EXAMENSARBETE. Effektivitetsvinster av en centralisering? En studie av en kommunal inköpsfunktion. Veronica Bladfält Sofie Cajander Sehlstedt

Transkript

1 EXAMENSARBETE Effektivitetsvinster av en centralisering? En studie av en kommunal inköpsfunktion Veronica Bladfält Sofie Cajander Sehlstedt Civilekonomexamen Civilekonom Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

2 FÖRORD Förord Detta examensarbete har framställts under en tidsperiod på 20 veckor. Vi vill speciellt tacka Stina Gustafsson, Walborg Wallström och övriga medarbetare på Luleå Kommun för deras vänliga bemötande och all hjälp som vi fått. Vi vill även tacka vår handledare Anders Nilsson för allt stöd och all den återkoppling som vi fått under examensarbetets framställning. Ett stort tack riktas även till våra opponenter som kommit med löpande konstruktiv kritik och som hjälpt oss under arbetets gång. Vi vill även tacka de aktörer inom barn- och utbildningsförvaltningen som ställt upp på våra intervjuer och på så sätt bidragit med viktiga synpunkter. Luleå den 8/ Veronica Bladfält & Sofie Cajander Sehlstedt I

3 SAMMANFATTNING Sammanfattning Inköpsfunktioner inom kommunal verksamhet har under de senaste åren lidit av ineffektivitet i form av höga kostnader och felaktig resursfördelning. Denna ogynnsamma situation har lett till reformer så som ökad centralisering. Syftet med denna studie är att, med utgångspunkt i en svensk kommun, skapa förståelse för hur effektiviteten påverkas av ovan nämnda reform. Mer specifikt hur den adaptiva respektive allokativa effektiviteten påverkas. Detta genom att skapa förståelse för aktörernas förändringsvilja och deras förutsättningar inför centralisering samt att med utgångspunkt i organisationens lagefterlevnad och resursfördelning, och hur dessa faktorer har påverkats i och med centraliseringen, göra tolkningar om effektiviteten. För att studera detta har ett kvalitativt angreppssätt antagits. Insamlingen av empirin har gjorts genom personliga intervjuer med berörda aktörer samt genom insamling av källmaterial rörande resursfördelning och lagefterlevnad. Empirin har analyserats med hjälp av en innehållsanalys. Utifrån analysen kunde konstateras att goda incitament inför en reform är viktiga att skapa samt att möjlighet till deltagande (inför och under en reform) bidrar till förändringsvilja och adaptiv effektivitet. Vidare framkom att allokativ effektivitet i flera avseenden kan påverkas positivt av centralisering. Nyckelord: Institutioner, effektivitet, reformer, centralisering, offentlig sektor II

4 ABSTRACT Abstract Purchasing functions within the public sector has in recent years suffered from inefficiencies in the form of higher costs and improper allocation of resources. This adverse situation has led to reforms such as greater centralization within the purchasing function. The purpose of this study is to, on the basis of a Swedish municipality create an understanding of how efficiency is affected by the above-mentioned reform. More specific, how the adaptive and allocative efficiency is affected. This is achieved by creating an understanding of actors willingness to change and their possible contradictions towards centralization. And, through study of resource allocation and the organizations compliance with legislation, and how these factors have been affected by centralization, conduct interpretations about the efficiency. To study this, a qualitative approach has been adopted. The collection of empirical data has been made through personal interviews with affected actors and by collecting source material relating to resource allocation and legislative compliance. Empirical data has been analyzed through a content analysis. Through the analysis it was found that good incentives for a reform is important to establish and that participation opportunities (before and during a reform) contributes to the willingness to change and therefore the adaptive efficiency. It could also be noted that allocative efficiency, in many aspects, can be positively affected by centralization. Keywords: Institutions, efficiency, reforms, centralization, public sector III

5 INNEHÅLL Innehåll 1. INLEDNING Bakgrund Problemdiskussion Problemformulering Syfte Disposition TEORETISK REFERENSRAM Institutionell teori Reformer New Public Management Effektivitet Effektivitet och institutioner Sammanfattning av teoretisk referensram METOD Vetenskapligt synsätt Vetenskaplig ansats Undersökningsstrategi Strategi Val av fall Beskrivning av fallet Tillvägagångssätt Litteraturstudie Urval Utformning av intervjuguider Datainsamling Analysmetod Reliabilitet Validitet Definitionsmässig validitet Extern validitet EMPIRI Källmaterial Intervjuer IV

6 4.2.1 Område Område Område ANALYS Källmaterial Köp från ramavtalsleverantörer Köp från e-handelsleverantörer Hämtköp Försenade betalningar Intervjuer Skolassistenter Pedagoger SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE DISKUSSION Slutsatser Teoretiskt bidrag Praktiska råd Förslag på fortsatt forskning Begränsningar Referenslista Bilaga 1 - Intervjuguide skolassistenter Bilaga 2 - Intervjuguide pedagoger Figurer Figur 1 - Disposition... 4 Figur 2 - Sammanfattning av teoretisk referensram Figur 3 - Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion Tabeller Tabell 1 - Tolkning och kodning av intervjuer Tabell 2 - Köp från ramavtalsleverantörer Tabell 3 - Köp från e-handelsportalen Tabell 4 - Hämtköp Tabell 5 - Försenade betalningar V

7 INLEDNING 1. INLEDNING I detta inledande kapitel presenteras bakgrunden till det valda ämnet samt en problemdiskussion och problemformulering som mynnar ut i syftet med uppsatsen. Vidare definieras, för uppsatsen, centrala begrepp. 1.1 Bakgrund Centralisering och decentralisering är något som har diskuterats under lång tid och det finns inget bästa sätt att organisera beslutsfattandet på i alla situationer. Det beror på en rad olika faktorer, så som organisationens historia, tidigare erfarenheter, mål och strategier om det lämpar sig bäst att vara centraliserad eller decentraliserad. (Hollenbeck, Ellis, Humphrey, Garza, & Ilgen, 2011) Förändringar i allmänhet är svåra att genomföra och det kan finnas svårigheter i att gå från beslut till handling, speciellt om beslutsfattare och utförare av beslutet är olika personer (Brunsson, 1982). Det krävs därför ett stort engagemang inom organisationen för att förändringen ska få genomslagskraft (ibid). Inom kommuner där politikerna tar det slutliga beslutet och medarbetarna sedan ska genomföra förändringen är detta således viktigt. Det faktum att beslutsfattare och den som genomför beslutet är olika personer i en kommun gör att kommuner inte är lika flexibla som privata organisationer, där medarbetare ofta har större inflytande (Rainey, 1976). Det kan därför vara svårare att genomföra betydande förändringar i kommuner än i privata organisationer (ibid). Förändringar gällande organisationens grad av centralisering och decentralisering är således svåra att genomföra (Siverbo, 2004). Det är inte bara organisationens utformning som behöver förändras utan även organisationskulturen, i form av informella institutioner, så att medarbetarna blir öppna för förändringar och inte begränsas av de informella institutionerna (ibid). Beslutet om att förändra organisationen måste motivera medarbetarna för att förändringen ska genomföras och inte bara beslutas om (Brunsson, 1982). Vid en organisationsförändring spelar de informella institutionerna en stor roll eftersom de kan bromsa organisationens framtida utveckling (Siverbo, 2004). De informella institutionerna underlättar i normalfallet för handlingar i en organisation men i de fall där det krävs en större förändring kan motstånd uppstå på grund av de värderingar och antaganden som de befintliga institutionerna består av (ibid). Institutionerna blir i dessa fall ogynnsamma för organisationens utveckling (ibid). Det går ofta trender i centraliseringen och när några centraliserar sig följer andra efter (Hollenbeck et al., 2011). Under senare årtionden har offentlig sektor fått ett större krav på effektivitet (Hood, 1995) och har därmed gått mer och mer mot att likna den privata sektorn (Almqvist, 2006). New Public Management, NPM, är ett samlingsbegrepp som används för att beskriva de senaste decenniernas reformer inom offentlig sektor (ibid). Dessa reformer uppkom som ett svar på ett ökat effektivitetskrav (Hood, 1995) och 1

8 INLEDNING innebär att fler och fler idéer från den privata sektorn tillämpas inom den offentliga sektorn för att den ska fungera mer kostnadseffektivt (Almqvist, 2006). Enligt Brorström, Nilsson, Almqvist, Johnsson, & Ramberg (2010) finns det i dagsläget en tendens att gå mot mer centraliserade organisationer inom den privata sektorn, något som den offentliga sektorn har anammat. Den offentliga sektorn genomgår i nuläget stora förändringar där pendeln svänger tillbaka mot ökad centralisering. Kommunledningar har gradvis blivit mer centraliserade under de senaste åren vilket kan skapa ökade styrningseffekter som är avsedda att på sikt bidra till en effektivare organisation. (Brorström, Nilsson, Almqvist, Johnsson, & Ramberg, 2010) 1.2 Problemdiskussion Även om kommuner i nuläget går mot mer centraliserade organisationer så har trenden för svenska kommuner under tidigare år varit att ha en decentraliserad organisation där de anställda har befogenhet att fatta beslut (Almqvist, 2006). Det finns flera anledningar till att offentliga organisationer har decentraliserats genom åren, en av dessa är att den enskilde medarbetaren får ett större ansvar vilket i sin tur kan leda till att de anställda blir mer motiverade (ibid). Vidare har kommuner haft en idé om att en platt organisation leder till kostnadseffektivitet (Brorström & Siverbo, 2001). Det kan dock uppstå problem i decentraliserade organisationer just på grund av att ansvaret förs ned i organisationen, ett av dessa problem är suboptimering där den anställde främst agerar utifrån mål som gynnar den egna enheten (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Detta problem börjar nu träda fram i kommuner och dess inköpsfunktioner. Man ser en nackdel med den decentraliserade organisationen då kontrollen blir allt för liten och det är lätt att lagar och regler inte följs (Upphandling 24, 2011). Det finns, som tidigare nämnts, ingen bästa lösning som passar alla gällande organisationsform, centralisering är därför en aktuell fråga inom bland annat inköpsfunktioner (Axelsson & Laage-Hellman, 1991). Inköpsfunktionen inom en kommun består av mer än bara inköpsavdelningen, även medarbetare på lokal nivå i organisationen, så som pedagoger inom skolan och inköpssamordnarna på respektive enhet, är en del av kommunens totala inköpsfunktion (ibid). Med lokal nivå avses den operativa nivån inom organisationer, vilket vill säga den nivå där verksamhetens medarbetare befinner sig (Solli, 1991). Inköpsfunktioner är enligt ovan komplexa så till vida att de måste ta hänsyn både till externa faktorer i form av leverantörer och medborgare, men även till interna faktorer så som medarbetare inom organisationen (Axelsson & Laage-Hellman, 1991). Det räcker således inte med en passande organisationsform, avseende centralisering eller decentralisering, för att styra en inköpsfunktion (ibid). För att medarbetarna ska vara motiverade och prioritera rätt så måste även organisationskulturen, så som de informella institutionerna, stödja organisationsformen (ibid). De potentiella fördelarna med en centraliserad organisation är att den underlättar för att enhetliga principer tillämpas inom organisationen samt hjälper till att ta tillvara på stordriftsfördelar (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Detta lockar i dagsläget kommuner att centralisera sig för att nå en effektivare organisation (Brorström et al., 2010). 2

9 INLEDNING Effektivitetsbegreppet kan delas upp i två typer av effektivitet; adaptiv effektivitet, att organisationen är duktig på att anpassa sig till förändrade förutsättningar, och allokativ effektivitet, att resurser fördelas ändamålsenligt och kostnadseffektivt. De två ovanstående effektivitetsbegreppen kan dock ses som motstridiga. Till exempel används resurserna inte alltid på effektivast möjliga sätt på kort sikt, om man måste satsa på kompetensutveckling för att utbilda medarbetare så att de är öppna för förändringen som ska genomföras. Vidare så gynnas allokativ effektivitet av erfarenhet och väl inarbetade rutiner eftersom verksamheten då kan bedrivas med så små transaktionskostnader som möjligt. En stark tro på de rutiner som finns försvårar dock förändringar, vilka är nödvändiga för en adaptiv effektivitet. En effektiv organisation har därmed förmågan att kombinera allokativ och adaptiv effektivitet och för varje enskild kommun kan möjligheten att lyckas med den kombinationen vara mycket betydelsefull. På grund av de ovan nämnda motsättningarna mellan de två effektivitetsbegreppen kan effektivitet ses som förmågan att hantera konkurrerande värden. (Brorström & Siverbo, 2001) Effektiviteten som är tänkt att följa av en centraliseringsreform inom en kommunal inköpsfunktion påverkas enligt ovan både av medarbetarnas förändringsförmåga och av organisationens resursfördelning. För att den önskade effektiviteten ska uppnås krävs således att organisationens institutioner stödjer reformen och att medarbetarna motiveras och engageras inför reformen. 1.3 Problemformulering Bakgrunden och problemdiskussionen har lett fram till följande två problemfrågeställningar: Hur upplever aktörer på lokal nivå att en kommunal inköpsfunktion påverkas av en centraliseringsreform? Hur påverkas den allokativa effektiviteten, i en kommunal inköpsfunktion, av en centraliseringsreform? 1.4 Syfte Syftet med uppsatsen är: Att skapa förståelse för aktörernas upplevelser av en centraliseringsreform, samt att diskutera hur dessa upplevelser kan kopplas till adaptiv effektivitet och allokativ effektivitet. Att göra tolkningar om hur allokativ effektivitet påverkas av en centraliseringsreform i en kommunal inköpsfunktion. 1.5 Disposition Uppsatsen är uppbyggd efter det klassiskt deduktiva upplägget enligt figur 1 på nästa sida. 3

10 INLEDNING Kapitel 1 Kapitel 2 Kapitel 3 Kapitel 4 Kapitel 5 Kapitel 6 Inledning Teori Metod Empiri Analys Slutsatser Figur 1 Disposition I det inledande kapitlet presenteras uppsatsens bakgrund och problemdiskussion vilka har lett fram till problemfrågorna och syftet. I kapitel 2 presenteras de centrala teorierna som skapar uppsatsens teoretiska referensram, vilka sammanfattas i en figur i slutet av kapitlet. I kapitel 3 redogörs för hur studien är genomförd för att i det efterföljande kapitlet presentera resultatet av genomförd empiriinsamling. I kapitel 5 analyseras den insamlade empirin och i det avslutande kapitlet presenteras slutsatserna som kan dras samt svar på de inledande problemfrågorna och förslag på fortsatt forskning. 4

11 TEORI 2. TEORETISK REFERENSRAM I detta kapitel presenteras den teoretiska referensram som ligger till grund för att besvara uppsatsens frågeställningar och därmed uppfylla syftet. Inledningsvis diskuteras institutionell teori eftersom det är institutionerna som ligger till grund för organisationen, vidare diskuteras även reformer, New Public Management och effektivitet. 2.1 Institutionell teori Den institutionella teorin utvecklades för att visa hur en organisation påverkas och anpassar sig till de krav som ställs från dess omgivning (Scott, 2008). Den offentliga sektorn påverkas i hög grad av de krav som ställs från medborgarna där organisationen måste anpassa sig till samhällets värderingar, normer, regler och uppfattningar (Hatch, 2002). De återkommande handlingarna som består av de anställdas kunskap skapar rutiner i organisationen och det är just rutinerna som är grunden i institutionerna (ibid). Då institutioner är uppbyggda av rutiner underlättar de för handling och styr de anställdas beteende vilket skapar stabilitet i organisationen (Brorström et al., 2010). Institutionsteorin kan således förklara varför en organisation agerar på ett visst sätt i uppkomna situationer (Scott, 2008). Institutioner kan delas upp i formella och informella (North, 1990). De formella institutionerna består av nedskrivna regler och riktlinjer för en organisation och de informella institutionerna består av de anställdas normer och värderingar som inte är nedskrivna men ändå självklara för organisationens medlemmar (ibid). Det bör dock finnas en samstämmighet mellan de formella och de informella institutionerna för att nå önskad effektivitet i en organisation (Brorström & Siverbo, 2001). För att underlätta för att en förändring ska kunna äga rum i en organisation bör det finnas kunskap om de informella institutionerna som visar de normer och värderingar som skapat rutiner och processer (Brorström et al., 2007). Genom att en samstämmighet uppnås mellan de informella institutionerna och de formella institutionerna skapas institutionella arrangemang (ibid). Eftersom organisationer måste anpassa sig till nya krav, både inom organisationen och från omgivningen, förändras samspelet mellan institutionerna över tiden (ibid). De formella institutionerna kan förändras genom ett snabbt beslut som exempelvis en lagändring (North, 1990). För att de informella institutionerna ska förändras krävs dock att medarbetarnas normer och värderingar samstämmer med den formella förändringen, en process som kan vara tidskrävande (ibid). På grund av att relationen mellan formella och informella institutioner förändras över tiden kan ogynnsamma institutioner uppstå (Brorström et al., 2007). Ett exempel på detta är om en förändring av de formella institutionerna i form av nya regler och rutiner inte följs av en förändring av de informella institutionerna, dessa kommer då att motverka de nya reglerna och rutinerna och blir således ogynnsamma (ibid). Brorström & Siverbo (2001) anser att individer i offentlig sektor har en grundläggande roll i skapandet och förändrandet av informella institutioner. De anser vidare att de 5

12 TEORI institutioner som hämmar en förändring eller bromsar en gynnsam utveckling för organisationen bör förändras. Informella institutioner bör således utsättas för prövningar för att på så sätt behålla eller öka effektiviteten i organisationen samt för att ogynnsamma institutioner ska förebyggas (Brorström & Siverbo, 2001). Samtidigt som institutioner underlättar för handling inom den offentliga organisationen kan dessa vara så djupt rotade i organisationen att de försvårar förändringar (Brorström et al., 2010). Genom att skapa goda incitament till att genomföra en förändring underlättas även förändringen av de befintliga institutionerna inom organisationen (Heikkila & Isett, 2004). Externa omgivningsförändringar, ineffektivitet i organisationen och tillfällen då ny kunskap gör det omöjligt att organisera verksamheten på ett tillfredsställande sätt kan vara tillfällen då institutioner behöver omprövas för att upprätthålla effektiviteten inom organisationen (Brorström et al., 2010). Det är dock inte alltid med säkerhet som förändringar i institutionerna sker när ett behov uppstår, konservativa medarbetare kan motverka en förändring av institutionerna (ibid). Det är därför en utmaning för verksamhetens ledare att få dessa medarbetare att hantera nya situationer genom att skapa nya beteendemönster istället för att handla genom de befintliga rutinerna (ibid). Samtidigt som handling genom befintliga regler och rutiner minskar osäkerheten inom en kommunal organisation kan en förändring vara nödvändig för att upprätthålla organisationens effektivitet (Agevall, 2005). Hänsyn bör dock tas till att nyskapande och implementering av nya regler och rutiner kan innebära att motvilja och konflikter skapas bland de anställda (ibid). Genom att skapa ett ökat förtroende mellan ledning och medarbetare på lokal nivå kan dock medarbetarnas engagemang öka vilket medför att den institutionella förändringen blir så effektiv som möjligt (Nooteboom, 2002; Solli, 1991). 2.2 Reformer Reformer är laddade begrepp som kan innebära betydande förändringar för en organisation, från en mindre bra position till en bättre och mer önskvärd position (Pollitt, 2004). Reformer är således medvetna förändringar som syftar att förbättra en organisations nuläge (ibid). Brunsson (2006a) talar om två faktorer som driver reformer; problem och lösningar. Han menar att om det funnits en ultimat lösning till de olika problem som uppstår i en organisation skulle inte nya reformer uppstå som lösning på de gamla. Exempelvis skulle inte en decentraliseringsreform leda till att tankar om centralisering uppkommer som en lösning på de problem som förr eller senare uppstår med decentraliseringen (Brunsson, 2006a). Organisationer pendlar således ständigt mellan dessa två organisationsformer (ibid). I komplexa organisationer, så som kommuner, kan reformer både lösa problem och skapa problem (Brunsson, 2006b). Detta eftersom den initiala reformen kan ge upphov till oförutsedda och oönskade effekter, dessa effekter bidrar i sin tur till att nya reformer uppstår (ibid). Reformer leder därför ofta till nya reformer i försök att skapa lösningar på de problem som uppstår genom strukturella förändringar av organisationen eller dess delar (Brunsson, 2006a). I vissa fall kan reformer stödja den adaptiva effektiviteten genom att öka organisationens förmåga att anpassa sig till förändringar (Brunsson, 2006b). 6

13 TEORI New Public Management New public management, NPM, är ett samlingsbegrepp för ett antal reformer inom offentlig sektor som uppkom på 1980-talet som ett svar på det ökade effektivitetskravet. NPM avser i första hand att göra offentlig sektor mer lik den privata sektorn, detta genom att implementera styrmodeller och att effektivisera verksamheten så att kommunerna blir mer lika storföretagen. NPM bidrar således till att gränserna mellan de offentliga och de privata verksamheterna suddas ut. Enligt Hood (1995) är NPM inte reformer som är till för att ändra de varor och tjänster som produceras av den offentliga sektorn. Han menar att NPM-reformerna har kommit till för att förändra det sätt som aktörer inom den offentliga sektorn kontrollerar och styr de varor och tjänster som produceras. (Hood, 1995) Reformer kan bidra till sammanhållning inom organisationer, detta eftersom reformer tenderar att bli ett gemensamt problem för medarbetare och alla blir delaktiga i reformerna då de genererar gemensamma diskussioner och oro kring förändringarna (Almqvist, 2006). Genom att implementera kommande reformer i ett tidigt skede och skapa diskussioner kan själva införandet av reformen underlättas då alla medarbetare känner sig involverade i förändringsprocessen (ibid). Den oro som förändringar kan skapa påverkar organisationens prestationsförmåga och effektivitet och kan leda till ökade kostnader (Almqvist, 2004). Det är därför mycket viktigt att de anställda får tid att förbereda sig inför en förändring så att den på så sätt genomförs så smärtfritt som möjligt (ibid). De anställda som kan identifiera sig med de nya värden som skapas genom en reform har lättare att acceptera den förändring som krävs, de anställda som är skeptiska till reformen är dock svårare att övertyga (Christensen & Lægreid, 2008). Ett generellt antagande enligt Christensen och Lægreid (2008) är att NPM-reformer oftast uppfattas som viktigare för de anställda på ledningsnivå än för de anställda på lokal nivå. Det kan bero på att anställda på ledningsnivå har lättare att identifiera sig med de positiva värden som kan erhållas av den tänkta reformen samt att de i större grad deltar i implementeringen av reformer (Christensen & Lægreid, 2008). Ett problem som kan uppkomma med återkommande reformer är att medarbetarnas motivation till reformerna sjunker i takt med att antalet reformer ökar, speciellt i de fall då reformerna handlar om besparingar och nedskärningar för att effektivisera organisationen (Kuhlmann, Bogumil, & Grohs, 2008). Uppföljningen av reformer kan många gånger vara bristande, detta på grund av att det kan vara svårt att analysera interna organisationsförändringar då det uppstår en tidsförskjutning mellan genomförandet och den effekt som förväntas av reformen (Almqvist, 2006). I och med denna förskjutning finns det inte alltid tillräckligt med tid inom organisationen att utvärdera förändringen på ett rättvisande sätt innan nästa förändring tar vid (ibid). En annan orsak till att organisationsförändringar inte analyseras fullt ut är att de förväntade effekterna många gånger inte stämmer överens med det verkliga utfallet och i vissa fall går organisationen tillbaka till utgångsläget innan reformen (ibid). Det kan bero på att analysen av vilka problem som kan uppstå i och med den reform som ska genomföras inte är tillräcklig (Montin, 2007). Exempelvis kan jämförelser med andra organisationer eller förvaltningar som genomgått likande förändringar bidra med viktig information (ibid). Vidare finns det två framstående 7

14 TEORI anledningar till varför offentlig sektor inte är lika förändringsbenägen som den privata sektorn (Borins, 2001). Den ena är att då det inte finns någon ägare inom offentlig sektor finns det inte heller lika stort kapital att tillgå för att dela ut bonus som incitament till de som genomför lyckosamma förändringar (ibid). Den andra anledningen är att misslyckade förändringar ofta blåses upp i media vilket gör konsekvenserna av misslyckanden ännu större (ibid). Dessa två anledningar gör att förändringar inte har samma grogrund i offentlig sektor som i privat sektor (ibid). Vilket i sin tur kan leda till att det inom offentlig sektor skapas reformer som leder till nya reformer som lösningar på de gamla, utan att man istället stannar upp och analyserar vad som kunde ha gjorts annorlunda (Brunsson, 2006b). I studier som Borins (2001) genomfört framkommer att den största drivkraften till förändringar inom den offentliga sektorn är interna problem, som exempelvis resursfördelning, kostnader och ineffektivitet. NPM och centralisering En centraliserad organisation kännetecknas av att besluten fattas på en hög hierarkisk nivå, ofta på chefsnivå, medan motsatsen, decentralisering, kännetecknas av att makten är fördelad på ett antal personer inom organisationen. I en helt centraliserad organisation ligger all makt på en person inom organisationen. Organisationer är dock sällan renodlat centraliserade eller decentraliserade, dessa två extremfall ses sällan i verkligheten. Organisationer har däremot olika grad av de två extremfallen. (Mintzberg, 1983) Något som observerats i samband med NPM-reformer är tydliga tendenser till centralisering, detta då styrning och kontroll inom offentlig sektor har ökat avsevärt i och med NPMs framfart (Agevall, 2005). Vissa av de områden inom organisationer som decentraliserats i och med tidigare års reformer har återgått till centralisering på grund av NPM (Almqvist, 2006). En av de ursprungliga tankarna med NPM-reformer var att frångå den byråkratiska styrmodellen, så som styrning utifrån fastställda regler och riktlinjer (ibid), vilket i dagsläget visat sig vara tveksamt då NPM snarare ses leda till ökad regelstyrning (Brorström, et al,. 2010). Vidare ämnar NPM-reformerna att genom ökade influenser från den privata sektorn skapa ökad effektivitet och lönsamhet (Almqvist, 2006). Hänsyn bör dock tas till att den empiriska forskningen inom NPM-området är begränsad vilket gör det svårt att säga om reformerna är lyckade eller misslyckade (Almqvist, 2006). Studier som genomförts på den offentliga sektorn i Tyskland har visat att det inte med säkerhet uppnås någon förändring i de viktiga faktorerna så som effektivitet och lönsamhet genom att förändra styrmodeller i organisationen (Kuhlmann et al., 2008). Hänsyn bör även tas till själva genomförandet av förändringen för att önskad effekt ska uppnås (Brunsson, 1982). 2.3 Effektivitet Termen effektivitet härstammar från latinets ord efficientia, vilket innebär förmågan att producera en effekt (Rutgers & van der Meer, 2010). Effektivitet uppnås när en given mängd resurser leder till maximal output eller när en given mängd output produceras genom minsta möjliga resursanvändning (Macintosh, 2002). Denna relation mellan 8

15 TEORI input och output har under 1900-talet kommit att definieras som teknisk effektivitet (Rutgers & van der Meer, 2010). Det finns dock forskning som pekar på att denna definition inte är tillräcklig inom offentliga organisationer, så som kommuner (ibid). Detta då de till skillnad från privata företag inte bara kan styra på vinst eller avkastning som önskad output utan även måste ta hänsyn till demokrati, integritet och legalitet (ibid). Önskad output för en offentlig organisation ses därmed som att skapa offentligt värde så som legitimitet och säkerhet (ibid). Det är därför inte möjligt att endast utvärdera på en önskad effekt när effektiviteten i en offentlig organisation ska fastställas (ibid). Effektivitet kan som tidigare nämnts delas upp i adaptiv effektivitet, att organisationen är duktig på att anpassa sig till förändrade förutsättningar, och allokativ effektivitet, att resurser fördelas ändamålsenligt och kostnadseffektivt (Brorström & Siverbo, 2001). Adaptiv effektivitet är sammankopplad med organisationens förändringsberedskap och förändringsförmåga i nya situationer, organisationen måste således vara anpassningsbar (ibid). För att detta ska uppnås krävs en kontinuerlig kompetensutveckling inom organisationen (ibid). Faktorer som påverkar förmågan att bibehålla den adaptiva effektiviteten är övervakning och kontroll, några av den centraliserade organisationens karaktäristika (ibid). Allokativ effektivitet uppnås när resurser fördelas så att de enheter som på bästa sätt kan nyttja resurserna får dem sig tilldelade, samt när transaktionskostnader, både interna och externa, minimeras (ibid). Även Almqvist (2006) framhåller att låga transaktionskostnader leder till ökad effektivitet. För att uppnå långsiktig effektivitet är flexibilitet och anpassningsförmåga viktiga faktorer, dessa faktorer kräver dock att resurser läggs på just dessa områden (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Det krävs helt enkelt resurser för att förändra arbetsrutiner och att omorganisera (ibid). När resurser läggs på dessa områden minskas dock den allokativa effektiviteten något (Brorström & Siverbo, 2001). För att uppnå långsiktig effektivitet är det dock nödvändigt att avsätta resurser till förändringen (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Begreppet effektivitet kan inom en organisation betyda en sak medan det inom en annan organisation kan betyda något helt annat (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Gemensamt för alla organisationer är dock en vilja att på bästa möjliga sätt uppfylla organisationens syfte (ibid). Effektivitet är således inget statiskt begrepp till sin betydelse utan organisationens ändamål spelar stor roll för vad effektivitet innebär (ibid). Vad som avses med de två effektivitetsbegreppen allokativ effektivitet respektive adaptiv effektivitet är således bundet till vad organisationen vill uppnå. Effektivitet kan därför mätas på olika sätt, exempelvis kan den mätas genom en jämförelse av effektiviteten innevarande år med den från föregående år (Coelli, Rao, O'Donnell, & Battese, 2005). Kriterierna som effektiviteten mäts på får inte vara för få så att synen på effektivitet blir för snäv, de får inte heller vara för många så att det blir svårt att skaffa sig en överblick över effektiviteten (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Amnås (1983) effektivitetsargument säger att en decentraliserad organisation kan leda till ökad effektivitet. När detta har undersökts empiriskt har det dock inte framkommit några effektivitetsvinster till följd av en decentraliseringsreform. Vid en undersökning 9

16 TEORI av verksamheten i Stockholms stad framkom tvärtom att effektiviteten hade minskat något i och med en decentralisering av organisationen. (Almqvist, 2006) För att nå ökad effektivitet och således närma sig den optimala relationen mellan input och output krävs arbetsfördelning och arbetsspecialisering; den som utför arbetsuppgiften ska ha rätt utbildning och således vara specialiserad på uppgiften (Karlöf, 2009). Det finns alltså ett samband mellan effektivitet och rolldifferentiering, vilket innebär att var och en av medarbetarna vet vad de ska göra och varje person tilldelas den uppgift de är mest lämpad att utföra (Sjøvold, 2008). När arbetsuppgifterna är klart uppdelade på detta sätt är det lättare att byta ut en person i organisationen utan att hela organisationens effektivitet påverkas, den nya personen har klart definierade uppgifter och vet vilka förväntningar som finns (ibid) Effektivitet och institutioner Det är viktigt att skilja på gynnsamma och ogynnsamma institutioner, inte minst när begreppet effektivitet studeras (Brorström & Siverbo, 2001). Detta på grund av att en utveckling mot en effektivare organisation kräver gynnsamma institutioner (ibid). Institutioner kan bli så djupt rotade inom en organisation att de hämmar organisationen och dess utveckling, detta genom viljan att bevara det befintliga beteendemönstret och på så sätt förhindra en förändring (Brorström, 2002). Detta trots att det krävs en förändring för att nå en effektivare organisation (ibid). Institutionerna blir i dessa fall ogynnsamma och förhindrar en långsiktigt effektiv organisation (Brorström & Siverbo, 2001). Institutioner har således ett avgörande inflytande över organisatorisk effektivitet och det är viktigt att institutionerna är anpassningsbara för att långsiktig effektivitet ska uppnås (ibid). Det är dock inte lätt att skapa förståelse bland medarbetare för att ogynnsamma institutioner föreligger och en förändring således måste genomföras (Brorström, et al., 2010). En ytterligare egenskap som krävs för effektivitet är att det institutionella arrangemanget är trovärdigt (Brorström & Siverbo, 2001). Effektivitet handlar således inte bara om input och output utan även om att ta till vara på, och om så är nödvändigt, att förändra de informella institutionerna inom organisationen (ibid). 2.4 Sammanfattning av teoretisk referensram Utifrån de teorier som behandlats ovan i detta kapitel kan det konstateras att reformer initieras på grund av att ett problem identifieras inom organisationen. Denna studie berör ett fall där ett problem i form av ineffektivitet har uppmärksammats inom inköpsfunktionen vilket har föranlett behovet av en reform. En reform har således genomförts i form av ökad centralisering av inköpsfunktionen, detta för att öka funktionens och således organisationens totala effektivitet. För att åstadkomma detta krävs förmågan att hantera de två, till viss del motsägande, effektivitetsbegreppen adaptiv effektivitet och allokativ effektivitet. Organisationens institutioner i form av inarbetade rutiner och värderingar samt lagar och regler påverkar i sin tur organisationens förmåga att förändras och således att uppnå effektivitet. Detta illustreras i figur 2 nedan. 10

17 TEORI Problem med ineffektivitet inom inköpsfunktioner Reform Institutioner Adaptiv effektivitet Allokativ effektivitet Total effektivitet Figur 2 Sammanfattning av teoretisk referensram 11

18 METOD 3. METOD I detta kapitel presenteras vald metod för den empiriska undersökningen och analysen, vidare presenteras även det valda fallet. Avslutningsvis diskuteras studiens validitet och reliabilitet. 3.1 Vetenskapligt synsätt Ett vetenskapligt metodsynsätt som finns inom det företagsekonomiska området är aktörssynsättet (Arbnor & Bjerke, 1994). Aktörssynsättet ser verkligheten som en social konstruktion som består av flera olika verklighetsbilder vilka kunskaparen söker förstå sambanden mellan (ibid). Detta synsätt handlar om att genom dialog förstå den sociala verkligheten (ibid). En del av vårt syfte är att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå inom kommunal verksamhet upplever en centraliseringsreform. Fokus ligger således på att skapa förståelse för hur medarbetarna upplever reformen vilket gör att denna studie antar ett aktörssynsätt. De samband som söks i aktörssynsättet är av två karaktäristika, en inre karaktär och en yttre karaktär (Arbnor & Bjerke, 1994). Den inre karaktären syftar till att aktörerna ska förstå sin egen situation bättre medan den yttre karaktären eftersträvar nyskapande och förändring (ibid). Den andra delen av syftet med denna studie, utöver den del som nämndes i stycket ovan, är att göra tolkningar om allokativ effektivitet. Detta genom att undersöka om transaktionskostnaderna påverkats i och med centraliseringen. Något som undersökts genom att följa upp hur ramavtalstroheten 1, andelen e-handelsköp 2, antal hämtköp 3 och antal försenade betalningar 4 har utvecklats och sedan diskuterats med aktuella aktörer. Detta bidrar till att aktörerna inom berörd förvaltning får en bättre förståelse för sin situation, vilket kan kopplas till den inre karaktären. På detta sätt har därmed även denna del av syftet inslag av aktörssynsättet. 3.2 Vetenskaplig ansats En deduktiv studie utgår från befintlig teori för att utifrån den härleda hypoteser vilka sedan undersöks empiriskt, denna ansats är även kallad bevisandets väg. En induktiv studie utgår från empiriska undersökningar för att skapa ny teori, denna ansats kallas upptäcktens väg. (Holme & Solvang, 1997, s. 51) Denna studie behandlar ett antal befintliga teorier vilka resulterar i en modell som undersöks empiriskt genom intervjuer och källmaterial. Detta gör att studien främst har en deduktiv ansats, det är dock sällan som en studie är rent deduktiv, helt utan inslag av induktion (Holme & Solvang, 1997). 1 Att hålla sig till slutna avtal och inte handla från andra tillgängliga leverantörer 2 Köp från leverantörer anslutna till ett kommunalt e-handelssystem 3 Köp där medarbetarna lämnar arbetsplatsen och åker till affärer för att handla 4 Fakturor som förfallit till betalning med en eller flera dagar 12

19 METOD 3.3 Undersökningsstrategi Den kvalitativa metoden utgår främst från forskarens uppfattningar och tolkningar av den undersökta situationen (Holme & Solvang, 1997) och är en beskrivande metod som passar bra till studier som vill förmedla en inblick i komplexa situationer (Denscombe, 2009). Detta då den skapar en djupare förståelse för det studerade fenomenet (ibid). En fördel med att göra en kvalitativ studie är att de teorier som studien genererar är förankrade i verkligheten (ibid). Då denna studie avser att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå upplever en reform som genomförts inom en kommunal inköpsfunktion, genom intervjuer och källmaterial, är det ett socialt fenomen som berörs. Källmaterialet som berörts i denna studie består av ett kvantitativt material som visar utfallet av gjorda inköp under innevarande år och tidigare år. Materialet användes som stöd för intervjuerna och analyserades kvalitativt tillsammans med resultatet från intervjuerna. Detta gör att studien får en kvalitativ prägel. Genom att utföra en studie med kvalitativ metod där material insamlats från intervjuer och källor ämnar vi att skapa en tydligare och mer helhetsinriktad bild av inköpsorganisationen, detta då den studeras från olika infallsvinklar. Vidare bidrar den information som fås ur källmaterialet till att resultatet kan vara generaliserbart och således jämförbart med andra delar inom den kommunala organisationen, utöver inköpsfunktionen vilken är den som studeras. Detta då källmaterialet är konkret och inte återger aktörernas upplevelser. Aktörernas upplevelser kan påverkas av den egna förändringsviljan och anpassningsförmågan vilket kan göra att de förbiser eventuella förbättringar av resursfördelningen och det finns således en risk med att endast förlita sig på intervjuer. 3.4 Strategi Det finns flera olika forskningsstrategier som alla lämpar sig olika väl i olika situationer, exempel på forskningsstrategier är experiment, enkätundersökning, analys av källmaterial, historisk studie och fallstudie (Yin, 2007). En fallstudie fokuserar på analys av förhållanden i ett specifikt fall, den lämpar sig speciellt väl när man undersöker processer och relationer inom dessa i ett specifikt urval (Denscombe, 2009). Vidare passar fallstudien bra när syftet med studien är att svara på frågor av hurkaraktär, när det är en aktuell händelse som undersöks och när forskaren har ringa kontroll över den situation som studeras (Yin, 2007). Även den historiska studien passar bra när ovanstående förhållanden föreligger (ibid). I dessa avseenden är fallstudien och den historiska studien likartade och de fungerar väl i likartade situationer, det som skiljer dem åt är det faktum att den historiska studien har förmågan att hantera det förflutna (ibid). Om en aktuell händelse undersöks genom att studera det förgångna överlappar den historiska strategin och fallstudiestrategin varandra (ibid). Eftersom denna studie undersöker inköpsfunktionen och omfattar medarbetare på lokal nivå inom denna funktion samt syftar till att svara på frågor av hur-karaktär antas en fallstudiestrategi. Vidare saknas kontroll över den situation som studeras och fokus ligger på nutida faktorer i ett socialt sammanhang, vilket enligt Yin (2007) även det gör att en fallstudie är den strategi som är att föredra. Eftersom det nutida läget för inköpsfunktionen jämförs med det tidigare läget görs en typ av historiskt studie, även 13

20 METOD trots att det handlar om nutida skeenden. Vilket enligt ovan gör att fallstudiestrategin och den historiska strategin i dessa fall överlappar varandra Val av fall En fallstudie kan vara både av multipel typ (flerfallsstudie) och av enkel typ (enfallsstudie). För att kategorisera studien i en av dessa två typer måste det studerade fallet/fallen definieras. Exempel på flerfallsstudier är då olika individers roller i den studerade situationen undersöks. Då en händelse, så som en organisationsförändring eller enhet, studeras ses studien istället som en enfallsstudie. Enfallsstudier lämpar sig väl i situationer där fallet som undersöks ses som representativt, vilket det gör då de lärdomar som dras från undersökningen antas vara av nytta för andra institutioner eller organisationer. Vidare finns två olika designer av enfallsstudier; en holistisk design med endast en analysenhet samt en design med flera analysenheter. (Yin, 2007) Syftet med denna studie är att skapa förståelse för hur en centraliseringsreform påverkar effektiviteten i en kommunal inköpsfunktion. Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion inom Luleå Kommun har nyligen genomgått en organisatorisk förändring. Innan reformen var förvaltningen en decentraliserad organisation men då problem uppmärksammades omorganiserades inköpsfunktionen till en mer centraliserad funktion. Studiens syfte är att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå inom organisationen upplever reformen och utifrån det göra tolkningar om hur effektiviteten kan påverkas i och med centralisering. Något som kan vara av nytta för resterande förvaltningar inom Luleå Kommun inför och under deras reformer. Denna studie ses således som en enfallsstudie. Vidare intervjuades aktörer från de tre olika områden som för- och grundskolan är uppdelad i, de tre områdena utgör således studiens analysenheter varför enfallsstudien får en design med flera analysenheter. Hur aktörerna inom dessa analysenheter valts ut diskuteras under urval Beskrivning av fallet Det fall som undersöktes i denna studie är centraliseringen av barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion inom Luleå Kommun. Barn- och utbildningsförvaltningen är en av totalt elva förvaltningar inom Luleå Kommun. För att underlätta för läsarens förståelse av fallet så illustreras inköpsfunktionen i nedanstående organisationsschema (figur 3). Fokus för denna studie ligger på den lokala nivån som syns i figuren. Inköpsfunktionen är som sagt det fall som undersökts. De olika analysenheterna består av de områden som för- och grundskolan inom Luleå Kommun är uppdelad i, detta då det är medarbetarna inom dessa områden som påverkats i och med centraliseringen. Det är således dessa aktörer som har den bästa informationen för att uppfylla studiens syfte. De olika områdena har varsin för- och grundskolechef och består av tre upptagningsområden (Luleå Kommun, 2011). Upptagningsområdena omfattar förskolor, familjedaghem, grundskolor och fritidshem inom ett geografiskt närbeläget område (ibid). Vidare liknar de tre områdena varandra vad gäller storlek och antal inköp. 14

21 METOD Luleå Kommun Kommunledning Central nivå Barn- och utbildningsförvaltningen Kommunledningsförvaltningen Inköpschef Inköpssamordnare Lokal nivå Skolassistenter Pedagoger Figur 3 - Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion Tanken med centraliseringsreformen är att pedagogerna ska få mer tid till sin huvudsakliga arbetsuppgift, vilken är undervisningen. Vidare är tanken att skolassistenterna ska utbildas i att beställa vilket ska bidra till att ramavtalstrohet och andel e-handelsköp ökar samt att hämtköp och antal försenade betalningar minskar. Båda ovanstående åtgärder påverkar i sin tur effektiviteten, eller mer specifikt den allokativa respektive adaptiva effektiviteten. För att undersöka detta användes källmaterial som visar hur dessa faktorer har förändrats efter centraliseringen, jämfört med innan. 3.5 Tillvägagångssätt Litteraturstudie Den litteratur och de artiklar som användes i denna studie söktes via Luleå tekniska universitets bibliotek. De böcker som använts söktes via universitetsbibliotekets katalog LUCIA och artiklarna söktes via databaser så som Emerald, ScienceDirect, Business Source Elite och Google Scholar. De sökord som användes är centralisering, decentralisering, new public management, institutionell teori, effektivitet, förändring, reform samt offentlig organisation. Vid sökningarna användes sökorden på engelska var för sig samt i kombination med varandra. Vidare genomfördes kedjesökningar för att hitta ytterligare material. 15