Revisionsrapport. Stadsrevisionen i Örebro. Förstudie - ej verkställda gynnande SoL-beslut Socialnämnderna i Örebro kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Förstudie - ej verkställda gynnande SoL-beslut Socialnämnderna i Örebro kommun Stadsrevisionen i Örebro Ingrid Norman, certifierad kommunal revisor

2 Förstudie - ej verkställda SoL-beslut Projektledare Uppdragsledare Örebro Stadsrevision

3 Förstudie - ej verkställda SoL-beslut Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning 1 1 Bakgrund Uppdrag och revisionsfråga Avgränsning och metod 2 2 Resultatet av förstudien Läget beträffande ej verkställda beslut Organisation och ansvarsfördelning Delegationsordning Rutiner för verkställighet av aktuella SoL-beslut Vidtagna åtgärder för verkställande Iakttagelser och bedömning Återrapportering till nämnden om ej verkställda beslut Iakttagelser och bedömning 8 Bilaga: Utdrag ur socialnämndernas rapport till Programnämnd Social Välfärd och Kommunfullmäktige, maj 2011 Örebro Stadsrevision

4 Sammanfattande bedömning Stadsrevisionen i Örebro kommun har i sin riskbedömning beslutat om att genomföra en förstudie beträffande socialnämndernas ej verkställda gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen. Antalet ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (SoL) har ökat inom Örebro kommun under de senaste kvartalen. Syftet med förstudien är bl a att ta reda på bakomliggande orsaker till varför besluten ej kunnat verkställas, hur behoven tillgodoses under tiden och vad som görs för att verkställa besluten snarast. Uppdraget att göra förstudien lämnades till Komrev inom PwC. Förstudien genomfördes under maj 2011 genom intervjuer, granskning av rutiner samt stickprovskontroller. Förstudien avgränsades till insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och stödboende. Efter genomförd förstudie är vår sammanfattande bedömning att nämnderna inte varit tillräckligt aktiva i sin styrning och uppföljning av gynnande SoL-beslut som inte verkställts. Vår bedömning är att det framför allt är processen för verkställande av insatsen kontaktperson som behöver förbättras. Under förstudiens gång har nämnderna initierat ett uppdrag till förvaltningen att utreda och analysera situationen avseende ej verkställda SoL- beslut samt lämna förslag till åtgärder. Vid nämndernas junisammanträde lämnades förslag till förbättringsåtgärder, vilka samliga tillstyrktes av respektive nämnd. Med anledning av att nämnderna under tiden för förstudien uppdragit till förvaltningen att förbättra processerna för att verkställa beslut inom stipulerad tid, bedömer vi att det inte finns anledning att genomföra en fördjupad granskning. Vi föreslår istället att Stadsrevisionen i samband med sammanträffande med socialnämnderna följer upp hur förbättringsarbetet utvecklats. Örebro Stadsrevision 1 av 9

5 1 Bakgrund De sociala nämnderna har sedan juli 2006 en rapporteringsskyldighet för ej verkställda gynnande beslut enligt 4 kapitlet 1 socialtjänstlagen (SoL). Rapporteringsskyldigheten gäller beslut i verksamheterna vård och omsorg, socialtjänst och stöd till funktionshindrade. En särskild avgift (sanktionsavgift), kan utdömas av förvaltningsdomstol för de beslut som inte verkställts inom skälig tid. Avgiften är lägst 10 tkr och högst 1 mnkr. Rapportering av ej verkställda gynnande beslut görs till Socialstyrelsen (tidigare Länsstyrelsen), kommunens revisorer och till kommunfullmäktige. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Stadsrevisionen har i sin riskbedömning beslutat om att genomföra en förstudie beträffande socialnämndernas ej verkställda SoL-beslut avseende kvartal och kvartal Syftet är bl a att ta reda på bakomliggande orsaker till varför besluten ej kunnat verkställas, hur behoven tillgodoses under tiden och vad som görs för att verkställa besluten snarast. Uppdraget att göra förstudien har lämnats till Komrev inom PwC. Revisionsfråga i förstudien: Är socialnämndernas styrning och uppföljning över processen från fattat SoLbeslut till verkställighet ändamålsenlig och tillförlitlig? Förstudien inriktas mot följande kontrollmål: Vilka rutiner finns för verkställighet av SoL-beslut? Vilka bakomliggande orsaker finns för att beslut ej verkställts inom stipulerad tid? Vilken återrrapportering får nämnden? Vilka åtgärder har vidtagits för att SoL- beslut ska kunna verkställas inom stipulerad tid? Lägesrapport beträffande antal yttranden och eventuella viten fr o m år Avgränsning och metod Förstudien avgränsas till socialnämndernas gemensamma socialkontor samt SoLinsatserna kontaktperson, kontaktfamilj samt stödboende. Förstudien har genomförts genom intervjuer med berörda gruppledare och socialsekreterare (totalt sex stycken). Granskning av rutiner för verkställighet av aktuella SoL-beslut. Stickprov av ett antal SoL-beslut (10 av 39 beslut) utifrån kontrollmål. Kompletterande samtal har genomförts med administrativ chef samt med rapportör till nämnderna avseende ej verkställda beslut. Örebro Stadsrevision 2 av 9

6 2 Resultatet av förstudien 2.1 Läget beträffande ej verkställda beslut Förstudien har fokuserat på de beslut som ej var verkställda under kvartal 4: Vi har stickprovsmässigt valt ut tio ej verkställda beslut och därefter följt upp situationen under kvartal 1: Nämnderna får fyra gånger varje år ta del av uppgifter om antalet gynnande SoLbeslut som inte kunnat verkställas inom tre månader. Vi har tagit del av en rapport som socialnämnderna lämnat till Programnämnd Social Välfärd och Kommunfullmäktige i maj Ett utdrag av rapporten redovisas i bilaga 1. Av rapporten framgår att antalet SoL-beslut som inte kunnat verkställas inom socialnämndernas ansvarsområde har varierat sedan år Högst antal ej verkställda SoL-beslut fanns i början av år 2007, då antalet uppgick till drygt 90. Från år 2008 har antalet pendlat mellan ett 20-tal till ett 50-tal ej verkställda beslut. Från det tredje kvartalet 2010 har antalet ej verkställda beslut ökat igen och under kvartal 1: 2011 finns nästan 50 gynnande ej verkställda SoL-beslut. Det är framför allt de ej verkställda besluten om stödboende som har ökat. 2.2 Organisation och ansvarsfördelning Socialnämnderna har en gemensam förvaltningsorganisation sedan år Den är uppdelad i fyra olika verksamhetsområden, se nedan. Tre verksamhetsområden är uppdelade med hänsyn till den enskildes ålder medan det fjärde arbetar med kommungemensamma uppgifter. Socialnämnd väster Socialnämnd öster Socialchef stab Förebyggande och mottagning Mottagning/jour Adm enhet Förebyggande Barn och Familj under 13 år Barnahus Utredning Behandling Unga och Familj år Utredning Behandling Hem för vård och boende Boenden för unga Vuxna över 18 år Utredning Behandling Resursteam Boenden för vuxna Varje verksamhetsområde leds av en områdeschef. Inom respektive område finns ett antal enheter. Förstudien har berört utredningsenheterna samt den administrativa enheten (fetmarkerat ovan). Respektive utredningsenhet består av två grupper med handläggare/socialsekreterare som leds av var sin gruppledare. Gruppledaren ska stötta i utredningsarbetet och har ingen arbetsledande funktion. Det är mellan 9 14 socialsekreterare Örebro Stadsrevision 3 av 9

7 i varje grupp. Det har varit omsättning på socialsekreterare framför allt inom området Unga och Familj. De socialsekreterare vi intervjuat uppger att flertalet processer och kontakter för att utföra arbetet sker inom respektive verksamhetsområde. Undantaget är arbetet med verkställighet av beslut om kontaktperson och kontaktfamilj. Då involveras även verksamhetsområde Förebyggande och Mottagning Delegationsordning Socialsekreterare utreder och lämnar förslag till beslut. Regeln har varit att socialsekreterare ska ha arbetat i två år innan de tilldelats delegation att fatta biståndsbeslut. Delegationsordningen förändrades under hösten 2010 och i oktober 2010 (socialnämnd öster) och november 2010 (väster) fattade respektive socialnämnd beslut om att höja delegationsrätten för biståndsbeslut om kontaktperson och kontaktfamilj från socialsekreterare till gruppledare. Enligt protokollsutdrag var motivet att se över rutiner och beslutsvägar för ekonomi i balans. De socialsekreterare och gruppledare vi intervjuat bedömer att handläggningsprocessen inte förlängts med anledning av den förändrade delegationen. Även tidigare diskuterades som regel förslag till beslut med gruppledare innan beslut fattades. 2.3 Rutiner för verkställighet av aktuella SoLbeslut Vi har översiktligt granskat följande dokumenterade rutiner: Rutin vid rekrytering av familjehem och kontaktfamiljer. Rutin vid tillsättande av kontaktfamilj. Rutin vid registrering av arvode, omkostnader och beslut avseende kontaktfamilj/kontaktperson enligt 4 kap 1 SoL. Dokumenterade rutiner för verkställighet av insatsen kontaktperson saknades vid granskningstillfället. Det pågår ett arbete med att upprätta rutiner för biståndet stödboende. Vi har tagit del av en beskrivning över olika Boendealternativ inom Boendeenheten för vuxna. Inför beslut om biståndet Kontaktperson har socialsekreterare utrett, bedömt behov och lämnat förslag till beslut om insats. Gruppledare och socialsekreterare träffas minst en gång varje vecka för samråd avseende aktuella ärenden. Olika förslag till beslut kan ges olika prioritet och i en del fall kan förslag på alternativa insatser lämnas. För verkställighet av beslut om kontaktperson finns ingen speciell rekryterare och det görs inga särskilda allmänna rekryteringsinsatser. De medborgare som är intresserade av att bli kontaktperson anmäler själva sitt intresse. Administratör inom verksamhetsområdet Förebyggande och Mottagning ser till att det finns underlag/registerutdrag på den som anmält intresse av att vara kontaktperson. Underlaget används för att styrka att personen inte förekommer i något av registren. Intresseanmälningar av att bli kontaktperson brukar emellanåt komma in från enskil- Örebro Stadsrevision 4 av 9

8 da personer. Det är inte ovanligt att det saknas namnförslag på kontaktperson. Då måste en individuell sökning göras av handläggande socialsekreterare. I de fall administratören kan lämna ett namnförslag till kontaktperson ska socialsekreterare utreda kontaktpersonens lämplighet, inventera dennes intressen samt matcha utredd kontaktperson med den som beviljats biståndet. Processens längd påverkas i hög grad av om det finns något förslag till kontaktperson och om denne bedöms vara lämplig för aktuell brukare. Arbetet inför beslut om biståndet Kontaktfamilj sker på motsvarande sätt som för kontaktperson. En metod som brukar användas inför tillsättande av kontaktfamilj är nätverksmöte, d v s en inventering sker inom den sökandes nätverk i syfte att bedöma om behovet av kontaktfamilj kan tillgodoses där. Efter beslut och för verkställighet av insatsen kontaktfamilj kontaktar socialsekreterare någon av de fyra rekryterare (hör till Administrativa enheten) som arbetar med att rekrytera familjehem, jourhem och kontaktfamiljer. Ett skriftligt uppdrag tillsammans med en upprättad vårdplan överlämnas till rekryteringsenheten. Rekryterare, som även ansvarar för att utreda presumtiv kontaktfamiljs lämplighet, lämnar förslag på lämplig kontaktfamilj. Handläggande socialsekreterare sköter därefter kontakterna med den sökande och de administrativa rutiner som ska upprättas med kontaktfamiljen. Processens längd beror framför allt på barnets unika behov och naturligtvis på om behoven går att matcha de kontaktfamiljer som är kända. Beträffande biståndet Stödboende för vuxna så utreds och beslutas insatsen inom verksamhetsområde Vuxna. Efter beslut överlämnar socialsekreteraren beslutet tillsammans med uppdrag och vårdplan till en samordnande gruppledare för boendeenheterna. Gruppledarna träffas minst en gång per månad för att se över tillgång och behov, dessemellan har de telefonkontakt. Den enskilde sökandes behov styr prioriteringen. Om behovet av bostad är akut och ledig bostad finns tillgänglig kan verkställigheten ske snabbare. Insatsen är frivillig och det förekommer att den som beviljats stödboende avstår från att anta erbjudandet om bostad Vidtagna åtgärder för verkställande Nedan redovisas läget under första kvartalet 2011 för de tio ej verkställda beslut vi stickprovsmässigt fördjupat oss i och som avsåg kvartal 4: : : 2011 Fyra beslut om Stödboende Två beslut verkställda 1: 2011 Två avslutats av andra skäl Tre beslut om kontaktfamilj Ett beslut verkställt 1: 2011 Ett avslutas av andra skäl Ett - rekrytering pågår Tre beslut om kontaktperson Ett beslut verkställt 1: 2011 Två - rekrytering pågår Summa Tio beslut Fyra verkställda Tre avslutas Tre pågår Örebro Stadsrevision 5 av 9

9 Stödboende De boendealternativ som finns inom kommunen ställer samtliga krav på att den sökande inte får inta droger på boendet. Grundregeln är även att de inte får ha husdjur med till stödboendet, vilket leder till att ett antal sökande kan komma att nekas stödboende. De fyra beslut om stödboende vi tagit del av omfattar personer med komplexa behov. För två av personerna har det varit omöjligt för socialsekreterare att nå kontakt för att lämna erbjudande, och avslutades därför i början av år För övriga två har handläggande socialsekreterare haft samtalskontakt under tiden fram till verkställighet. Vid granskningstillfället hade båda två fått sina bostadsbehov tillgodosedda. Kontaktfamilj Processens längd beror ofta på barnets unika behov och svårigheter att hitta rätt kontaktfamilj. Det förekommer även svårigheter att ordna gemensamma mötestider för treparts-möten och ibland också för bokning av tolkar. Det händer att behoven förändras under tiden för verkställighet, att den enskilde återtar sin ansökan eller att kontaktfamiljen drar sig ur. De tre beslut om kontaktfamilj vi tagit del av visade både på svårigheter att rekrytera lämplig kontaktfamilj och på svårigheter att hitta tider för sammanträffande, vilket förlänger processen. Under tiden besluten har varit klara att verkställa har ansvarig socialsekreterare haft kontakter med de sökande och även uppmuntrat dessa att lämna egna förslag på presumtiva kontaktfamiljer. Kontaktperson Vanliga svårigheter för verkställandet är att det inte finns lämpliga lediga kontaktpersoner. Det finns inte tillräckligt många att välja mellan, vilket förlänger processen. När det saknas namnförslag är det socialsekreteraren som ansvarar för en individuell rekrytering. Det är inte ovanligt att kontaktpersoner slutar på grund av egna förändrade förhållanden eller att uppdraget upplevs för komplicerat. De tre beslut om kontaktperson vi tagit del av visade på varierande svårigheter, både att rekrytera lämplig kontaktperson samt att samordna tider för möten. Under tiden besluten varit klara att verkställa har två av de sökande haft andra insatser medan den tredje enbart haft kontakt med socialsekreteraren. 2.4 Iakttagelser och bedömning Det finns dokumenterade rutiner för tillsättning av kontaktfamilj; rutiner som vi översiktligt granskat. Vår bedömning är att rutinerna är tydliga beträffande den interna ansvarsfördelningen, vad ansvarig handläggare ska göra och i vilken ordning. I rutinerna påtalas även vikten av att beakta barnperspektivet och att i första hand inventera nätverket, d v s viktiga personer i barnets närhet. Rutinerna uttalar ett restriktivt förhållningssätt för att bevilja insatsen, vilket vi bedömer kan innebära att det främst är mer komplicerade ärenden med sammansatta behov som slutligen beviljas kontaktfamilj. Örebro Stadsrevision 6 av 9

10 För rekrytering av lämpliga kontaktfamiljer finns särskilda rekryterare som, utöver att rekrytera familjehem och kontaktfamiljer även kan stötta och utbilda dessa vid behov. Under år 2010 startades ett internt utvecklingsarbete för att stärka arbetet med stöd till familjehem och kontaktfamiljer. Vi bedömer att organisationen med särskilda rekryterare är mycket viktig och sannolikt en förutsättning för att klara av att rekrytera lämpliga familjer och för att kunna ge dem tillräckligt stöd för att kunna behålla dem. Att några av besluten om kontaktfamilj inte lyckats bli verkställda inom stipulerad tid bedömer vi visar graden av komplexitet i ansökningarna. Vi har inte tagit del av några dokumenterade rutiner för tillsättning av kontaktperson eftersom sådana saknades vid granskningstillfället. Vi bedömer att ett av de väsentligaste skälen till att beslut om kontaktperson kan vara svåra att verkställa inom stipulerad tid är att det inte sker någon aktiv rekrytering av presumtiva kontaktpersoner. Det finns inte någon specifik organisation för rekrytering utan tillsättningen bygger i fler fall på att kommuninvånare själva anmäler intresse. När det saknas lämpliga kontaktpersoner läggs uppgiften att rekrytera på socialsekreteraren, vars arbetssituation med många akuta arbetsinsatser, gör det svårt att prioritera rekryteringsarbetet. En annan svårighet som vi bedömer kan påverka verkställigheten är att funktionen att vara kontaktperson är ett ideellt uppdrag. Det är inte ovanligt att uppdraget utvecklas till att bli mer komplicerat än vad kontaktpersonen tänkt sig. Det saknas i nuläget en stödorganisation för att behålla kontaktpersoner utan det är ansvarig socialsekreterare som ska stötta vid behov. Vi bedömer att arbetet med rekrytering av kontaktpersoner och stöd till dessa är ett utvecklingsområde. I nuläget saknas dokumenterade rutiner för verkställighet av stödboende, men det pågår ett arbete med en handbok för arbetet inom vuxenområdet. Insatsen stödboende beviljas i många fall till personer som har en sammansatt problematik och med akuta behov, vilket vi bedömer kan påverka förmågan att invänta ett beslut och besked om plats. För verkställighet av biståndet stödboende finns även annan problematik. Det finns begränsat med resurser (antal platser) på kommunens boendeenheter och det ställs en del krav på de personer som beviljas insatsen. Lediga platser fördelas utifrån det bedömda behovet och var den enskilde passar in. Det senaste halvåret har antalet biståndsansökningar om stödboende ökat. Vår bedömning är att svårigheten att verkställa insatsen är en kombination av ett begränsat antal platser och den komplexa målgruppen. 2.5 Återrapportering till nämnden om ej verkställda beslut Fyra gånger per år lämnas muntlig rapport till respektive nämnd tillsammans med en sammanställning över de beslut som inte kunnat verkställas inom tre månader. Nämnden har möjlighet att ställa frågor i samband med dessa rapporter. I protokol- Örebro Stadsrevision 7 av 9

11 len noteras endast att informationen tagits till protokollet. Det framgår inte om nämnden beslutat om ytterligare åtgärder eller begärt fördjupad information. I samband med rapportering av ej verkställda beslut (kvartal 2: 2010) i september 2010 redovisas för socialnämnd väster att det pågår ett internt utvecklingsarbete inom socialkontoret för att förbättra rekrytering av familjehem och kontaktfamiljer. Av nämndernas protokoll i maj 2011 framgår att statistik redovisades över ej verkställda beslut avseende kvartal 1: Statistiken kompletterades med muntlig information. Nämnderna gav i samband med redovisningen förvaltningen i uppdrag att till nästa nämnds sammanträde redovisa en skriftlig rapport med analys och förslag till åtgärder. I juni 2011 redovisades rapporten inklusive ett antal åtgärdsförslag, vilka tillstyrktes av nämnderna. Om nämnden dröjer alltför länge med att verkställa SoL-beslut har Socialstyrelsen rätt att ansöka hos Förvaltningsrätten om vitesföreläggande. Innan eventuell dom om vitesföreläggande ska respektive nämnd i ett yttrande till Förvaltningsrätten förklara varför det varit svårt att verkställa insatsen. Socialnämnd väster har under år 2010 lämnat ett yttrande till Socialstyrelsen med anledning av ej verkställda beslut om kontaktperson. Ett vite på 10 tkr avseende ej verkställt beslut om kontaktperson har utdömts i ett fall. Socialnämnd öster har under år 2010 lämnat två yttranden med anledning av ej verkställda beslut om kontaktperson. Något vite har inte utdömts. Det har även förekommit att Förvaltningsrätten, trots Socialstyrelsens ansökan, inte utdömt vite utan bedömt väntetiden som skälig. 2.6 Iakttagelser och bedömning Granskningen visar att nämnderna får regelbunden rapportering, både muntligt och skriftligt, om antalet SoL-beslut som inte kunnat verkställas inom rimlig tid. De protokoll vi granskat avseende år 2010 och januari - april 2011 visar att ingen av nämnderna tagit initiativ till några ytterligare åtgärder eller efterfrågat fördjupad information. I samtliga fall har nämnden, i samband med rapporteringen, endast beslutat att ta informationen till protokollet. I maj 2011 initierar nämnderna ett uppdrag till förvaltningen att utreda hur processen från beslut om insats till verkställighet kan utvecklas. I juni tillstyrker nämnderna förslagen till förbättringsåtgärder. Nämnderna har tillsammans lämnat tre yttranden till Socialstyrelsen om ej verkställda beslut om kontaktperson med anledning av Socialstyrelsens ansökan om vitesföreläggande. Socialnämnd väster har under år 2010 fått en dom om vitesföreläggande. Både yttranden och domen avser insatsen kontaktperson. Efter genomförd granskning är vår bedömning att det framför allt är processen för verkställande av insatsen kontaktperson som behöver förbättras. Detta bekräftas även av Socialstyrelsens ställningstagande. Örebro Stadsrevision 8 av 9

12 Bilaga 1 Utdrag ur rapport som lämnades från socialnämnderna till Programnämnden Social Välfärd och Kommunfullmäktige Rapport om beslut enligt SoL och LSS som ej verkställts inom tre månader kvartal Totalt rapporterade socialnämnderna 48 beslut, som inte verkställts inom tre månader från beslutet, under kvartal 1: 2011, vilket är 6 fler än kvartal 4: Socialnämnd väster svarar för 33 av besluten och Socialnämnd öster svarar för 15. Av de 48 besluten rör 32 män och 16 kvinnor. 25 beslut har verkställts, eller avslutats, under rapporteringsperioden. Flest rapporterade beslut, 22 stycken, rör stödboende tätt följt av 21 stycken kontaktperson/kontaktfamilj. Motsvarande siffror för kvartal 4: 2010 var 14 respektive 25 beslut. De rapporterade väntetiderna för kontaktperson/kontaktfamilj är från 4,3 månader till 19,9 månader. Diagram Rapporterade ej verkställda beslut Antal rapporterade ärenden till Socialstyrelsen Vård- och omsorg Socialtjänst Funktionshindrade LSS 0 3/06 4/06 1/07 2/07 3/07 4/07 1/08 2/08 3/08 4/08 1/09 2/09 3/09 4/09 1/10 2/10 3/10 4/10 1/11 2/11 3/11 4/11 Örebro Stadsrevision 9 av 9