Åklagarmyndighetens synpunkter på Betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel SOU 2009:70

Transkript

1 Sida 1 (6) Kammaråklagare Charlotta Tanner Ert datum Er beteckning Justitiedepartementet Stockholm Åklagarmyndighetens synpunkter på Betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel SOU 2009:70 Sammanfattning Åklagarmyndigheten delar utredarens uppfattning att giltighetstiden för lagen om hemlig rumsavlyssning ska förlängas till och med utgången av Det är ännu för tidigt att säkert utvärdera om lagen fått avsedd effekt. Den nu föreslagna tiden är rimlig och motsvarar vad som tidigare anförts som lämplig tid för att kunna genomföra en materiellt värdefull utvärdering. Det finns emellertid anledning att överväga om inte hemlig rumsavlyssning även borde vara ett tillgängligt tvångsmedel i utredningar om annan grov brottslighet än den som nu omfattas av lagens tillämpningsområde. Åklagarmyndigheten har tidigare påtalat detta och det som hittills framkommit om lagens tillämpning ger inte anledning att ändra denna uppfattning. Behovet av att låta lagens tillämpningsområde omfatta även spioneri som inte kan betraktas som grovt framhålls särskilt. I ett tidigt utredningsläge kan vara svårt att bedöma brottets svårhetsgrad även om skälig misstanke uppnåtts. De rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer som kringgärdar hemlig rumsavlyssning är omfattande och ger ett fullgott skydd mot att verktyget missbrukas. Vad utredaren anfört i denna del överensstämmer med Åklagarmyndighetens uppfattning. Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott ger åklagare rätt att i vissa fall interimistiskt besluta om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Denna regel borde även omfatta hemlig rumsavlyssning. Domstolen bör få möjlighet att fatta interimistiska beslut i brådskande fall. På så sätt skulle behovet av att snabbt få ett beslut om tillstånd till hemligt tvångsmedel kunna tillgodoses. Lagen om hemlig rumsavlyssning bör, såsom utredaren föreslår, kompletteras med regler om användning av störsändare och möjlighet att flytta fordon. Utredaren har uppmärksammat att det förekommer olika uppfattningar bland åklagare om den misstänkte efter slutdelgivning har en ovillkorlig rätt att få Postadress Gatuadress Telefon E-post Box STOCKHOLM Östermalmsgatan 87 C Telefax Webbadress

2 Sida 2 (6) veta om hemliga tvångsmedel använts i utredningen oavsett avlyssningen kommer att åberopas som bevisning. Frågor av detta slag hanteras för närvarande av Insynsutredningen (Ju 2007:13). Det är viktigt att enskilda åklagare hanterar samma eller liknande frågor på ett enhetligt sätt. Åtgärder kommer därför att vidtas för nå en enhetlig tillämpning av reglerna inom myndigheten. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har inte varit tillräckligt effektiv men uppfyller ändå vissa funktioner i den brottsbeivrande verksamheten. Åklagarmyndigheten delar därför utredarens bedömning om att ett nytt regelverk bör utarbetas för att bättre tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. Den nuvarande lagen bör inte permanentas men det är viktigt att den ersätts av en ny lag samtidigt som den upphör att gälla. Åklagarmyndigheten har inget att erinra mot att lagen om åtgärder för att förhindra vissa brott kompletteras med ett förbud mot avlyssning av telemeddelanden eller samtal i vissa fall på det sätt som utredaren föreslår. 5.3 Uppfyller lagen de brottsbekämpande myndigheternas behov? Åklagarmyndigheten har i och för sig förståelse för utredarens bedömning om att det för närvarande inte finns skäl att utvidga tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. Förhållandet att utvärderingen genomförts så kort tid efter att lagen trätt i kraft medför att erfarenheterna av lagens tillämpning är begränsade. Det bör emellertid redan nu finnas utrymme för att överväga vissa justeringar på detta område. Hemlig rumsavlyssning bör kunna användas i utredningar om misstänkt spioneri även om misstankarna inte uppfyller rekvisiten för att gärningen ska betraktas som grov. I ett tidigt utredningsläge är det ofta svårt att avgöra vilken svårhetsgrad brottsmisstankarna kan röra. Det kan också vara svårt att få fram ett underlag för bedömningen även då det föreligger skälig misstanke mot en enskild. Säkerhetspolisen har tidigare framhållit att en sådan bedömning många gånger förutsätter att det finns tillgång till uppgifter som lämnats i slutna rum. Åklagarmyndigheten delar denna uppfattning. Under lagstiftningsarbetet anfördes bl.a. att integritetshänsyn motiverade en restriktiv utformning av lagens tillämpningsområde vilket fick till följd att hemlig rumsavlyssning inte kan användas vid utredningar avseende spioneri om inte brottet är grovt. Utredaren anser att det inte heller nu finns förutsättningar för att låta denna form av spioneri omfattas av tillämpningsområdet. Det framstår som att risken för orimliga integritetsintrång fortfarande utgör det starkaste skälet mot en ändring på denna punkt. Integritetsaspekterna väger naturligtvis alltid tungt vid överväganden om hemliga tvångsmedel ska användas eller inte. Behovet av att utreda

3 Sida 3 (6) brottsligheten måste därmed ställas mot enskildas intresse av att brottsutredningar inte inkräktar i den privata sfären. Möjligheterna att utreda brott väger rimligtvis tyngre ju allvarligare brottsligheten är och integritetsintrånget är mer motiverat ju allvarligare brottet är. Spioneri är ett mycket allvarigt brott och bör därför kunna motivera att förhållandevis ingripande integritetsintrång kan accepteras. Det är svårt att förstå att integritetsaspekterna generellt sett överväger det brottsutredande intresset i sådana fall. De som misstänks för spioneribrott är dessutom många gånger personer som yrkesmässigt och under lång tid bedriver samhällshotande verksamhet. Det kan antas att dessa personer ofta har i beräkningen att de är eller kan vara utsatta för långtgående åtgärder från myndigheternas sida för att bli avslöjade. Åklagarmyndigheten har tidigare ansett att tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning borde vidgas även i andra fall. Mot bakgrund av de praktiska erfarenheter som hittills har kunnat dras saknas anledning att frångå detta ställningstagande. Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning borde därför framförallt omfatta de samhällsfarliga brotten samt grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling oberoende av det antagande som kan göras om brottets straffvärde i det enskilda fallet. I praktiken är det ofta svårt att fastställa straffvärdet i utredningens inledningsskede. Slutligen finns anledning att uppmärksamma om att hemlig rumsavlyssning överhuvudtaget inte kan användas vid utredningar om företagsspioneri, inte ens om verksamheten utförs på uppdrag av en främmande stat. Åklagarmyndigheten har tidigare påtalat att det även avseende denna brottslighet kan finnas behov av att använda hemlig rumsavlyssning (betänkandet s. 149 f.). De förhållanden som redovisas där har alltjämt samma betydelse. I sammanhanget bör särskilt understrykas att det i ett tidigt utredningsläge sällan är möjligt att med någon grad av säkerhet bestämma om det fråga om ett spioneribrott eller företagsspioneri liksom att det vid samma tidpunkt är svårt att bedöma brottets svårhetsgrad. En översyn av den hemliga rumsavlyssningens tillämpningsområde bör därför omfatta även denna form av spioneriverksamhet Övriga synpunkter Det är angeläget att lagen kompletteras med bestämmelser som tillåter flyttning av fordon och användande av störsändare/störningsutrustning. Av betänkandet framgår att detta även är utredarens uppfattning. Frågan bör utredas särskilt och det är enligt Åklagarmyndighetens uppfattning inte självklart så att den ryms inom Polismetodsutredningens nuvarande uppdrag (dir. 2007:185). Med anledning av vad utredaren anför på sidan 154 i betänkandet kan påpekas att det enligt 4 lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, finns möjlighet för åklagare att interimistiskt besluta om hemlig

4 Sida 4 (6) teleövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Tillämpningsområdet för den nämnda lagen är begränsat till de samhällsfarliga brotten som Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga och beivra. Inom detta område finns ett behov av att i särskilda situationer snabbt kunna vidta åtgärder för att förhindra pågående brottslighet. I dessa situationer bör åklagare även ha rätt att interimistiskt besluta om hemlig rumsavlyssning. Interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning bör självfallet förbehållas extrema situationer där bara mycket snabba åtgärder kan förhindra allvarliga brottseffekter med människoliv i fara. Behovet av snabba beslut kan redan idag äventyras av svårigheterna att med kort varsel nå ett offentligt ombud som kan delta vid domstolens sammanträde. Domstolen har inte möjlighet att fatta beslut utan närvaro av ett offentligt ombud. Detta förhållande kan skapa stora problem för den brottsutredande verksamheten och då framförallt den verksamhet som även har förebyggande verkan. Utredningar i säkerhetsmål är särskilt utsatta med hänsyn till att bara ett fåtal personer har rätt att uppträda som offentliga ombud i de mål som utreds av Säkerhetspolisen. Utredaren har inte belyst den problematiken. En tänkbar lösning skulle kunna vara att domstolen i särskilt angivna fall har rätt att meddela beslut utan att offentligt biträde närvarar. Ett sådant beslut skulle t.ex. kunna avse en kortare tid och därefter omprövas i närvaro av ett offentligt ombud Underrättelseskyldigheten och den misstänktes generella rätt till insyn i förundersökningsmaterialet Den misstänktes rätt till insyn omfattas som tidigare nämnts av Insynsutredningens uppdrag. Åklagarmyndigheten har hittills ansett att det inte finns något utrymme för åklagare att inför den åtalade undanhålla att han eller hon varit utsatt för hemliga tvångsmedel. Det framgår även av 20 förundersökningskungörelsen att beslut om uppgifter som rör tvångsmedel ska antecknas i förundersökningsprotokollet. Det saknar såtillvida betydelse om uppgifter som framkommit genom avlyssning/övervakning åberopats som bevisning eller inte. Åklagarmyndigheten har tidigare sammanställt en promemoria (RättsPM 2008:4) om den misstänktes rätt till insyn under en brottsutredning i syfte att skapa samsyn och enhetlighet för rättstillämpningen inom myndigheten. Utredarens iakttagelser ger emellertid Åklagarmyndigheten anledning att se över promemorians innehåll och i övrigt vidta åtgärder som detta kan föranleda. Åklagarnas skyldigheter att underrätta enskilda om att hemliga tvångsmedel använts är förhållandevis nya. Antalet tillstånd för hemliga tvångsmedel skiljer sig också väsentligen mellan olika kammare vilket bl.a. beror på brottslighetens geografiska skillnader. Detta medför att rutiner kan etableras och utvecklas på olika sätt, vilket naturligtvis inte är godtagbart. I enlighet med det yttrande som citerats i betänkandet (s. 136) verkar Åklagarmyndigheten för att

5 Sida 5 (6) uppmärksamma åklagarkamrarna och därmed de enskilda åklagarna på de rutiner som gäller. Rutinerna utgår från riksåklagarens riktlinjer för hanteringen av underrättelser om hemliga tvångsmedel (RåR 2007:3). Det bör även nämnas att de delar av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens iakttagelser och beslut, som berör åklagarverksamheten, tillkännages genom publicering på Åklagarmyndighetens intranät. 6.3 Användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte Åklagarmyndigheten delar utredarens uppfattning om att den preventiva lagen inte uppfyllt de behov som finns av att använda hemliga tvångsmedel i den brottsbeivrande verksamheten. Lagen har emellertid inte varit betydelselös för Åklagarmyndighetens verksamhet. Genom de preventiva åtgärderna har åklagaren fått ett bättre beslutsunderslag för sina ställningstaganden. Det är därför viktigt att denna funktion finns kvar till dess att ett nytt och bättre anpassat regelverk kan träda i kraft. Åklagarmyndigheten har under utredningen lämnat synpunkter på den preventiva lagens effektivitet vilket framgår av betänkandet (s. 169 f.). Utöver det kan följande tilläggas. Lokutionen särskild anledning anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet innebär att det avsedda tillämpningsområdet hamnar mycket nära den tidpunkt då förundersökning ska inledas. Om den som kan misstänkas för brottet dessutom är identifierad krävs inte så mycket mera för att det ska föreligga skälig misstanke och bestämmelserna om hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken m.m. kan användas. Det är således en förhållandevis liten skillnad mellan det att tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt den preventiva lagen kan meddelas och att tillstånd kan lämnas enligt de allmänna reglerna i rättegångsbalken. Sammantaget med domstolarnas restriktiva hållning till att medge förlängning medför tillämpningen av den preventiva lagen att dess betydelse många gånger begränsas till att ge åklagaren underlag för att besluta om förundersökning ska inledas eller inte. Tillämpningen ger litet utrymme för underrättelseinhämtning. Åklagarmyndigheten delar därmed Säkerhetspolisens uppfattning (betänkandet s. 169) om att lagen knappast haft någon verkan för det brottsbeivrande underrättelsearbetet. Utformningen av den preventiva lagens tillämpningsområde kan också framstå som svårförståelig. Bl.a. får tillstånd meddelas om det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet enligt den i lagen angivna katalogen som i vissa fall innefattar enbart den grova formen av ett brott. Det behöver emellertid inte finnas någon konkret brottsmisstanke för att tillstånd ska kunna meddelas. I dessa situationer kan det vara svårt att avgöra om den brottsliga verksamheten innefattar t.ex. grov olovlig underrättelseverksamhet och inte bara olovlig underrättelseverksamhet.

6 Sida 6 (6) Åklagarmyndigheten delar utredarens uppfattning om att det finns anledning att överväga om Säkerhetspolisen bör få större möjligheter att använda tvångsmedel för att förebygga och förhindra allvarlig brottslighet. En översyn bör som nämns i betänkandet omfatta frågan om Säkerhetspolisens preventiva verksamhet ska regleras i en särskild lag liksom om den öppna polisen också bör få använda tvångsmedel i preventivt syfte. Vidare kan ifrågasättas om inte Säkerhetspolisens tillgång till tvångsmedel i preventivt syfte ska överensstämma med tillämpningsområdet för åtgärder enligt lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. I dag överensstämmer inte tillämpningsområdena för de båda lagarna. Den senare omfattar, till skillnad mot den förra, bl.a. olovlig kårverksamhet, olovlig underrättelseverksamhet, statsstyrt företagsspioneri och brott mot finansieringslagen. Den preventiva lagen har således ett snävare tillämpningsområde. Detta yttrande har beslutats av riksåklagaren Anders Perklev. Kammaråklagaren Charlotta Tanner har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har chefsåklagaren Tomas Lindstrand och överåklagaren Nils Rekke deltagit. Anders Perklev Charlotta Tanner