U 3/2012 rd. Justitieminister Anna-Maja Henriksson

Transkript

1 U 3/2012 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister) och ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (om tvistlösning online vid konsumenttvister) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissions förslag av den 29 november 2011 till Europaparlamentets och rådets direktiv (om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG) och till Europaparlamentets och rådets förordning (om tvistlösning online vid konsumenttvister) samt en promemoria om förslagen. Helsingfors den 16 februari 2012 Justitieminister Anna-Maja Henriksson Lagstiftningsråd Hanna-Mari Kotivuori

2 2 U 3/2012 rd JUSTITIEMINISTERIET PROMEMORIA EU/2011/ EU/2011/1948 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL ADR-DIREKTIV SAMT TILL ODR-FÖR- ORDNING 1 Förslagens bakgrund och syfte Den 29 november 2011 antog kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG, KOM(2011) 793 slutlig (nedan ADR-direktivet) samt ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister, KOM(2011) 794 slutlig (nedan ODR-förordningen). Kommissionen har tidigare antagit två rekommendationer om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister (98/257/EG och 2001/310/EG) och inrättat två nätverk för alternativ tvistlösning (ECC Net och FIN Net). Kommissionens förslag är en del av ett meddelande från kommissionen i april 2011, Inremarknadsakten (KOM(2011) 206). Av de 50 åtgärder som ingår i Inremarknadsakten har 12 prioriterade åtgärder för den inre marknaden valts ut. En av dem är förslaget till användning av alternativa tvistlösningsförfaranden. Kommissionens mål är att uppnå resultat i de prioriterade åtgärderna under Syftet med förslaget till direktiv och förslaget till förordning är att försöka förbättra den inre detaljhandelsmarknadens funktionssätt och utöka särskilt den gränsöverskridande handeln genom att underlätta tvistlösningen mellan näringsidkare och konsumenter. Ett mål är också att förbättra konsumentskyddet inom EU. I förslaget till ADR-direktiv åläggs medlemsstaterna att se till att det på deras territorium finns alternativa tvistlösningsförfaranden för att behandla tvister mellan konsumenter och näringsidkare i sådana ärenden som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Dessa alternativa tvistlösningsorgan utanför domstol (nedan ADR-organ) ska uppfylla de minimikrav som anges i direktivet. Bl.a. näringsidkare och nationella myndigheter åläggs en skyldighet att informera konsumenterna om ADR-organen. Genom ODR-förordningen inrättas en EUomfattande onlineplattform (nedan ODRplattform), via vilken konsumenter och näringsidkare på elektronisk väg kan lämna in sina klagomål till det behöriga ADR-organet. ODR-plattformen löser inte tvister, utan fungerar endast som elektronisk plattform mellan konsumenterna, näringsidkarna och de nationella ADR-organen. ODR-förordningen har anknytning till ADR-direktivet och det skulle i praktiken vara svårt att behandla den separat. Av denna anledning behandlas båda förslagen i samma U-skrivelse. Också på EU-nivå behandlas förslagen tillsammans. 2 Det huvudsakliga innehållet i förslagen 2.1 Förslaget till ADR-direktiv Direktivet har ett omfattande tillämpningsområde. Det ska tillämpas på avtalstvister mellan konsumenter och näringsidkare som uppstår vid försäljning av varor eller tillhandahållande av tjänster inom alla näringsgrenar (artikel 2). Direktivet ska tillämpas både på gränsöverskridande handel och på handel på en medlemsstats territorium. Direktivet ska inte tillämpas på tvister mellan två näringsidkare eller mellan två konsumenter. Direktivets tillämpningsområde ska omfatta sådana tvistlösningsförfaranden utanför domstol där tvistlösningsorganet föreslår eller ålägger parterna en lösning eller sammanför parterna i syfte att underlätta en uppgörelse i godo. Ett skiljeförfarande är inte ett sådant alternativt tvistlösningsförfarande som avses i di-

3 U 3/2012 rd 3 rektivet och omfattas inte av direktivets tilllämpningsområde om det inrättas utanför ramen för ett alternativt tvistlösningsorgan specifikt för en enda tvist mellan en konsument och en näringsidkare (skäl (11) i ingressen). Tillämpningsområdet ska dock omfatta en viss typ av skiljemannanförfaranden. Medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av direktivet kan hänskjutas till ett ADR-organ som uppfyller kraven i direktivet (artikel 5). Både konsumenter och näringsidkare ska ha möjlighet att lämna in klagomål online. De fysiska personer som ansvarar för alternativ tvistlösning ska ha nödvändig sakkunskap och vara opartiska (artikel 6). Tanken med det alternativa tvistlösningsförfarandet är att det inte ska medföra några kostnader eller endast låga kostnader. Det ska också vara snabbt och effektivt (artikel 8). I förslaget till direktiv anges en tidsfrist inom vilken en tvist bör lösas. Tvisten ska lösas inom 90 dagar från den dag då ADRorganet tog emot klagomålet. Vid komplicerade tvister får denna frist förlängas. I förslaget åläggs näringsidkarna och medlemsstaternas behöriga myndigheter en omfattande informationsskyldighet. Näringsidkare ska underrätta konsumenterna om de ADR-organ som de omfattas av och som är behöriga att behandla tvister mellan dem och konsumenter. Näringsidkarna ska också ange om de åtar sig att använda sig av dessa organ för att lösa tvister med konsumenter. Informationen ska göras tillgänglig på näringsidkarens webbplats, om en sådan finns, samt i de allmänna villkoren för avtal och på fakturor och kvitton avseende dessa avtal. ADR-organen ska på sina webbplatser och i pappersform offentliggöra information om det förfarande som ska tillämpas och om andra omständigheter som hänför sig till tvistlösningen samt offentliggöra årliga verksamhetsrapporter. Medlemsstaterna ska se till att konsumenterna får bistånd vid tvister som uppstår vid gränsöverskridande försäljning av varor eller tillhandahållande av tjänster (artikel 11). Konsumenterna ska hänvisas till det ADRorgan i en annan medlemsstat som är behörigt att behandla tvisten. I förslaget till direktiv förutsätts också att ADR-organen samarbetar för att lösa gränsöverskridande tvister samt att de samarbetar med nationella myndigheter. Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska ansvara för övervakningen av utvecklingen av ADR-organ på dess territorium och av hur de fungerar (artikel 15). Myndigheten ska upprätta en förteckning över de ADR-organ som uppfyller kraven. Förteckningen ska sändas till kommissionen, som upprättar en gemensam förteckning över samtliga medlemsstaters ADRorgan (artikel 17.3). 2.2 Förslaget till ODR-förordning Enligt förslaget till förordning ska kommissionen inrätta en onelineplattform för tvistlösning, dvs. en webbplats som är tillgänglig utan kostnad på unionens samtliga officiella språk. Via ODR-plattformen förmedlas information mellan konsumenter, näringsidkare och de nationella ADR-organ som avses i ADR-direktivet när det är fråga om avtalstvister som uppstår vid gränsöverskridande försäljning av varor eller tillhandahållande av tjänster online. De nationella ADR-organen ska behandla tvister som förmedlats till dem via ODRplattformen i enlighet med sina egna förfaranderegler. De nationella myndigheterna ska övervaka de nationella ADR-organens verksamhet och lägga fram en verksamhetsrapport för kommissionen. ODR-plattformen ska administreras av kommissionen, men medlemsstaterna ska ha kontaktpunkter som i praktiken bistår konsumenter och näringsidkare vid sådana tvister som omfattas av ODR-förordningens tilllämpningsområde och ger information om de nationella ADR-organens verksamhet. Systemet avses i praktiken fungera så att den som är part i en gränsöverskridande konsumenttvist fyller i ett klagomålsformulär på ODR-plattformens webbplats på ett valbart officiellt EU-språk. En konsument bosatt i Finland kan t.ex. fylla i den blankett som lämnas in till ODR-plattformen på finska eller svenska. På formuläret uppges bl.a. parternas kontaktuppgifter samt uppgifter på basis av vilka ODR-plattformen kan fastställa vilket ADR-organ som är behörigt.

4 4 U 3/2012 rd Efter att ha tagit emot ett fullständigt ifyllt klagomålsformulär ska ODR-plattformen meddela den klagande på det språk som klagomålet är skrivet på och motparten på avtalsspråket vilket eller vilka ADR-organ den funnit behöriga att behandla tvisten. Parterna måste enas om ett behörigt ADR-organ som klagomålet ska vidarebefordras till. Behandlingen av klagomålsformuläret avslutas, om parterna inte kan enas om ett ADR-organ. Om parterna meddelar ODR-plattformen att de godkänner ett visst ADR-organ för att behandla tvisten, ska plattformen vidarebefordra klagomålsformuläret till det organet. I vissa situationer kan plattformen också direkt hänskjuta en konsumenttvist till ett ADRorgan. Av förordningen framgår inte huruvida ODR-plattformen sänder det klagomålsformulär som den klagande fyllt i till motparten och i så fall huruvida plattformen översätter innehållet till avtalsspråket. Av förordningen framgår inte heller hur plattformen går till väga om den tagit emot ett formulär med bristfälliga uppgifter. När ODR-plattformen informerar om behöriga ADR-organ ska den också ge närmare uppgifter om ADR-organets verksamhet, t.ex. om behandlingsavgifter, vilket språk organet använder, hur länge förfarandet varar, huruvida förfarandet är muntligt samt huruvida resultatet av förfarandet är bindande. När klagomålsformuläret har vidarebefordrats till det nationella ADR-organet, ska organet underrätta parterna om tvisten och om sina förfaranderegler och avgifter. Om parterna efter detta meddelar ADR-organet att de samtycker till att behandlingen inleds, påbörjar det nationella ADR-organet behandlingen av ärendet. ADR-organet ska i regel slutföra förfarandet inom 30 dagar efter det att det inletts. Vid komplicerade tvister får denna frist förlängas. I förslaget till förordning saknas en exakt bestämmelse om när förfarandet anses ha inletts. ADR-organet ska informera ODR-plattformen om tvister som vidarebefordrats till organet via plattformen. Organet ska bl.a. meddela plattformen det datum då tvisten mottogs och sakfrågan, det datum då parterna underrättades om tvisten samt det datum då förfarandet avslutades och resultatet av det. Näringsidkare ska informera konsumenterna om ODR-plattformen och om sin e-postadress (artikel 13). Informationen ska göras tillgänglig på näringsidkarnas webbplatser och, om erbjudandet görs per e-post eller genom ett annat textmeddelande som sänds på elektronisk väg, i det meddelandet. Informationen ska också omfatta en elektronisk länk till ODR-plattformens webbplats. Konsumenterna ska informeras om ODR-plattformen också när de lämnar in ett klagomål till en näringsidkare. I ODR-förordningen föreslås till vissa delar ett bemyndigande för kommissionen. De regler som gäller fullgörandet av ODR-plattformens uppgifter och samarbetet mellan ODR-kontaktpersonerna ska enligt förslaget antas genom genomförandeakter i enlighet med det granskningsförfarande som anges i förordningen gällande kommittéförfarande (EU) nr 182/2011. Närmare bestämmelser om det elektroniska klagomålsformuläret ska antas genom det rådgivande förfarandet. Bestämmelser om vilka uppgifter som ska fogas till det elektroniska formuläret finns i en bilaga till förordningen. Kommissionen ska ha befogenhet att anta delegerade akter för att ändra bilagan. Förordningen innehåller också bestämmelser om datasekretess i fråga om lämnande och bevarande av uppgifter. 3 Behörighetsgrund och förhållande till subsidiaritetsprincipen Kommissionen har föreslagit artikel 114 i FEUF som rättslig grund för båda förslagen. Målen för förslagen hänför sig till en fungerande inre marknad och konsumentskyddet, men de kan också anses innehålla element med anknytning till rättsligt samarbete i privaträttsliga frågor. Till denna del bör det göras en bedömning av hur förslaget förhåller sig till artikel 81.2 g, som gäller utveckling av alternativa metoder för att lösa tvister inom ramen för rättsligt samarbete. Vid den fortsatta beredningen bör den rättsliga grunden för förslagen utredas ytterligare. Förslagen kan anses förenliga med subsidiaritetsprincipen, eftersom man med nationella åtgärder inte kan uppnå tillräcklig täckning eller uppfylla enhetliga kvalitetskrav när det

5 U 3/2012 rd 5 gäller alternativa system för lösning av konsumenttvister och inte heller skapa elektroniska system för att underlätta tvistlösning av gränsöverskridande tvister. Syftet med förslagen är att bidra till en fungerande inre marknad och till en hög konsumentskyddsnivå. Det ska säkerställas att tvister mellan konsumenter och näringsidkare i alla unionens medlemsstater kan hänskjutas till alternativa tvistlösningsorgan som uppfyller vissa minimikrav och det ska skapas en plattform på EU-nivå som fungerar som kontaktpunkt mellan konsumenter, näringsidkare och nationella ADR-organ vid gränsöverskridande tvister. Förslagen säkerställer också en möjlighet till elektronisk kommunikation i alternativa tvistlösningsorgan. 4 Förslagets konsekvenser 4.1 Kommissionens konsekvensbedömning Till förslaget hänför sig kommissionens konsekvensbedömning SEK (2011) 1408 och ett sammandrag av den, SEK (2011) Bedömningen baserar sig på de uppfattningar som förts fram vid utfrågningar och enkätundersökningar samt på kommissionens analyser av de nuvarande alternativa tvistlösningssystemen och hur de fungerar. Trots att konsumentskyddslagstiftningen har förstärkts under de senaste årtiondena får konsumenterna i EU enligt bedömningen inte alltid rättelse när deras rättigheter kränks. Trots att det finns ett stort antal alternativa tvistlösningssystem i EU (ungefär 750 organ) finns det enligt bedömningen fortfarande för det första både geografiska och sektoriella luckor. Systemen följer inte heller alltid principerna om öppenhet, opartiskhet och effektivitet. Enligt bedömningen har dessutom bristen på detaljerad information varit ett betydande hinder för konsumenterna att använda sig av alternativ tvistlösning. Enligt bedömningen är det mycket få befintliga system som ger möjlighet att hantera hela processen online. Svårigheten att få rättelse medför enligt bedömningen problem särskilt vid gränsöverskridande handel. Osäkerhet om hur de kan få rättelse påverkar konsumenternas förtroende för gränsöverskridande handel och avskräcker dem från att dra nytta av den inre marknaden. I bedömningen konstaterades det att en kombination av två rättsakter om alternativ tvistlösning och tvistlösning online kan säkerställa tillgång till opartiska, öppna, effektiva och rättvisa metoder för lösning utanför domstol av inhemska och gränsöverskridande tvister. På så sätt skulle konsumenter och näringsidkare bättre kunna dra nytta av den inre marknaden. 4.2 Konsekvenser för Finland Åtminstone konsumenttvistenämnden, banknämnden, försäkringsnämnden och värdepappersnämnden är sådana i Finland verksamma alternativa tvistlösningsorgan som klart omfattas av tillämpningsområdet för förslaget till ADR-direktiv. Konsumenttvistenämndens verksamhet regleras i lagen om konsumenttvistenämnden, medan banknämndens, försäkringsnämndens och värdepappersnämndens verksamhet baserar sig på reglementet för Finansbranschens avtalsbaserade kundorganisation, där avtalsparter är Konsumentverket, Finansinspektionen och Finansbranschens Centralförbund. Nationellt skulle ADR-direktivet ha verkningar framför allt på dessa organs verksamhet, men dessutom skulle näringsidkarnas och de nationella myndigheternas verksamhet påverkas. ODRförordningen skulle för sin del införa skyldigheter särskilt för kommissionen, dvs. att inrätta en europeisk alternativ tvistlösningsplattform online, men också för näringsidkare, ADR-organ och nationella myndigheter. Om direktivet och förordningen antas i enlighet med förslaget, skulle verkningarna på nationell nivå vara bl.a. följande: - Av direktivet framgår indirekt att förfarandet i ett nationellt ADR-organ kan vara skriftligt, men inte om det bör vara möjligt att meddela ett beslut i alla situationer. I Finland är förfarandet i de alternativa tvistlösningsorganen i huvudsak skriftligt och t.ex. konsumenttvistenämnden behöver inte behandla ett ärende, om ett avgörande i ärendet skulle förutsätta att muntliga bevismedel används. Om också tvister som fordrar muntlig bevisning bör kunna lösas i ADR-organen,

6 6 U 3/2012 rd innebär det en betydande ändring jämfört med gällande praxis i Finland. - Huvudregeln är för närvarande att endast konsumenter kan inleda ärenden i konsumenttvistenämnden. Enligt förslaget till direktiv kan också en näringsidkare lämna in klagomål, vilket skulle innebära en principiellt betydande ändring jämfört med rådande system. Det är inte möjligt att exakt uppskatta de praktiska verkningarna av ändringen, men de bedöms inte bli betydande. I Finland är beslut som fattas av alternativa tvistlösningsorgan inte verkställbara, och det skulle ur näringsidkarens synvinkel inte vara ändamålsenligt att t.ex. föra en tvist om en obetald räkning till ett sådant organ för prövning. - Enligt förslaget till direktiv ska ADRorganet enligt huvudregeln avgöra tvisten inom 90 dagar efter det att klagomålet togs emot, och enligt förslaget till förordning ska gränsöverskridande tvister som lämnats in till ODR-plattformen enligt huvudregeln lösas inom 30 dagar från det att förfarandet har inletts. I nationell lag föreskrivs inte om någon särskild tid inom vilken ett alternativt tvistlösningsorgan ska lösa en tvist som det tagit emot. I praktiken har behandlingstiden i konsumenttvistenämnden under de senaste åren varierat från sex månader till fjorton månader beroende på ärendet, medan den genomsnittliga behandlingstiden i andra tvistlösningsorgan har varit ca sex månader. Att behandla klagomål inom de frister kommissionen föreslagit skulle fordra betydande extra resurser och ha avsevärda kostnadsverkningar. - Förslagen skulle medföra en administrativ börda särskilt för näringsidkarna, tvistlösningsorganen och de nationella myndigheterna. Det föreslås synnerligen omfattande informationsskyldigheter för näringsidkarna och många slags informations- och rapporteringsskyldigheter också för tvistlösningsorganen och myndigheterna. Enligt förslaget till direktiv ska näringsidkare bl.a. informera konsumenterna på sin webbplats samt i de allmänna villkoren för avtal och på fakturor och kvitton avseende dessa avtal om vilka ADR-organ som är behöriga och deras webbplatser, likaså om huruvida näringsidkaren åtar sig sig att använda sig av dessa organ. I informationen ska det också anges närmare hur man får ytterligare information om det aktuella alternativa tvistlösningsorganet och om villkoren för hur det används. Tvistlösningsorganen samt konsument- och näringsidkarorganisationerna ska bl.a. hålla en förteckning över de ADR-organ som anmälts till kommissionen allmänt tillgänglig i sina lokaler och på sin webbplats. Kommissionens rättsaktsförslag gäller konsumentskydd. Enligt punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om konsumentskydd. Enligt punkten i självstyrelselagen ankommer förvaltningen i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet på riksmyndigheterna dock så att de uppgifter som i riket ankommer på konsumenttvistenämnden i landskapet handhas av en särskild av Ålands landskapsregering tillsatt nämnd. Enligt den finansiella utredningen av kommissionens förordningsförslag behövs det anslag om sammanlagt ca 4,6 milj. euro ur EUbudgeten för genomförandet. Förhandlingarna om de finansiella ramarna för pågår fortfarande. Enligt kommissionens finansiella utredning ska de nuvarande resurserna användas för att täcka de personalresurser som behövs. 5 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i EU Den 11 januari 2012 ordnade justitieministeriet ett utfrågningsmöte om förslaget. Till mötet hade centrala myndigheter och näringslivs- och konsumentorganisationer bjudits in. Utkastet till U-skrivelsen har dessutom behandlats i EU-sektionen för konsumentfrågor (24). Förslaget presenterades i rådsarbetsgruppen den 29 november Den egentliga arbetsgruppsbehandlingen inleddes i arbetsgruppen för konsumentskydd och information den december Arbetsgruppen behandlade ärendet också den 6 och 13 januari Statsrådets ståndpunkt Statsrådet ställer sig positivt till att konsumenterna möjligheter att hänskjuta tvister till alternativa tvistlösningsorgan förbättras inom

7 U 3/2012 rd 7 hela EU. Det är viktigt att det finns tillräckligt effektiva och heltäckande alternativa tvistlösningsförfaranden i alla medlemsstater. Det är enligt statsrådet också positivt att den elektroniska kommunikationen i de alternativa tvistlösningsorganen utvecklas. I Finland har konsumenterna redan länge haft tillgång till tvistlösningsorgan utanför domstol, och konsumenterna känner rätt väl till dem. Omfattande information till konsumenterna bl.a. i kvitton och fakturor från näringsidkarna skulle medföra en administrativ börda inte minst för små och medelstora företag och statsrådet ser inget behov av en så långtgående information heller på EU-nivå. Finlands strävan vid förhandlingarna om ADR-direktivet är att reformen på EU-nivå genomförs så att man i så stor utsträckning som möjligt utnyttjar nuvarande nationella system och etablerade tillvägagångssätt. För att förfarandet ska bli smidigt och effektivt är det ytterst viktigt att behandlingen i de nationella tvistlösningsorganen kan förbli skriftlig och att tvister som fordrar muntlig bevisning även i fortsättningen på nationell nivå i regel behandlas i domstol. Statsrådet förhåller sig kritiskt till den principiellt betydande ändringen att också näringsidkare skulle ges allmän rätt att hänskjuta en konsumenttvist till ett ADR-organ. Statsrådet kommer vid behov att pröva saken på nytt efter att man mer ingående har hunnit bedöma hur ändamålsenlig ändringen är och vilka praktiska konsekvenser den har. Statsrådet förhåller sig positivt till strävandena att främja en snabb behandling av tvister i alternativa tvistlösningsorgan. Den behandlingstid på tre månader som föreslås i ADR-direktivet kan dock anses alltför kort och den behandlingstid på en månad som föreslås i ODR-förordningen fullständigt orealistisk redan av den anledningen att ett tvistlösningsorgan för närvarande, och också enligt det föreslagna direktivet, ska ge parterna möjlighet att framföra sin ståndpunkt samt höra de argument och sakförhållanden som den andra parten lägger fram och eventuella expertutlåtanden. För det andra kan man inte anta att gränsöverskridande tvister skulle kunna behandlas snabbare än rent nationella tvister om man beaktar att redan förekomsten av olika språk kan leda till att behandlingen av ärendet drar ut på tiden. Statsrådet strävar efter att vid förhandlingarna förlänga de behandlingstider som föreslagits i ADR-direktivet och i ODR-förordningen. När det gäller ODR-förordningen finns det fortfarande många öppna frågor och oklarheter. Det är därför i detta skede svårt att bedöma hur förfarandet kommer att fungera och vilket mervärde det medför. I vilket fall som helst är statsrådets mål vid förhandlingarna att försöka utveckla det nya system som eventuellt skapas så att det medför största möjliga nytta för konsumenterna och hjälper dem att tillgodose sina rättigheter vid gränsöverskridande tvister.