Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor

Transkript

1 Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor rapport 6345 mars 2010

2 Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsbild: Bengt Littorin

4 1 Förord Denna rapport beskriver hur det sektorsövergripande avgiftssystem som Naturvårdsverket föreslog i december 2008 kan anpassas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. Den beskriver också vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att avgiftssystemet ska vara värt att utreda vidare och införas på kort och lång sikt. Arbetet har utförts av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen samt i samråd med Jordbruksverket. Oskar Larsson (från 1 januari 2009 till 1 mars 2009) och Ulrika Lindstedt (från 1 mars 2009 till 1 april 2010) har varit projektledare. I arbetet har även Kerstin Blyh, Jonna Carlson, Linda Karlsson, Elisabet Kock, Julia Obrovac, Linda Sahlén och Håkan Staaf, samtliga Naturvårdsverket, deltagit. En referensgrupp 1 har under arbetets gång varit knuten till uppdraget och projektgruppen vill tacka gruppen för värdefulla synpunkter under arbetets gång. Stockholm 1 april Representanter från Sveriges geologiska undersökningar, Världsnaturfonden, Svenskt vatten, Lantbrukarnas Riksförbund (regionkontoret i Norrköping), Skogsindustrierna, Kemikalieinspektionen, Sveriges kommuner och landsting, Vattenmyndigheten för norra Östersjön, Vattenmyndigheten för Västerhavet, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Länsstyrelsen i Östergötland och Jordbruksverket. 3

5 4

6 Innehåll 1 FÖRORD 3 2 SAMMANFATTNING Uppdraget Genomförande Resultat och rekommendationer 8 3 SUMMARY The mission Method Results and recommendations 12 4 UPPDRAG, SYFTE OCH GENOMFÖRANDE Inledning Uppdraget Syfte och avgränsningar Utgångspunkter för uppdraget Genomförande av uppdraget Läsanvisning 24 5 AVGIFTSMARKNADEN Inledning Hur ska avgiftsmarknaden dimensioneras? Vilka verksamheter är möjliga att reglera? Hur ska de individuella utsläppstaken sättas? Hur ska individuella utsläppstak tilldelas? Hur sätts avgifterna för att finansiera de kompensatoriska åtgärderna? Finansiering av de administrativa kostnaderna via avgiften Ytterligare valmöjlighet införs för att garantera kostnadseffektiviteten Sammanfattande bedömning 58 6 ÅTGÄRDSMARKNADEN Inledning Vilka aktörer finns på åtgärdsmarknaden? Vilka kan utföra kompensatoriska åtgärder? Vilka åtgärder ska kunna få ersättning? Hur ska åtgärders effekter bedömas? Hur erhålls information om åtgärds-kostnader och hur sker anskaffningen av kompensatoriska åtgärder? Sammanfattande bedömning 83 7 SYSTEMÖVERGRIPANDE FRÅGOR Inledning 85 5

7 7.2 Hur stort bör ett handelsområde vara? Vilken hänsyn bör tas till miljökvalitetsnormerna? Hur ska kontroll och tillsyn ske i avgiftssystemet? Hur ska osäkerheten om åtgärdernas effekter hanteras? Hur bör berörda informeras? 98 8 ETT ANPASSAT AVGIFTSSYSTEM Inledning Ett från kostnadseffektivitetssynpunkt optimalt system Ett avgiftssystem anpassat till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska förutsättningar AVGIFTSSYSTEMET I RELATION TILL ANDRA UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM Inledning Utsläppshandel Befintliga strukturer för handelssystem Pågående arbete i andra länder runt Östersjön Slutsats mot bakgrund av erfarenheter från utsläppshandel KONSEKVENSANALYS Problemanalys Mål Referensalternativ Det anpassade avgiftssystemet Konsekvenser av det anpassade avgiftssystemet Privatekonomisk analys Känslighetsanalys SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Inledning Förutsättningar för fortsatt utredning Behov av fortsatt utredning När skulle avgiftssystemet kunna införas? REFERENSER 143 BEGREPPSORDLISTA 147 6

8 2 Sammanfattning 2.1 Uppdraget Övergödningen är det största miljöproblemet i många av våra havsområden. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat på senare år, men den är fortfarande alltför hög och ytterligare reduktioner krävs därför. Naturvårdsverket har tidigare haft i uppdrag att utveckla ett förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (Naturvårdsverket, 2008b). Målsättningen med detta avgiftssystem är att minska övergödningen av Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. I avgiftssystemet regleras vissa verksamheter genom bindande utsläppstak. För utsläpp som överskrider utsläppstaket kan verksamheten välja mellan att genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift. Avgifterna tas in av en reglerande myndighet som använder dessa för inköp av kompensatoriska åtgärder från verksamheter som inte regleras med utsläppstak. Målet med innevarande uppdrag har varit att anpassa avgiftssystemet med hänsyn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter och samtidigt hitta en utformning av systemet som på ett kostnadseffektivt sätt minskar belastningen på havet. I uppdraget har endast ingått att vidareutveckla det tidigare lagda förslaget (inte att utreda andra styrmedel) och det har avgränsats till att endast omfatta utsläpp till havet från stationära landbaserade källor. En utgångspunkt har varit att avgiftssystemet ska kunna införas inom en relativt snar framtid. Detta innebär bl.a. att inga direktiv eller annan EU-rättslig lagstiftning till att börja med ska behöva omförhandlas eller att några genomgripande ändringar i svensk miljörätt ska behöva göras. Ytterligare en utgångspunkt har varit att avgiften ska definieras som en avgift även i statsrättslig bemärkelse för att systemet ska kunna ge önskvärd flexibilitet. 2.2 Genomförande Naturvårdsverket har genomfört ekonomiska analyser med syfte att visa på totala åtgärdskostnader samt eventuella kostnadseffektivitetsvinster med avgiftssystemet i jämförelse med dagens styrmedel. En juridisk analys har genomförts av hur avgiftssystemet passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstiftningen eller avgiftssystemet. De naturvetenskapliga förutsättningarna för att införa förslaget till avgiftssystem har analyserats, framförallt med avseende på vilka sektorer som kan förses med utsläppstak och hur taken kan formuleras och tilldelas samt vilken typ av åtgärder som kan fungera som s.k. kompensatoriska åtgärder. Ett ekonomiskt experiment har genomförts med syfte att testa den omvända auktioneringen som modell för anskaffning av kompensatoriska åtgärder. 7

9 2.3 Resultat och rekommendationer Det finns flera svåra frågor som behöver lösas om avgiftssystemet ska kunna bli kostnadseffektivt och bidra till påtagliga belastningsreduktioner: En central och grundläggande fråga som gäller både i det korta som det långa perspektivet är om en satsning ska göras på marknadsbaserade styrmedel istället för på reglering, för att minska utsläppen av kväve och fosfor till havet. Ett avgiftssystem som i grunden bygger på flexibilitet, i fråga om vilka verksamheter som vidtar åtgärder och var de genomförs, kan inte i längden fungera om utsläppskraven samtidigt skärps via lagstiftning på de verksamheter som omfattas av avgiftssystemet. Detta skulle med stor sannolikhet undergräva potentialen för avgiftssystemet. En övergång till mer marknadsbaserade styrmedel från regleringar skulle innebära något av ett regimskifte i ett land som Sverige, där regleringar traditionellt sett har varit det dominerande styrmedlet Ett anpassat avgiftssystem på kort sikt Naturvårdsverkets analyser visar att avgiftssystemet, under vissa förutsättningar, har potential att vara kostnadseffektivt på kort sikt. Potentialen påverkas av transaktionskostnadernas storlek och endast mycket grova uppskattningar av dessa har kunnat göras. Naturvårdsverket bedömer att transaktionskostnaderna kan hållas på en rimlig nivå för det kortsiktiga avgiftssystemet men på lång sikt kan de komma att stiga när fler sektorer ska förses med utsläppstak. På kort sikt behöver följande förutsättningar vara uppfyllda för att systemet ska vara värt att utreda vidare: På kort sikt kan avgiftssystemet fungera parallellt med den integrerade tillståndsprövningen av kväve och fosfor, men det är inte lämpligt att i samband med avgiftssystemets införande skärpa utsläppskraven i nationella föreskrifter för de verksamheter som förses med utsläppstak. Detta skulle kunna slå undan benen för avgiftssystemet. Miljökvalitetsnormerna för vatten är direkt bindande för myndigheter och kommuner. Avgiftssystemet måste beakta miljökvalitetsnormerna för vatten då utsläppstaken fastställs och de kompensatoriska åtgärderna anskaffas. Miljökvalitetsnormerna utgör ett potentiellt hinder för avgiftssystemets flexibilitet. Normernas rättsliga status behöver förtydligas för att det ska bli tydligare vad ett hänsynstagande till dessa innebär. Dessutom krävs vidare utredning om hur hänsynen till miljökvalitetsnormerna i praktiken ska gå till. Det finns befintliga bidragssystem som kan förväntas konkurrera med avgiftssystemet på ett sätt som begränsar vilka möjliga kompensatoriska åtgärder som kan anskaffas. Det innebär att systemen behöver anpassas för att kunna fungera tillsammans med avgiftssystemet eller, om inte detta är möjligt, tas bort. För att kunna bedöma om en sådan förändring av befintliga bidragssystem är lämplig, måste först en 8

10 analys göras med avseende på vilka konsekvenser det skulle få för miljön i sin helhet. I ett första steg är det rimligt att sätta utsläppstak för större avloppsreningsverk och skogsindustriföretag. En schablonmässig differentiering av avgiften föreslås, där man delar in källor i ett handelsområde i geografiska zoner med olika avgift per kilo utsläpp beroende på deras påverkan på övergödning av haven. Naturvårdsverket bedömer att det är lämpligt att avgiftssystemet införs i tre handelsområden vilka följer utformningen av de tre södra vattendistrikten. Naturvårdsverket förordar att man i ett inledande skede begränsar anskaffningen till kompensatoriska åtgärder där det redan finns verktyg för att bedöma åtgärdens effekt, eller för vilka det går att utveckla sådana på kort sikt. Enkla belastningsschabloner föreslås användas inledningsvis för att beräkna effekten vid källan och i havet. Den reglerande myndigheten, som kan vara en länsstyrelse eller en vattenmyndighet, föreslås ha ansvar för att tilldela utsläppstak, ta ut avgifter samt att anskaffa och bedöma effekterna av kompensatoriska åtgärder. Avgiftssystemet verkar på kort sikt parallellt med den integrerade tillståndsprövningen. Naturvårdsverket justerar den ursprungliga avgiftsmodellen genom att öppna upp för handel mellan punktkällor parallellt med de övriga aktiviteterna i avgiftssystemet. De belastningsreduktioner som kan uppnås med det kortsiktiga avgiftssystemet kan motsvara cirka 25% av kvävebetinget och 15% av fosforbetingen i BSAP (Baltic Sea Action Plan) Avgiftssystemet i ett längre perspektiv Det är inte motiverat att införa ett avgiftssystem som endast är tänkt att verka på kort sikt. Innan beslut fattas om fortsatt utredning av avgiftssystemet måste regeringen därför dessutom ta ställning till, och utreda, följande frågor: På lång sikt bedömer Naturvårdsverket att kväve och fosfor måste lyftas ur den integrerade tillståndsprövningen för att avgiftssystemet fortsatt ska kunna bidra till väsentliga belastningsreduktioner och kostnadseffektivitetsvinster. För att kunna bedöma om en sådan genomgripande förändring av EU- och nationell rätt är lämplig måste först en analys göras där andra aspekter än bara utsläpp av kväve och fosfor till vatten vägs in. Detta skulle i så fall innebära en genomgripande förändring i svensk miljöpolitik. Om avgiftssystemet ska kunna åstadkomma några betydande utsläppsreduktioner på lång sikt, måste ytterligare sektorer regleras i avgiftssystemet, främst jordbruk, järn- och stålindustrin och kemisk industri. För att kunna förse jordbruk med utsläppstak krävs ett omfattande FoU-arbete för att hitta en metod för hur utsläppstak ska formuleras och vilka konsekvenser sådan reglering skulle kunna få. En sådan analys kan göras först när den konkreta utformningen av alla delar i systemet finns beskrivna. Möjligtvis skulle ett avgiftssystem som omfattar flera länder kunna bidra till väsentliga utsläppsreduktioner 9

11 på längre sikt även om diffusa källor inte förses med utsläppstak. Naturvårdsverket har dock inte utrett detta. Naturvårdsverket vill poängtera att det inte är en effektiv användning av resurser att införa avgiftssystemet om det endast är tänkt att existera i några få år eller om det bara kan bidra till mycket små utsläppsreduktioner. Under förutsättning att det finns en politisk vilja att genomföra de genomgripande förändringar som beskrivits ovan förordar Naturvårdsverket att man utreder konsekvenserna av att genomföra sådana förändringar samt därefter fortsätter att utreda avgiftssystemet. Fortsatt utredning behövs både för att kunna införa det anpassade avgiftssystemet och ett utvidgat avgiftssystem på längre sikt. Med tanke på att det handlar om komplexa och omfattande frågor bör ställning tas till om det finns behov av att både tillsätta en statlig utredning samt att ge specifika uppdrag till enskilda myndigheter. 10

12 3 Summary 3.1 The mission Eutrophication is the major environmental problem in many of our sea areas. The load of nitrogen and phosphorus entering the sea from Swedish sources has been reduced in recent years, but it is still too high and further reductions are thus needed. The Swedish Environmental Protection Agency has previously been assigned to develop a proposal for a permit fee system for nitrogen and phosphorus (Swedish Environmental Protection Agency, 2008). The aim of this permit fee system is to reduce the eutrophication of the Baltic Sea and of the Kattegat and Skagerrak in a cost-effective manner. In the permit fee system, certain activities are controlled by a binding cap on emissions. For emissions that exceed the cap, the enterprise can choose between carrying out measures of its own to reduce emissions, or paying a fee. The fees are collected by a regulating authority, which uses these for the purchase of compensatory measures from businesses that are not regulated by the emissions cap. The aim of this current mission has been to adapt the permit fee system with regards to economic, legal and scientific aspects, and at the same time find a form for the system that, in a cost-effective manner, reduces the load on the sea. The mission has only included the further development of the previously made proposal (not the investigation of other regulatory measures) and it has been limited to only include emissions to the sea from stationary, land-based sources. A starting point has been that the permit fee system is to be able to be introduced in the relatively near future. As a consequence, among other matters, there is to be no need to renegotiate any directives or other aspects of EU legislation, at least initially, and there is to be no need to make major changes in Swedish environmental law. An additional starting point has been that the fee is to be defined as a fee even in regards to constitutional law, so that the system can give the desired flexibility. 3.2 Method The Swedish Environmental Protection Agency has carried out economic analyses for the purpose of showing the total costs of measures and the possible gains in cost effectiveness with the permit fee system in comparison with the current regulatory measures. A legal analysis has been conducted into how the permit fee system would fit into the current legislation and which adjustments may need to be made in the legislation or in the permit fee system. The scientific prerequisites for the introduction of the proposed permit fee system have been analysed, particularly regarding the sectors that could be provided with an emissions cap and the manner in which the emission caps could be formulated and distributed, and the types of measures that could act as so-called compensatory measures. An economic ex- 11

13 periment has been conducted with the aim of testing the reverse auction as a model for the provision of the compensatory measures. 3.3 Results and recommendations There are difficult issues which need to be solved if the permit fee system is to become cost effective and contribute to marked reductions in load: A central and fundamental issue for both the short-term and the long-term perspectives is whether to focus on market-based regulatory measures rather than regulation for the reduction of the release of nitrogen and phosphorus to the sea. A permit fee system that is based on flexibility, in the matter of which enterprises take measures and where they are carried out, cannot function in the long term if emission demands are at the same time sharpened by legislation for those activities that are covered by the permit fee system. This would most probably undermine the potential of the permit fee system. A transition to more market-based regulatory measures from regulation would entail something of a change of regime in a country such as Sweden, where regulation has traditionally been seen as the dominant means of control A modified permit fee system in the short term Analyses by the Swedish Environmental Protection Agency show that the permit fee system, given certain prerequisites, has the potential to be cost effective in the short term. This potential is affected by the magnitude of the transaction costs, and only a very rough estimate of these can be made. The Swedish Environmental Protection Agency is of the opinion that the transaction costs can be kept at a reasonable level for the short-term fee system, but long term, these can increase when emissions ceilings are imposed on more sectors. In the short term, the following prerequisites must be fulfilled for the system to be worth investigating further: In the short term, a permit fee system can operate in parallel with an integrated permit approval process for nitrogen and phosphorus. However, for the enterprises that are to be provided with an emissions cap, the following should be noted. It is not appropriate to make more stringent emission demands in national regulations in conjunction with the introduction of the permit fee system. This would undermine the foundations of the permit fee system. Environmental quality norms for water are directly binding for public authorities and municipalities. The permit fee system must observe these environmental quality norms for water when the emissions cap is determined and the compensatory measures are provided. Environmental quality norms create a potential obstacle to the flexibility of the permit fee system. The legal status of these norms must be clarified in order that it can be made clearer what a consideration of these involves. In addition, 12

14 further investigation is needed of how consideration of the environmental quality norms is to take place in practice. There are existing subsidy systems that can be expected to compete with the permit fee system in a manner that would limit the possible compensatory measures that could be provided. As a consequence, these systems need to be modified so that they can work together with the permit fee system, or, if this is not possible, abolished. In order to judge whether such a change in the existing subsidy system is appropriate, an analysis must first be made with regards to the consequences that this would entail for the environment in its entirety. As a first step, it is reasonable to set emissions caps for large sewerage treatment plants and forest industry companies. A differential fee is proposed, in accordance with a set scale, in which sources in a trading area are divided into geographical zones, with different fees per kilogram of emission depending on their effect on the eutrophication of the sea. The Swedish Environmental Protection Agency considers that it is appropriate to introduce the permit fee system in three trading areas, which correspond to the three southern water districts. The Swedish Environmental Protection Agency recommends that, in an introductory stage, the provision of compensatory measures should be limited to those measures for which there already exist tools with which to judge the effects of the measure, or for which such tools can be developed in the short term. It is suggested that simple payment scales are used initially, in order to estimate the effects at the source and in the sea. The regulating authority, which could be a county administrative board or a water authority, is proposed to have the responsibility for distributing the emission rights, for charging the fees, and for the provision of the compensatory measures and the evaluation of their effects. The permit fee system is to act, in the short term, in parallel with the integrated permit approval process. The Swedish Environmental Protection Agency modifies the original fee model by opening it up for trade between point sources in parallel with the other activities in the permit fee system. The load reductions that can be achieved with the short-term permit fee system can correspond to about 25% of the nitrogen reduction commitment and 15% of the phosphorus reduction commitment in the Baltic Sea Action Plan (BSAP) The permit fee system in a longer perspective Introducing a permit fee system that is only intended to operate in the short term is not justified. Before a decision is made to continue investigating a permit fee system, the government must consequently also take a stand on, and further examine, the following issues: It is the opinion of the Swedish Environmental Protection Agency that, in the long term, nitrogen and phosphorus must be removed from the integrated permit assessment process so that the permit fee system can continue to contribute to substantial load reductions and gains in cost effectiveness. In order to be able to evaluate whether such a sweeping change 13

15 in EU and national law is appropriate, an analysis must first be made that takes into account other aspects than just the release of nitrogen and phosphorus to water. This would entail a fundamental change in Swedish environmental policy. If the permit fee system is to be able to achieve substantial results in the long term, additional sectors must be regulated by the permit fee system, particularly agriculture, the iron and steel industries and the chemical industry. Providing agriculture with emissions caps requires considerable research and development work in order to find a method with which to determine how to formulate the emissions cap and which consequences such a regulation could have. A permit fee system that covers several countries could perhaps contribute to considerable emission reductions in the long term, even if diffuse sources are not provided with emissions caps. The Swedish Environmental Protection Agency has not though investigated this. The Swedish Environmental Protection Agency would like to emphasise that it is not an effective use of resources to introduce a permit fee system if it is only intended to exist for a few years, or if it can only contribute to small reductions in emissions. Given the assumption that there is the political will to implement the sweeping changes described above, the Swedish Environmental Protection agency recommends that the consequences of implementing these changes should be examined and that the permit fee system is then further investigated. Continued study is needed both to be able to introduce the adapted permit fee system and to introduce an extended permit fee system in the longer term. Considering that the matter concerns complex and sizeable issues, a decision should be made as to whether there is a need to both appoint a government commission and to give specific assignments to individual public authorities. 14

16 4 Uppdrag, syfte och genomförande 4.1 Inledning I detta kapitel redovisas syftet med uppdraget, vilka avgränsningar som har gjorts och hur arbetet har genomförts. Här beskrivs också bakgrunden till uppdraget och hur rapporten är strukturerad. 4.2 Uppdraget Denna rapport redovisar resultatet av det uppdrag som Naturvårdsverket fick i 2009 års regleringsbrev: Naturvårdsverket ska utifrån resultaten av regeringsuppdraget 24 om avgiftssystem för vattenkvalitet i regleringsbrevet för 2007 vidareutveckla förslaget till modell för avgiftssystem som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska övergödningen (kväve och fosfor) i Östersjön och Västerhavet. Den centrala utgångspunkten för uppdraget utgör de frågor som identifierats under genomförandet av det tidigare uppdraget. Naturvårdsverket ska utreda vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Med hjälp av denna studie ska även transaktionskostnader bedömas som kommer att följa med det föreslagna systemet. I utredningen ingår också att belysa om ett system för avgifter bör vara likformigt för hela landet eller om de ska vara anpassade till respektive område. I övrigt ska de frågor som verket anser relevanta utredas för att därefter kunna testa tillämpningen i ett avgränsat område. Inriktningen av genomförandet av uppdraget ska stämmas av med utredningen om styrmedel för en bättre vattenkvalitet. Uppdraget ska genomföras i samråd med Jordbruksverket i de delar där jordbruket berörs och redovisas senast den 1 april Syfte och avgränsningar Syfte Uppdragets övergripande syfte är att vidareutveckla förslaget till avgiftssystem med hänsyn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter. Målsättningen är att hitta en utformning av systemet som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska belastningen av kväve och fosfor till Östersjön och Västerhavet. 15

17 4.3.2 Avgränsningar Följande avgränsningar har gjorts: - Ingen hänsyn tas till vilken belastningsreduktion som krävs eller hur den ska fördelas mellan sektorer. Olika utfall belyses beroende på olika nivåer av belastningsreduktioner. - Antalet åtgärder som används i bl.a. den ekonomiska analysen och precisionen i bedömning av deras effekter och kostnader är begränsade eftersom antalet tänkbara åtgärder är mycket stort och det är svårt att ex-ante ta fram precisa data. - I den juridiska analysen utreds hur avgiftssystemet passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas. Däremot redovisas inte formuleringar på ny/ändrad författningstext. - Miljöanalysen undersöker bl.a. vilken typ av åtgärder som på kort sikt skulle kunna ingå på åtgärdsmarknaden och hur effekten av åtgärder ska bedömas. Däremot tas inget precist förslag fram över exakt vilka åtgärder som ska omfattas eller hur de ska bedömas. - Vi tar inte ställning till om de mål som finns uppställda är realistiska eller om de åtgärder som krävs för att nå dessa mål är rimliga med avseende på miljömål som rör andra miljöaspekter än övergödning. - Uppdraget tar inte fram ny miljödata. - Genomförandet av ett ekonomiskt experiment omfattar en test av hur anskaffningen av kompensatoriska åtgärder fungerar på en hypotetisk marknad. Testet är ingen garanti för att allt fungerar på samma sätt på en riktig marknad. - En praktisk sjösättning av systemet i ett testområde ligger utanför ramarna för detta uppdrag. - Avgiftssystemet omfattar de landområden som belastar Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. - Avgiftssystemet omfattar kväve och fosfor i Egentliga Östersjön men endast kväve i Öresund och Kattegatt. - Avgiftssystemet omfattar utsläpp till vatten från stationära landbaserade källor. - Uppdraget tillåter justeringar av det tidigare lagda förslaget, men innefattar inte utredning om helt andra styrmedel. - Systemet som utreds är ett nationellt system. - Vår analys har inte omfattat den s.k. andrahandsmarknaden. 4.4 Utgångspunkter för uppdraget Behov av att reducera belastningen av kväve och fosfor på havet Övergödningen i våra omgivande hav har medfört en rad negativa effekter på miljön som sämre siktdjup, syrefria bottnar och igenväxta grunda vikar (Naturvårds- 16

18 verket 2008). Övergödningen är det största miljöproblemet i många av våra havsområden. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat på senare år, men den är fortfarande alltför hög och ytterligare reduktioner krävs därför. De huvudsakliga svenska källorna för belastning av kväve och fosfor är utsläpp från kommunala reningsverk och jordbruk. Även industrier, enskilda avlopp och skogsbruk bidrar, men i mindre grad. Källfördelningen av den antropogena kvävebelastningen till Kattegatt och Öresund samt belastningen av kväve och fosfor till Egentliga Östersjön för år 2006, enligt beräkningarna för rapporteringen till PLC5 2 redovisas i tabell 4.1 och 4.2. Egentliga Östersjön Tabell 4.1 Antropogen kvävebelastning i ton, 2006 Reningsverk Industri Enskilda avlopp Jordbruk Deposition Hygge Dagvatten Totalt Öresund Kattegatt Källa: Naturvårdsverket 2008a Tabell 4.2 Antropogen fosforbelastning i ton, 2006 Egentliga Östersjön Reningsverk Industri Enskilda Jordbruk Hygge Dagvatten Totalt avlopp Källa: Naturvårdsverket 2008a Exempel på överenskommelser och reglering för att minska övergödningen BALTIC SEA ACTION PLAN Sverige har genom Baltic Sea Action Plan (BSAP) tagit på sig att ytterligare kraftigt reducera närsaltsbelastningen (belastningen av kväve och fosfor). Naturvårdsverket har i samråd med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter år 2009 tagit fram en nationell åtgärdsplan för Sverige som syftar till att bidra till att Östersjöländernas gemensamma åtgärdsplan (BSAP) kan nås. Det övergripande målet gällande övergödning enligt BSAP är att Östersjön ska nå 1950-talets nivå avseende övergödning. För att uppnå detta tillstånd har länderna kommit överens om att senast 2016 ha vidtagit åtgärder mot såväl luftburen som vattenburen belastning av näringsämnen med syfte att nå målet god ekologisk miljöstatus till Det krävs kraftfulla insatser från alla länder runt Östersjön för att nå det uppsatta målet. För Sveriges del innebär de preliminära reviderade beräkningarna för övergödning, efter att reduktioner genomförda mellan räknats bort, att kvävebelastningen ska minska med ton och fosforbelastningen med 280 ton. Detta ska ske genom minskningar enligt tabell PLC5 (the Fifth Pollution Load Compilation) är HELCOM:s rapportering om Östersjöländernas vattenburna belastning av kväve och fosfor till de omgivande havsbassängerna. 17

19 Tabell 4.3 Belastningsreduktioner enligt BSAP Egentliga Östersjön Minskad kvävebelastning i ton Andel av antropogena belastningen Minskad fosforbelastning i ton % % Öresund % Kattegatt % Andel av antropogena belastningen För att nå de kvarvarande betingen enligt Baltic Sea Action Plan kommer betydande åtgärder inom flera sektorer att behöva genomföras. Diskussioner pågår om att revidera belastningsberäkningarna. Betinget för Sveriges del kan komma att justeras ner något RAMDIREKTIVET FÖR VATTEN Ett införande av det föreslagna avgiftssystemet kräver att hänsyn tas till befintlig och kommande lagstiftning som rör vatten- och havsmiljö. Något förenklat syftar vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) till att skydda, förbättra och återställa vattenkvaliteten i alla vattenförekomster så att god ytvattenstatus kan uppnås senast I december 2009 fastställde vattenmyndigheterna miljökvalitetsnormerna för samtliga vattenförekomster som omfattas av förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön MARINA DIREKTIVET Det marina direktivet trädde i kraft i juli Målet är att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i den marina miljön senast För att skydda och bevara den marina miljön ska marina strategier tas fram och genomföras på nationell och regional nivå. Marina direktivet (2008/56/EG) ska ha genomförts i nationell rätt senast den 15 juli 2010 och är tillämpligt på alla marina vatten. De marina vattnen delas in i marina regioner och delregioner. Östersjön är en region och Nordsjön inklusive Kattegatt och Engelska kanalen utgör en delregion. Medlemsstaterna ska fastställa vad som kännetecknar s.k. god miljöstatus för varje region eller delregion. Bedömningen ska ligga till grund för fastställande av miljömål och indikatorer för medlemsstatens marina vatten. Med miljömål avses i marina direktivet ett kvalitativt eller kvantitativt påstående om det eftersträvade tillståndet för, samt belastning och påverkan på, olika delar av marina vatten inom varje marin region eller delregion. Vid utformningen av miljömålen ska medlemsstaterna ta hänsyn till befintliga miljömål som är fastställda på nationell nivå, gemenskapsnivå, eller internationell nivå för samma vatten och se till att dessa mål överensstämmer med varandra SAMMANFATTNING Utgångspunkten för BSAP är att åstadkomma en förbättring på havsbassängsnivå, vilket medför att det finns utrymme för variationer i vattenkvaliteten i de enskilda vattenförekomsterna. Länderna ska ta fram nationella förvaltningsplaner till år 18

20 2010, åtgärder ska vidtas senast 2016 och målet är att uppnå god ekologisk status och miljöstatus Avgiftssystemet utgår från Sveriges åtaganden i BSAP och bygger på att det är den totala belastningen av näringsämnen till respektive havsbassäng som ska minska. Målet med avgiftssystemet är kostnadseffektivitet vilket i sin tur kräver flexibilitet vad gäller vem som gör åtgärder och var. Samtidigt kan inte utsläppen tillåtas öka inom ett avrinningsområde på ett sätt som innebär att miljökvalitetsnormerna inte kan uppnås inom avrinningsområdet BSAP är tänkt att utgöra ett medel för genomförandet av marina direktivet i Östersjöområdet. Medlemsstaterna runt Östersjön är således skyldiga att vid uppställande av miljömål enligt marina direktivet också beakta målen i BSAP Befintliga styrmedel otillräckliga Redan idag finns styrmedel som syftar till att få till stånd åtgärder som minskar näringsbelastningen (kväve och fosfor), men forskningsresultat pekar på att dessa styrmedel genererat onödigt kostsamma åtgärder (se bl.a.gren 1993; Gren och Zylicz 1993; Gren et al. 1997; Brady 2003; Elofsson 2003). En annan studie (Elofsson och Gren 2004) visar att den totala reduktionen av kvävebelastning till kusten på cirka 12 procent från 1995 kostat runt 800 miljoner kronor. Om istället de billigaste åtgärderna prioriterats hade motsvarande resultat kostat strax under 400 miljoner kronor. Alternativt kunde 800 miljoner kronor ha givit en belastningsreduktion på cirka 30 procent till kusten och till egentliga Östersjön med ungefär 20 procent. Delvis kan detta förklaras av att flertalet styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förutsättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. De befintliga styrmedlen tar oftast heller inte hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på havet utan baseras på utsläppsreduktioner vid källan Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Regeringen gav under Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå ett sektorsövergripande avgiftssystem som skapar incitament att uppnå en given belastningsreduktion av kväve och fosfor till Östersjön och Västerhavet till lägsta möjliga kostnad. Resultatet rapporterades i december 2008 i rapport 5913 Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (Naturvårdsverket 2008b). Figur 4.1 visar en övergripande bild över det föreslagna avgiftssystemet. 19

21 Figur 4.1 Översikt över avgiftssystem med möjlighet till handel Rapporten beskriver hur ett sektorsövergripande avgiftssystem med möjlighet till handel kan utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. Förslaget baseras på Collentine (2005, 2006). Avgiftssystemet består av tre sammankopplade marknader. I ett första steg på avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven innebär att de reglerade källorna utan avgift tillåts släppa ut en viss mängd närsalter, fastställd genom ett utsläppstak, men att de för eventuella utsläpp som överskrider utsläppstaket kan välja mellan att antingen genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift som ger en rättighet att belasta havet med en viss mängd under en bestämd tidsperiod, en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskällor som via myndigheten kan köpa kompensatoriska åtgärder. På åtgärdsmarknaden tecknar den reglerande myndigheten kontrakt med utförare av kompensatoriska åtgärder, d.v.s. åtgärder som kompenserar för den del av utsläppen på avgiftsmarknaden som överskrider de individuella utsläppstaken. De ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden är alltså styrande för avgiftsnivån på avgiftsmarknaden. När de två första marknaderna har etablerats kan dessutom en andrahandsmarknad upprättas för handel med belastningsrättigheter. På denna marknad kan belastningsrätter köpas och säljas mellan aktörer istället för att transaktionerna sker genom myndighetens försorg. Syftet med denna marknad är att öka kostnadseffektiviteten och flexibiliteten. Den reglerande myndigheten är en central aktör i systemet och kan liknas vid en mäklare; den sköter kontakten med avgiftsbetalare på avgiftsmarknaden och ser till att inbetalda avgifter finansierar kompensatoriska åtgärder. 20

22 4.5 Genomförande av uppdraget Det nuvarande uppdragets syfte har varit att vidareutveckla det ursprungliga förslaget till avgiftssystem med hänsyn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter. Vårt uppdrag baseras därför huvudsakligen på det ursprungliga förslaget till avgiftssystem men förslaget till avgiftssystem har även delvis vidareutvecklats med stöd från annan litteratur och en rad fördjupade analyser som genomförts inom nuvarande uppdrag Ekonomisk analys Huvudfrågan för den ekonomiska analysen har varit att visa på de kostnader som följer av det föreslagna avgiftssystemet under olika antaganden vad gäller reduktionsmål och styrmedlets utformning med avseende på fördelning av utsläppstak och graden av differentiering för avgifter. Totala kostnader för systemet liksom kostnader för olika aktörer har uppskattats. Med kostnader avses här både åtgärdskostnader och transaktionskostnader. Kostnadseffektivitetsanalysen har bestått av två delar. Ing-Marie Gren (IMA Miljöekonomi) har för uppdragets räkning genomfört en analys av totala kostnader och inkomstfördelningseffekter vid olika typer av handelssystem för kväve och fosfor i södra Sverige. Naturvårdsverket har genomfört studier från huvudavrinningsnivå till vattendistriktsnivå som syftar till att visa på totala åtgärdskostnader, eventuella kostnadseffektivitetsvinster i jämförelse med ett referensscenario, kostnadseffektiv åtgärdsfördelning och kostnadsfördelning mellan sektorer vid olika reduktionsmål och beroende på fördelningen av utsläppstak. Olika utformningar av systemet har analyserats vad gäller graden av differentiering av avgifter för att se hur det kan komma att påverka kostnadseffektivitetsvinsterna samt hur det påverkar olika sektorer. En studie av hur hänsyn till uppfyllande av vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer i avrinningsområdet påverkar den kostnadseffektiva åtgärdsfördelningen har också genomförts. Transaktionskostnader diskuteras främst med avseende på skillnaden mellan befintliga styrmedel och det anpassade avgiftssystem som vi föreslår i denna rapport. Den ekonomiska analysen presenteras delvis i kapitel 10 och i sin helhet i underlagsrapport 6346, bilaga 2 och Juridisk analys I den juridiska delstudien har analyserats hur förslaget till avgiftssystem passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstiftningen eller förslaget. Syftet var således att utreda vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Naturvårdsverket gav Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB i uppdrag att göra en rättsutredning. Resultatet har använts i skrivandet av denna rapport och utgjort underlag för bilaga 1 (juridiska aspekter) som återfinns i underlagsrapport

23 4.5.3 Miljöanalys I delstudien om miljöanalys har de naturvetenskapliga förutsättningarna för att införa förslaget till avgiftssystem analyserats och vilka justeringar som kan komma att behövas i förslaget. De frågeställningar som har hanterats är framförallt: Vilka sektorer som kan förses med utsläppstak och hur dessa kan formuleras Vilken typ av åtgärder som kan ingå och vilka metoder och modeller som kan användas för att beräkna åtgärders effekter IVL Svenska Miljöinstitutet upphandlades för att analysera tillgängliga modellverktyg som kan användas för beräkning av belastning, åtgärdseffekt och retention för kväve och fosfor. Ett seminarium genomfördes den 3 november 2009 där andra aktörer med kunskaper om modeller och verktyg inbjöds till diskussion. SLU upphandlades för att ta fram exempel på schabloner för bedömning av belastningseffekter från åtgärderna skyddszoner och fånggrödor och vårbearbetning. Linköpings Universitet upphandlades för att ta fram exempel på en schablon för bedömning av belastningseffekten av våtmarker. Kungliga Vetenskapsakademien upphandlades för att ta fram ett exempel på hur en schablon för att bedöma belastningseffekten av musselodlingar kan se ut, baserat på data från försöksodlingar i Bohuslän och Kalmarsund. Schabloner för några åtgärder presenteras i bilaga 4 i underlagsrapport Ekonomiskt experiment Syftet med det ekonomiska experimentet var att försöka testa den omvända auktioneringen på åtgärdsmarknaden och sedan återföra erfarenheter till utformningen och därigenom förbättra förslaget till avgiftssystem. Therese Lindahl, Beijer Institutet (Kungliga Vetenskapsakademien) upphandlades för att planera, förbereda, genomföra och redogöra för ett ekonomiskt laboratorieexperiment. Syftet med experimentet var främst att analysera om en omvänd auktion skulle kunna fungera som styrmedel på åtgärdsmarknaden för att ge incitament till aktörer att avslöja sina verkliga åtgärdskostnader. Uppdraget bestod av två delar, dels en litteraturstudie och dels själva experimentet. Litteraturstudien bestod av en genomgång av litteratur som behandlar liknande studier samt resultat från andra typer av beteendestudier som kunde ha betydelse för detta uppdrag. Det ekonomiska experimentet återges kortfattat i kapitel 6 samt mer utförligt i bilaga 5 i den tillhörande underlagsrapporten Studieresa till Ohio, USA I USA har flera handelssystem för vattenkvalitet införts. Ett av de största handelssystemen är det vid Great Miami River i delstaten Ohio där närsaltsminskningar uppnåtts genom att punktkällor (kommunala reningsverk) i avrinningsområdet har getts en möjlighet att välja mellan att köpa åtgärder uppströms inom jordbruket eller själva genomföra nödvändiga investeringar. 22

24 Erfarenheter utifrån Naturvårdsverkets arbete och Miami Concervancy District utbyttes under det föregående regeringsuppdraget och för att nu inhämta mer kunskap om hur avgiftssystemet fungerar i praktiken gjordes en studieresa till Dayton, Ohio, i början av oktober Fyra personer från projektgruppen på Naturvårdsverket deltog, liksom fyra personer från den till uppdraget knutna referensgruppen Extern referensgrupp Till uppdraget knöts under våren 2009 en extern referensgrupp. Deltagare i gruppen har varit: Lennart Gladh, Världsnaturfonden, Anders Lind, Svenskt vatten, Rune Hallgren, Lantbrukarnas Riksförbund, regionkontoret i Norrköping, Ingrid Haglind, Skogsindustrierna, Lars Drake, Kemikalieinspektionen, Bo Rutberg, Sveriges Kommuner och Landsting, Therese Lager, Vattenmyndigheten för Norra Östersjön, Mats Ivarsson, Vattenmyndigheten för Västerhavet, Dag Lestander, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Willem Stolte, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Erik Årnfelt, Länsstyrelsen i Östergötland, Bo Norell, Jordbruksverket och Bertil Albertsson, Jordbruksverket. Tre möten har ägt rum. Den 8 maj 2009 hölls ett introduktionsmöte där upplägget av arbetet presenterades. Den 28 september 2009 diskuterades den rättsutredning som genomförts av Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB. Den 17 december 2009 diskuterades resultat från den ekonomiska analysen samt miljöanalysen. Syftet med att ha en referensgrupp har varit att nyttja gruppens kompetens för att kunna utforma ett så bra förslag som möjligt. Gruppen har lämnat synpunkter på det underlag Naturvårdsverket har tagit fram (analyser, data, siffror, bedömningar etc.) samt bidragit med ytterligare underlag som lett arbetet framåt. Den 15 februari 2010 skickades ett utkast av rapporten till referensgruppen som fick två veckor på sig att lämna synpunkter. Någon remiss av rapporten har inte genomförts och förslaget är därför inte förankrat varken i de organisationer som referensgruppen representerar eller i en bredare krets Upphandling av extern expert Dennis Collentine, lektor i nationalekonomi vid Högskolan i Gävle, upphandlades som övergripande stöd till utredningen. Det ursprungliga förslaget till avgiftssystem (Naturvårdsverket 2008b) som Naturvårdsverket nu har haft till uppgift att vidareutveckla baseras på den modell för avgiftssystem som beskrivs i Collentine (2005 och 2006) Möten med berörda aktörer Ett antal möten och studiebesök har genomförts under arbetets gång. Den 28 september 2009 besökte delar av projektgruppen på Naturvårdsverket samt Bo Rutberg vid Sveriges Kommuner och Landsting Käppala reningsverk på Lidingö. Den 10 november 2009 besökte delar av projektgruppen på Naturvårdsverket samt Rune Hallgren vid LRF två jordbruksföretag utanför Eskilstuna. Naturvårdsverket presenterade arbetet med regeringsuppdraget på Skogsindustriernas möte den 3 december

25 4.5.9 Avstämning med utredningen om styrmedel för bättre vattenkvalitet Enligt uppdraget skulle Naturvårdsverket stämma av inriktningen av genomförandet av uppdraget med utredningen om styrmedel för en bättre vattenkvalitet. Detta har gjorts vid ett flertal tillfällen 2009: den 6 februari, 14 oktober samt den 10 december. Naturvårdsverket har dessutom hållit sig informerad om utredningen via den expert som Naturvårdsverket haft med i utredningen Samråd med Jordbruksverket Enligt uppdraget skulle arbetet genomföras i samråd med Jordbruksverket i de delar där jordbruket berörs. Två personer från Jordbruksverket har suttit med i uppdragets referensgrupp, Bo Norell och Bertil Albertsson. En separat avstämning har genomförts med Jordbruksverket den 19 november 2009 i Jönköping för diskussion om utsläppstak för jordbruket och LBU-åtgärder. Skriftligt samråd har skett då ett utkast av rapporten skickades ut till hela referensgruppen den 15 februari till 1 mars Läsanvisning Redovisningen av detta uppdrag består av två delar, denna huvudrapport (6345) samt en underlagsrapport med bilagor (6346). Huvudrapporten innehåller elva kapitel samt en begreppsordlista sist i rapporten. Detta kapitel (kapitel 4) beskriver syftet med uppdraget, vilka avgränsningar som har gjorts, hur arbetet har genomförts, bakgrunden till uppdraget och hur rapporten är strukturerad. I kapitel 5 och 6 beskrivs hur avgifts- respektive åtgärdsmarknaderna är tänkta att fungera och vilka vägval som uppstår då hänsyn tas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. I kapitel 7 behandlar vi frågor som är viktiga för avgiftssystemets funktion men som inte naturligt passar in under kap 5 eller kap 6 eftersom de berör båda marknaderna. I kapitel 8 beskrivs ett anpassat avgiftssystem som, under vissa förutsättningar, skulle kunna införas på relativt kort sikt som ett första steg. I kapitel 9 ges en bakgrund och motivering till det anpassade avgiftssystem som beskrivs i kapitel 8 och varför det delvis avviker från en idealt utformad marknad för utsläppshandel. I kapitel 9 beskrivs också hur det anpassade systemet förhåller sig till andra befintliga och föreslagna system för utsläppshandel. I kapitel 10 beskrivs konsekvenserna av det anpassade avgiftssystemet. Kapitel 11 innehåller slutsatser, rekommendationer om och förutsättningar för fortsatt utredning på kort och lång sikt. Sist i rapporten finns en begreppsordlista där vi förklarar förkortningar och olika begrepp som används i rapporten. För den som snabbt vill få en överblick av vad rapporten omfattar rekommenderas att i första hand läsa sammanfattningen och i andra hand kapitel 8, 10 och 11. Motiven till det anpassade avgiftssystemet, liksom slutsatser och rekommendationer i kapitel 11, finns i kapitel 5-7. Underlagsrapporten består av fem bilagor. I bilaga 1 görs en genomgång av de juridiska aspekter som behöver beaktas. Här framkommer flera viktiga vägval som 24

26 behöver göras vad gäller justeringar i lagstiftning och i avgiftssystemet. I bilaga 2 och 3 redovisas resultaten från den ekonomiska analysen som ligger till grund för flera av besluten om avgiftssystemets utformning. I bilaga 4 redovisas exempel på schabloner för bedömning av åtgärders effekter. I bilaga 5 beskrivs det ekonomiska experiment som Naturvårdsverket har låtit genomföra. 25