Departementspromemoria 2013:42 Utbetalning av barnbidrag och flerbarnstillägg (dnr S2013/4268/FST)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE Datum Vår beteckning Dnr (8) Socialdepartementet s.registrator@regeringskansliet.se s.fst@regeringskansliet.se Departementspromemoria 2013:42 Utbetalning av barnbidrag och flerbarnstillägg (dnr S2013/4268/FST) Sammanfattning Försäkringskassan välkomnar en revidering av regelverket för barnbidrag och flerbarnstillägg och är överlag positiv till förslaget. Båda föräldrarnas försörjningsansvar tydliggörs och regelverket blir bättre anpassat till de olika umgänges- och boendeformer som finns idag. Vissa delar av förslaget kommer dock att medföra att de som berörs av lagstiftningen kommer att ha svårare att förstå den, i synnerhet när det gäller flerbarnstillägget. Även ändringen av tidpunkten för byte av bidragsmottagare är problematisk, eftersom det kan medföra att barnbidraget under en period inte följer barnet. I dessa delar går förslaget emot Försäkringskassans arbete med antikrångel samt minskar möjligheterna till automatiserad handläggning. Vi är positiva till att det införs utökade möjligheter att kunna motverka att barnbidraget används på ett sätt som gör att det inte kommer barnet tillgodo. Försäkringskassan anser dock att det är uppenbart olämpligt att två olika myndigheter utreder ekonomin för samma person. Socialnämnderna är bäst lämpade att utreda om en förälder är olämplig som bidragsmottagare. Försäkringskassan uppskattar att kostnaderna vid införandet skulle bli 20 mnkr, varav 18 mnkr för IT-stöd och 2 mnkr för verksamhetsutveckling. Under första året tillkommer en kostnad motsvarande cirka 10,8 mnkr för att hantera anmälan om delat barnbidrag för barn som bor växelvist och där föräldrarna inte är överens om att dela. Vi uppskattar även att handläggningskostnaderna kommer att öka med 16,8 mnkr per år. Därutöver tillkommer årliga handläggningskostnader för flerbarnstillägg och utredningar av föräldrars olämplighet som bidragsmottagare. Avsnitt 7 Utökade möjligheter till delning av barnbidrag Försäkringskassan tillstyrker förslaget att utgångspunkten vid gemensam vårdnad är att barnbidraget ska delas lika mellan två försäkrade föräldrar och att detta ska gälla oavsett var ett försäkrat barn bor, så länge föräldrarna inte gemensamt anmäler att barnbidraget ska betalas ut till endast en av föräldrarna. Att fördelningen av barnbidraget står i relation till den gemensamma vårdnaden tydliggör att båda föräldrarna har ansvar för att försörja barnet. Försäkringskassan delar också uppfattningen att det är en viktig utgångspunkt Postadress Besöksadress Telefon Stockholm Klara västra kyrkogata E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se

2 2 (8) att föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet får valfrihet att själva bestämma till vem barnbidraget ska betalas ut, så länge de är överens. Försäkringskassan önskar ett klargörande avseende om delning av barnbidrag ska vara huvudregeln även när ett barn är placerat i familjehem och det finns två familjehemsföräldrar och motsvarande vid placering i enskilt hem av någon annan än socialnämnden, det vill säga när utbetalning ska ske i enlighet med 106 kap. 6 SFB. Avsnitt 8 Delat barnbidrag när barnet bor växelvist Försäkringskassan tillstyrker förslaget att barnbidraget ska betalas med hälften till vardera föräldern om barnet bor växelvist, både när föräldrarna har lämnat en gemensam anmälan och när den som vill ha en delning gör sannolikt att sådant boende föreligger. De nuvarande reglerna är utformade med utgångspunkt i att barn till särlevande föräldrar i huvudsak bor med enbart en förälder eller att föräldrarna är överens om att dela barnbidraget när barnet bor växelvist. Eftersom växelvist boende för barn har ökat är det bra att regelverket ändras, så att det speglar samhällsutvecklingen och även i den här situationen utformas på ett sätt som tydliggör att båda föräldrarna har försörjningsansvar för barnet. Dessutom är det viktigt att den ursprungliga bidragsmottagaren inte ges vetorätt att avgöra om barnbidraget ska delas eller inte. Utifrån barnets perspektiv är det också viktigt att ha tillgång till båda sina föräldrar oavsett om föräldrarna bor tillsammans eller är separerade. Förslaget innebär dock att Försäkringskassan kommer att behöva göra fler komplexa och tidskrävande utredningar om växelvist boende. Avsnitt När bara en förälder är försäkrad i Sverige Försäkringskassan välkomnar att våra tidigare synpunkter avseende kopplingen mellan barnbidrag och försäkringstillhörighet har hörsammats. Det gäller dels bestämmelsen om att när endast en av två vårdnadshavare är försäkrad för barnbidrag så ska hela bidraget lämnas till den föräldern, dels tydliggörandet att när båda vårdnadshavarna blir försäkrade för barnbidrag i Sverige så ska barnbidraget i normalfallet delas om föräldrarna inte är överens om något annat. Båda dessa tydliggöranden är viktiga såväl mot bakgrund av de ökade möjligheterna till delat barnbidrag som för att inte skapa hinder i förhållande till den ökade rörligheten över gränserna. Avsnitt När en förälder är olämplig som bidragsmottagare och avsnitt 10 Utbetalning till annan efter begäran av socialnämnd Försäkringskassan är positiv till att möjligheten för en förälder att få hela barnbidraget utökas när den andra föräldern har visat sig vara olämplig som mottagare. Vi menar dock att förslaget till ändring av den redan befintliga skyddsregeln i 16 kap. 18 SFB från synnerliga till särskilda skäl för Försäkringskassan att på begäran av socialnämnden ändra mottagare, är en tillräcklig sänkning av kraven för att kunna ge en förälder hela barnbidraget. Bestämmelserna i 16 kap. 6 SFB bör därför inte utökas med möjligheten att byta bidragsmottagare om det kommer till Försäkringskassans kännedom att en förälder under längre tid visat sig olämplig som bidragsmottagare. I departementspromemorian anges att det endast torde vara undantagsvis som en förälder visar sig vara så olämplig som bidragsmottagare att det bör påverka utbetalningen av barnbidrag. Det framgår också av förslagen till båda

3 3 (8) bestämmelserna att det bör krävas att en konstaterad olämplig användning av bidraget inte är tillfällig. Båda dessa omständigheter talar för att det bör räcka med en och samma bestämmelse för att säkerställa att barnbidraget kommer barnet tillgodo. Eftersom det vid bedömningen av en förälders olämplighet enligt förslaget till bestämmelse i 16 kap. 6 SFB kan behöva tas hänsyn till hur försörjningsansvaret fullgörs i ett bredare perspektiv än enbart hur barnbidragsbeloppet används, ser vi att det är lämpligare att dessa utredningar görs av socialnämnderna. Försäkringskassan ser inte något hinder mot att den bedömning som bör ske med anledning av en begäran från socialnämnden med åberopande av särskilda skäl, kan omfatta både vidare ekonomiska och sociala aspekter med avseende på om barnets behov blir tillgodosedda och att enbart omfatta ekonomiska aspekter. Dessutom menar vi att i de fall Försäkringskassan skulle kunna fastställa att en olämplig användning av barnbidraget inte är tillfällig, är det troligt att föräldern redan utreds av socialnämnden. Det är uppenbart olämpligt att två olika myndigheter utreder ekonomin för samma person. Vidare ser Försäkringskassan inte heller något hinder i att förslaget till ändring i 16 kap. 6 SFB enbart tar sikte på utbetalning till någon av föräldrarna och att 16 kap. 18 SFB även inkluderar utbetalning till andra så som familjehem och socialnämnden. Även om syftet med den kompletterande bestämmelsen i 16 kap. 6 SFB inte är att Försäkringskassan ska inleda utredningar om eventuell olämplighet utan istället att ge Försäkringskassan möjlighet att agera på den information som lämnas till myndigheten, skulle det åligga Försäkringskassan att avgöra om den information som har lämnats styrker förälderns olämplighet som bidragsmottagare. Vi befarar att förslaget till bestämmelsen i 16 kap. 6 SFB kommer att medföra svårbedömda och tidskrävande utredningar för Försäkringskassan. Vi har inte samma möjlighet som socialnämnderna vad gäller tillgång till ett bredare utredningsunderlag, möjlighet att träffa berörda familjer eller kompetens för att hantera denna typ av känsliga ärenden där en förälders lämplighet som bidragsmottagare ifrågasätts. Det kommer sannolikt att bli svårt att säkerställa att just det belopp som motsvarar barnbidraget används till barnets bästa och även att lämnade uppgifter är tillförlitliga. Vi menar också att det finns en risk att bestämmelsen blir konfliktdrivande mellan föräldrarna, eftersom det är troligt att föräldrar i en sådan situation inte har samma syn på hur barnbidraget ska användas för att det ska vara till barnets bästa. Som en följd av detta befarar vi även att bestämmelsen riskerar att minska föräldrarnas förtroende för Försäkringskassan. Avsnitt 11 Slopat krav på anmälan för flerbarnstillägg i vissa situationer Försäkringskassan välkomnar att kravet på anmälan för att få flerbarnstillägg slopas för föräldrar som bor tillsammans med ett eller flera barn som de har gemensamt och som någon av dem får barnbidrag för. Med de nuvarande reglerna kan föräldrarna bara dela på barnbidraget när barnet har växelvist boende och föräldrarna är överens om att dela. Den föreslagna utökade möjligheten till att dela på barnbidraget innebär att även sammanboende föräldrar i många fall skulle behöva anmäla att de vill räkna samman sina respektive barn för flerbarnstillägg. Förslaget förenklar därmed för dessa föräldrar, som slipper anmäla uppgifter som redan finns hos Försäkringskassan. Dessutom bedömer vi att detta förslag kommer att medföra administrativa besparingar för Försäkringskassan i förhållande till om delat barnbidrag som

4 4 (8) huvudregel genomförs utan att anmälningskravet tas bort i de aktuella situationerna. Förslaget i Försäkringskassans rapport Fler förslag för minskat krångel, att ta bort kravet på anmälan av sammanboende när barnbidraget delas för ett eller flera barn har beaktats. Det har dessutom utvecklats så att det även innefattar borttagande av kravet på anmälan av sammanboende föräldrar när de båda är mottagare av hela barnbidrag för barn i samma hushåll. Med anledning av att andra situationer än de där barnbidraget delas för ett eller flera barn kommer att undantas från anmälningskravet om sammanboende, kommer det dock att uppstå situationer där föräldrar ändå kommer att behöva göra anmälningar avseende flerbarnstillägg. Det gäller anmälan om vem som ska vara mottagare av flerbarnstillägget när det finns två personer som skulle kunna få det. Anmälan om mottagare av flerbarnstillägg görs med nuvarande bestämmelser i samband med anmälan om sammanboende. Avsnitt 12 Beräkning av flerbarnstilläggens storlek i vissa situationer Försäkringskassan anser att det är bra att delning av flerbarnstillägg följer delning av barnbidrag. Att proportioneringsreglerna ska omfatta både särlevande föräldrar och föräldrar som är sammanboende är också bra, eftersom det även inom kärnfamiljen kommer att finnas mottagare av både hela och delade barnbidrag. Försäkringskassan ser dock att regelverket för flerbarnstillägg kommer att bli mer komplicerat och därmed svårare att förstå för de som berörs av det. Det gäller särskilt för föräldrar som sammanbor och där båda är mottagare av endast hela barnbidrag. De kommer i vissa situationer att behöva anmäla bidragsmottagare i två avseenden, en för mottagare av barnbidrag och en för mottagare av flerbarnstillägg. I vissa fall måste anmälningarna dessutom lämnas vid olika tillfällen. Försäkringskassan kommer inte att kunna avgöra om det blir aktuellt att välja mottagare av flerbarnstillägg förrän vi har tagit ställning till vem eller vilka som ska vara mottagare av barnbidrag. Det medför att vi i det första skedet inte kan informera en familj om vad som gäller just för dem, utan då endast kan lämna generell information. Det kan därför bli svårt för föräldrarna att förstå om de behöver göra en anmälan om mottagare även avseende flerbarnstillägg. Det kan i sin tur leda till att de inte anmäler mottagare av barnbidrag och flerbarnstillägg i samma skede utan gör det i två steg. Även i de fall föräldrarna förstått att de kan anmäla mottagare för både barnbidrag och flerbarnstillägg samtidigt kommer det inte alltid gå att göra det på samma blankett, eftersom det beroende på hushållskonstellationerna kan vara olika personer som ska underteckna valet av mottagare av barnbidrag och valet av mottagare av flerbarnstillägg. Avsnitt 13 Tidpunkten från vilken ändring av bidragsmottagare ska ha verkan Avseende förslag om ändring från månaden efter till andra månaden efter Försäkringskassan anser att förslaget om att ändra till andra månaden efter, istället för nuvarande månaden efter, när det gäller den tidpunkt fr.o.m. när en förändring som är avgörande för vem som är behörig mottagare av barnbidrag ska ha verkan är problematisk. Vi förstår vikten av att försöka minimiera antalet utbetalningar som fördelas felaktigt mellan två föräldrar som båda är behöriga bidragsmottagare, men vi menar att en ändring av tidpunkten till andra månaden efter skapar andra och i vår mening allvarligare problem.

5 5 (8) Försäkringskassan anser att det är problematiskt att ha två olika tidpunkter för när rätten till barnbidrag inträder och när ändringar avseende vem som är behörig bidragsmottagare kommer att ha verkan, inte minst vad gäller förståelsen för regelverket hos de personer som berörs av det. Det största problemet som vi ser med en ändring av tidpunkten till andra månaden efter är dock att det medför en hantering som kan ge ett sämre utfall för de barn som berörs vid byte av bidragsmottagare i andra situationer än vid delning och där ändringen av bestämmelsen endast föranletts av att antalet utbetalningar som fördelas felaktigt mellan två föräldrar som båda är behöriga bidragsmottagare ska minimeras. Problemet uppstår i situationer när det kan fastställas att en person inte längre ska vara bidragsmottagare men det ändå finns en fortsatt rätt till barnbidrag för barnet eftersom det finns en annan behörig bidragsmottagare, det vill säga 15 kap. 13 SFB är inte tillämplig. I dessa situationer kommer barnbidraget att fortsätta betalas ut till en person som inte längre är behörig mottagare i ytterligare en månad jämfört med idag, trots att det redan fastställts att denna person inte längre ska vara mottagare. Det blir en eftersläpning där barnbidraget riskerar att inte följa barnet och den som har kostnader för barnet i ytterligare en månad jämfört med idag. Det handlar exempelvis om följande situationer: - gemensam vårdnad övergår till enskild vårdnad - barnbidraget ska börja betalas ut enbart till den andra föräldern, någon annan lämplig person, socialnämnden eller ett familjehem - barnet flyttar från ett familjehem till ett annat familjehem - barnet flyttar från ett familjehem tillbaka till sina föräldrar. Vidare skulle det i situationer då gemensam vårdnad inträder först en tid efter barnets födelse medföra att den förälder som inte fött barnet får vänta en extra månad på att kunna bli bidragsmottagare. Den föreslagna förändringen av tidpunkten skulle dessutom innebära att en förälder som upphört att omfattas av svensk försäkring skulle fortsätta att vara bidragsmottagare för barnbidrag i ytterligare en månad jämfört med idag i situationer då det fortfarande finns rätt till barnbidrag för barnet. Försäkringskassan anser att detta inte står i samklang med de generella bestämmelserna i socialförsäkringsbalken. Sammantaget medför det här att Försäkringskassan förespråkar att problemet med felaktiga utbetalningar löses på ett annat sätt och att tidpunkten i 16 kap. 19 SFB för när ändrade förhållanden som påverkar vem som är behörig mottagare av barnbidrag ska ha verkan fortsätter att regleras på samma sätt som idag, det vill säga att ändringar som är avgörande för vem som ska få barnbidraget ska ha verkan månaden efter den månad då de ägde rum. Förslag till alternativ lösning Försäkringskassan anser att den lämpligaste åtgärden för att så fort som möjligt betala ut barnbidrag till rätt bidragsmottagare på ett sätt som både följer lagstiftningen och de faktiska förhållandena, är att beslut om delat barnbidrag fattas direkt när Försäkringskassan får kännedom om att det finns två behöriga bidragsmottagare och att föräldrarna först därefter har möjlighet att välja annorlunda. På så vis skulle en stor mängd situationer där barnbidraget fördelas på fel sätt mellan föräldrarna, utifrån att huvudregeln är delat barnbidrag,

6 6 (8) kunna undvikas. Det skulle dessutom göra det tydligt att det normala är att barnbidraget ska delas om båda föräldrarna är behöriga bidragsmottagare och föräldrarna inte är överens om en annan fördelning, men utan att påverka valfriheten i någon större utsträckning. Det skulle innebära att barnbidraget för maximalt en månad per barn riskerar att fördelas på ett annat sätt mellan föräldrarna än vad föräldrarna önskar, vilket Försäkringskassan ser som ett mindre problem i jämförelse med att barnbidraget riskerar att inte följa barnet och den som har kostnader för barnet under ytterligare en månad jämfört med idag. Dessutom skulle det underlätta hanteringen av flerbarnstillägg i hushåll där föräldrarna både har egna och gemensamma barn och där respektive förälder bara är mottagare av hela barnbidrag. Då kan beslut om flerbarnstillägg fattas direkt och i samband med beslut om barnbidrag. I annat fall kan det uppstå situationer då beslut om mottagare av barnbidrag och beslut om mottagare av flerbarnstillägg behöver fattas vid olika tidpunkter. Försäkringskassan anser även att det skulle vara lämpligt att införa en möjlighet till utjämning inom familjen i situationer då föräldrarna är överens om detta. När det finns rätt till barnbidrag för barnet men en förälder fått hela barnbidraget trots att den andra föräldern skulle ha fått halva eller hela barnbidraget, finns det idag inte något lagstöd för att justera detta inom familjen. Det innebär att återkrav ställs gentemot den förälder som har fått för stort belopp och att en ny utbetalning görs till barnets andra förälder. Denna hantering upplevs som mycket negativ av de berörda familjerna. Särskilt bekymmersam blir situationen när återkravet avser utbetalningar för flera år, men de nya utbetalningarna inte går att bevilja för samma period eftersom det i enlighet med 15 kap. 14 SFB finns en begränsning avseende hur lång tid tillbaka det är möjligt att bevilja barnbidrag. Avseende förslag om ändring från fick kännedom om till då ändringen ägde rum När det gäller utgångspunkten för den tidpunkt från vilken ändring av bidragsmottagare ska ha verkan anser Försäkringskassan att det skulle vara bättre att den nuvarande formuleringen kvarstår, det vill säga då ändringen ägde rum istället för den föreslagna fick kännedom om. Även om fick kännedom om motsvarar verkligheten på ett bättre sätt vad gäller situationer när en anmälan om byte av bidragsmottagare kommer in, så öppnar det upp för andra problem när byte av bidragsmottagare ska göras som en konsekvens av andra typer av ändrade förhållanden. Det gäller till exempel situationer då en förälder som är mottagare av barnbidrag upphör att omfattas av svensk socialförsäkring, men då det ändå finns fortsatt rätt till barnbidrag för barnet. Denna förälder är då inte längre försäkrad för barnbidrag och om han eller hon dittills fått halva eller hela barnbidraget ska den andra föräldern istället få hela barnbidraget. Enligt Försäkringskassans tolkning ska tidpunkten för bytet av bidragsmottagare även i dessa situationer göras i enlighet med 16 kap. 19 SFB, eftersom 15 kap. 13 SFB inte är tillämplig då rätten till barnbidrag för barnet kvarstår. Om det dröjer innan Försäkringskassan får kännedom om sådana ändrade förhållanden, vilket är vanligt, kan bytet av bidragsmottagare med den nuvarande formuleringen ägde rum göras direkt när Försäkringskassan får uppgift om att personen exempelvis har börjat arbeta i ett annat EU-land eller har flyttat utomlands. Om utgångspunkten för bytet är en tidpunkt efter att Försäkringskassan fick kännedom om förändringen, ser vi att bytet av bidragsmottagare inte kan göras direkt trots att den ena förälderns

7 7 (8) rätt till barnbidrag kan ha upphört för flera månader sedan eller i värsta fall för flera år sedan. Ingen av de två formuleringarna passar för alla typer av ändringssituationer avseende bidragsmottagare, men Försäkringskassan anser att ägde rum är den mest lämpliga formuleringen eftersom den inte förorsakar några oönskade konsekvenser i faktiskt utfall och för att den är lättast att hantera administrativt. Avsnitt 14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser I beskrivningen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna står det, att en förutsättning för att föräldrar till barn som berättigar till barnbidrag före ikraftträdandet av de nya reglerna ska kunna få en prövning enligt de nya föreskrifterna bör vara att föräldrarna efter ikraftträdandet inkommer med en anmälan till Försäkringskassan. Samtidigt framgår det i detta avsnitt av promemorian att om det i hushållet ingår ett barn som omfattas av de nya föreskrifterna så kommer det nya regelverket avseende flerbarnstillägget att tillämpas på hela hushållet och därefter alltid tillämpas på hushåll som någon av dessa föräldrar ingår i, även om hushållet ombildas. I dessa situationer ska med andra ord de nya föreskrifterna för flerbarnstillägg vara tillämpliga även på barn som berättigar till barnbidrag före ikraftträdandet av de nya föreskrifterna och utan att föräldrarna gör en anmälan. Försäkringskassan önskar därför ett förtydligande i beskrivningen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Sammantaget befarar Försäkringskassan att regelverket för barnbidrag och flerbarnstillägg kommer att upplevas som komplicerat av de föräldrar som berörs och att det kommer att bli krångligare att administrera. Särskilt komplicerat riskerar det att bli för de föräldrar som har barn som kommer att omfattas av de gamla föreskrifterna om barnbidrag, men omfattas av de nya föreskrifterna om flerbarnstillägg. Avsnitt 16 Ekonomiska konsekvenser Kostnader vid införandet Försäkringskassan bedömer utvecklingskostnaden till 20 mnkr som fördelar sig på 18 mnkr för IT-stöd och 2 mnkr för verksamhetsutveckling. I kostnaderna finns inte medtaget någon informationsinsats i samband med införandet. Försäkringskassan uppskattade i remissvaret till betänkandet Fortsatt föräldrar en engångskostnad på 43 mnkr för handläggning, som grundade sig på ett antagande om att befintliga föräldrar i stor utsträckning skulle välja att dela på barnbidraget. Eftersom Försäkringskassan inte ska genomföra några marknadsföringsinsatser i samband med införandet gör vi nu en annan bedömning. Det finns redan idag en möjlighet för föräldrar som är överens, att dela barnbidraget när barnen bor växelvist. Vi tror inte att de nya föreskrifterna kommer att medföra ett förändrat beteende hos denna grupp som leder till avsevärt ökade administrationskostnader för oss. Det är dock svårt att uppskatta hur många av dessa föräldrar som kommer att göra en anmälan om ändrad bidragsmottagare. Däremot anser Försäkringskassan att den tidigare uppskattade engångskostnaden för att hantera anmälan om delat barnbidrag där barnen bor växelvist och föräldrarna inte är överens kvarstår. Kostnaden beräknas fortfarande till 10,8 mnkr som baseras på uppskattningen att

8 8 (8) föräldrar inte är nöjda med hur barnbidraget fördelas och att de kommer att göra en anmälan om delat barnbidrag. Ökade kostnader per år I Försäkringskassans remissvar till betänkandet Fortsatt föräldrar uppskattade vi att kostnaderna för handläggning skulle öka med 16,8 mnkr per år. Av de förslag som nu lagts fram finns det flera som inte fanns med i betänkandet och det gäller framför allt de delar som rör flerbarnstillägg samt att Försäkringskassan i vissa situationer ska bedöma om en förälder är olämplig som bidragsmottagare. Vi anser inte att det är möjligt att göra en träffsäker uppskattning av vad detta kommer att kosta, men vi vill poängtera att de årliga handläggningskostnaderna kommer att öka ytterligare mot bakgrund av dessa förslag. Dessutom kommer Försäkringskassans transaktionskostnader att öka som en följd av att antalet utbetalningar blir avsevärt fler. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Dan Eliasson i närvaro av försäkringsdirektör Birgitta Målsäter, verksamhetsområdeschef Joakim Jarnryd, enhetschef Tommy Alexandersson och verksamhetsutvecklare Anna Stjernberg, den senare som föredragande. Dan Eliasson Anna Stjernberg