Särskilda insatser i skolan -SIS. Lena Boström och Göran Bostedt

Transkript

1 Särskilda insatser i skolan -SIS Lena Boström och Göran Bostedt

2 Uppdraget Regeringen tillsatte år 2013 en statlig offentlig utredning med uppgiften att belysa Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U2013:02). Utredningen hade flera uppdrag, där en av dessa var att utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet (SIS-medlen). Utvärderingen av SIS- bidraget omfattade hela SIS-bidraget. skulle, vid behov, ge förslag på ökad effektivitet för användning och fördelning av medlen. I sitt arbete lämnade utredningen ett uppdrag till forskare vid, Avdelningen för Utbildningsvetenskap, att utvärdera användningen av SIS-medlen under perioden Utredningen slutredovisade sitt uppdrag i SOU 2015:45, SÖK statsbidrag för ökad kvalitet

3 Reglering Två dokument har reglerat användningen av SIS-medel. Förordning 1991:931 om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Där framgår att en huvudman kan söka statsbidrag för insatser av regional art för elever inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Dessutom kan man söka statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus för elever i grundskolan. Specialpedagogiska skolmyndighetens (SPSM) regleringsbrev. Under Villkor för anslag 1:6 ap.3 Särskilda insatser på skolområdet står, att medel får användas för utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning. Det i SPSMs regleringsbrev angivna möjligheten till att använda SIS-medlen till olika utvecklingsprojekt (UP) har funnits sedan år Insatserna för regional utvecklingsinsatser (RU) och Sjukhusundervisning (SU) har funnits under längre tid, RU sedan år 1991 och SU kan spåras tillbaka till talet. Framdeles kommer förkortningarna SU användas för Sjukhusundervisning, RU för regionala utbildningsinsatser samt UP för utvecklingsprojekt.

4 Vårt arbete Samtliga inkomna SIS-ansökningar under åren , uppdelade i bidragsformerna utvecklingsprojekt (UP), regionala utbildningsinsatser (RU) och sjukhusundervisning (SU), har analyserats och beskrivits gällande fördelning på t ex. målgrupper, teman/ inriktningar och regioner. (Dokumentanalys). Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), den myndighet som administrerar SIS-medlen, har också belysts gällande deras arbetsprocesser, kriterier för prioriteringar, fördelningsnycklar och fördelning av medlen. (Intervjuer). Utvärderingen har fokuserat på a) problembakgrund som motiverande insats, b) vilka aktiviteter som genomförts inom ramen för SIS-medlen, c) process- och resultatinriktade erfarenheter som kan utvinnas ur projekten för såväl skolhuvudmännen som för SPSM och regeringen samt d) övriga erfarenheter av betydelse.

5 Metodologi Dokumentstudier. Inläsning av befintligt material om projektinsatserna (handläggningsordning och övriga interna styrdokument på SPSM, ansökan, beslut, verksamhetsrapporter, slutredovisningar mm), rapporter/studier som berör området samt politiska styrdokument och övrig relevant dokumentation. En genomgång av samtliga ansökningar, redovisningar och övrig ansökningsdokumentation åren Riktad innehållsanalys. Halvstrukturerade intervjuer med SPSMs handläggare av SIS-medlen samt några representanter för skolhuvudmän och några projektledare. SPSMs handläggare har utgjort såväl centralt placerade handläggare som regionalt ansvariga.

6 Tabell 1:1. Summa beviljade ansökningar per verksamhet tkr, åren Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM Omfattning År Reg. utb Sjukhus Utv.proj Totalt

7 Figur 1:1. SIS-bidraget fördelad efter bidragsform åren Fördelning efter bidragsform Sjukhus Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM Utveckl.projekt Regionala

8 Regionala utbildningsinsatser, Den totala tilldelningen SIS-medel ökade med 15 procent under åren De regionala undervisningsmedlen minskade under samma tid minskat med 32 procent. Utvecklingsprojekten har ökat med 275 procent och sjukhusundervisningen har i princip varit oförändrad över tid. De regionala utbildningsinsatserna motsvarade år procent av de totala tilldelade SIS-medlen.

9 En huvudman inom skolväsendet kan få statsbidrag till kostnader av regional art som vidtas för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov (SFS 1991:931 2 ). Statsbidraget avser såväl grundskola som gymnasieskola, grundsärskola och gymnasiesärskola. Insatser av regional art definieras till samordnade insatser för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka har en annan hemkommun än den kommun där utbildningen bedrivs. I förordningens 4 preciseras detta till att huvudmännen kan få tilldelas bidrag till merkostnader för undervisningen och till kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora. Någon ytterligare precisering av kriterierna för bidragsgivning ges inte genom förordningen. Staten lämnar därför åt SPSM att tolka ansökningarna vad avser regional art, vad som är stor utsträckning i elever från annan hemkommun, vad som avses med merkostnader för undervisningen samt vad som är särskilt stora kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder. 2,3 miljoner kronor för särskild anordnad utbildning för ungdomar med svår synskada som behöver ett mellanår inför gymnasiet. Medlen har gått till två folkhögskolor inriktad mot denna problematik; Glimåkra folkhögskola och Ågesta folkhögskola.

10 Regionala Sjukhus Utveckling Totalt

11 Figur 3:3 Totalt antal beviljade ansökningar om regionala utbildningsinsatser per region sammantaget under åren Procent ,7 8,1 Mellersta regionen Norra regionen Södra regionen Västra regionen Östra regionen 22,3 24,3

12 Antal beviljade ansökningar per skolform Skolform Summa % Summa % Summa % Summa % Summa % Grundskola Gymnasieskola Grundsärskola Gymnasiesärskola Blandade skolformer Totalt

13 Dominerande inriktningar på stödet 1) neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, 2) hörselnedsättning, 3) rörelsehinder, 4) psykiska funktionsnedsättningar, 5) språkstörningar, 6) kommunikativa funktionsnedsättningar, 7) övriga.

14 40 procent av ansökningarna innefattar fler än en funktionsnedsättning Denna genomgång visar att cirka 40 procent av ansökningarna år 2011 innefattade fler än en funktionsnedsättning. 35 Figur 3:6. Antal ansökningar år 2013 till Regionala utbildningsinsatser fördelat efter huvudsaklig funktionsnedsättning

15 Perspektiv Regionala utbildningsinsatser; en otidsenlig verksamhet. Oklart vad som utgjorde merkostnader i ansökan, hur de använts mm... de är vana att få pengar sedan många år

16 Teoretiska utmaningar Till frågan om stat kontra kommun: Med SIS-medlen till regionala utbildningsinsatser signalerar staten ett delat ekonomiskt ansvar för barnen i en skolform som ansvaras av kommunerna. Till frågan om syfte: transferering eller verksamhetsutveckling?. Till frågan om ekonomi och avväganden: Den interkommunala ersättningen och SPSMs fördelningsprinciper för regionala utbildningsinsatser. Till frågan om princip: Hemkommun (inkludering) eller särskilda utbildningsplatser (specialisering och effektivitet).

17 Slutsatser 1) Avvecklas 2) Bibehålls under Skolinspektionens tillsynsansvar 3) Inkludering eller specialisering?

18 Särskild undervisning på sjukhus, Insatser av regional art definieras i förordningen som samordnade insatser för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka har en annan hemkommun än den kommun där utbildningen bedrivs. (ibid, 2 ). I förordningens 4 preciseras detta till att huvudmännen kan få tilldelas bidrag till merkostnader för undervisningen och till kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora. (ibid, 4 ). Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ges i förordningens 7 och 8 uppgiften att ta emot ansökningar och beslutat om fördelning av medel. Någon ytterligare precisering av kriterierna för bidragsgivning ges inte genom förordningen. Förutom de ovan redovisade kriterierna för bidragsgivning kan också medel fås för insatser där elever och berörd personal träffas ett antal gånger per läsår för att utveckla undervisningssituationer som ska omsättas i elevens vardagliga skolmiljö (temporär verksamhet) (SPSM, 2013, s. 6).

19 SJKHUSUNDERVISNING. från1960 Grundskoleelevers rätt att kunna studera trots vistelse sjukhus/ behandlingshem (SFS 2011: 675) elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, som på grund av sjukdom (Skollagen 2010:800). Regleringsbreven: ramanslag och skrivning om ansökning och beviljande av medel Tidigare utvärderingar (problem): * oklar ledningsfunktion * sjukhuslärares uppgifter * pedagogisk utveckling, * finansiering (2/3) av lärartjänster, * särskild SU inget komplement utan rättighet för elever

20 Tre olika områden

21 SJUKHUSUNDERVISNING; Beviljade medel

22 Förändrad process redovisning av ekonomi, 2010 en förändrad process enhetliga blanketter 2011 skärpta krav på redovisningarna, 2012 pedagogiska strävanden gällande Individualisering, 2013 kvalitetshöjning i ansökningar och redovisningar

23 RESULTAT Medelsansökan som mest byggt på ekonomiska beräkningar, dvs. äskande om resurser till lärartjänster, utvecklas ansökningarna och redovisningarna till att mera handla om verksamhetsmässiga, pedagogiska, didaktiska och specialpedagogiska uppgifter. En betydande skillnad i kvalitet mellan ansökningar och redovisningar; från ytterst fragmentariska till och innehållsrika. Pedagogisk, didaktisk, specialpedagogisk progression, kunskapsåterföring och nytänkande kan vi inte i någon större utsträckning skönja detta i dokumenten från dessa fem år.

24 En främmande fågel och förordningen (Intervjuer) Skollagen och förordningen inte samstämmig gällande målgruppen för bidraget, dvs. endast grundskoleelever i förordningen och andra målgrupper i skollagen. Bidragsskillnader i verksamheter, regioner, elever i verksamhetstyper, verksamhetens upplägg och innehåll samt bidragets effekter SIS-bidraget i genomsnitt täckte 80 procent av kostnaderna/beviljad lärartjänst oftast en förutsättning för verksamheten. Antalet elevdagar; ett oprecist mått på undervisningstid.

25 Problematik Behovet att utveckla metodik och pedagogik i framtiden för sjukhuslärare. - måste bättre inkluderas i skolhuvudmannens gemensamma fortbildning och kvalitetsarbete. Olika arenor är involverade; kommun, landsting/sjukvård samt staten (SPSM). Otydliga gränser i uppdragen gällande roller och ansvarsområden. Den särskilda undervisningen på sjukhus tillhör inte allmänna skolväsendet. Begreppen undervisning och på sjukhus. Omodernt. Elevfokus, barnets lärande, och en ökad flexibilitet i sjukhuslärares uppdrag. Den interkommunala ersättningen är oreglerad och dyr att administrera. Lokalfrågan lokaler ser olika ut över landet. Framtiden: vem som ska betala för dessa? Oklara gränsdragningar åt olika håll. Kan verksamheten kan klassificeras specialpedagogik? Ledning och styrning av verksamheten är otydlig Balansgång mellan vård och pedagogik. öppenvårdspatienter ingår inte Skolinspektionens roll? SPSM ingen granskande myndighet! 42 sjukhus fick bidrag de andra då?

26 Ansvaret för fördelning av SIS-medel a). SPSM i nuvarande form. b). Kommunerna. c). SPSM, men genom statsbidragsavdelningen. d). Landstinget/regionerna. En skola för alla dilemmat Sjukhuslärarnas ställning? Specialpedagogik eller inte? Styrning & ledning BUP behandlingshem Arbetsprocessen

27 Utvecklingsprojekt, Utvecklingsprojekt ska syfta till att utveckla arbetssätt, lärandemiljö med mera utifrån ett perspektiv om en skola som kännetecknas av delaktighet, jämlikhet och gemenskap och på sikt tas tillvara i den ordinarie verksamheten. Ansökan ska innehålla uppgift om typ av insats, berörd elevgrupp, projekttid, effekter och måluppfyllelse samt hur implementering skett i den ordinarie verksamheten. Utvecklingsprojekten kan även bilda underlag för vidare forskningsinsatser. Respektive SIS-handläggare ansvarar för att sprida kunskaper från utvecklingsprojekt i vår egen organisation. Kostnader för projektansvariga, dokumentation (ev. fortbildning). Skolhuvudman 50% Nyskapande och barnperspektivet Bärkraft bedöms med avseende på omvärldsanalys, barnperspektiv, organisation samt resurser.

28 Utvecklingsprojekten, (897 ansökningar)

29

30

31 Utvecklingsprojekten, utvecklingsprojekt / cirka 117 miljoner SEK. 36% av budget 198/ 290 kommuner beviljats bidrag Mest stora städer, södra regionen Skillnad i aktivitet bland rådgivare Saknar inslag av uppföljning, reflektion, kunskapsåterföring och aktuell forskning Inget effektmått på bidraget

32 Tidigare utvärderingar 40% av projekten inte klara i tid Flera projekt genomförde inte alla aktiviteter Aspekter av tillgänglighet beaktades Drygt häften dokumenterades i någon form Nästa alla projekt övergått i reguljär verksamhet Projekten beskrevs som lärorika.

33 Under fem år Skrivningarna i ansökningarna generellt svepande och saknar i stor utsträckning tankar på uppföljning och utvärdering. En viss innehållsmässig skillnad är att många ansökningar handlar om att utveckla nätverk och kollektivt delge varandra kunskap. Innehållsmässigt uppvisar ansökningarna en mer tematisk inriktning med kombinationer av tillgänglighet, lärmiljöer, neuropsykiatriska funktionshinder (NPF) eller språk. Exempel är att man vill utveckla resursteam och exempelvis utveckla ett förtroendefullt samarbete mellan elever, deras vårdnadshavare och personal inom förskoleklass/fritidshem/skola. (A 316). Ansökningar och redovisningar låg/ medelmåttig kvalitet Låg forskningsanknytning Kunskapsåterföring och kunskapsöverföring?

34 Några resultat Skoldatateken, stora anslag, tycks ha givit ramar för en fysisk lärmiljö med pedagogiska resurser och kunskaper i hela landet. De flesta av dessa datatek har blivit permanenta verksamheter inom kommunen, vilket tyder på att målet på ett konkret sätt kommit verksamheten och målgruppen till godo. Fokus på tillgänglighet Lärmiljöer ett raster. Ett flertal projekt som förebilder

35 Sammanvägda förslag - RU I utvärderingen beskrivs fyra alternativa omfördelningar av de medel som nu går till regionala utbildningsinsatser. Statsbidraget för regionala utbildningsinsatser schabloniseras med en viss summa per bidragsberättigad elev och fördelasav SPSMs statsbidragsavdelning. Statsbidraget för regionala utbildningsinsatser fördelas med 15 miljoner kronor till sjukhusundervisningen (SU) och resten till utvecklingsprojekten (UP) eller till utökade myndighetsanslag. Att hela eller delar av den del av SIS-medlen som allokerats till regionala utbildningsinsatser överförs till specialskolorna. Specialskolorna får då till uppgift att utgöra kompetenscentra. Att hela eller delar av den del av SIS-medlen som allokerats till regionala utbildningsinsatser istället överförs till uppbyggnaden av till regionala kompetenscentra byggd på inter-kommunal samverkan.

36 Sammanvägda förslag - SU Fyra handlingsalternativ är möjliga. SPSM i nuvarande form. Vi menar dock att detta alternativ kräver förändringar i arbetsprocessen. Kommunerna. Att medlen fördelas till kommunerna kan ge organisatoriska fördelar, t.ex. att rektorer och sjukhuslärare bättre finner en hemvist och kan integreras hos skolhuvudman. SPSM, men genom statsbidragsavdelningen. Detta handlingsalternativ kan ge en effektivisering av processen för medelsfördelning om bidraget schabloniseras. Landstinget/regionerna. Denna modell för allokering av resurser till sjukhusundervisning kan ge organisatoriska fördelar och en förstärkt samordning mellan sjukhusens operativa verksamhet och sjukhusundervisningen. Det organisatoriska ansvaret tydliggörs visavi berörda kommuner. Mot förslaget kan anföras att det bryter policymässigt mot idén om kommunens samlade ansvar för skolverksamheten

37 Sammanvägda förslag - UP Vi rekommenderar följande punkter: Att bidragen till utvecklingsprojekt bibehålls då dessa är framåtsyftande och innehåller såväl pedagogiska, didaktiska och verksamhetsmässiga utvecklingsambitioner. Att ansökningsprocessen görs mer flexibel vad avser t.ex. ansöknings- och redovisningstider. Att ansöknings- och redovisningsformulären revideras i innehåll så att kunskapsåterföring markeras som viktig del i projekten. Att det ges möjligheter till medelsfördelning både till förstudier och projekt. Att bedömningen av projekten förstärks genom olika former av vetenskaplig förankring. Att projektens resultat systematiskt samlas, re-analyseras och sprids, dvs. att kunskapsåterföring och kunskapsöverföring fördjupas och systematiseras.

38 Skolhuvudmannens ansvar i projekten är ofta avgörande för dess bärighet. Vi ser hinder i projektens utveckling och spridning om ansvariga chefer inte tar aktiv del i projektens formering och/eller genomförande. Därför föreslår vi att skolhuvudmannens ansvar, i form av krav på delaktighet från ansvariga chefer, tydligare skrivs fram i underlagen till projektansökan och genomförande.

39 SOU 2015:45 - SU Enligt utredningen förefaller Specialpedagogiska skolmyndighetens fördelning av statsbidrag till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus att i huvudsak utgöra en ekonomisk transaktion utan specialpedagogiska överväganden... Utredningen föreslår därför att statsbidraget för denna verksamhet regleras i en ny förordning, förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, som administreras av Skolverket. I dag kan statsbidrag enligt gällande förordning endast beviljas för undervisning av grundskoleelever trots att skollagen (2010:800) föreskriver att särskild undervisning på sjukhus ska anordnas för elever i fler skolformer. Utredningen föreslår därför att huvudmän inom skolväsendet enligt den nya förordningen ska kunna beviljas statsbidrag för alla elever för vilka de är skyldiga att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus enligt skollagen. Utredningen föreslår därför att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs.

40 SOU 2015:45 - RU Statsbidraget har generellt sett inte utgjort en förutsättning för att insatserna ska komma till stånd. Effekten av statsbidraget är svår att mäta och Specialpedagogiska skolmyndigheten saknar även effektmått för bidraget. Utredningen anser att det finns ett behov av att ha kvar bidraget, men menar att dess utformning bör omprövas. Utredningen föreslår därför en ny förordning, förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, som bland annat reglerar att huvudmän som anordnar en regional verksamhet i enlighet med förordningen kan beviljas statsbidrag för merkostnader för att upprätthålla en långsiktig regional organisation vars personal har hög kompetens och för att ha en beredskap för varierande elevunderlag.

41 SOU 2015:45 - UP Utredningen föreslår att huvudmän inom skolväsendet, förutom specialskolan, ska kunna beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning för utvecklingsprojekt som syftar till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärandemiljön. Statsbidrag beviljas för ett år i taget. Bidrag kan dock beviljas för fleråriga projekt, men beslut om fortsatt bidrag fattas i mån av tillgång på medel. Utredningen föreslår även tydligare krav på projektens forskningsanknytning och kunskapsåterföring.

42 Goda exempel från regionen Samspel som lyfter; empatiskt ledarskap i förskolan (FÖ) Alla ska med ( vad som behövs i undervisning och lärosituationer för att alla elever, även de med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, skall lyckas med sina gymnasiestudier och nå en yrkesexamen, möta upp elever som riskerar att hoppa av sin utbildning eller att bli underkända) (GY) Samspel & Lärande (kompetensutveckling för personal. Om psykosocialt och inlärningsmässigt stödjande lärmiljö reglera känslor, lösa konflikter utveckla empatiska och sociala förmåga) (F-2) Studielänken via en tillgänglig lärmiljö och samarbete fungera som en länk till fortsatta studier eller en yrkesutbildning. unga vuxna utan sysselsättning som är i behov av studier eller yrkesutbildning, men som har svårt att klara detta inom det ordinarie skolsystemet. (Vux) Tillgänglighet- en förutsättning för lärande på lika villkor. Ett systematiskt tillgänglighetsverktyg för elever med funktionshinder. (Gy) En tillgänglig skola ger mer åt fler på väg mot ökad måluppfyllelse genom tillgänglighet och mångfald (F-5)

43

44

45 Syfte Syftet med projektet är att i dokumentationsform beskriva ett arbetssätt och en pedagogik där barnens tankar, idéer och synpunkter spelar en avgörande roll i varje situation på förskolan. Projektet syftar också till att delge andra pedagoger inom förskola/skola av erfarenheter och förhållningssätt i mötet av barn med problemskapande och annorlunda beteende på förskolan - barn som alltför ofta riskerar att mötas med oförståelse, stress och fördömanden från såväl pedagoger som kamrater och föräldrar och riskerar därmed att hamna i utanförskap.

46 Arbetsgång Vi har dokumenterat konkreta samspelssituationer genom anteckningar, film och foton mellan barn och barn samt mellan pedagog och barn för att synliggöra vårt förhållningssätt. Dokumentationerna har sammanställts analyserats och presenterats i en skrift som vi avser att sprida. Fältanteckningar och observationer i form av skrift och film (samspelssituationer mellan barn- barn och pedagog - barn på förskolan, där vårt förhållningssätt blev synliggjort och kunde beskrivas). Observationerna genomfördes under förskolans hela dag såväl i planerade aktiviteter som i den spontana leken, rutinsituationer, vid måltider, lämning och hämtning etc. inomhus, utomhus. Bearbetning av observationerna i form av reflektion, analys och skriftlig dokumentation. Läst litteratur inom ämnesområdet såväl vetenskapliga som mer populärvetenskapliga och skrivit sammanfattningar av dem.

47 Vi har under projekttiden gjort 57 skriftliga observationer och fältanteckningar samt tagit 45 filmer av samspelssituationer utifrån dessa rubriker: - Stöd till alternativa handlingar istället för kritik och förståelse för sina svårigheter istället för ifrågasättande. - En anpassad verksamhet istället för krav på anpassning som barnet inte nått mognad för. - Ett engagerat och empatiskt bemötande istället för pekpinnar och oförståelse. - En inkluderande verksamhet istället för utanförskap. - Pedagoger som kan förutse och förebygga problem istället för att agera först när de uppstår. - Hitta lösningar i barnets vardag som fungerar förebyggande i stället för att låta barnet hamna i för svåra situationer som framkallar problem. - Finna lösningar på problem genom samarbete och dialog mede barnet istället för färdiga paketlösningar från pedagoger. - Lyftas fram som de resursindivider de kan vara istället för de problemskapande och jobbiga.

48 De fyra huvudområdena 1. Empatiskt ledarskap i förskolan 2. Att få alla sina känslor bekräftade 3. Det viktiga samspelet med barn i svårigheter 4. Konflikthantering utan syndabockar.

49