BISTÅNDSHANDLÄGGARE ETT (O)MÖJLIGT UPPDRAG

Transkript

1 BISTÅNDSHANDLÄGGARE ETT (O)MÖJLIGT UPPDRAG En översikt av aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll och organisering Eva Norman Pär Schön Rapporter/Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum 2005:4 ISSN

2

3 Förord Biståndshandläggare är ett förhållandevis nytt yrke, i Stockholms stad år gammalt. Biståndshandläggning inom äldreomsorgen är något äldre, det infördes i socialtjänstlagen Under denna korta tid har såväl biståndsbedömningen som biståndshandläggning som profession utvecklats och förändrats. I budget för 2004 gav kommunfullmäktige i Stockholm kommunstyrelsen i uppdrag att göra en kunskapsinventering. Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum har fått i uppdrag att bistå med denna. Syftet med denna rapport är att göra en översikt av forskningen om biståndshandläggarnas yrkesroll och biståndshandläggningens organisering. Akademiska avhandlingar, vetenskapliga artiklar och rapporter från större forskningsprojekt i Sverige men även andra skandinaviska länder utgör basen för rapporten. Ett tema i översikten är hur de organisatoriska ramarna ser ut för arbetet. Ett annat tema är hur de äldres önskemål och ansökan om insatser tillgodoses i biståndshandläggningen och hur detta kan hanteras givet det utbud och de ekonomiska ramar som finns. Ett tredje tema är vilka metoder som används vid biståndsbedömningen. I rapporten beskrivs biståndshandläggarnas komplexa yrkesroll samt hur de organisatoriska villkoren påverkar yrkesrollen och arbetssituationen. I rapporten redovisas även några exempel på hur diskussioner förs om förenklad biståndshandläggning. Vidare ges även en bild av hur yrkesrollen utvecklas. Rapporten har författats av utredarna Eva Norman och Pär Schön. Vetenskapligt ansvarig har varit professor Mats Thorslund. Arbetet har följts av en referensgrupp bestående av Birgitta Charlez, enhetschef beställarenheten äldreomsorg, Norrmalms stadsdelsförvaltning Ulla Hirsch, äldreomsorgsinspektör Stockholms stad, Ingrid Hjalmarson, utredare Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum, Marie Rönnerfält, universitetsadjunkt, Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete, Gun-Britt Trydegård, fil.dr. Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete och Sven Erik Wånell, direktör, Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum. Stockholm Sven Erik Wånell direktör

4

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD SAMMANFATTNING...1 INLEDNING...4 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR...5 RAPPORTENS UPPLÄGGNING...5 BISTÅNDSHANDLÄGGARNA...6 VILKA HANDLÄGGER BESLUT OM BISTÅND INOM ÄLDREOMSORGEN?...6 Integrerade och specialiserade handläggare...6 BISTÅNDSHANDLÄGGARNAS VILLKOR OCH FÖRUTSÄTTNINGAR...7 Juridiska utgångspunkter...7 Riktlinjer...8 Ekonomiska resurser och prioriteringar...8 Behov...9 Rättssäkerhet...10 Skälig levnadsnivå...11 YRKESROLLENS UTVECKLING...12 KORSTRYCKSSITUATION...13 BISTÅNDSHANDLÄGGARNAS DILEMMAN, ROLLER OCH ROLLKONFLIKTER...14 HUR BESKRIVER BISTÅNDSHANDLÄGGARNA SJÄLVA SIN YRKESROLL?...15 EN YRKESROLL I FÖRÄNDRING...17 Biståndshandläggarnas roll i kundvalsmodellen...17 Biståndshandläggarens position inom organisationen...18 Att konstruera en klient...18 Myndighetsutövning och makt...20 SAMMANFATTNING...20 ORGANISATION...22 ORGANISATIONSFORMEN STYR YRKESROLLEN...22 Traditionell organisation...22 Delad organisation...23 Handläggarnas erfarenheter av de båda organisationsmodellerna...24 BESTÄLLAR- UTFÖRARMODELLEN...25 En kameleontartad reform...25 Uppföljningar av beställar- utförarmodellen...26 FUNKTIONSINDELAD ORGANISERING...28 Biståndshandläggare specialiseras ytterligare...28 Helsingborg...28 Norrmalms stadsdelsförvaltning i Stockholm...29 FÖRENKLAD ELLER AVSKAFFAD BISTÅNDSBEDÖMNING?...30 Generell service kräver politiskt beslut...31 Generell service och individuellt bistånd...32 Hemtjänst med förenklad biståndsbedömning i Stockholms stad...33 Linköpingsmodellen - serviceavtal...33

6 SAMMANFATTNING...34 METODER FÖR BISTÅNDSHANDLÄGGNING...35 Systematisk behovsbedömning - systematiska och standardiserade bedömningsformulär...35 Hembesök...35 Behovsbedömningssamtal...36 Vårdplanering...37 Handläggningsmodell och insatser för anhörigstöd...37 TILLSYN OCH GRANSKNING AV BISTÅNDSHANDLÄGGNING...38 STUDIER OM GRANSKNING AV BISTÅNDSHANDLÄGGNING...40 Aktgranskning...41 Uppföljning av beslut och genomförande...42 Nämnden följer upp biståndsbeslut...43 SAMMANFATTNING...43 VAD STYR BISTÅNDSHANDLÄGGARNAS ARBETE?...45 Lagar, riktlinjer och rättsäkerhet...45 Hur hanterar biståndshandläggarna kraven?...46 NÅGRA AVSLUTANDE REFLEKTIONER...48 REFERENSER...51

7 SAMMANFATTNING Det övergripande syftet med denna studie är att göra en översikt av aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll. Ett annat syfte är att beskriva och granska olika modeller för, och sätt att organisera biståndsbedömning som finns redovisade i utvecklingsprojekt och forskning. Under senare år har flera doktorsavhandlingar och ett antal utredningar berört olika delar av biståndsbedömningsprocessen och yrkesrollen. Det samlade intrycket är att dagens biståndshandläggare har att hantera en komplicerad verklighet med förväntningar och krav från olika håll. Biståndshandläggarna är de tjänstemän som står för myndighetsutövningen inom den kommunala äldreomsorgen. Titulaturen och utbildningsbakgrunden varierar stort. Biståndshandläggarnas arbete regleras av flera lagar. I flera avhandlingar och rapporter konstateras det att många kommuner har någon form av riktlinjer om hur beslut om äldres behov ska fattas. Dessa riktlinjer är inte alltid politiskt beslutade och är sällan offentliga. Prioriteringar inom äldreomsorgen pressas långt ned i organisationerna. Biståndshandläggarna har ofta ett stort kostnadsansvar och därmed ett indirekt ekonomiskt ansvar. Behovsbedömning handlar därför också om att bedöma resurser. Biståndshandläggarnas yrkesroll beskrivs som ytterst komplex. De befinner sig i en korstryckssituation där de utsätts för påtryckningar och förväntningar från olika håll. I arbetet ingår den konfliktfyllda uppgiften att med knappa resurser fullfölja ledningens mål att tillgodose de äldres behov. Biståndshandläggarnas arbete blir kravfullt, ifrågasatt, utsatt och splittrat. Tyngdpunkten i arbetet har kommit att hamna på kunskap kring de formella regelverken och administrativ skicklighet. Det uppstår ofta dilemman i yrkesutövningen då det inte alltid går att förena hänsynen till den rättsliga regleringen, den egna arbetsorganisationen och den egna organisationens regler. Arbetet utförs i gränslandet mellan privatliv och offentlig verksamhet. Biståndshandläggarna har en hög arbetsbelastning, med ett stort antal klienter/omsorgstagare. Uppföljningar av beslut är svåra att hinna med och är en eftersatt del i arbetet. Komplexiteten i biståndshandläggarnas arbete kan sägas ha ökat i takt med välfärdstatens förändringar. Biståndshandläggarens yrkesroll skiftar beroende på organisationsmodell. De vanligaste organisationsformerna är dels den traditionella organisationen som innebär att tjänstemännen är både biståndshandläggare och arbetsledare, samt den delade organisationen, även kallad beställar- utförarmodellen (BUM) där biståndshandläggaren endast svarar för myndighetsutövningen. Den delade organisationen har införts helt eller delvis i sammanlagt 237 kommuner (81,7 procent). Utvärderingar av den delade organisationen (BUM) visar att denna har medfört en ökad formalisering av biståndshandläggningsprocessen. Detta har inneburit att biståndshandläggarnas administrativa arbete har ökat. 1

8 Med en s.k. funktionsindelad organisering har biståndshandläggarna specialiserats ytterligare. Myndighetsutövningens olika delar fördelas mellan biståndshandläggarna, vilket innebär att särskilda handläggare ansvarar för exempelvis vårdplaneringar eller handläggning av särskilda boendeformer. I litteraturen redovisas några olika modeller för förenklad biståndsbedömning och modeller där man avskaffat den traditionella biståndsbedömningen. System för service i hemmet utan särskild behovsbedömning enligt den s.k. Linköpingsmodellen modifieras och prövas i flera kommuner. Problemet med dessa modeller är huruvida de följer lagen eller inte. Flera överklaganden har satt stopp för införandet av service utan behovsbedömning runt om i landet. Sammanlagt har 41 kommuner utvecklat någon form av serviceinsatser som den enskilde själv kan utnyttja efter eget beslut och utan biståndsbedömning. Metoder och arbetssätt i biståndsbedömningsprocessen beskrivs sparsamt i litteraturen, till skillnad från den formella delen av handläggningsprocessen som uppmärksammats i såväl avhandlingar som olika FoU-projekt och övriga utvecklingsprojekt. Den metod som främst används vid granskning av biståndshandläggarnas arbete är aktgranskning. Resultaten av aktgranskningarna visar en tämligen samstämmig bild i de olika studierna. Kvaliteten på utredningarna varierar inom de granskade kommunerna, utredningarna skiftar i omfattning och aktualitet. Uppföljningen av biståndsbedömningen inom äldreomsorgen genomförs av länsstyrelsen och revisorer/inspektörer i kommunerna. Tillsynen av biståndshandläggningen tycks vara begränsad och varierar över landet. Länsrätten har allt mer fått en kontrollerande och korrigerande uppgift när det gäller kommunala omprövningar. Länsrätterna spelar en viktig roll genom att klargöra rättsläget för kommunerna. Slutsatser Mycket är okänt om biståndshandläggarna. Biståndshandläggarna är svårdefinierade som yrkesgrupp. Deras titulatur och utbildningsbakgrund varierar stort. Det tycks inte finnas några uttalade krav på vilken formell kompetens handläggare inom äldreomsorgen ska ha. Det finns inte ens någon officiell statistik över hur många de är. Detta sammantaget gör att mycket om biståndshandläggarna är okänt. En helhetsbild av den komplexa yrkesrollen saknas. I litteraturen ges en samstämmig bild av biståndshandläggarnas yrkesroll som ytterst komplex. Den bild som växer fram är att det inte är varje enskild faktor som gör arbetet svårhanterligt, utan det är kombinationen av dessa faktorer som gör arbetet problematiskt. Flera av dessa faktorer behandlas var för sig, men de är sällan studerade i relation till varandra. Den formella handläggningsprocessen är väl beskriven. Tyngdpunkten i forskningen ligger huvudsakligen på de formella regelverken och den administrativa tillämpningen av dessa. Vad som är mindre belyst i forsk- 2

9 ningen är biståndshandläggarnas möte med de äldre. Inte heller uppmärksammas biståndshandläggarnas roll som viktiga informationsbärare. Möjliga utvecklingstrender? Med en funktionsindelad organisation går biståndshandläggarna mot ytterligare specialisering. Specialiseringen sker inom begränsade områden som t ex vårdplaneringar. Mer sällan sker specialiseringen av särskilda handläggare med inriktning mot exempelvis olika funktionsnedsättningar. Kommer den framtida biståndshandläggaren vara specialist inom begränsade områden eller generalist och behärska samtliga delar? Olika modeller för förenklad respektive avskaffad biståndsbedömning prövas i kommunerna runt om i landet. Modellernas för- och nackdelar måste utvärderas och jämföras med den traditionella biståndsbedömningen som görs idag. 3

10 INLEDNING Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum har fått i uppdrag av Äldreomsorgsberedningens kansli, Stockholms stad att göra en översikt över aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll. I budget för 2004 för Stockholms stad ges kommunstyrelsen i uppdrag att göra en kunskapsinventering över andra sätt att arbeta med en förändrad biståndsbedömning eller med en biståndsbedömning med mer inriktning på uppföljning och vårdplanering. Den svenska äldreomsorgen har genomgått en rad förändringar. Nya vård- och omsorgsformer har kommit och i vissa fall även försvunnit. De demografiska förändringarna har varit dramatiska antalet 80 år och äldre har t ex fördubblats sedan 1980 utan att resurserna har ökat i samma utsträckning. Detta har inneburit allt fler och allt svårare beslut och prioriteringar av de begränsade resurserna inom äldreomsorgen. Gapet mellan den äldre befolkningens behov av vård och omsorg och de tillgängliga resurserna har ökat. Det är svårare för äldre att få plats på särskilt boende och sannolikheten att får hemtjänst har minskat. Sammantaget har andelen med någon form av äldreomsorg (plats i särskilt boende eller hemtjänst) i befolkningen 80 år och äldre minskat från 62 till 43 procent (Szebehely, 2000). Sannolikt har också gapet mellan befolkningens förväntningar på vad äldreomsorgen ska kunna tillgodose och vad resurserna faktiskt räcker till också ökat. De äldre möter kommunens äldreomsorg genom handläggarna som utreder och bedömer omsorg efter behov. Även denna funktion har förändrats över tid. Från att ha varit en del i arbetet som ansvarig för äldreomsorgen i ett geografiskt område som även inkluderat arbetsledning för personal, till dagens yrkeskår av biståndshandläggare som är specialiserade på att göra behovsbedömningar och fatta beslut. Biståndshandläggarna möter de enskilda pensionärerna och deras anhöriga med uppgift att hjälpa dem att tillgodose individuella behov av vård och omsorg. Biståndshandläggarna möter pensionärer i mycket skiftande behov av vård och omsorg. Kontakten kan variera från att endast ge information till att hjälpa den enskilde med att konkret utföra olika uppgifter, t ex förmedla kontakter med andra myndigheter. Arbetet bedrivs i en miljö där olika förväntningar är i kollisionskurs. En komplicerande faktor är att biståndshandläggaren ska hantera biståndet inom det ekonomiska utrymme kommunen faktiskt har (Hjalmarson, 2004). Under senare år har forskningen inom äldreomsorgen ökat. Flera doktorsavhandlingar har berört olika delar av biståndsbedömningsprocessen och yrkesrollen. Även ett antal utredningar har redovisat erfarenheter och resultat rörande denna funktion inom den offentligt finansierade och kontrollerade äldreomsorgen. Det samlade intrycket är att dagens biståndshandläggare har att hantera en komplicerad verklighet med förväntningar och krav från olika håll. 4

11 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR Syftet med studien är att: göra en översikt av aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll. beskriva och granska olika modeller för, och sätt att organisera biståndsbedömning som finns redovisade i utvecklingsprojekt och forskning. De frågeställningar vi söker svar på är: Hur beskrivs biståndshandläggarnas yrkesroll? Vilka organisatoriska former och biståndsbedömningsmetoder/modeller finns idag för att utreda, bedöma och följa upp bistånd inom äldreomsorgen? Hur tillämpas de olika modellerna? Vilka fördelar respektive nackdelar har modellerna? Hur har metoderna/modellerna bedömts lagmässigt? Hur har begreppet rättssäkerhet avseende biståndsbedömning inom äldreomsorgen studerats och beskrivits i litteraturen? RAPPORTENS UPPLÄGGNING Det övergripande syftet med denna rapport är att göra en översikt av forskningen om biståndshandläggarnas yrkesroll och biståndshandläggningens organisering. Vi avser även att belysa begreppet rättssäkerhet avseende biståndsbedömning. Vår ambition är att beskriva både vad man vet och vad man inte vet om biståndshandläggarna. Översikten avgränsas till de utvecklingsprojekt och den forskning som publicerats under den senaste 10-årsperioden, dvs eller senare. Detta innebär att en del av resultaten är baserade på situationen i början av 1990-talet och inte alltid speglar dagens situation fullt ut i en verksamhet som är starkt föränderlig. Ytterligare en avgränsning bör klargöras: Det har inte varit möjligt att inom projektet göra en fullständig kartläggning av alla aktuella forsknings- och utvecklingsprojekt inom äldreomsorgen. Här kommer vi främst att redovisa akademiska avhandlingar och rapporter från större forskningsprojekt. Denna rapport består av tre större block. Den inleds med en presentation av yrkesgruppen biståndshandläggare och en genomgång av forskningen av biståndshandläggarnas yrkesroll och arbetssituation samt vilka förutsättningar de har för att utföra arbetet. I nästa avsnitt beskrivs de organisatoriska villkoren och några organisatoriska former. I det avslutande avsnittet redovisas några studier om metoder för biståndshandläggning. 5

12 BISTÅNDSHANDLÄGGARNA Vilka handlägger beslut om bistånd inom äldreomsorgen? Biståndshandläggarna är de tjänstemän som står för myndighetsutövningen inom äldreomsorgen och utför de uppdrag som politikerna i social- eller stadsdelsnämnden delegerat till dem. Biståndshandläggarna ansvarar bland annat för att ta emot, utreda, bedöma och besluta kring ansökningar om hjälp (t ex Dunér & Nordström, 2003; Westlund, 2001). Ett syfte med denna studie är att göra en översikt av aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll. Detta är inte helt enkelt. Det finns inte någon offentlig statistik över antalet handläggare inom äldreomsorgen. I Svenska Kommunförbundets (2004a) årliga sammanställning över antalet kommunalt anställda i olika yrkesgrupper inom äldreomsorg finns inte biståndshandläggarna representerade i någon egen kategori. Det finns inte någon enhetlig titel för befattningen. Några av de titlar vi har stött på är: biståndshandläggare, biståndsbedömare, behovsbedömare, vårdbedömare, äldreomsorgssekreterare, enhetschef, hemtjänstassistent, utredare, hemtjänstsekreterare, beställarkonsult/konsulent, kvalitetsbevakare, hemvårdsinspektör och jourhandläggare. Det är inte bara biståndshandläggarnas titulatur som är svårgripbar. Även deras utbildnings- och yrkesbakgrund kan vara väldigt skiftande. Enligt Lindelöf och Rönnbäck (2004) beror detta bland annat på att det under många år inte har funnits några uttalade krav på vilken formell kompetens som kan ställas på handläggare inom äldreomsorgen. De flesta som arbetar som handläggare har gått den sociala omsorgslinjen på högskola. Flera författare pekar på att biståndshandläggarnas bakgrund är spretig (t ex Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Trydegård, 2000). De utbildningar som vi har funnit bland biståndshandläggarna är: sjuksköterska, ålderdomshemsföreståndare, social service och omvårdnad (60p), social omsorgslinje (80p), sociala omsorgsprogrammet (120p), socionomlinjen med inriktning mot omsorg om äldre och funktionshindrade (140p), socionomlinjen (övriga inriktningar). Det förekommer även andra utbildningar inom yrkeskåren såsom undersköterska, ekonom, jurist etc. Integrerade och specialiserade handläggare I den traditionella organisationen 1 är tjänstemannen, vanligtvis kallad hemtjänstassistent, både biståndshandläggare och arbetsledare. Eftersom hemtjänst- 1 För en mer utförlig beskrivning av den traditionella organisationen se sid 22. 6

13 assistenterna både är myndighetsutövare och arbetsledare brukar de benämnas integrerade handläggare i litteraturen (t ex Lindelöf & Rönnbäck, 2004). I en beställar- och utförarorganisation delas hemtjänstassistentens många arbetsuppgifter upp på minst två befattningshavare. Biståndshandläggaren svarar för myndighetsutövningen; utredning, bedömning, beslut och beställning, medan utföraren (vanligtvis enhetschef) står för arbetsledning av personalen. I denna organisationsform brukar biståndshandläggarna kallas för specialiserade handläggare (t ex Blomberg, 2004; Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Westlund, 2001). Dunér och Nordström (2003) pekar på två förhållanden som i hög grad inverkar på biståndshandläggarnas arbetsuppgifter; de organisatoriska villkoren och relationerna till andra aktörer. De organisatoriska villkoren kommer vi att behandla i avsnittet som handlar om biståndshandläggarnas organisering. Biståndshandläggarnas villkor och förutsättningar Juridiska utgångspunkter Biståndshandläggarnas arbete regleras av flera lagar. Socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet finns reglerad i regeringsformen, förvaltningslagen och socialtjänstlagen. Övriga lagar som reglerar myndighetsutövningen inom äldreomsorgen är sekretesslagen, föräldrabalken och kommunallagen (Bergstrand, 2001; Hjalmarson, 2003). Socialtjänstlagen brukar beskrivas som en målinriktad ramlag. I en ramlag undviks detaljreglering och istället anges det inom vilka ramar som tillämparna har att verka. Socialtjänstlagen innehåller grundläggande värderingar och principer för socialtjänstens verksamhet. Ramlagskonstruktionen innebär att lagstiftaren i relativt liten utsträckning har tagit ställning till själva innehållet i socialtjänsten. Den närmare preciseringen av lagen har lagts på kommunerna, Socialstyrelsen och domstolarna (Melin, 2004). Lindelöf och Rönnbäck (2004) konstaterar att socialtjänstlagens ramlagskonstruktion minskar statens möjligheter till kontroll och tillsyn. För att kompensera för dessa brister har själva förfarandet kring biståndsbedömningen omgärdats av formaliserade handläggningsregler eller processuella regler. De processuella reglerna ska motverka ramlagens brister medan handläggningsreglernas främsta funktion är att garantera rättssäkerheten. Målrationell beslutsmodell Eftersom socialtjänstlagen är konstruerad som en målinriktad ramlag ska hänsyn till individens behov fungera som ledstjärna. Detta innebär att lagen är präglad av ett målrationellt tänkande. Det målrationella tänkandet innebär att man styrs av mål, medel och konsekvenser där övervägandet av olika medel för att nå målet är det centrala (t ex Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Åström 2002). 7

14 Riktlinjer Svensson och Rosén (2004) konstaterar att många kommuner har någon form av riktlinjer om hur beslut om äldres behov ska fattas. De menar att dessa riktlinjer inte alltid är politiskt beslutade, utan framförda och utlärda av biståndshandläggarna själva vid t ex nyanställningar. Motiven bakom riktlinjerna är enligt Svensson och Rosén, antingen att underlätta likartade bedömningar eller att hushålla med resurser. Stockholms stad har genom kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fattat beslut om riktlinjer inom äldreomsorgen. Stockholms stads äldreombudsman (2005) och äldreomsorgsinspektörerna (2005) konstaterar dock att biståndshandläggarna allt oftare hänvisar till stadsdelsförvaltningarnas egna oskrivna riktlinjer. Länsstyrelsen i Västra Götaland har kartlagt och granskat kommunernas riktlinjer för biståndsbedömning gällande hemtjänst och särskilt boende för äldre. I granskningen lyfter Länsstyrelsen bland annat fram att riktlinjer kan ses som ett stöd för biståndshandläggarna i utredningsarbetet för att säkerställa den enskildes rättssäkerhet genom att nivån för skälig levnadsnivå definieras av respektive nämnd. Länsstyrelsen poängterar dock att den enskilde individens behov alltid ska vara avgörande oavsett om det förekommer begränsningar i insatserna enligt riktlinjerna (Dalborg, 2004). Enligt Lund (2003) är riktlinjerna inom äldreomsorgen i kommunerna sällan offentliga för de äldre och deras anhöriga. Biståndet avgörs av biståndshandläggarna och principerna har ofta diskuterats fram bland dem som fattar biståndsbesluten. Riktlinjerna anger oftast bara det som kan beviljas, inte det som inte beviljas. Ekonomiska resurser och prioriteringar Under de senaste decennierna har den svenska äldreomsorgen genomgått en rad förändringar, men de grundläggande principerna kan sägas ha stått fast. I den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken från 1998 tog riksdagen ställning för att några av karaktärsdragen i den skandinaviska socialpolitiska modellen även fortsättningsvis ska vara vägledande. Enligt de officiella målen ska den svenska äldreomsorgen också i framtiden vara offentligt finansierad och inte skiktad efter klasstillhörighet. Den ideologiska inriktningen av den svenska äldreomsorgen har inte förändrats. I 1998 års nationella handlingsplan betonas trygghet, oberoende och inflytande, vilket stämmer överens med tidigare målformuleringar och Socialtjänstlagens principiella formuleringar (Szebehely, 2000). Thorslund och Wånell (2004) konstaterar att den politiska viljan inte har ändrats. Inte heller målen för äldreomsorgen och vården, som formulerades i Socialtjänstlagen och Hälso- och sjukvårdslagen 1982, har förändrats. Det är uppenbart att gapet mellan de äldres behov av vård och omsorg och tillgängliga resurser har ökat sedan 1980-talets början. Författarna påpekar att detta också innebär ett ökande gap mellan de politiskt formulerade målen och den verklighet många äldre, anhöriga och personal befinner sig i. 8

15 Den svenska äldreomsorgen finansieras i huvudsak via kommunala skatter och till viss del genom avgifter. Om resurserna var obegränsade skulle vi inte behöva hushålla med dem, men eftersom resurserna är knappa bör de användas effektivt (Edebalk, 2002). Liss (2004) menar att diskussioner om resursfördelning inom vård och omsorg utgår från ett antagande om att det råder ett gap mellan individernas behov och tillgängliga resurser. Beslutsfattare av olika kategorier och på olika nivåer ställs därmed inför svåra val rörande hur dessa knappa resurser på bästa sätt ska användas. I en rapport från IHE (Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi) konstaterar Svensson och Rosén (2004) att prioriteringar inom äldreomsorgen förekommer på olika nivåer. De prioriteringar som görs på övergripande nivå påverkar prioriteringar på underliggande nivåer. Detta leder till att biståndshandläggarna hela tiden måste förhålla sig till avvägningar mellan lagstiftning, kommunala riktlinjer, resursbrist, individuella behov, anhörigas förväntningar och personalens krav. Om prioriteringarna inte sker på politisk nivå läggs ett större ansvar på biståndshandläggarna. Thorslund och Larsson (2002) menar att beslut om bistånd ofta delegeras långt ner i organisationerna. Prioriteringarna inom äldreomsorgen läggs då på de enskilda handläggarna. Detta innebär att prioriteringsdiskussioner som borde ligga på ledningsnivå undviks. Enligt Westlund (2001) sker behovsbedömningen med en allt knappare budget. Biståndshandläggarna har ofta ett betydande kostnadsansvar och ställs därmed inför mycket svåra prioriteringsuppgifter. Att bedöma behov handlar därför också om att bedöma eller hushålla med resurser. Hjalmarson (2004) menar att biståndshandläggarna måste hantera biståndet inom det ekonomiska utrymme kommunen faktiskt har. I Anderssons (2004) artikel beskriver biståndshandläggarna själva att de har ett indirekt ansvar för ekonomin. De talar om ett hushållande av gemensamma resurser. Biståndshandläggarna betonar nödvändigheten med en ekonomisk medvetenhet eftersom vissa beslut kan bli enormt kostnadskrävande för kommunen. Direktiven som kommer uppifrån ledningen handlar om att hålla igen och vara restriktiv. Anderssons tolkning är att biståndshandläggarnas lojalitet gentemot kommunen och de riktlinjer som leder mot ekonomiska besparingar är stark. Behov Att bedöma behov är en central del av biståndshandläggarnas arbete. Behov är även ett centralt begrepp i Socialtjänstlagen (SoL). Enligt 4 kap 1 SoL har den enskilde rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt om han eller hon inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Behovsbegreppet är ett synnerligen mångfacetterat begrepp och används ofta i många olika sammanhang som officiella texter, i politiska och professionella sammanhang och inom olika vetenskapliga discipliner. Trots att behovsbegreppet 9

16 kan tyckas vara centralt i behovsbedömningsprocessen så behandlas det tämligen perifert i de flesta rapporter och avhandlingar på området. I en kunskapsöversikt om äldres behov konstaterar Thorslund och Larsson (2002) att: Behov är ett relativt begrepp och tolkningen av vad som utgör äldre personers behov ändrar sig över tid. En orsak till att behovsbegreppet har en undflyende innebörd är att det i grunden är politiskt kontroversiellt. Att hänvisa till olika gruppers behov har blivit ett språkbruk som i politiska sammanhang inte sällan används för att ge de egna idéerna om hur samhällets resurser ska fördelas en större tyngd och en förment objektiv framtoning. (s.7) När begreppet behov ska definieras hänvisar flera författare (t ex Thorslund & Larsson, 2002; Lindelöf & Rönnbäck, 2004) till den finländske filosofen von Wrights definition: En varelse behöver sådant, som det är illa för den att undvara. Enligt denna definition är behov ett relativt begrepp som varierar mellan olika samhällsgrupper och förändras över tid. Larsson och Thorslund (2004) menar att själva behovsbegreppet är svårhanterligt som sådant. Eftersom det läggs så många olika innebörder i begreppet behov blir det svårt att föra en tydlig diskussion. Detta medför att man mellan, och ibland även inom olika yrkesgrupper lätt talar om olika saker. Även inom politiken talas det om olika gruppers behov utan att vara särskilt konkret. Författarna konstaterar att det knappast har varit förändrade behov inom den äldre befolkningen som styrt utvecklingen av äldreomsorgen, äldresjukvården och pensionssystemen. Kristina Larsson (2004) har i sin avhandling bland annat undersökt vilka faktorer som är av betydelse för att få hemhjälp eller flytta till särskilt boende bland de allra äldsta, 80 år och äldre. Larsson identifierar tre grupper som löper risk att inte få tillräckligt med hjälp från äldreomsorgen: Ensamboende personer i hög ålder utan barn. Äldre personer med depressiva symtom. Anhöriga som vårdar en dement make i hemmet. Författaren drar slutsatsen att gränsen för när den äldre har behov har förskjutits. Detta har skett inom ramen för en oförändrad lagstiftning. Rättssäkerhet I en vid bemärkelse brukar begreppet rättssäkerhet beskrivas som en effektivt upprätthållen rättsordning, som ger den enskilde ett visst mått av frihet och skydd från övergrepp från andra medborgare eller från samhället självt. Hur begreppet definieras och tolkas kan skilja sig mellan olika sammanhang och skiftningar kan ses över tid och i skilda samhällsförhållanden (Socialstyrelsen, 2001). Begreppet rättssäkerhet innefattar ett flertal olika aspekter. När Svensson (1999) närmar sig begreppet kopplar han det till enskilda individers rätt till skydd mot 10

17 olika former av offentliga övergrepp. Demokratirådet 2 (i Socialstyrelsen, 2001) har beskrivit hur rättsäkerheten relaterar till fyra olika typer av skydd mot övergrepp: 1. Rättslikhet som skydd mot diskriminering. 2. Förutsebarhet som skydd mot godtycke, rättsbrist, rättspervertering och rättsmanipulering. 3. Integritet som skydd mot våld, övergrepp, hotelser och trakasserier 4. Rättstillgänglighet som skydd mot rättslöshet, möjlighet att hävda sin rätt. Rättssäkerhetsbegreppet är centralt för rättsstaten men ändå finns det inte definierat i lagtext. I förvaltningslagen sammanfattas begreppet rättssäkerhet i begreppen opartiskhet, omsorgsfull handläggning, enhetlig bedömning samt att myndigheten möjliggör för den enskilde att ta till vara sin rätt (Socialstyrelsen, 2001). Formell och materiell rättssäkerhet I Socialstyrelsens rapport Från beslut till praktik i hemtjänsten (2000) förs en diskussion kring begreppen myndighetsutövning och rättssäkerhet. Myndighetsutövning definieras där som beslut om vem som ska få hjälp, vilken hjälp de äldre ska få samt i vilken omfattning hjälpen ska ges. Rättssäkerhet delas upp på dels formell rättssäkerhet, som avser att beslut ska fattas efter ett bestämt processuellt mönster, dels materiell rättssäkerhet, som avser själva innehållet i beslutet. Även Hollander (1995) använder en vid definition av begreppet rättssäkerhet och skiljer på formell och materiell rättssäkerhet. När det gäller den materiella rättvisan menar Hollander att innehållet i beslutet även ska vara socialt och etiskt tillfredsställande. Agevall (2000) hade den materiella rättsäkerheten som utgångspunkt när hon studerade organiseringens betydelse för personalens möjligheter till etiska ställningstaganden och etisk medvetenhet. Agevall menar att uppdelningen av arbetsuppgifter, vilket sker vid en specialisering av biståndshandläggningen, riskerar att minska personalens ansvarstagande och därmed också deras etiska medvetenhet. Skälig levnadsnivå Det finns inte angivet i lagtext vad som avses med skälig levnadsnivå. Melin (2004) använder sig av följande definition: En levnadsstandard som omfattar både vissa grundläggande behov och viss minimikvalitet. (s.116) Enligt författaren har kommunerna en betydande frihet att utifrån lokala förutsättningar utforma biståndet och att fastställa vilken nivå som kan anses vara skälig levnadsnivå och motsvara lagens krav. Det är önskvärt att bedömningen av rätten till bistånd blir så enhetlig som möjligt, påpekar författaren. 2 SNS (Studieförbundet Näringsliv & Samhälle) Demokratiråd består av fristående forskare som presenterar begrepp, analyser och resultat från undersökningar av demokratins normer och funktionssätt. Syftet är att genom årliga rapporter stimulera till en konstruktiv och saklig debatt kring demokratins villkor. 11