. Kommunerna tycker även att denna ersättning ger de enskilda flyktingarna ett större eget ansvar samt en större frihet jämfört med försörjningsstöd. De menar vidare att själkänslan stärks och att risken för ett passivt bidragsberoende minskar. Introduktionsersättningens mer löneliknade upplägg förbereder också inför arbetslivet. Integrationsverket skriver i rapporten att det finns två olika sätt som kommunerna använder introduktionsersättningen på. De som använder introduktionsersättning syftande mot personligt incitament och självständighet och de som använder det som ett redskap att mer eller mindre tvinga individen till aktiviteter. (Integrationsverkets rapportserie 2003:2, sid 45) Det finns inget som entydigt visar på att vare sig introduktionsersättning eller försörjningsstöd är bättre än det andra sett utifrån vare sig kommunens ekonomi eller den enskildes personliga aspekter. De kommuner som har valt introduktionsersättning med schablonbelopp på en högre nivå har initialt en högre kostnad och det verkar vara ett mer långsiktigt samhällsekonomiskt tänkande som styr dessa. Vid denna högre ersättning verkar det även som om det frigörs administrativa resurser, då det inte behöver ta lika mycket tid som vid en behovsprövad ersättning. Det kan också organiseras annorlunda och flyktingen behöver inte besöka en extra handläggare för att komplettera med försörjningsstöd (SOU 2003:75). Flera kommuner har påpekat att en av fördelarna med en ersättning över försörjningsstödsnivå är att det stärker individens integritet, eftersom personen ifråga får ta ett större ansvar för sin egen ekonomi och inte hela tiden behöver be om pengar och bli prövad. (SOU 2003:75 sid. 343). Då vi inte har funnit tidigare forskning som belyser introduktionsersättning ur ett empowermentperspektiv och dess inslag av självbestämmande samt att det överhuvudtaget verkar finnas lite forskning över effekterna av systemet anser vi det vara intressant att undersöka detta. 5

10 Syfte Ett av de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet är, enligt socialtjänstlagen (SFS 2001:453), att den ska bygga på respekt för den enskilde människans integritet och självbestämmande. Vi anser att en av förutsättningarna för att klienten ska lyckas uppnå vad som är avsett med en viss insats borde då vara att de faktiskt känner att de har möjlighet att själva påverka sin situation. Vi uppfattar att införandet av introduktionsersättning kan ses som ett sätt att ge den enskilde större möjligheter till att själva ta ett större ansvar för sin ekonomi och livssituation. Det verkar inte finnas någon litteratur som beskriver hur de som arbetar med introduktionsersättning uppfattar detta, vilket leder fram till vårt syfte. Vi vill genom socialarbetarens syn undersöka och analysera introduktionsersättning ur ett självbestämmandeperspektiv. Frågeställningar: Hur uppfylls propositionens syften med snabbare förankring i arbetslivet och självförsörjning? Vilka är de empowermentorienterande inslagen i detta system? Vilka eventuella inslag av paternalism förekommer? Ger introduktionsersättning möjligheter till ökat självbestämmande för den enskilde flyktingen och i så fall på vilket sätt? 6

11 Teori Empowerment är ett så omfattande begrepp med innehåll av många skilda teorier att det inom ramen för denna uppsats blir närmast omöjligt att använda sig av begreppets alla delar i sin helhet. Vi har därför valt att fokusera mer på självbestämmande än andra delar inom empowerment. Anledningen till detta är att vi uppfattar självbestämmande som ett centralt begrepp inom de olika teorierna kring empowerment. Självbestämmande är också ett övergripande mål för socialtjänstens verksamheter. Hade vi valt att fokusera på andra delar i empowermentteorin, till exempel makt, kunde resultatet ha blivit något annorlunda. Andra tänkbara teoretiska angreppssätt på ämnesvalet kunde ha varit till exempel ett socioekonomiskt perspektiv eller normaliseringsteorier. Vi presenterar först empowerments grunder och dess koppling till socialt arbete. Empowerments historia i korta drag Det förekommer i litteraturen delvis olika åsikter om empowerments ursprung. Starrin (1997) menar att begreppet har sin grund och sin idé i de protest- och aktiviströrelser som växte fram i USA på 1960-talet samt i de idéer om hjälp till självhjälp som kom att lanseras under talet. Vidare säger de att begreppet har sin grund i det latinska ordet potere (ung. vara i stånd till). Jarhag (2001) har liknande uppfattning som Starrin (a.a) gällande empowerments ursprung. Jarhag menar att begreppet under denna period ( tal) fick en större funktion i det sociala arbetets teori och praktik och gör kopplingar till den rådande tidsandan med dess motrörelser till de tidigare rådande strukturer och ideologier som definierade socialt utsatta människor med utgångspunkt från deras problem. (Jmf. definitionen missbrukare med person med missbruksproblematik. Vår anm.) Slettebo (2000) menar att den ideologiska grunden i empowerment är Freires tankar om kritisk dialog, medvetandegörande och pedagogiskt lärande där empowerment blir ett radikalt socialt arbete som handlar om att medvetandegöra nedtryckta. Slettebo säger att vissa hävdar att ursprunget härrör sig från de amerikanska medborgarrättsrörelserna från 1970-talet medan andra ser samband mellan empowerment och de bärande principerna i frigöringsteologi och avkolonialiseringen av Afrika. Askheim (2003) skriver att oftast spåras begreppets ursprung till de amerikanska medborgarrättsrörelserna och att andra viktiga källor för begreppet är kvinnorättsrörelsen, frigörelserörelser i tredje världen samt olika självhjälpsrörelser. Även Hyung Hur (2006) säger att empowerments ursprung kan spåras till Freire och hans arbete med en plan för de förtryckta som innebär att de förtryckta i världen kan frigöras genom utbildning. Adams (2003) motsäger inte ovanstående författare angående empowerments ursprung men tar också upp att begreppet knappt omnämndes i litteraturen före 1990-talet då det fick en betydligt större roll. Olika innebörder Askheim (2003) säger att empowerment är ett mycket svårdefinierbart begrepp och att det har blivit ännu svårare att ringa in i takt med att dess popularitet har ökat. Askheim menar att det oftast är lättare att peka på vad som inte är empowerment än vad som faktiskt är det, att det är ett begrepp som är lättast att definiera genom avsaknaden av det. Askheim spekulerar i de 7

12 bakomliggande faktorerna till att empowerment nu har blivit något av ett modeord. Han menar att mycket av förklaringen står att finna i västvärlden har blivit mer och mer individualistisk. Han menar att individens frihet och rättigheter har blivit något av slagord inom välfärdspolitiken. Termen empowerment kan sägas vara nära kopplad till flera andra begrepp, som: självtillit, socialt stöd, stolthet, delaktighet, makt, egenkontroll, kompetens, medborgarskap, självbestämmande, samarbete och deltagande. Man pratar ofta om att inneha känslan ha kontroll över sin egen situation och sitt eget liv, och en tro på att man har en förmåga att nå upp de mål som har satts upp. Det kan sägas vara både subjektiva upplevelser och de faktiska yttre förhållandena (Starrin, 1997). Empowerment som begrepp har blivit vida spritt inom den socialvetenskapliga världen under det senaste årtiondet i flera olika discipliner/grenar som t ex politisk teori, feministiska studier, socialt arbete, utbildning. Det finns tre grundläggande frågor som bör inbegripas för att förstå begreppet empowerment. 1) Det finns flera olika dimensioner inom empowerment; sociologiska, politiska, ekonomiska, psykologiska samt andra dimensioner. 2) Det finns också flera olika nivåer för empowerment, individnivå, gruppnivå och samhällsnivå. 3) Empowerment är en social process som blir till i en skapande relation med andra människor. Ett centralt begrepp inom empowerment kan sägas vara makt och hur denna fördelas, förskjuts, införskaffas, utökas, försvinner. Tidigare har makt setts som ett mer absolut begrepp, ett nollsummespel, när någons makt ökar minskar någon annans. Men nu ses makt allt oftare som något som faktiskt kan stärkas när den delas mellan flera aktörer. Delad makt är ett mycket viktigt inslag i processen som möjliggör empowerment och ger klienten möjlighet att få kontroll över sitt liv (Hyung Hur, 2006). Ett sätt att se på empowerment är att dess kärna finns inom samhälls- utvecklandet/byggandet, tätt sammanbundet till begreppen: självhjälp, delaktighet, nätverksbyggande och jämlikhet. Empowerment är ett sätt att närma sig hur man ser på makt, både på ett individuellt plan och på ett samhällsplan (Powell, 2001). Trägårdh (2000) beskriver empowerment som ett mycket brett begrepp och att detta begrepp används i många olika sammanhang. Som exempel på olika miljöer där empowerment finns med tar han upp funktionshinder, vid tekniska lösningar (IT), sluta röka-sammanhang och nätverk som stödjer offer för sexuellt våld med mera. Han tar upp dessa exempel för att visa att empowerment är ett begrepp som används väldigt brett, i alla fall i USA. Empowerment finns både som ett vänster- och ett högerperspektiv menar Trägårdh. Det senare syftar på de nedtryckande, förmedlande statliga strukturerna som bör minskas/tas bort till förmån för det civila samhället. Genom att sänka skatterna och minska statens makt antas detta leda till ökad makt och mer inflytande för den enskilde individen. Inom vänsterperspektivet handlar det mer om att statens roll som resursfördelare är central men att betoningen ligger på individen eller på kollektivets bemyndigande. Det vill säga hjälp till självhjälp. De maktlösa bemyndigas. Även Askheim (2003) menar att det finns både ett radikalt (vänster) och ett mer liberalt (höger) sätt att se på empowerment, och att de båda sidorna använder sig av begreppet. Där det radikala mer utgår ifrån empowerments rötter och det liberala väljer att betona marknadsanpassning, med valbara tjänster där det inte finns klienter eller brukare utan konsumenter. Dessa konsumenter ska ges valfrihet att välja de tjänster som passar dem bäst. Dessa olika synsätt motsätter varandra starkt, men gemensamt för de bägge ideologiska sidorna är en kritisk syn på det traditionella systemet och dess syn på arbetet och fördelningen av makten. Bägge si- 8

13 dorna vill se en omfördelning av makten och kontrollen till de människorna som faktiskt omfattas av problemen. Askheim skriver vidare att det finns två nivåer inom empowerment, den individuella och den strukturella nivån. Den individuella nivån kan sägas utgöras av processen som gör att den enskilde individen får makt över sitt eget liv. Detta genom att förbättra dennes självkänsla, självbild och öka dennes kunskaper och färdigheter för att få individen att se vilka hinder som måste övervinnas för att kunna ta makten över det egna livet. På den strukturella nivån handlar det istället om samhällets olika strukturer, vilka hinder och vilka maktförhållanden som bibehåller orättvisor och ojämlika förhållanden, vilka håller tillbaka och minskar den enskildes möjligheter att själv kunna ta kontrollen över sitt eget liv. Slettebo (2001) menar att det är svårt och riskabelt att ge en entydig förklaring om vad begreppet innebär. Detta eftersom empowerment ofta beskrivs som mål, metod och process. Slettebo säger vidare att de flesta författare som skriver om empowerment understryker dess många dimensioner, såsom psykologiska, andliga, pedagogiska, politiska och kulturella. Kort sagt innebär detta att människor, individuellt eller i grupp, får större kontroll över sin vardag och får möjligheter att ändra sina livsbetingelser. Begreppet innehåller även en frigörande aspekt. Slettebo ger ytterligare förklaringar där empowerment är en process som ökar interpersonell eller politisk makt så att individer kan agera för att förbättra sin livssituation. Det beskrivs också som en process där enskilda individer, grupper och organisationer skaffar sig makt över den egna situationen och engagerar sig i och använder demokratiska beslutsprocesser i försök att påverka de egna livsbetingelserna. Empowerment och paternalism Slettebo (2001) menar att empowerment utmanar den traditionella hjälparrollen och är den raka motsatsen till paternalism. Med ett empowermentperspektiv förkastas paternalismen. Starrin (2000) har i sin studie utgångspunkt kring vardagen för människor med funktionshinder, men vi anser att dess slutsatser även borde kunna överföras till en mer allmän kontext gällande socialtjänstens förhållningssätt gentemot klienterna. Starrin menar att det egentligen bara finns två förhållningssätt inom de i samhället representerade institutionerna när det gäller människor som på något sätt befinner sig i ett socialt underläge; empowerment eller paternalism. En paternalistisk syn innebär att de enskilda individerna inte själv äger förmåga att kunna ta de beslut som är rätt för dem. Beslutandet överlämnas till expertis som genom sin profession har beslutandemakten. Synsättet bygger på uppfattningar om överlägsenhet där någon annan tvingas att underordna sig. Vid en första anblick kan det, enligt Starrin, tyckas som att den som förtrycker gör detta i all välmening och för att ge skydd åt den förtryckte. Men välvilligheten och beskyddandet är skenbar. Paternalism är för att uttrycka det med hjälp av Sennet, den falska kärlekens auktoritet. (Starrin, sid 83) De tydligaste karaktärsdragen inom paternalismen är tanken att skapa ordning genom tydliga ramar och direktiv och därigenom utöva kontroll. Synsättet är fortfarande representerat inom många olika arenor så som politik, arbetsliv och myndighetsutövning. Inte sällan inbegriper ett paternalistiskt synsätt även en form av språk som har till uppgift att distansera beslutsfattaren från känslomässiga funderingar och engagemang. Dessutom utesluter detta språkbruk klientens möjlighet att själv ta ställning. Starrin pekar på tre punkter för att minska ett paternalistiskt synsätt. Klientens behov av inflytande och självbestämmande bör uppmärksammas genom att uppmuntra till egna initiativ och tillvarata önskemål och synpunkter. Självtilliten och självförtroendet för klienten att avgöra vad som är bäst för denne kan stärkas med hjälp av 9

14 socialarbetaren. Den tredje punkten innebär att socialarbetaren eliminerar eventuella hinder som försvårar en samhällsintegration. En tilltro till auktoriteter där professionaliseringen är stark och där det finns tendenser till förmyndarskap missgynnar den enskildes egen handlingskraft. Ett sätt att jämföra de båda synsätten är att empowerment utgör ett gräsrotsperspektiv medan paternalismen liknas vid ett trädtoppsperspektiv (Starrin, 2000). I en tidigare publikation (Starrin 1997) räknar han upp följande teoretiska skillnader mellan den paternalistiska modellen och empowermentorienterade modellen (se figur 1). Paternalism Empowerment Relationen Aktörerna Vilket sätt att handla Idealtyp Den relation som uppstår mellan herre och undersåte. En över- och underordning. Direktiv, inspektion, omhändertagande, kontroll, service, ordningsskapande. Patriarken: den stränge och allsmäktige fadern och den goda modern. Experten. Vilken kunskapskälla Storskaliga undersökningar, konferenser och sammanträden. Språklig kod Känslomässigt neutralt, tekniskt, expertinriktat, formellt och ordningsskapande. Stat, landsting, företag, byråkratier. Människan som en medborgare med en okränkbar medborgarrätt. En jag du relation. Nya folkrörelser, byalag, kooperativ, självhjälpsgrupper och aktionsgrupper. Mobilisering, delaktighet, hjälp till självhjälp, informella lösningar och civil olydnad. Eldsjälen, folkbildare, fixare och påtryckare. Lokala studier, personliga erfarenheter, studiecirkeln, dialog, learning by doing. Både känslomässig och känslomässigt neutral, sammanbindande, delaktighets- och självtillitsskapande. figur 1. Omarbetad tabell baserad på Starrin, 1997, sid 17 och 21. Den paternalistiska modellen utgår i huvudsak från samhällets under- och överordning, där det finns en stark tilltro till auktoriteter och myndigheter som experter. Här är det den gode, men stränga och allsmäktige fadern som är idealtypen. Den goda modern finns också med och stryker medhårs och ifrågasätter inte utan ser till att den rådande ordningen bibehålls. Hon är där och tar om hand och tröstar. Starrin menar att exempel på goda mödrar är socialarbetare som tar om hand och hjälper människor med problem och svårigheter. Dessa problem och svårigheter kan dock många gånger ha skapats av det rådande systemet säger Starrin. I paternalismen är det forskning och vetenskap som ges störst tilltro som kunskapskälla. När det handlar om det sociala arbetets kunskapsfält så förlitar man sig på storskaliga undersökningar, där deltagarna ges förbestämda alternativ, inte har möjlighet att vara med och tolka och påverka resultaten. De ges sällan eller aldrig någon feedback på resultaten. Språkkoden är saklig, neutral och formell. Man arbetar utifrån direktiv, regler och skapar ordning och reda. Tittar man sedan på den empowermentorienterade modellen utgår den ifrån alla människors lika 10

15 värde, den utgår ifrån en jämbördig relation. En central tanke är att alla människor har inneboende resurser. Aktörerna är oftast någon form av medborgarrörelser som till exempel fackföreningar, självhjälpsgrupper och brukarföreningar. I denna modell är tanken att arbetet ska utgå ifrån allas delaktighet och man letar informella lösningar på problem. Idealtypen i denna modell är eldsjälen och folkbildaren. Inom empowermentmodellen så ser man annorlunda på kunskapsinhämtning. Kunskaperna inhämtas oftast på ett mer lokalt plan, genom till exempel studiecirklar och genom den erfarenhet som finns. Språket som används är ofta mer känslomässigt. Språket används ofta som ett verktyg för att mana till deltagande och kamp (Starrin, 1997). Empowerment i socialt arbete Slettebo (2001) menar att själva tillämpningen av empowerment i socialt arbete fokuserar på betydelsen av makt, maktlöshet och undertryckelse och hur olikheten i maktförhållandet påverkar relationerna i stödprocesserna. Slettebo beskriver empowerment utifrån mål, metod och process. När man i det sociala arbetet försöker arbeta utifrån en ansats av empowerment handlar det mycket om att inte gå över klientens huvud och bestämma åt denne utan att istället försöka främja dennes behov utav inflytande och självbestämmande och som socialarbetare försöka uppmuntra klientens egna initiativ och dennes medverkan i samhällslivet. Socialarbetaren har också som uppgift att försöka stärka klientens självbild och klientens tro på sin egen inneboende förmåga samt försöka undanröja olika sorters hinder för klientens införlivande i samhället. Ytterligare aspekter som socialarbetaren kan arbeta med utifrån empowerment är försöka hitta bra samarbete med lokala rörelser som t ex brukar- och klientföreningar. Samt att engagera sig i policyfrågor, genom att engagera sig politiskt, skriva debattartiklar och dylikt, för att i den mån det går påverka beslutfattares beslut i en riktning som avser att minska orättvisor och ojämlikhet (Starrin, 1997). Slettebo (2001) menar, som vi tidigare nämnt, att empowerment kan beskrivas som ett mål med det sociala arbetet där man försöker att öka den individuella eller kollektiva makten och där enskilda individer eller grupper kan verka i riktningen att förbättra sin livssituation. Slettebo poängterar att målet med empowerment inte är att klara sig själv eller anpassa sig till en svår situation, utan att öka den verkliga makten hos klienten så att denne kan förebygga eller ändra de förhållanden som orsakar problemen. Slettebo menar att empowerment ger klara förutsättningar för det professionella arbetet och att det inte sällan kommer i konflikt med det sociala arbetets yttre ramar. Han menar att det finns en tendens att enbart lägga vikt vid de psykologiska aspekterna i empowerment med resultatet att de kollektiva och politiska aspekterna i samma begrepp går förlorade. Exempel på detta är att många socialarbetare beskriver empowerment som en medvetandegörning av personlig makt men samtidigt missar de andra aspekterna. Adams, Dominelli & Payne (2005) skriver att det är vår skyldighet som socialarbetare att medverka i människors empowermentprocess. Att vi ska ge dem de verktyg som de behöver för att kunna överväga olika valmöjligheter, utforska olika alternativ, se de olika valen och kunna ta beslut, att kunna kritiskt reflektera över sina erfarenheter samt utvärdera eventuella utfall för sig själva. De diskuterar att socialarbetarens arbete bygger på att skapa goda relationer, men att det är viktigt att dessa relationer är av professionell karaktär. Den professionella är där för att möjliggöra hjälp till självhjälp, möjliggöra empowerment. Det menar att det kanske inte är den socialarbetare som anses vara allas bäste vän, som gör det bästa och viktigaste 11

16 sociala arbetet. Det kan likväl vara väldigt viktigt att ställa krav och att ge viktig återkoppling till klienten, även om denna återkoppling ibland kan uppfattas som negativ. När man som socialarbetare arbetar utifrån empowerment blir yrkesrollen förändrad. Socialarbetaren blir inte bara en person som tillhandahåller lösningar, utan istället mer av en rådgivare och en stödjare. Samverkan blir en mycket viktig del i arbetet. Den professionelle och klienten arbetar tillsammans för att definiera problemen och hitta lösningarna för att sedan utvärdera resultaten (Powell, 2001). För att kunna arbeta utifrån empowerment säger Askheim (2003) att några grundläggande delar bör vara uppfyllda. Dels att ha en optimistisk och positiv människosyn genom en tro på att människan äger en förmåga att själv aktivt delta i beslut och åtgärder som rör den egna livssituationen. Det bör även finnas ett synsätt på människan som expert på sig själv och sina problem och tro på att denne själv har förmågan att förstå vad som är bäst, inte den professionelle. Askheim menar därför att empowerment är ett arbetssätt som ställer stora krav och öppnar nya utmaningar för socialarbetarna. Arbetssättet måste ändras, från ett tidigare mer auktoritärt arbetssätt till att istället arbeta tillsammans och arbeta som en företrädare för klienten på dennes villkor. Det skall mer liknas vid ett samarbete, där den professionelle fungerar som någon sorts medvandrare eller guide. Relationen är central och viktiga delar är kommunikation, samarbete, öppenhet, respekt och tillit. Askheim säger att det är oerhört viktigt att som socialarbetare kunna försöka se saker och ting ur klientens ögon och försöka sätta sig in i dennes situation. Det är också viktigt att socialarbetaren kan se och förstå de övergripande sammanhangen, se de strukturella mekanismerna och förstå hur dessa påverkar de enskilda. Risker med empowerment Det finns en risk, menar Askheim, att det blir de starkaste, de grupper som skriker högst som får en möjlighet till empowerment. Risken då är att de svagare grupperna blir kvar i gamla förtryckande system. Socialarbetaren har oftast dubbla lojaliteter, klientens och organisationens/samhällets. Det är viktigt att då ha klart för sig hur stort manöverutrymme som finns för en empowermentprocess. Askheim tar upp att det är när det är dåliga tider, sett i ett ekonomiskt perspektiv, som empowerment har blivit allt mer populärt. Det finns då en risk att ansvaret skjuts över från ett gemensamt samhällsansvar till att enbart ligga på den enskilde medborgaren. Empowerment bygger på att människor kan ta egna beslut och att dessa beslut är de bästa för dem. Det är dock inte alltid så lätt och det finns grupper där detta är svårare till exempel när det handlar om individer med nedsatta intellektuella förmågor eller individer med psykiska funktionshinder. Det är viktigt att komma ihåg att även vid ett empowermentorienterat arbetssätt kommer det att kvarstå ojämlikheter i maktförhållandet mellan den professionelle och klienten. Askheim drar även slutsatsen att det är viktigt att klientens problemsyn aldrig kan vara det enda som styr hur socialarbetaren väljer att arbeta. Självbestämmande I socialtjänstlagens portalparagraf (SFS 2001:453) framgår att socialtjänstens verksamhet ska utgå från principen om den enskildes rätt till självbestämmande. Vi tycker oss också se att självbestämmande är en av de centrala delarna i empowerment. Självbestämmande definieras som rätten att i olika situationer själv formulera och försvara sin integritet. Självbestämmande ska vara en av de vägledande principerna vid socialtjänstens verksamhet och de insatser som förmedlas där. Dock finns det vissa tillfällen då självbestämmanderätten är underordnad samhällets ansvar (exempelvis allvarligt missbruk, barnmisshan- 12

17 del) Det finns även en risk att socialtjänsten uppfattas som en myndighet som inte får ställa krav på motprestationer. Den så kallade portalparagrafen i Socialtjänstlagen får därför ses som ett sätt att spegla de inneboende krafter hos människan som möjliggör egen frigörelse och utveckling. Självbestämmandet inom socialtjänsten bör fungera som ett samråd där den enskilde i så stor utsträckning som möjligt ges chans att själv förebygga eventuella framtida hjälpbehov. I samband med detta måste socialtjänsten ändå kunna ställa krav på vissa åtgärder som syftar till att på sikt undvika fortsatta hjälpbehov. Dessa krav måste ändå sättas upp i samråd med klienten för att uppfylla målet med självbestämmande. Självbestämmande enligt ovan innebär att socialarbetaren får redovisa olika alternativ som finns tillgängliga och försöka skapa insikt hos klienten, men även lita till klientens eget ansvar för sitt liv. Insatser från socialtjänsten ska motverka passivisering och kan därför vara förenat med andra åtgärder i syfte att rehabilitera. Dessa åtgärder får dock inte leda till att det kränker klientens integritet. Samtidigt får inte självbestämmandet hos klienten innebära möjligheter att välja bort vissa delar som kopplas till åtgärden och på så sätt försämra sina egna möjligheter att utvecklas (Landelius, 1996). Självbestämmande kan sägas utgöras av rätten att själv avgöra de angelägenheter som rör det egna livet menar Blennberger (2000). Blennberger säger liksom Landelius (a.a) att socialt arbete i mångt och mycket bygger på principen om självbestämmande men att denna princip ibland kan behöva begränsas. Detta om den används för att begränsa självbestämmandet för någon annan eller om självbestämmandet leder till en allvarlig destruktiv inriktning och individen inte är kapabel till att fatta klartänkta beslut, genom att denne till exempel är svårt psykiskt sjuk. Exempel på lagstiftning där man frångår principen är, lagen om vård av missbrukare (LVM) och lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Att få bestämma över sig själv är en etisk princip menar Hörnstein (1993). Med rätten att själv bestämma följer också rätten att själv avstå från detta. Det finns en stark koppling mellan självbestämmande och integritet där självbestämmandet borgar för att markera en gräns för den egna integriteten. För att självbestämmandet inom socialtjänsten ska få en reell mening är det viktigt att klienten har insikt över konsekvenserna av sina val. Hörnstein menar att självbestämmande i alla olika livssituationer i princip är en omöjlighet eftersom människor står i olika typer av beroendeförhållanden till andra och måste visa hänsyn och kompromissa. Hörnstein sammanfattar med att Människan kan förlora sin förmåga till självbestämmande men inte sin integritet. Däremot kan både en människas självbestämmande och integritet kränkas. (sid. 25) Hörnstein säger också att det inom olika myndigheter finns en rådande praxis med lagar som styr verksamheten och att respekten för klientens självbestämmande kan vara svår att uppnå. De som jobbar inom myndigheten kan tvingas välja mellan att respektera klientens önskemål eller att ge honom det stöd som organisationens regler anvisar vilket kan leda till konfliktfyllda känslor hos den professionelle. Blennberger (1996) menar att det i en kontext av socialt arbete innebär att man tillsammans och i samförstånd med klienten verkar för klientens bästa, men att samtidigt väga in det som berör andra parter. Han säger att i vardagsarbetet handlar det mycket mer om klientens medbestämmande (vår kursivering), än faktiskt självbestämmande. Självbestämmande är ett begrepp som inte är helt lätt att beskriva och det är kanske enklast att förklara det genom dess raka motsats. Det vill säga att behandlas och utsättas för vad som är 13

18 bäst för oss enligt någon annan. Man kan då säga att självbestämmande är att inte vara utsatt för andras godtycke utan att ha något att säga till om själv (Jacobsson, 1998). Jacobsson säger vidare att vi alla har en viss grad av självbestämmande men att samma självbestämmande kringgärdas och möjliggörs av olika restriktioner och ramar. (sid. 254). Begreppet är nära kopplat till flera andra begrepp som medbestämmande, inflytande, demokrati, valfrihet, ansvar, vilja, tvång, skyldighet, handlingsfrihet. Självbestämmande är också nära kopplat till frågan om när den enskildes bästa och vilja ska ha företräde och när det gemensammas bästa ska ha det (Jacobsson, 1998). Klientens rätt till självbestämmande måste alltid vägas gentemot skydd mot risker och faror samt deras möjligheter att leva ett så gott liv som möjligt (Askheim, 2003). Metod Vi har utifrån uppsatsens syfte valt en kvalitativ ansats. Anledningen till vårt val är att vi ansåg den kvalitativa ansatsen som mest lämplig för att kunna belysa våra frågeställningar. Detta då vi var intresserade av att ta del av de yrkesverksammas resonemang och reflektioner. Syftet med kvalitativ forskning är enligt Widerberg (2002) att söka efter innebörd och mening med ett fenomen eller en företeelse. I den kvalitativa forskningen ses verkligheten som något subjektivt och föränderligt och konstrueras i samspel med andra. Därmed blir både forskaren och dennes subjekt viktiga verktyg i skapandet av kvalitativ forskning. Uppsatsens formalia bygger på anvisningar ur Backmans bok Rapporter och uppsatser (1998). Metod för datainsamling Vi har valt att använda oss av tematiserade intervjuer som underlag för datainsamling och analys. Frågorna har en viss struktur, men utan några givna svarsalternativ. Widerberg (2002) menar att utmärkande för en kvalitativ intervju är möjligheten att ställa följdfrågor som belyser intervjupersonens uppfattning och förståelse av det valda temat. Som förberedelse för intervjuerna upprättades två särskilda intervjuguider. Vi sammanställde frågor som utgick från olika teman som hade självbestämmande, empowerment och paternalism som en underliggande kontext. Intervjuguiderna såg något annorlunda ut beroende på om kommunen tillämpade introduktionsersättning sedan tidigare eller om de var på väg att införa det. Vår intervjuguide var redan från början tänkt att fungera just som en guide. Det vill säga att vi inte kände oss tvingade att följa denna i sin helhet eller ställa frågorna i precis samma ordning. Den var mer tänkt som ett stöd för att inte missa våra teman och vi kände att vi kunde ställa följdfrågor i anslutning till intervjupersonens svar. Intervjuerna bestämdes till antalet tre stycken. Detta var vad vi ansåg oss hinna med inom den för uppsatsen angivna tiden. Genom att söka på olika kommuners hemsidor fann vi ett flertal som tillämpade introduktionsersättning. Av dessa valde vi ut tre kommuner i varierande storlek inom ett begränsat geografiskt område. Vid vår intervjuförfrågan skickades e-post till respektive socialtjänsts reception som sedan vidarebefordrade vår fråga till rätt sektion. Vid valet av intervjuer fick två kommuner representera de som tillämpade introduktionsersättning. I dessa intervjuer var 14