Remissyttrande över slutbetänkande av Upphandlingsutredningen 2010 Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling SOU 2013:12

Transkript

1 Socialdepartementet Stockholm Stockholm den 20 maj 2013 Remissyttrande över slutbetänkande av Upphandlingsutredningen 2010 Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling SOU 2013:12 1. Inledning Föreningen Sveriges Offentliga Leverantörer, FSOL, är en intresseorganisation för företag och organisationer, som på ett eller annat sätt, levererar till offentlig sektor, eller som på olika sätt erbjuder tjänster som stödjer affärsrelationen mellan näringsliv och offentlig sektor. FSOL:s verksamhetsidé är att verka för bästa möjliga långsiktiga affärsnytta, affärsmässighet, en ökad transparens och effektivitet i affärsrelationer och i den offentliga upphandlingen samt att verka för en mer marknadsdriven offentlig sektor. FSOL arbetar för bättre och långsiktiga regelverk och praxis. Vi vill tillvarata medlemsföretagens intressen genom goda relationer med beslutsfattare och genom att verka som etablerad remissinstans. Vi är också en viktig och kunnig aktör i debatten om offentlig upphandling. FSOL ska även utveckla sin roll som nätverk för erfarenhetsutbyte mellan medlemsföretagen. FSOL får härmed inkomma med remissyttrande över rubricerat betänkande. 2. Sammanfattning I en undersökning som FSOL nyligen genomfört bland leverantörer till offentlig sektor svarade omkring 70 % av leverantörerna att de anser att ökad transparens är en förutsättning för en fungerande offentlig marknad. Det är därför uppenbart att transparens är något som är av största vikt för den offentliga affären. o FSOL anser att utredningens förslag sannolikt kommer att bidra till ökad transparens, men att det kräv ytterligare åtgärder för att säkerställa transparenta marknadsförhållanden. I den undersökning som FSOL nyligen låtit genomföra svarade endast 10 % av leverantörerna att de ser positivt på inköpscentralers funktion för en fungerande offentlig marknad. FSOL anser att utredningen förefaller ha förbisett vissa betydelsefulla frågor som rör inköpscentralernas arbetsmetoder och funktionssätt, dels vad gäller den brist på transparens som följer av att vissa inköpscentraler inte anser sig omfattas av offentlighetsprincipen, dels vad gäller den finansieringsmodell som tillämpas för flertalet inköpscentraler. o FSOL anser därför att det är angeläget att regeringen i den fortsatta beredningen av betänkandet lägger fram ett förslag om att alla organisationer som agerar inköpscentraler, i den mening som avses i upphandlingslagarna, ska omfattas av

2 offentlighetsprincipen, och att regeringen verkar för att inköpscentralernas verksamhet blir anslagsfinansierad istället för, som idag, avgiftsfinansierad. Den undersökning som FSOL nyligen genomfört visar att över hälften av de svarande anser att den offentliga affären är prioriterad och har ett bra stöd i det egna företagets verksamhet. Förståelsen för att den offentliga affären är av strategisk betydelse är därmed ett mindre problem på leverantörssidan FSOL delar istället utredningens bedömning att den offentliga upphandlingen lider brist på ledarskap och strategiskt perspektiv, såväl på central nivå, från riksdagen och regeringen, som på myndighetsnivå. FSOL anser därför att det är viktigt att regeringen tar fasta på utredningens analys och förslag om kravställande på en mer aktiv ledning och styrning av de offentliga inköpen och vikten av att inköpsprocessen sätts i ett bredare, mer genomtänkt och långsiktigt perspektiv. Exempelvis bör samtliga statliga myndigheter åläggas: o att bedriva ett systematiskt strategiarbete i syfte att förbättra sina inköp och skaffa sig inköpsstrategisk kompetens o inrätta en befattning, på ledningsnivå, som har till uppgift att säkerställa att upphandlingar, inköp och avtalsuppföljning sker enligt lagar, regler, policies och den egna verksamhetens budget och mål o att ansvaret för den offentliga upphandlingen flyttas till näringsdepartementet FSOL:s uppfattning är att bättre uppföljning sannolikt är den enskilt mest betydelsefulla faktorn för att åstadkomma mer förmånliga inköpsvillkor, både på kort och på lång sikt, för offentlig sektor. Bättre uppföljning gynnar de seriösa företagen, som följer gällande lagar och regler och vinnläger sig om att uppfylla kundernas kvalitetskrav. Bättre uppföljning kan därför ge positiva effekter som går långt utöver det enskilda upphandlade kontraktet, och leda till bättre marknadsförhållanden för den offentliga affären. 3. Allmänna synpunkter på betänkandet FSOL anser att utredningen på ett förtjänstfullt sätt fullgjort sitt uppdrag och att betänkandet i allt väsentligt håller en hög kvalitet. Den kartläggning och probleminventering som utredningen gjort av upphandlingsområdet ger också, enligt FSOL:s mening, i huvudsak en korrekt bild av området. I stor utsträckning rör det sig visserligen om kända problemområden och utmaningar för parterna på upphandlingsområdet, men det som får anses unikt med betänkandet är att det omfattar så många av de väsentliga frågeställningarna och på ett ovanligt klargörande sätt framhåller att goda offentliga affärer i hög utsträckning är en fråga om ledning och styrning av den offentliga förvaltningen. Detta medför relevanta och ökade krav på att politiker, myndighetschefer och andra beslutsfattare prioriterar inköpsfrågorna och avsätter både tid och resurser för såväl kompetensutveckling som genomförande och, inte minst, uppföljning av upphandlingar. FSOL välkomnar utredningens fokus på den goda affären, och anser det mycket angeläget att denna ansats också framöver får tydligt genomslag, såväl i den fortsatta beredningen av betänkandet som i övriga initiativ på området. FSOL lämnar nedan mer detaljerade kommentarer till de delar av betänkandet som FSOL anser vara av störst strategisk betydelse, inte bara för FSOL:s medlemmar utan även för utvecklingen av den offentliga upphandlingen i stort.

3 4. Transparens Utredningens uppdrag handlar till stor del om begreppet transparens, dess funktion och dess betydelse för en fungerande offentlig marknad. Detta till trots finns ordet inte med bland de viktiga definierade begrepp som inleder betänkandet och har inte heller ett något kapitel som belyser vikten av en fungerande transparens. Det är uppenbart att transparens är något som är av största vikt för den offentliga affären. I en undersökning som FSOL nyligen genomfört bland leverantörer till offentlig sektor svarade drygt 70 % av leverantörerna att de anser att ökad transparens är en förutsättning för en fungerande offentlig marknad. FSOL väljer mot denna bakgrund att relatera kapitlet om behovet av en bättre nationell statistik till det avsaknade resonemanget om transparens. Skulle varje enskild tjänsteman ha en modern syn på sin roll och förståelse för på vilket uppdrag man har sin anställning skulle den svenska modellen avseende offentlighetsprincip både vara tillräcklig och allmänt fungerande för att vi ska ha en bra transparens. Därmed skulle den offentliga affären vara belyst och känd och man skulle ha en klar bild över dess verkliga värde. Dessvärre möts leverantörer dock alltför ofta av synsättet att den information som är eller borde anses vara offentlig inte lämnas ut av godtyckliga skäl och ofta på grund av den enskilda myndighetens eller enskilde tjänstemannens ovilja att själv vilja bli granskad. Denna problemsituation är inte belyst i betänkandet, trots att den är en av de viktigaste faktorerna till varför vi inte har bättre statistik över den offentliga marknadens värde och affärer. Visserligen är detta också en ledningsfråga och ett problem som skulle kunna inrymmas i de uppgifter och förslag som utredningen lägger fram, dvs. ökade krav på ledningspersoner och beslutsfattare för varje enskild myndighet i syfte att få en god offentlig affär. Utredningen har konstaterat att det är av största vikt att denna statistik samlas in och tillgängliggörs samt att det inte räcker med att utgå från Konkurrensverkets uppskattade avtalsvärden. Utredningens förslag om att man ska utgå från de verkliga affärsvärdena, dvs. värdet av de gjorda inköpen, och samla in dessa uppgifter för att kunna göra analyser och uppföljning av de uppskattade avtalsvärdena är ett bra förslag. Det är dock viktigt, när metod och tillvägagångssätt ska diskuteras, att detta görs utifrån ett transparensperspektiv. Det ska med andra ord inte vara en pålaga och bli ett upplevt tvång för den enskilda myndigheten, utan frågan bör istället lösas genom att man inom ramen för kommande lagstiftning för in förtydliganden kring transparenskrav. Dvs. ställer krav på att varje enskild myndighet på ett allmänt tillgängligt sätt fortlöpande ska kunna redogöra för sina inköp och avrop på gällande avtal, exempelvis på myndighetens webbplats. Detta ställer krav på myndigheternas val av affärssystem och att dessa både omfattar hela upphandlings, beställar och fakturahanteringsprocessen, eller åtminstone kan integreras med andra system och med andra leverantörer av desamma. Detta är visserligen krav som borde ha ställts redan idag om myndigheterna hade haft en vilja till att uppnå en fungerande transparens med möjlighet för alla att bidra till en löpande uppföljning, kontroll och kunskap om den offentliga affärens värde. Rent tekniskt är det inga svåra funktioner som behöver utvecklas och flertalet av dem finns redan inbyggda i affärssystemen för den privata sektorn

4 som har förstått att ställa dessa krav och vikten av att följa upp varje enskild affär. Dessutom skulle Utredningens förslag om insamling av statistik kunna göras utan att belasta enskilda tjänstemän i att ta fram ytterligare sammanställningar för att skicka in till en myndighet. Motsvarande resonemang gäller också för sammanställandet av upphandlingsannonsstatistik, avrop avseende LOV eller andra kundvalstjänster, dvs. att tillgängligheten av statistik kan göras genom kravställande på leverantörernas system och en allmän vilja till ökad transparens. Den statistikansvarige myndighetens arbete skulle därmed mer kunna fokuseras på sammanställning och analys istället för på ett omfattande insamlingsarbete. Därmed skulle inte heller denna uppgift behöva åläggas den kommande myndigheten för upphandlingsstöd utan Statiska Centralbyrån (SCB) skulle mycket väl kunna ha denna uppgift. FSOL anser dock att Utredningens förslag om att detta område ska diskuteras vidare tillsammans med marknadens aktörer, varav FSOL är en av de namngivna, är bra för att man då sannolikt snabbare kommer till stånd med såväl tekniska lösningar som underlättar denna uppgift som att man får ett gemensamt synsätt kring begreppet transparens vilket också kommer få till effekt och konsekvens att marknaden reglerar sig själv avseende de tjänstemän och de leverantörer som inte vill ser till den goda affären utan istället missbrukar systemet på bekostnad av en god och rättvis konkurrens. 5. Lednings och styrningsfrågor Den undersökning som FSOL nyligen genomfört visar att över hälften av de svarande anser att den offentliga affären är prioriterad och har ett bra stöd i företagets verksamhet. De problem som finns på upphandlingsområdet har därför knappast sin grund i bristande ledning, styrning och engagemang hos leverantörerna. FSOL delar istället utredningens bedömning att den offentliga upphandlingen lider brist på ledarskap och strategiskt perspektiv, såväl på central nivå, från riksdagen och regeringen, som på myndighetsnivå. Alltför få offentliga beslutsfattare förefaller ha insett den offentliga upphandlingens betydelse för utvecklingen av en effektiv offentlig förvaltning och den utvecklingspotential som ligger i en mer professionell inköpsverksamhet. Detta är förvånande, eftersom det för en utomstående betraktare är uppenbart att mer effektiva inköp är något som i alla organisationer, offentliga såväl som privata, kan frigöra resurser som kan användas för utveckling av kärnverksamheten och som kan medföra en högre kvalitet i verksamheten. Dessutom bör framhållas att effektivisering av inköpsprocessen är en faktor som alla myndigheter kan disponera över, till skillnad från exempelvis intäkter i form av anslag eller skatter, och fasta kostnader såsom personalkostnader. FSOL anser därför att det är viktigt att regeringen tar fasta på utredningens analys och förslag om vikten av en mer aktiv ledning och styrning av de offentliga inköpen och vikten av att anlägga ett bredare, mer genomtänkt och långsiktigt perspektiv. Exempelvis bör samtliga statliga myndigheter, i sina instruktioner och/eller regleringsbrev åläggas att bedriva ett systematiskt strategiarbete i syfte att förbättra sina inköp samt att regelbundet återrapportera vilka åtgärder som vidtagits och vilka resultat som uppnåtts utifrån mätetal och kvalitetsparametrar som fastställts på förhand. Vidare bör regeringen verka för att samtliga upphandlande myndigheter skaffar sig inköpsstrategisk kompetens,

5 dvs. inrättar en befattning, på ledningsnivå, har till uppgift att säkerställa att upphandlingar, inköp och avtalsuppföljning sker enligt lagar, regler, policies och den egna verksamhetens budget och mål. På central nivå bör också övervägas om inte ansvaret för upphandlingsfrågorna bör läggas på Näringsdepartementet, för att säkerställa att leverantörs och marknadsperspektiven ges tillräcklig prioritet. 6. Inköpscentraler FSOL anser att samordnad upphandling, exempelvis genom inköpscentraler, ofta kan vara ett rationellt sätt för myndigheter, inte minst mindre myndigheter, att samverka både för att i vissa fall dra nytta av mer förmånliga inköpsvillkor och för att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande. Som utredningen framhåller i betänkandet finns det dock ett antal nackdelar och problemområden förknippade med inköpssamordning och inköpscentraler och dessa kräver såväl medvetenhet från de berörda myndigheternas sida som kontinuerlig övervakning, uppföljning och utvärdering. Det bör också framhållas att många leverantörer ser problem med den utbredda användningen av inköpscentraler. I den undersökning som FSOL nyligen låtit genomföra svarade endast 10 % av leverantörerna att de ser positivt på inköpscentralers funktion för en fungerande offentlig marknad. FSOL anser också att utredningen förefaller ha förbisett vissa betydelsefulla frågor som rör inköpscentralernas arbetsmetoder och funktionssätt. Det gäller bland annat det faktum att inte alla inköpscentraler anser sig omfattas av offentlighetsprincipen trots att de genomför upphandlingar på uppdrag av myndigheter som utan tvekan omfattas av offentlighetsprincipen (se Kammarrätten i Stockholms beslut avseende SKL Kommentus Inköpscentral AB den 24 april 2013 i mål nr ). Detta medför ofta, enligt FSOL:s mening, att sådana inköpscentralers verksamhet präglas av bristande transparens, vilket leder till en mer sluten och mindre genomlyst marknadssituation än vad som annars varit fallet. I detta sammanhang bör också, som nämnts i avsnitt 4 ovan, framhållas att den undersökning som FSOL genomfört visar att leverantörerna anser att ökad transparens är en förutsättning för en fungerande offentlig marknad. Detta är också ett tydligt bevis på ett allvarligt ledningsproblem när en inköpscentral själva beslutar sig för att inte följa gängse principer avseende offentlighet och transparens utan istället aktivt driver frågan om att försöka försvåra insyn av att kunna granska hur våra skattemedel används. Det gäller också finansieringen av inköpscentralernas verksamhet, som i dagsläget i normalfallet utgörs av avgifter från leverantörerna, beräknade som en procentsats av de inköp som görs på de ramavtal som upphandlas av en inköpscentral. Denna finansieringsmodell ger upphov till vad som kan uppfattas som felaktiga incitament, vilka ytterst kan leda till ett ifrågasättande av legitimiteten i användningen av inköpscentraler. Exempelvis kan nämnas att en ersättning till inköpscentralen, vilken utgörs av procentuella avgifter från leverantörerna, innebär att ju högre priser som inköpscentralen får i sina ramavtal desto högre intäkter får inköpscentralen. Även om det får förutsättas att inköpscentraler i allmänhet strävar efter att erhålla så förmånliga villkor som möjligt medför det blotta misstanken om att en inköpscentral, i vart fall i teorin, kan ha ett incitament att åstadkomma mindre förmånliga villkor för att erhålla högre intäkter att den nuvarande finansieringsmodellens lämplighet starkt kan ifrågasättas. Därutöver kan nämnas att den nuvarande

6 finansieringsmodellen innebär att det kan ifrågasättas vilka incitament som inköpscentraler har att följa upp sina ramavtal, med avseende på exempelvis överdebiteringar från leverantörernas sida, eftersom överdebiteringar som identifieras inte bara innebär att leverantören ska återbetala ersättning till kunden (den avropande myndigheten), utan även att inköpscentralen erhållit en för hög ersättning från leverantören och därför måste återbetala delar av denna ersättning. FSOL anser därför att det är angeläget att regeringen i den fortsatta beredningen av betänkandet lägger fram ett förslag om att alla organisationer som agerar inköpscentraler i den mening som avses i upphandlingslagarna ska omfattas av offentlighetsprincipen. FSOL anser det vidare angeläget att regeringen verkar för att inköpscentralernas verksamhet blir anslagsfinansierad istället för, som idag, avgiftsfinansierad. Vidare bör regeringen verka för att de organisationer som agerar inköpscentraler upprätthåller ett visst oberoende i förhållande till kunderna, dvs. de upphandlande myndigheterna, bland annat genom att personer som är beställare av en inköpscentrals tjänster inte samtidigt ingår i styrelsen eller annat ledningsorgan för inköpscentralen. Detta eftersom det annars finns risk för bristande vilja till uppföljning av inköpscentralens arbete med avseende på effektivitet, lagtillämpning och affärsmässighet. 7. Direktupphandlingsgränsen FSOL konstaterar att utredningen funnit skäl att föreslå höjda beloppsgränser för direktupphandling. FSOL anser dock att den analys som utredningen presenterat inte ger tillräckligt underlag för beslut om vilka beloppsgränser som bör gälla för direktupphandling. FSOL konstaterar också att uppfattningarna varierar även bland leverantörer. I den undersökning som FSOL nyligen genomfört svarade ungefär lika många leverantörer att direktupphandlingsgränsen bör höjas som att gränsen bör bibehållas eller sänkas. Enligt FSOL:s mening är det betydelsefullt att en analys av direktupphandlingsgränsen utgår från ett leverantörsperspektiv, och att analysen inte enbart, i snäv bemärkelse, beaktar avvägningen mellan kostnaderna för, och nyttan med, annonserad upphandling. Istället bör en mer omfattande analys göras, vilken innefattar bland annat frågor som vilka åtgärder som upphandlande myndigheter kan vidta för att genom bättre ledning och styrning minska behovet av direktupphandlingar, öka troheten gentemot upphandlade avtal och vilka åtgärder som lagstiftaren bör vidta för att säkerställa att de brister i transparensen som i dagsläget kringgärdar direktupphandlingar åtgärdas. Vidare bör analyseras i vilken utsträckning som möjligheten att avstå från annonserad upphandling kan medföra problem med exempelvis jäv, korruption och andra otillbörligheter samt hur dessa i så fall kan förebyggas. FSOL vill också framhålla att det, oavsett nivån på direktupphandlingsgränsen, är viktigt att krav ställs på uppföljning och transparens även för denna del av den offentliga marknaden. Detta eftersom alla leverantörer då kan bidra till att marknaden fungerar såsom det är tänkt oavsett vilken gräns för direktupphandling som sedermera fastställs.

7 9. Överprövning FSOL konstaterar att utredningen identifierat ett antal problem kopplade till överprövning. FSOL:s grundläggande inställning är att de rättsmedel som upphandlingslagarna ger leverantörer är av godo, och nödvändiga för att säkerställa att upphandlingslagstiftningen i allmänhet, och de grundläggande principerna i synnerhet, får genomslag i praktiken. Med detta sagt konstaterar FSOL dock att överprövningar ibland orsakar problem för upphandlande myndigheter såväl som för leverantörer. De problem som förekommer förefaller dock i huvudsak bero på varierande kompetens och bristande resurser hos domstolarna, faktorer som medför variationer i rättspraxis och att överprövningsmål ofta tar lång tid. Utredningens förslag, att samla överprövningsmålen i färre domstolar, anser FSOL kan vara ett alternativ för att komma tillrätta med problemen. Förslaget är dock knappast någon universallösning, utan förutsätter för att bli verkningsfullt att en kraftfull och riktad resursförstärkning görs. Vidare anser FSOL att regeringen bör låta utreda om en gräns för längsta tillåtna handläggningstid i förvaltningsrätterna bör införas. En sådan åtgärd skulle exempelvis kunna utgöra ett alternativ till att tillåta direktupphandling under pågående överprövning på det sätt som utredningen föreslagit. 10. Upphandlingsstödet Det är visserligen korrekt som utredningen anger, att dess uppdrag inte omfattat att utreda behovet av en gemensam myndighet för upphandlingsstöd men det är intressant att konstatera att man ändå genomgående i sina slutsatser väljer att koppla ansvar och utförande av de åtgärder man föreslår till denna myndighet som ännu inte finns beslutad. Utredningen väljer också att kommentera den funktion, som denna myndighet skulle kunna få, som att man utvidgar det redan föreslagna verksamhetsuppdraget myndigheten i sådant fall skulle ha. FSOL delar i stort utredningens bedömning i frågan avseende att alla upphandlingsstödjande insatser bör vara samkoordinerade och utgå från en och samma myndighet. Däremot anser vi inte att denna funktion ska inbegripa Miljöstyrningsrådets nuvarande eller kommande uppgifter. Huvudanledningen är att denna typ av specialområden, som om de skulle omfattas av denna myndighet, sannolikt allt eftersom skulle få slåss för att få del av den gemensamma budgeten för myndigheten och det skulle därför riskera att dessa frågor inte kan drivas med den spets som krävs för att få till stånd förändringar gällande bl a synen på hur att hantera livscykelkostnader inom den offentliga upphandlingen. FSOL stödjer i övrigt utredningens kommentarer i denna del men vill tillägga att man missat att koppla upphandlingsstödet till de egna slutsatserna och ökade kraven på att den offentliga affären är en ledningsfråga. Upphandlingsstödets viktigaste uppgift avseende information och utbildning torde vara att genomföra en massiv informations och utbildningsinsats av ledningspersoner och beslutsfattare för att de ska förstå på vilket sätt en upphandling och ett inköp är en funktion, en process och en viktigt ansvar för att vi ska få en effektiv och fungerande offentlig förvaltning och en god hushållning med skattemedel. Målgruppen för denna insats skulle omfatta de ca 10 % av de

8 offentliganställda, vilka har rätt att göra inköp inom ramen för sin anställning och som är beställare av upphandlingar. Det är också viktigt att denna nya myndighet, i den mån den tillkommer, tar över de försök till upphandlingsstödsinsatser som andra myndigheter ägnar sig åt som t.ex. Tillväxtverket, Vinnova, Konkurrensverket och Kammarkollegiet och ser till att dessa myndigheters uppdrag i denna fråga fråntas dem och istället samordnas av den nya myndigheten för att få en effektivare användning av upphandlingsstödsresurserna. Den typ av stöd om dessa omnämnda myndigheter ger idag är mer av karaktären olika varianter på upphandlingsförfaranden än vad som ovan är beskrivet. 11. Avtalsuppföljning FSOL delar utredningens bedömning att en stor del av de problem som offentlig sektor upplever i samband med upphandling, inte minst kvalitetsbrister och så kallad osund strategisk anbudsgivning, beror på bristande uppföljning av upphandlade kontrakt. FSOL:s uppfattning är att bättre uppföljning sannolikt är den enskilt mest betydelsefulla faktorn för att åstadkomma mer förmånliga inköpsvillkor, både på kort och på lång sikt, för offentlig sektor. Bättre uppföljning gynnar de seriösa företagen, som följer gällande lagar och regler och vinnläger sig om att uppfylla kundernas kvalitetskrav, och motverkar osunda och ibland direkt olagliga beteenden från oseriösa företag. Bättre uppföljning gynnar därmed inte enbart offentlig sektor, utan bidrar även till lika och rättvis konkurrens mellan leverantörerna. Bättre uppföljning kan därför ge positiva effekter som går långt utöver det enskilda upphandlade kontraktet. En förutsättning för uppföljning är dock att de avtalsvillkor som upphandlande myndigheter använder är väl avvägda och ger upphandlande myndigheter både möjlighet att sanktionera oönskade beteenden och att premiera prestationer som går utöver leverantörens åtagande. I nuläget finns det en tendens att de avtal som används i offentliga upphandlingar ofta är obalanserade, såtillvida att de alltför ensidigt placerar risker på leverantörerna, ofta utan motsvarande åtaganden från den upphandlande myndigheten. Förutom att detta medför svårigheter för många leverantörer, inte minst små och medelstora företag, innebär det också en onödig fördyring av de offentliga inköpen, i och med att risker inte placeras hos den part som är bäst lämpad att hantera dem och därför kan göra det till lägst kostnad, utan slentrianmässigt på leverantören. 12. Miljöhänsyn och sociala hänsyn FSOL anser att fokus för arbetet med miljöhänsyn och sociala hänsyn i större utsträckning bör flyttas från enskilda upphandlande myndigheters kravställande till krav i generellt tillämplig lagstiftning. Istället för att låta enskilda upphandlande myndigheter utforma sina egna krav avseende miljöhänsyn och sociala hänsyn, vilket leder till att leverantörer i olika upphandlingar möter vitt skilda krav, bör lagstiftaren på många områden kunna fastställa vilka krav som olika typer av produkter ska uppfylla. Som ett lyckat exempel på sådan lagstiftning kan lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster nämnas. 13. Ramavtal Utredningen föreslår i betänkandet, beträffande avrop från ramavtal med samtliga villkor för avrop fastställda, att den upphandlande myndigheten ska få avropa varor och tjänster från en leverantör

9 enligt (1) en fastställd rangordning av ramavtalsleverantörerna, (2) en professionell bedömning av en enskild persons särskilda behov, (3) en enskild persons val eller (4) annan objektiv fördelningsgrund. Möjligheten att beakta den enskildes val eller behov ska, enligt utredningens förslag, gälla förutsatt att varan eller tjänsten är avsedd för honom eller henne. FSOL delar utredningens bedömning att det är angeläget att säkerställa valfrihet för enskilda vårdoch omsorgstagare. FSOL anser dock samtidigt att utredningens uttalande om att det utan inskränkningar bör vara tillåtet, för den som är satt att bedöma enskildas vård eller omsorgsbehov, att avropa sådana varor eller tjänster som den enskilde har särskilt behov av är ett alltför reservationslöst förhållningssätt till frågan om avrop på ramavtal med samtliga villkor för avrop fastställda. Utredningen förefaller också ha förbisett de problem som kan vara förknippade med att tillåta att avrop fördelas baserat på en professionell bedömning, och de åtgärder som kan behöva vidtas för att motverka sådana problem. Bland annat kan nämnas att en avropsordning som bygger på en professionell bedömning kan komma att medföra lägre transparens, i den meningen att förutsebarheten vad gäller de volymer som respektive ramavtalsleverantör kan förvänta sig att få leverera sjunker, vilket kan leda till mindre förmånliga inköpsvillkor. Vidare bör framhållas att en avropsordning som bygger på en professionell bedömning öppnar upp för godtyckliga bedömningar och ovidkommande hänsyn, exempelvis till följd av otillbörlig påverkan på beslutsfattare. FSOL anser det därför angeläget att utredningens förslag, om de genomförs, inte genomförs utan inskränkningar, utan tvärtom förenas med åtgärder som motverkar de ovan nämnda problemen. De främsta av dessa åtgärder är, enligt FSOL:s mening, att säkerställa att avropsförfarandena blir transparenta och att det införs krav på att dokumentation av skälen för beslutet att avropa från en viss leverantör noga dokumenteras, så att det i efterhand är möjligt att bedöma riktigheten och rimligheten i fattade beslut. Vidare kan det finnas anledning att överväga, på det sätt som gjordes i det lagstiftningsarbete som föregick LOV, vilka informationsinsatser gentemot enskilda som kan behövas för att de ska kunna utnyttja sin valfrihet och vilka begränsningar i marknadsföringen gentemot enskilda och professionella bedömare som kan behövas för att minska risken för otillbörlig påverkan. Slutligen anser FSOL det vara angeläget att möjligheterna att använda avropsalternativ (2) och (3) i utredningens förslag uttryckligen begränsas till sådana upphandlingar och ramavtal där det finns enskilda behov att tillgodose.