Remiss: Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44)

Transkript

1 1 (9) Dnr SU Regeringskansliet (Justitiedepartementet) Stockholm Remiss: Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats att yttra sig över remissen, anför följande: 1. Överväganden om behov, effektivitet, integritetsintrång samt en permanentad lagstiftning 1.1 Inledning Utredningens viktigaste förslag är att permanenta reglerna om preventiva tvångsmedel samt hemlig rumsavlyssning ( buggning ). Fakultetsnämnden har tidigare yttrat sig avseende utvärderingen av dessa regler som gjordes i SOU 2009:70 och då anfört att utredningen var mycket begränsad och svårligen kunde tjäna som beslutsunderlag. Nuvarande betänkande innehåller ett betydligt bättre underlag för en bedömning. Utredningen har genomfört en imponerande kartläggning av hur tvångsmedlen har använts, varför beslutsunderlaget nu är gott. Positivt är också att utredningen tycks ha kommit runt de sekretessproblem som föregående utredning anförde som hinder mot att ge närmare beskrivning av hur tvångsmedlen tillämpats. I många delar, bl.a. bedömningen att preventiv rumsavlyssning inte bör förekomma och att det fortsatt bör uppställas krav på att man i beslutet anger den teleadress eller plats som tvångsmedlet avser, kan fakultetsnämnden också instämma i de överväganden som görs. Enligt Juridiska fakultetsnämndens mening finns det likväl anledning att avstyrka förslaget att reglerna permanentas på det sätt som föreslås av utredningen. Skälen för detta utvecklas i det följande. 1.2 Principiella anmärkningar Enligt rättegångsbalken kan tvångsmedel endast vidtas under en förundersökning. Då förundersökningen aktualiserar en mängd krav på dokumentation och rättssäkerhet så har uppfattningen även varit att en förundersökning måste anses inledd när tvångsmedel används. Eftersom förundersökning endast får inledas när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts så innebär detta att tvångsmedel endast får användas i brottsutredande verksamhet. Såväl säkerhetspolisen som den öppna polisen bedriver utöver brottsutredande verksamhet även en underrättelseverksamhet. Under denna får polisen dock som huvudregel bara använda sig av öppna källor, det vill säga man kan inte använda tvångsmedel i underrättelsesyfte. Stockholms universitet Besöksadress: Stockholm Universitetsvägen 10 E

2 2 (8) Under senare tid har det emellertid blivit allt tydligare att lagstiftaren inte kan fokusera enbart på förundersökning, vare sig den ser på den brottsbekämpande verksamheten eller på integritetsskyddet. Införandet av reglerna av preventiva tvångsmedel kan sägas reflektera detta, liksom den nya regleringen av de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (se prop. 2011/12:55). Därtill kommer hela frågan om s.k. signalspaning. Reglerna om tvångsmedel under förundersökning kan naturligtvis missbrukas. Som framgått av Säkerhetstjänstkommissionens betänkanden bedrev säkerhetspolisen under flera decennier hemlig teleavlyssning i underrättelsesyfte. Säkerhetspolisen fingerade konkreta brottsmisstankar mot vissa personer när syftet i själva verket var att avlyssna personer (huvudsakligen sådana med vänsteråsikter) för att se vad dessa hade för sig och samla information (se SOU 2002:87 samt SOU 2002:91). Det särskilt anmärkningsvärda var att domstolarna godtog denna praxis och beviljade tillstånd till avlyssning trots att bevisningen uppenbarligen inte var tillräcklig. Samtliga rättssäkerhetsgarantier fallerade således och ett stort antal människor avlyssnades olagligt (a.a.). De preventiva tvångsmedlen som nyligen infördes genom tidsbegränsad lag var ett sätt att ge säkerhetspolisen viss möjlighet att använda tvångsmedel i ett skede som låg inom underrättelseverksamheten, eller i vart fall i ett skede innan förundersökning kan inledas, det vill säga i syftet att upptäcka brott snarare än att utreda dem. Vid tillämpningen av dessa regler måste man mot nämnda historiska bakgrund vara särskilt vaksam mot missbruk av lagreglerna. Det finns alltid risk att tvångsmedel missbrukas, t.ex. genom att konkreta misstankar mot vissa personer fingeras eller överdrivs i syfte att få till stånd t.ex. avlyssning. Vissa svar som utredningen redovisar ger vid handen att det finns förhoppningar om avlyssning som bygger mer på att det finns en viss miljö än välgrundade misstankar om att något skett eller ska komma att ske. En handläggare på säkerhetspolisen anför t.ex. att det ofta finns en ovisshet om vad extremistmiljöerna tänker göra. Ska de ockupera hus, utöva skadegörelse eller angripa motståndare. Handläggaren förväntar sig att genom preventiva tvångsmedel få besked om hur det puttrar i (den extremistiska) miljön (s. 438). Uttalanden av detta slag kan svårligen förstås på annat sätt än att man vill avlyssna för att mer allmänt se om det händer något. 1.3 Behovet av nya tvångsmedel Någon riktig kartläggning av behovet av nya tvångsmedel har tidigare inte gjorts, inte ens när dessa nya tvångsmedel infördes, vilket i sig måste sägas vara anmärkningsvärt. Utredningen har nu ett kapitel om behovet av tvångsmedlen, vilket är positivt. Ser man till beskrivningen av brottsutvecklingen så talar denna emellertid inte nödvändigtvis för att det föreligger ett ökat behov av hemliga tvångsmedel. I beskrivningen konstateras att dödligt våld i allmänhet har minskat jämfört med några år sedan (s. 175 samt s. 227). De senaste tjugo åren visar på en tydlig minskning av det totala antalet dödliga våldsdåd i Sverige (s. 231). Det förekommer enligt Säkerhetspolisen varken någon minskning eller ökning av främmande makters underrättelseverksamhet i Sverige. Terrorismhotet är svårbedömt det har sannolikt gått upp och ned genom årtiondena och enligt flera bedömare representerar den hotbildsförskjutning som utvecklats sedan år 2001 mer en uppfattad snarare än en fysisk ökning av den nationella hotbilden (s. 195). Hatbrott är inte planerade utan handlar i de flesta fall om att en person befunnit sig på fel plats vid fel tillfälle, det vill säga avlyssning är inte ett verksamt tvångsmedel. Vad gäller organiserad brottslighet så visar utredningen att vissa problem minskat (s. 222) samt att hotbilderna kring organiserad brottslighet kännetecknas av vissa överdrifter (s. 223). Särskilt de namngivna gängen har vid vissa tillfällen tilldelats egenskaper de knappast lever upp till (s. 223). Utredningen betonar att kriminella konflikter och våldsbrott kopplade till organiserad brottslighet ofta är affektbrott och därför torde vara svåra att förebygga med preventiva tvångsmedel (s. 229). Bank-, post- och värdetransportrån ökade visserligen markant under 90-talets början, men har därefter minskat och befann sig 2010 på samma nivå som under slutet av 80-talet (s. 231). Den allmänna bilden av ett ständigt ökande hot från terrorism och organiserad brottslighet kan alltså ifrågasättas. Utredningen drar (se s. 524 ff.) ändå slutsatsen att det finns ett behov av de föreslagna tvångsmedlen. Det kan knappast undvikas att sådana slutsatser bygger på allmänna (och bitvis spekulativa)

3 3 (8) bedömningar, men det framstår inte som klart att behovet av tvångsmedel är starkare i dag än tidigare. Som exempel på bedömningar som framstår som spekulativa kan nämnas utredningens antaganden om s.k. ekoterrorism där det sägs att det är rimligt att anta att den radikala miljörörelsen kommer att återupplivas i framtiden och möjligen ägna sig åt så kallad ekoterrorism (s. 528) eftersom i ett samhälle där hotet om jordens undergång ses som en överhängande realitet är de rimligt att anta att utomparlamentariska aktioner inklusive användningen av våld ses som det enda verkningsfulla motmedlet (s. 211). 1.4 Effektivitet Effektiviteten hos tvångsmedelsanvändning är naturligtvis svår att mäta. Säkerhetspolisen har angivit att preventiva tvångsmedel varit till nytta i 71 procent av de tillstånd som meddelats (s. 33). Ser man emellertid till vad denna nytta består i så visar det sig att den vanligaste förekommande nyttoeffekten med tvångsmedlet varit att det inte längre funnits anledning att anta att personerna tillstånden avsett ska komma att utöva brottslighet (s. 488). Det kan ifrågasättas om dylika resultat kan räknas som sådan nytta som bör beaktas vid en bedömning av lagstiftningen. Räknar man bort denna nyttoeffekt så kvarstår en nyttoeffekt på 33 procent. Den uppgivna nyttan har då främst avsett att kartläggning kunnat ske av den som tillståndet avsett (s. 488). Detta handlar således om sådana underrättelseuppgifter som tvångsmedel lämpligen inte borde användas för att insamla. Nyttan av tvångsmedlet bör mätas i att tvångsmedlet uppfyller sitt syfte, i detta fall att förhindra brott. Det visar sig också att det endast i två procent av fallen så har ett orsakssamband enligt säkerhetspolisen själv kunnat beläggas som gett grund att anföra att brottslig verksamhet som ett tillstånd i ärendet avsett har kunnat förhindras (s. 488). I utredningens egen djupundersökning av 56 operationer har det inte i något fall kunnat sägas att tvångsmedlet lett till att brottslighet förhindrats. Sammantaget är det svårt att finna belägg för att preventiva tvångsmedel skulle vara särskilt effektiva. Vad gäller hemlig rumsavlyssning har öppna polisen angivit att tvångsmedlet varit till nytta i 27 % av fallen och tullen i 21 % av fallen. Säkerhetspolisen anser att nyttan har varit betydligt högre, i 49 % av fallen, men där visar det sig att den i särklass största nyttoeffekten har varit kartläggande av den misstänkte eller dennes nätverk (i 21 fall av totalt 47 meddelade tillstånd) (s. 413 f.), det vill säga sådant som lämpligen bör ske genom öppna källor och inte genom tvångsmedel vars syfte är att utreda ett konkret brott. Det kan i dessa 21 fall lika gärna handla om att säkerhetspolisen kartlagt en oskyldig person. Bortser man från dessa fall så synes alltså nyttoeffekten vara överlag lika låg för samtliga myndigheter. Att nyttan ändå är större för hemlig rumsavlyssning än för preventiva tvångsmedel hör säkerligen samman med att det för hemlig rumsavlyssning krävs att bevisnivån skälig misstanke är uppnådd, det vill säga det måste finnas betydande bevisning för den misstänktes skuld, medan det för preventiva tvångsmedel ställts upp ett betydligt lägre beviskrav. Det framgår av utredningen att andelen tillstånd som lett till att uppgifter från avlyssningen åberopats som bevisning vid huvudförhandling är 13 % hos öppna polisen, 11 % hos tullen och så lågt som 2 % (ett fall) hos säkerhetspolisen. Förklaringen synes vara att de som avlyssnas är medvetna om att risken för avlyssning finns, varför de inte talar om brottsplaner i miljöer som kan avlyssnas (se t.ex. s. 350) Det är alltså svårt att belägga några mer påtagliga positiva effekter också av hemlig rumsavlyssning. 1.5 Integritetsintrång Som tidigare nämnts förefaller utredningen överlag ha genomförts mycket grundligt. Särskilda utredaren samt utredningssekreteraren har också framhållit att utredningen genomfört en av de mest omfattande undersökningar som publicerats i västvärlden avseende ämnet. En fråga som emellertid kunde ha belysts ytterligare är i vilken utsträckning tredje man drabbas av tvångsmedlen. Risken för detta är ju uppenbarligen stor vid teleavlyssning samt rumsavlyssning. Frågan tas upp i avsnitt och utredningen anför att det är svårt att mäta, men nämner samtidigt att i Tyskland och Norge har undersökningar gjorts om detta. Det hade varit positivt om utredningen undersökt även denna aspekt. Så kunde exempelvis enkätundersökningen utredningen genomförde ha innehållit frågor om detta, så som gjordes i Norge (s. 518).

4 4 (8) Det mest integritetskränkande är uppenbarligen hemlig rumsavlyssning. I 50 fall har den misstänktes bostad avlyssnats och i åtta fall har avlyssningen skett av annans stadigvarande bostad.. I 23 fall har publika service- eller affärsställen avlyssnats. Integritetsintrånget för tredje man är uppenbarligen mycket stort i de fall avlyssningen sker hos annan än den misstänktes bostad eller på publika ställen. Men även i de fall avlyssning sker hos den misstänkte är integritetsintrånget mycket stort då även dennes familj avlyssnas. Hemlig rumsavlyssning är exceptionell jämfört med andra tvångsmedel då det innebär att allt som sägs avlyssnas och spelas in. Det är också mot denna bakgrund det tidigare inte ansetts lämpligt att tillåta användningen av detta tvångsmedel. Även de preventiva tvångsmedlen kan vara mycket integritetsintrångande när det handlar om teleavlyssning. Inte bara den som tillståndet avser avlyssnas utan även den som den misstänkte talar med, eller som använder samma telefon som den som tillståndet avser kommer att drabbas av åtgärden. 1.6 Avvägningar När man så väger integritetsintrånget mot förväntade nyttoeffekter så anser fakultetsnämnden att det är långt ifrån klart att det omfattande integritetsintrång som preventiva tvångsmedel innebär uppvägs av den förväntade nyttan. Att de brottsbekämpande myndigheterna själva uppgett att brott kunnat förhindras endast i två procent av fallen samt utredningens egen undersökning inte kunde påvisa ett sådant samband i något av fallen talar snarast för att det kan ifrågasättas om preventiva tvångsmedel är så effektiva att de positiva effekterna kan anses uppväga det omfattande integritetsintrånget. Mot den bakgrunden kan fakultetsnämnden i vart fall inte se att det finns tillräckligt underlag för att besluta om ett permanentande av lagstiftningen. Den visade nyttan av tvångsmedlet hemlig avlyssning är högre, sannolikt för att det till skillnad från preventiva tvångsmedel ställs ett högre beviskrav för användning av tvångsmedlet. Likväl kan konstateras att endast i 10 % av fallen så resulterade avlyssningen i uppgifter som användes som bevis i en rättegång. Detta ska vägas mot det synnerligen allvarliga integritetsintrång, inte minst mot tredje man, som tvångsmedlet innebär. Frågan om hemlig rumsavlyssning ska tillåtas har tidigare behandlats i flera olika utredningar. Tidigare regeringar har gjort bedömningen att tvångsmedlet var för integritetskränkande för att tillåtas. Som ovan nämnts kan det inte sägas att brottsutvecklingen varit sådan att det finns större behov av hemlig rumsavlyssning nu än tidigare. Också beträffande hemlig rumsavlyssning kan det följaktligen ifrågasättas om integritetsintrånget uppvägs av nyttan med åtgärden. Enligt fakultetsnämndens mening finns i vart fall inte ett tillräckligt underlag för att besluta om ett permanentande av åtgärden. Vid bedömning av huvudförslaget om permanentad lagstiftning beaktar fakultetsnämnden särskilt att just det förhållandet att en lagstiftning är tidsbegränsad har betydelse för hur utvärderingar och granskningar av tillämpningen kommer att uppfattas. Granskning av användningen av tidsbegränsad lagstiftning uppfattas inte bara som en fråga om handhavandet, utan också som en fråga om huruvida det finns tillräckliga skäl att behålla lagstiftningen. Enligt fakultetsnämndens mening bör sådan granskning och utvärdering också fortsättningsvis komma till stånd vad gäller hemlig rumsavlyssning och preventiv användning av tvångsmedel. På samma sätt har det förhållandet att en lagstiftning är tidsbegränsad i praktiken stor betydelse för möjligheterna att ifrågasätta lagstiftningen: beslutet att gällande lagar ska tas bort är en helt annan typ beslut än beslutet att förlänga (eller inte förlänga) giltigheten av tidsbegränsad lagstiftning. I anslutning till det särskilda yttrandet av Anne Ramberg ifrågasätter fakultetsnämnden också om det, med hänsyn till intresset att begränsa användningen av tvångsmedel till de fall där sådan är nödvändig, är ändamålsenligt med en reglering som (se avsnitt 8.2) görs oberoende av vilken aktör som är ansvarig (dvs. oberoende av om aktören är säkerhetspolisen eller den öppna polisen). Det bör snarare övervägas om inte tvångsmedelsanvändningen i viss utsträckning kan förbehållas säkerhetspolisen.

5 5 (8) 2. Om regleringen av preventiva tvångsmedel och begreppet påtaglig risk Utredningen föreslår att beviskravet för preventiva tvångsmedel ( särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet) ska ersättas med att det ska finnas en påtaglig risk för detta. Ursprungligen föreslog regeringen beviskravet kan antas, vilket Juridiska fakultetsnämnden i sitt remissvar ansåg var för lågt och var förknippat med särskilda värderingssvårigheter. Regeringen ansåg ändå att beviskravet inte skulle höjas, men omformulerade det till samma beviskrav som gäller för att inleda en förundersökning, det vill säga anledning anta (vilket är ett ännu lägre beviskrav). Justitieutskottet ansåg dock att brottsmisstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar och för att markera detta omformulerade man beviskravet till särskild anledning anta. Samtidigt menade utskottet att det delade regeringens uppfattning om beviskravets innebörd men menade att det inte avspeglades i beviskravet anledning anta. Dessa omständigheter gjorde att det var mycket oklart hur beviskravet skulle tolkas. Det har sagts att de förändringar som gjordes av beviskravet i praktiken lett till att tvångsmedlen inte kan användas preventivt som det ursprungligen var tänkt, utan närmast i ett förstadium till förundersökning (se s. 599). Å andra sidan kan förstås sägas att förändringarna, med de krav på konkretion som de innebar, har bidragit till att avgränsa tvångsmedelsanvändningen. Utredningen föreslår nu att detta beviskrav ska ersättas med ett beviskrav, eller ett rekvisit (jfr nedan) som typiskt sätt brukar användas för prognoser ( påtaglig risk ). Ändringen väcker emellertid vissa frågor. För det första måste man fråga sig om utredningen anser att detta innebär en sänkning av beviskravet. Detta är inte riktigt klart utifrån betänkandet. De typfall utredningen anför i lagtextkommentaren på när beviskravet typiskt sett ska vara uppfyllt tyder på att man eftersträvar en sänkning av beviskravet (s. 803). Denna fråga borde emellertid klargjorts av utredningen. Om beviskravet sänks kan man således i framtiden förvänta sig ett ännu större integritetsintrång än som hittills skett. Även slopandet av kravet på en konkretiserad gärning sker uppenbarligen i syfte att användandet av tvångsmedlen ska bli mer omfattande (s. 48). Samtidigt finns skrivningar som tydliggör att fråga inte är om att möjliggöra användningen av tvångsmedel som ett allmänt verktyg i mer allmän och långsiktig underrättelseverksamhet. För det andra måste framhållas att det finns vissa svårigheter med rekvisitet påtaglig risk. Utredningen har hämtat detta beviskrav från lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Utredningen anser att de krav på nivå och konkretion av risken som beskrivs i förarbetena till LVU är principiellt rimliga för riskbedömningen även vid preventiva tvångsmedel (s. 614). Problemet är att detta således endast avser risknivån, men inte säger något om beviskravet. Vid bevisvärdering som syftar på ett framtida händelseförlopp så måste skillnad göras mellan den säkerhet i slutsatsen man uppnår vis-à-vis beslutsunderlaget och den kalkylerade risken. Risken i sig måste nämligen bevisas, och detta görs med ett visst beviskrav. I LVU-processer ska det göras sannolikt att det finns en påtaglig risk (se t.ex. Kaldal, Parallella processer, 2010, s. 202 f.). Samma sak gäller inom asylrätten. En person ska anses som flykting om det finns en risk för att denne drabbas av förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, men när man talar om beviskrav i asylrätt är det inte beviskravet risk man i allmänhet syftar på utan beviskravet sannolikt (se Diesen m.fl. Prövning av migrationsärenden, 2012, s. 223 ff. samt en mängd rättsfall från migrationsöverdomstolen, t.ex. MIG 2007:12). Det ska göras sannolikt att det finns en risk. Poängen är således att det av utredningen föreslagna beviskravet påtaglig risk måste kombineras med något slags beviskrav. För det tredje finns på ett allmänt plan anledning att framhålla att det av flera skäl kan vara klokt att fokusera på underlaget för bedömningen snarare än på en föreställd risk som sådan. För det första är detta nödvändigt för att det ska finnas möjlighet att granska och utvärdera fattade beslut. Vid en granskning i efterhand kommer man åtminstone emellanåt att ha facit, dvs. veta om det fanns en viss risk eller ej. Bedömningen av om det var riktigt att använda tvångsmedel i en viss

6 6 (8) situation bör emellertid inte ta sikte på om det faktiskt fanns en risk eller ej, utan på om det fanns tillräckliga skäl att anta (jfr diskussionen om beviskravet i föregående stycke) att det fanns en relevant risk. Omvänt är det viktigt att inte varje underlåtenhet att använda tvångsmedel i en situation där något faktiskt sker framstår som en felbedömning. Om något (t.ex. ett attentat) har skett kan man dra slutsatsen att det faktiskt förelåg en påtaglig risk för att det skulle ske. I denna situation bör det av rekvisiten för tvångsmedelsanvändning framgå att frågan om huruvida det var riktigt eller ej, att inte besluta om tvångsmedelsanvändning, inte ska bedömas mot förekomsten av risken i sig, utan mot det underlag som fanns. Kort sagt: frågan bör inte vara fanns det vid beslutet en risk för attentat, utan fanns det vid beslutet tillräckliga skäl att anta att det fanns en risk för attentat. Hur man utformar reglerna i detta hänseende är alltså oerhört viktigt och kan antas påverka hur beslut kommer att fattas. 3. Om uttrycket organisation eller grupp Utredningen föreslår att preventiva tvångsmedel ska få användas även när det finns en påtaglig risk att någon eller några inom en organisation eller grupp kommer att utöva brottslig verksamhet, och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen kommer att främja denna verksamhet. Avlyssning ska således få ske av en person om det kan befaras att denne kommer att främja annans brottsliga verksamhet om de ingår i samma grupp eller organisation. Utredningen har motiverat detta med att den aktuella typen av brottslighet i regel förekommer inom ramen för tätt slutna organisationer eller sammanslutningar. I dessa fall kan det vara problematiskt att anknyta ett krav på en påtaglig risk för brottslig verksamhet till en viss person. Vi föreslår att det, när en påtaglig risk av det slag som angetts ovan kunnat knytas till en viss organisation eller grupp, ges en viss lättnad beträffande den bedömning som ska göras gentemot personer som är medlemmar av eller annars verkar för organisationen eller gruppen (s. 803). Förslaget synes motiveras av säkerhetspolisens beskrivning av att man ofta misstänker att en viss grupp kan komma att utföra viss brottslighet, men inte kan knyta en viss specifik person i gruppen till brottsligheten. Uttalandet på s. 803 (i lagtextkommentaren) är emellertid svårt att få ihop med föreslagna lagtextens lydelse då lagtexten ändå ställer krav på att det ska finnas en risk för att vissa personer inom gruppen ska komma att utöva verksamheten. I lagtexten talas således inte om att organisationen som sådan ska utöva den brottsliga verksamheten. Frågan är då om dessa personer (i en viss grupp) måste vara preciserade. Utredningen tycks som sagt inte anse att så ska vara fallet, detta visas också av det fjärde typfall utredningen beskrivit där utredningen anser att lagtextens rekvisit ska vara uppfyllt. I detta exempel så berättar en källa för säkerhetspolisen att han fått reda på att en autonom grupp planerar att angripa höga företrädare för ett visst parti. Däremot finns ingen uppgift om vem som ska utföra angreppet. Utredningen anser då att gruppens ledare kan befaras främja angreppet varför det skulle finnas skäl att utsätta ledaren för gruppen för hemliga tvångsmedel. Det framstår dock inte som självklart att detta synsätt är förenligt med lagtexten där det inte talas om att en grupp skulle genomföra något brottsligt utan det talas om någon eller några inom en organisation eller grupp, vilket snarast får uppfattas som att vissa specifika personer ska utöva den brottsliga verksamheten. Det är visserligen möjligt att ändra lagtexten så att skäl att använda tvångsmedel skulle kunna vara att det finns en påtaglig risk för att en viss grupp skulle komma att utöva brottslig verksamhet, men detta är en olämplig formulering då organisationer eller grupper i sig inte kan straffas för brott utan endast enskilda personer. Vidare saknas en definition av organisationer eller grupper. I en del fall kommer det säkert att vara klart att det rör sig om en organisation då medlemmarna exempelvis löser medlemskap och det finns en styrelse. I andra fall, så kan man dock tänka sig att det rör sig om ett antal personer som är bekanta med varandra och har liknande politisk eller religiös övertygelse. Kan dessa personer utgöra en grupp? Denna fråga borde klarläggas i förarbetena.

7 7 (8) Utöver problemen med hur lagtexten bör formuleras anser fakultetsnämnden att det finns andra skäl att avstyrka utredningens förslag. Att knyta användandet av tvångsmedel till medlemskap i grupp på detta vis framstår som rättsosäkert. Risken är överhängande att personer kommer att utsättas för tvångsmedel enbart utifrån deras tillhörighet till viss grupp. Detta gäller särskilt när innebörden av utredningens förslag blir att det inte längre ska krävas en konkretiserad gärning så som krävs enligt den nuvarande lagstiftningen. I sammanhanget finns också skäl att närmare analysera hur förutsättningarna att använda tvångsmedel i relation till medverkansgärningar påverkar behovet av den föreslagna regleringen: i vilken utsträckning innebär brottskataloger osv. att tvångsmedel redan idag kan användas i relation till medverkansgärningar och vad betyder det för behovet att utvidga möjligheterna att använda tvångsmedel? 4. Förslaget om åklagares rätt att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel Utredningen föreslår att åklagare bör ges en befogenhet att ge tillstånd till användandet av preventiva tvångsmedel i avvaktan på rättens beslut i de fall ett inhämtande av rättens beslut skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten. Fakultetsnämnden anser emellertid att det med tanke på det ovan nämnda omfattande missbruket av hemlig teleavlyssning som tidigare förekommit är av särskilt stor vikt att det är rätten som beslutar om preventiva tvångsmedel. Det är stor risk att undantaget kommer tillämpas extensivt då det i de flesta fallen skulle kunna hävdas att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse att invänta rättens beslut. Det finns även en risk att den efterhandskontroll som föreslås, i praktiken blir mindre effektiv än en kontroll som sker i förväg. Av dessa anledningar ställer sig fakultetsnämnden tveksam till detta förslag. Om en interimistisk beslutanderätt för åklagare bedöms vara oundgängligen nödvändig för att det ska vara möjligt att bibehålla kravet på att ange viss teleadress/plats i beslutet, får förslaget accepteras. Likväl bör andra lösningar på problemet sökas. 5. Framtida utredningsbehov 5.1 Det finns anledning att ta ett samlat grepp på åtgärder som avser tvångsmedel och övervakning Flera principiella synpunkter som aktualiseras i den aktuella utredningen har fakultetsnämnden uttryckt i sina tidigare yttranden, dels avseende Ds 2007:2 Frågan om fortsatt giltighet av 1952 års tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning, dels avseende den förra utvärderingen av preventiva tvångsmedel och buggning (SOU 2009:70). Det finns skäl att återge dessa: Under de senaste åren har nämnden erhållit ett flertal remisser rörande tvångsmedel vid misstanke om brott. Olika utredningar och förslag i ämnet har presenterats, bl.a. Prop. 2005/06:11 Maskeringsförbud, 2004/05:43 Överskottsinformation, 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet, 2005/06:54 Utökad möjlighet för Säkerhetspolisen att inhämta information i verksamhet för personskydd, 2005/06:178 Hemlig avlyssning, 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, SOU 2005:38 Tillgång till elektronisk information i brottsutredningar m.m., Ds 2005:21 Tvångsmedel för att förebygga och förhindra allvarlig brottslighet, Ds 2005:53 Hemliga tvångsmedel m.m., Ds 2005:30 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet. Vissa av dessa förslag har bromsats upp eller modifierats efter kritik av remissinstanser, lagrådet och/eller delar av riksdagen, andra har trätt i kraft utan större diskussion. Problemet med dessa genomförda eller aviserade lagändringar, som delvis föranletts av internationella efterdyningar till 11 september, delvis av polisens ökade behov att möta den organiserade brottsligheten och den allmänna tekniska utvecklingen, är att det som nämnden påpekat i flera av sina remissvar - saknas en helhetssyn och en helhetslösning.

8 8 (8) Fakultetsnämnden anförde därefter i nämnda yttrande att regeringen genom delreformer ger polis och säkerhetspolis ökade möjligheter och befogenheter genom att bygga ut ett lapptäcke av snåriga, svårtolkade, ibland varandra motsägelsefulla regler om tvångsmedel. Samordning och samstämmighet saknas när det gäller reglernas uppbyggnad, rekvisitens utformning, bestämmelsernas detaljnivå och kontrollmöjligheterna. Fakultetsnämnden ansåg därför att det fanns skäl att utifrån denna principiella utgångspunkt avstyrka förslagen även om fakultetsnämnden inte hade några konkreta invändningar mot utredarens författningsförslag. Den nu aktuella utredningen, SOU 2012:44, är ytterligare ett exempel på företeelsen att nya tvångsmedels effektivitet vägs mot dess ingripande i integriteten utan att någon koppling görs till de övriga nya tvångsmedel som införts de senaste åren, och utan någon bredare eller djupare principdiskussion. Som fakultetsnämnden påpekat i sitt tidigare yttrande avseende Ds 2007:2 och SOU 2009:44 bör en mer allmän diskussion och utredning genomföras om integritetsfrågorna för samtliga frågor som rör övervakning och tvång och ge dessa en samlad lösning. Vad gäller teleavlyssning och teleövervakning så kan sådan ske enligt 27 kap. rättegångsbalken, enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, enligt lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott samt enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Därtill kan nämnas att det i Ds 2011:44 föreslås att polisen ska få möjlighet att inrikta sig på signalspaning. Dessa olika lagars konsekvenser och integritetsintrång borde utredas gemensamt, och det bör övervägas om de olika reglerna kan samlas i en gemensam lag (alternativt att allt som rör den öppna polisen regleras i rättegångsbalken medan det övriga samlas i en enda speciallag rörande säkerhetspolisens befogenheter). I nämnda utredning bör även ingå att utreda vad den öppna polisen och säkerhetspolisen gör med de uppgifter som samlas in via avlyssningen (Hur registreras information om de misstänkta samt deras anhöriga, arbetskollegor etc., och till vem sprids denna information? I vilken mån delges exempelvis sådana uppgifter utländska underrättelsetjänster?). Vid en sådan utredning bör vidare, som fakultetsnämnden tidigare framhållit, utredas om den mindre restriktiva syn på tvångsmedelsanvändning som det pågående reformarbetet ger uttryck för, också borde föranleda vissa ändringar (konkretiseringar av rättigheter) i Regeringsformen. I sammanhanget vill Juridiska fakultetsnämnden framhålla att användning av tvångsmedel och övervakningsåtgärder utom förundersökning väcker mer allmänna frågor om hur samhället ska avgränsa tillgången till åtgärderna vad gäller så väl avvägningar mellan behov och integritetsskydd som regleringsteknik (den teknik som används vad gäller tvångsmedel i förundersökning är inte direkt överförbar) och kontroll. 5.2 Om lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Av utredningens kartläggning framgår att de särskilda tvångsmedel som finns reglerade i lagen om särskilt utlänningskontroll i princip inte tillämpats alls de senaste åren. Om lagstiftaren beslutar att permanenta reglerna om preventiva tvångsmedel synes det inte längre finnas behov av bestämmelserna i tvångsmedel i lagen om särskild utlänningskontroll. Även utredningen tycks dela denna uppfattning (s. 771). 6. Sammanfattning Sammanfattningsvis avstyrker Juridiska fakultetsnämnden förslagen om permanentandet av reglerna om preventiva tvångsmedel samt hemlig rumsavlyssning. Skälen till detta är både att det finns skäl att ta ett samlat grepp på tvångsmedelslagstiftningen (se ovan) och att utredningen inte visat att nyttan av åtgärderna uppväger de integritetsintrång de innebär. Det är också tydligt att det för åtgärder utom förundersökning inte finns en etablerad regleringsmodell som har visat sig fungera väl, vilket i sig framstår som ett tillräckligt skäl att inte permanenta regleringen.