Nya regler för revisorer och revision, SOU 2015:49

Transkript

1 Justitiedepartementet Stockholm Skickat med e-post till Nya regler för revisorer och revision, SOU 2015:49 Sammanfattning Bankföreningen tillstyrker i huvudsak utredningens förslag, och gör följande ställningstaganden i förhållande till vissa specifika förslag och bedömningar av utredningen samt de alternativ som presenteras i bilaga till utredningens förslag: - Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag om undantag från vissa av bestämmelserna i revisorsförordningen om revisionsarvoden samt om tillhandahållande av icke-revisionstjänster då detta är av särskild vikt för företagen, samt tillstyrker utredningens förslag att ta tillvara möjligheten att undanta de företag som anges i punkt 3 i artikel 39 i revisorsdirektivet vilket bland annat är av betydande vikt i regelförenklingshänseende för företagen. - Bankföreningen avstyrker förslaget avseende krav på revisorsrotation i finansiella företag. Bankföreningen förordar istället att samma regler införs för rotation av revisor i finansiella företag som i icke-finansiella företag. - Bankföreningen avstyrker utredningens förslag om ikraftträdande. Bankföreningen förordar i stället att reglerna införs för företag vars räkenskapsår inleds den 1 januari 2017 eller senare. - Bankföreningen avstyrker det alternativ som utredningen presenterar om administrativa sanktioner. Bankföreningen anser att ett införande av administrativa sanktionsavgifter sannolikt inte är förenligt med varken Europakonventionen eller med EU:s rättighetsstadga. Detta torde gälla för såväl fysiska personer som för juridiska personer. Bankföreningen tillstyrker istället det förslag om administrativa sanktioner som utredningen gör. - Bankföreningen avstyrker det alternativ om tillsyn och sanktioner för företag av allmänt intresse som utredningen presenterar. Bankföreningen tillstyrker istället de bedömningar om tillsyn och sanktioner av det granskade företaget som utredningen gör. 5.4 Företag av allmänt intresse I utredningen föreslås att en definition av företag av allmänt intresse tas in i revisorslagen där det anges att med sådant företag avses 1. företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, Sida 1 av 9

2 2. företag som har tillstånd att bedriva rörelse enligt lagen (2004:297) om bankoch finansieringsrörelse, 3. värdepappersbolag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 första stycket 2 och 8 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, och 4. företag som har tillstånd att bedriva rörelse enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), utom sådana företag som medgetts undantag enligt 1 kap. 19 och 20 i den lagen. Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag till definition av företag av allmänt intresse. Eftersom EU-rätten avseende de nya reglerna för revisorer och revision är omfattande anser Bankföreningen att det ur administrativt hänseende och för att inte belasta företagen om inte godtagbara skäl föreligger att det är av vikt att tillämpningsområdet för de nya reglerna inte omfattar fler företag än vad som är motiverat. Bankföreningen anser därmed att det är av stor betydelse att begränsa revisorsförordningens och revisorsdirektivets tillämpningsområde. Bankföreningen anser att utredningens förslag till definition av företag av allmänt intresse är utformad på ett balanserat och väl avvägt sätt. Bankföreningen förordar vidare att utredningens förslag till definition av företag av allmänt intresse används i olika delar av lagstiftningen såsom t.ex. även i redovisningslagstiftningen. 7.4 Revisionsarvoden och tillhandahållande av icke-revisionstjänster I utredningen föreslås att det ska införas undantag från vissa av bestämmelserna i revisorförordningen om revisionsarvoden och tillhandahållande av ickerevisionstjänster. När det gäller revisionsarvoden ska Revisorsnämnden, om det finns särskilda skäl, få medge undantag från bestämmelserna i artikel 4.2 i revisorsförordningen. Undantaget ska kunna gälla för en period om högst två räkenskapsår. När det gäller icke-revisionstjänster är vissa av dessa tillåtna genom undantag från artikel 5.1 i revisionsförordningen under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar är att a) tjänsterna, var för sig eller sammantaget, inte har någon eller har endast en obetydlig effekt på de granskade finansiella rapporterna, b) uppskattningen av effekten på de granskade finansiella rapporterna dokumenteras i den rapport till revisionsutskottet som avses i artikel 11 i förordningen, och c) tillhandahållandet är förenligt med bestämmelserna om revisorns opartiskhet och självständighet. Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag om undantag från vissa av bestämmelserna i revisorsförordningen om revisionsarvoden samt om tillhandahållande av icke-revisionstjänster. Vad gäller frågan om undantag från bestämmelserna i revisionsförordningen om revisionsarvoden anser Bankföreningen att möjligheten att, efter dispensansökan till Revisorsnämnden, överskrida maximalt 70 % av revisionsarvodena avseende köp av icke-revisionstjänster under högst två räkenskapsår är viktig. Den typen av situationer som talar för att undantag bör möjliggöras är exempelvis när ett finansiellt institut befinner sig i ett ansträngt Sida 2 av 9

3 finansiellt läge där institutet behöver stärka sin kapitalbas och därför behöver anlita sin revisor så att denne kan biträda institutet med sina revisionstjänster. Beträffande frågan om tillhandahållande av vissa icke-revisionstjänster under förutsättningar att vissa kriterier är uppfyllda anser Bankföreningen att de kriterier som anges i revisorsförordningen säkerställer att undantag bör kunna möjliggöras. Bankföreningen anser att revisionsutskottet i företaget är det forum där dessa frågor bör diskuteras samt fattas beslut om. Bankföreningen anser att revisionsutskottet bör sätta upp ett regelverk hur dessa frågor ska hanteras i företaget. Bankföreningen förordar att revisionsutskottet fattar beslut om köp av nämnda tjänster genom att frågan anmäls i förväg till revisionsutskottet samt beslut även tas av utskottet innan köp av tjänsten sker. Om detta inte är möjligt i det enskilda fallet bör det vara tillfyllest att frågan efteranmälas till revisionsutskottet samt att revisionsutskottet därefter godkänner upphandling av tjänsten Tillsyn och sanktioner I utredningen görs bedömningen att unionsrätten inte kan anses ställa krav på att det inrättas ett generellt tillsynssystem för att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser i revisorsdirektivet och revisorsförordningen som särskilt riktar sig till det granskade företaget. Inte heller kan det anses föreligga ett generellt krav på att eventuella överträdelser av dessa bestämmelser som det granskade företaget gör sig skyldigt till sanktioneras. Bankföreningen tillstyrker utredningens bedömningar om tillsyn och sanktioner av det granskade företaget. De bestämmelser som här kan komma i fråga i revisorsförordning och i revisorsdirektiv gäller bl.a. revisionsutskott, revisorsval, revisionsuppdragets varaktighet och revisorers entledigande och avgång. Bankföreningen anser att nämnda frågor inte är av den digniteten att krav på ett tillsyns- och sanktionssystem införs. Ett generellt tillsyns- och sanktionssystem för att kontrollera efterlevnaden av dessa bestämmelser i revisorsdirektivet och revisorsförordningen bör inte införas då även karaktären på frågorna inte heller talar för att ett tillsyns- och sanktionssystem inrättas. Bankföreningen förordar därför att en självreglering införs utförd av de granskade företagen Revisionsutskott I utredningen föreslås att det krav som i dag gäller på att minst en ledamot av revisionsutskottet ska vara oberoende tas bort. Reglerna om revisionsutskott omfattar alla företag av allmänt intresse. Dessutom föreslås att företag som avses i artikel i revisorsdirektivet, dvs. dotterföretag, fondföretag, alternativa investeringsfonder, företag vars enda uppgift är att utfärda vissa värdepapper och onoterade kreditinstitut, ska undantas från skyldigheten att ha ett revisionsutskott. Vidare föreslås att bestämmelserna om revisionsutskottets uppgifter ska kompletteras enligt följande. Revisionsutskottet ska informera styrelsen om resultatet Sida 3 av 9

4 av revisionen och på vilket sätt revisionen bidrog till den finansiella rapporteringens tillförlitlighet samt vilken roll revisionsutskottet hade i den processen. Utöver att övervaka den finansiella rapporteringen ska revisionsutskottet lämna rekommendationer och förslag för att säkerställa rapporteringens integritet. Revisionsutskottet ska vidare, utöver att hålla sig informerat om revisionen av årsredovisningen och koncernredovisningen, hålla sig informerat om resultatet av Revisorsnämndens kvalitetskontroll. Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag om att en majoritet av ledamöterna i revisionsutskott ska vara oberoende i förhållande till det granskade företaget. Bankföreningen tillstyrker vidare utredningens förslag att ta tillvara möjligheten att undanta de företag som anges i punkt 3 i artikel 39 i revisorsdirektivet. I ett regelförenklingsperspektiv framstår undantaget som helt relevant samt innebär även för de granskade företagen att kostnadsbesparingar kan åstadkommas genom att undantaget möjliggörs i svensk rätt. Vad gäller utredningens förslag avseende revisionsutskottets utökade och mer preciserade arbetsuppgifter anser Bankföreningen att detta ställer högre krav på aktivitet i revisionsutskott samt att revisionsutskott måste vara aktivt i sin arbetsutövning. Det bör noteras att praxis i revisionsutskotten i Bankföreningens medlemsföretag har utvecklats gällande den finansiella rapporteringen samt att Bankföreningen uppfattar att revisionsutskotten i föreningens medlemsföretag redan i dag arbetar på det sätt som nya reglerna i revisorsdirektivet innebär. Bankföreningen anser att utredningens förslag gällande revisionsutskottets arbetsuppgifter innebär att bestämmelserna införs i svensk rätt på ett sätt som är förenligt med EU-rätten Revisionsuppdragets varaktighet I utredningens förslag om revisionsuppdragets varaktighet ger revisorsförordningen medlemsstaterna möjlighet att tillåta en längre sammanlagd mandatperiod för revisionsföretag än de tio år som är huvudregeln. Enligt revisorsförordningen får uppdragstiden förlängas till sammanlagt 20 år under förutsättning att ett nytt urvalsförfarande genomförs när uppdraget har pågått i tio år. Vidare gäller att uppdragstiden får förlängas till sammanlagt 24 år under förutsättning att ytterligare en revisor anlitas när uppdraget har pågått i tio år. Det krävs då också att revisorerna lämnar en gemensam revisionsberättelse. För icke-finansiella företag av allmänt intresse gör utredningen bedömningen att mandatperioden ska kunna förlängas till 20 respektive 24 år. För finansiella företag föreslår dock utredningen att de bör undantas från möjligheten att förlänga den sammanlagda mandattiden utöver de tio år som är huvudregeln enligt revisorsförordningen. Bankföreningen avstyrker förslaget avseende krav på revisorsrotation i finansiella företag samt stödjer det särskilda yttrande som experten Mats Stenhammar avgivit i utredningen. Bankföreningen förordar att samma regler införs för rotation av revisor i Sida 4 av 9

5 finansiella företag som i icke-finansiella företag. Som skäl för denna uppfattning vill Bankföreningen anföra följande. Det övergripande syftet med de nya revisionsbestämmelserna är att höja revisionskvaliteten och att bidra till den finansiella stabiliteten. Den kanske enskilt viktigaste faktorn i detta sammanhang är det externa revisionsuppdragets varaktighet. Bankföreningens bedömning är att den begränsning som utredningen föreslår skall gälla för finansiella företag motverkar det övergripande syftet med utredningen. En tvingande byrårotation vart tionde år kommer enligt föreningens bedömning att försämra revisionskvaliteten och därmed försvaga stabiliteten i det finansiella systemet. Banker och kreditinstitut bedriver samhällskritiska funktioner och måste vara väl fungerande och åtnjuta ett stort förtroende från sina kunder, aktieägare, myndigheter och allmänheten. Den verksamhet som en bank bedriver är mycket komplex och inrymmer inte sällan en omfattande internationell aktivitet för att kunna möta kundens samlade behov av finansiella tjänster. Komplexiteten i verksamheten gör att det finns betydande risker i en bankverksamhet som revisorn måste säkerställa blir föremål för en ändamålsenlig granskning. Den gängse uppfattningen är att det kan ta tre till fyra år för en revisor att sätta sig in i och förstå en banks verksamhet på djupet. Med en för kort mandatperiod så ökar revisionsrisken, dvs. att risken för att felaktigheter/missförhållanden inte uppmärksammas av revisorn. Bankföreningens uppfattning är därför att genom att införa en tvingande byrårotation vart tionde år så kommer förutsättningen för revisorn att genomföra en fullgod granskning att minska genom att han under en betydande del av perioden inte har tillräcklig kunskap om verksamheten. Det kommer sammantaget att motverka syftet med utredningens arbete att höja kvaliteten i revisionen och stärka den finansiella stabiliteten. En viktig utgångspunkt är att finansiell verksamhet står under tillsyn av Finansinspektionen samt av dess motsvarighet för den verksamhet som bedrivs i utlandet. Den tillsyn som nationella tillsynsmyndigheter utövar får beskrivas som omfattande då de krav som ställs på banker och kreditmarknadsbolag har skärpts i samband med implementeringen av Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut (FFFS 2014:1), som bl.a. reglerar vilka interna regler, rutiner och processer som företagen ska ha för att säkra en god styrning, riskhantering och kontroll, utöver de krav på extern revision som lagstiftaren i övrigt ställer. Finansinspektionen har i sina krav vid implementeringen av European Banking Authority, Guidelines on Internal Goverance (GL 44), utgått från principen om de tre försvarslinjerna. Den innebär bl.a. skapandet av en stark andra försvarslinje (funktionerna för riskkontroll och regelefterlevnad) samt att tredje försvarslinjen (internrevisionsfunktionen), utöver sina uppgifter att granska och utvärdera företagets organisation, styrningsprocesser, IT-system, interna kontroll, riskhantering och efterlevnaden av lagar och regler, också ska granska risker för fel i den interna och externa finansiella rapporteringen. Att införa krav på att byta revisor Sida 5 av 9

6 dubbelt så ofta i finansiella företag som för icke-finansiella företag av allmänt intresse leder inte till att finansiella företag blir bättre genomlysta. Resonemanget kring en kortare mandatperiod utgår från att den ska stärka oberoendet hos revisorn och speciellt hur allmänheten uppfattar oberoendet. Bankföreningens utgångspunkt är att den externa revisorskåren i sig är omgärdad av ett strikt regelverk som ska tillförsäkra att deras oberoende upprätthålls gentemot deras klienter oavsett mandatperiod. I stället menar föreningen att det är kunskapen om det granskade företaget, dess styrkor, svagheter och därmed förknippade risker samt den enskilda revisorns integritet som är de mest väsentliga kriterierna avseende att revision av finansiella företag tillförsäkrar såväl aktieägare som samhällsintressenter en högkvalitativ revision. De förutsättningar som måste vara uppfyllda för att mandatperioden ska kunna utsträckas till 20 respektive 24 år anser Bankföreningen i sig vara förtroendefrämjande åtgärder som ytterst stärker oberoendet för revisorn och den revision som utförs av det granskade företaget. Detta är omständigheter som enligt föreningens menig talar för att en förlängning av mandatperioden bör kunna möjliggöras även för finansiella företag. Bankföreningen vill i detta sammanhang även hänvisa till den s.k. likabehandlingsprincipen i EU-rätten, innebärande i denna kontext att man inte kan bryta ut en delgrupp ur en större grupp och särbehandla den förstnämnda. Det torde därför inte vara förenligt med EU-rätten att bryta ut de finansiella företagen ur gruppen företag av allmänt intresse och därvid särbehandla de finansiella företagen vad gäller kraven på revisorsrotation. Bankföreningen ställer sig därför frågande till om Sverige kan välja att behandla de finansiella företagen respektive de ickefinansiella företagen olika när det gäller användandet av optionerna i förordningen. Att begränsa mandatperioden för val av revisor till tio år i finansiella företag innebär dessutom i praktiken att snäva in aktieägarnas möjlighet att själva välja revisor i det företag de äger. Denna begränsning bör ur ett aktieägarperspektiv uppfattas som en betydande restriktion av aktieägarnas rättigheter. Ytterligare en effekt av att inte kunna förlänga mandatperioden för revisorn är de administrativa konsekvenserna av att byta revisor. Det torde vara förenat med betydande merkostnader att byta revisor i ett större finansiellt företag vart tionde år. I en större bank kan fler än 100 personer vara involverade från externrevisionens sida vid granskning av företaget/koncernen. Då rotation måste ske efter tio år innebär detta att kompetensen hos samtliga dessa individer måste bytas ut. För de större finansiella företagen är det idag främst de fyra större byråerna som har kapacitet att revidera dessa företag. Samtliga byråer säljer också konsulttjänster som finansiella företag köper och hänsyn till oberoende kriterier i detta sammanhang måste vägas in. Upphandlingarna blir därför ytterst komplicerade och resurskrävande. Sida 6 av 9

7 Bankföreningens bedömning är att skälen för att införa möjligheten att förlänga mandatperioden för revisor i finansiella företag av allmänt intresse till 20 respektive 24 år väger väsentligt tyngre än de av utredningen angivna skälen till att inte möjliggöra en förlängning av mandatperioden för revisionsföretag i finansiella företag. Bankföreningen vill i detta sammanhang även hänvisa till det särskilda yttrande som avgivits av experterna Anna-Clara af Ekenstam och Helene Agélii i utredningen där bl.a. frågan om förbudet att nyttja möjligheten att förlänga revisionsuppdrag i finansiella företag behandlas. Bankföreningen stödjer de ställningstaganden som experterna gör i nämnda fråga Ikraftträdande och övergångsbestämmelser I utredningen anges att de författningsändringar som föreslås ska träda i kraft den 17 juni Vidare föreslås att ett tillfälligt förbud enligt 32 a andra stycket revisorslagen får avse endast överträdelser som skett efter ikraftträdandet. Bankföreningen avstyrker utredningens förslag om ikraftträdande. För bankaktiebolag såsom för flera andra typer av finansiella företag gäller endast kalenderår som räkenskapsår. Bankföreningen anser att ett ikraftträdande mitt under löpande räkenskapsår förorsakar praktiska problem för revisorer och för de granskade företagen samt orsakar förvirring bland bolagets intressenter. EUkommissionen har på sin hemsida publicerat en tolkning av hur revisorsförordning och revisorsdirektiv bör införas i nationell rätt benämnt Q&A Implementation of the New Statutory Audit Framework, daterad den 3 september I nämnda publicering återfinns EU-kommissionens tolkning av hur frågan om ikraftträdande bör införas i medlemsstaterna. EU-kommissionen anger där att revisorsförordningen och revisorsdirektivet ska tillämpas med början för det första räkenskapsår som inleds efter den 17 juni 2016, dvs. för svenska bankaktiebolag för räkenskapsår som inleds den 1 januari 2017 eller senare. Bankföreningen anser att regeringen bör beakta EUkommissionens tolkning om ikraftträdande när Nya regler för revisorer och revision presenteras i regeringens proposition. Givet när beslut av riksdagen kan ske för de nya reglerna om revisorer och revision samt i de fall att ikraftträdande ska ske per den 17 juni 2016 blir tiden för anpassning till de nya reglerna om revisorer och revision för såväl revisorer som för företagen mycket kort. Bankföreningen förordar därför att reglerna införs för företag vars räkenskapsår inleds den 1 januari 2017 eller senare. Bankföreningen vill även i detta sammanhang hänvisa till det särskilda yttrande som avgivits av experterna Anna-Clara af Ekenstam och Helene Agélii i utredningen där bl.a. frågan om ikraftträdandetidpunkten behandlas. Bankföreningen stödjer de ställningstaganden som experterna gör i nämnda fråga. Sida 7 av 9

8 Bankföreningen konstaterar att det råder oklarhet om hur övergångsbestämmelserna bör tolkas. Bankföreningen noterar att några övergångsregler inte har föreslagits av utredningen annat än att ett tillfälligt förbud enligt 32 a andra stycket revisorslagen får avse endast överträdelser som skett efter ikraftträdandet. Bankföreningen anser det angeläget att regeringen i propositionen klarlägger när ikraftträdande av bestämmelserna i revisorsförordningen respektive i revisorsdirektivet ska börja att gälla samt vilka eventuella övergångsbestämmelser som ska gälla för bestämmelserna i revisorsförordningen respektive i revisorsdirektivet. Bilaga 7 - Alternativ till utredningens förslag 2. Administrativa sanktionsavgifter I utredningen görs bedömningen att utgångspunkten vid införlivandet i svensk rätt av de nya disciplinära åtgärder som införts i revisorsdirektivet bör vara att åtgärderna utformas på ett sådant sätt att de inte anses utgöra straff i Europakonventionens mening. Syftet med det alternativ som utredningen presenterar är att ge bredast möjliga underlag för lagstiftningsärendets fortsatta beredning. Avsikten är att i första hand att visa på en lagteknisk lösning för hur ett system med en generell möjlighet att ålägga revisorer sanktionsavgifter vid överträdelser skulle kunna utformas. Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag om administrativa sanktioner och avstyrker därmed det alternativ som utredningen presenterar. Bankföreningen uppfattar att utredningens arbete med införande av administrativa sanktioner enligt revisordirektivet sannolikt är den juridiskt svåraste frågeställningen som utredningen har haft att ta ställning till i sitt arbete. Utredningen har gjort en mycket gedigen och grundlig analys av frågeställningen där ett bl.a. ett rättsutlåtande av professor Torbjörn Andersson och professor Iain Cameron vid Uppsala Universitet inhämtats. Dilemmat består i att såsom de administrativa disciplinära åtgärderna är utformade så utgör de med största sannolikhet straff i Europakonventionens mening. Dessutom är revisordirektivet inte förenligt med EU:s rättighetsstadga. De konfliktytor som uppkommer mellan revisorsdirektivet och Europakonventionen (EKMR) är dels frågan om förbud mot självangivelse i EKMR samtidigt som revisorslagen stadgar att revisorer har en långtgående skyldighet att bistå Revisorsnämnden i dess tillsynsverksamhet. Det andra dilemmat består i förbudet mot dubbla förfaranden enlig EKMR. Detta innebär att en person inte kan sanktioneras med en disciplinär åtgärd genom att t.ex. auktorisationen som revisor upphävs samtidigt som personen sanktioneras med en administrativ sanktionsavgift (s.k. dubbla förfaranden). De rättsliga lösningar på de dilemman som föreligger för utredningen har dels bestått i att anpassa förfarandet vid Revisorsnämnden till rättssäkerhetskraven i EKMR, dels alternativt att utforma de disciplinära åtgärderna så att de inte utgör straff enligt EKMR. Sida 8 av 9

9 Bankföreningens bedömning är att ett införande av administrativa sanktionsavgifter enligt revisordirektivet sannolikt inte är förenliga med varken Europakonventionen eller med EU:s rättighetsstadga. Detta förhållande torde sannolikt avse såväl fysiska som juridiska personer. Bankföreningen anser därför att utredningens bedömning om administrativa sanktionsavgifter framstår som en mer lämplig lösning för införlivande av revisorsdirektivet i svensk rätt än det alternativ som presenteras i bilaga Tillsyn och sanktioner mot företag av allmänt intresse I utredningen presenteras i bilaga 7 ett alternativ till den bedömning som utredningen gör i avsnitt 13.2 om tillsyn och sanktioner mot det granskade företaget för företag av allmänt intresse. Det alternativ som presenteras har utformats för att ge underlag för den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet för det fall att regeringen gör en annan bedömning av om ett tillsyns- och sanktionssystem måste eller bör införas. I alternativet presenteras en ny lag om tillsyn av revisionsklienter som är företag av allmänt intresse. Bankföreningen tillstyrker, som framgår ovan, utredningens bedömning under avsnitt 13.2 om tillsyn och sanktioner av det granskade företaget och avstyrker därmed det alternativ om tillsyn och sanktioner för företag av allmänt intresse som utredningen presenterar. Bankföreningen anser att de bestämmelser som revisorsförordning och revisorsdirektiv innehåller varken har den karaktären eller är av den digniteten att ett tillsyns- och sanktionssystem bör inrättas. Bankföreningen förordar att en självreglering införs utförd av de granskade företagen. Bankföreningens position i frågeställningen utvecklas i vårt svar gällande utredningens avsnitt 13.2 Tillsyn och sanktioner. SVENSKA BANKFÖRENINGEN Hans Lindberg Mats Stenhammar Sida 9 av 9