I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35)

Transkript

1 LANTMÄ T ERIET 1 (11) YTTRANDE Dnr /3134 Miljödepartementet STOCKHOLM I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35) Regeringskansliets dm M2014/1451/Nm Vattenverksamhetsutredningen har genomfört en imponerande utredning och analys av ett mycket omfattande och komplicerat område. Många av förslagen framstår som väl avvägda och angelägna. Lantmäteriet har valt att begränsa yttrandet till de delar av betänkandet som direkt berör vår verksamhet, framförallt avsnitt 8 om markavvattning. Vi tillstyrker de delar av avsnitt 8 som inte kommenteras nedan. Vårt remissvar följer betänkandets disposition. Sammanfattning Lantmäteriet instämmer i utredningens slutsatser och beskrivning av fördelarna med att handlägga markavvattning enligt anläggningslagen (1973:1149, AL). Vi anser även att det är en bra lösning att en samfällighet som har omprövats enligt AL anses inrättad enligt denna lag. Däremot avstyrker vi förslaget att lantmäterimyndigheten ska vara skyldig att ta officialinitiativ till omprövning första gången en markavvattningssamfällighet berörs av en fastighetsbildningsförrättning. Lantmäteriet - Division Fastighetsbildning GÄVLE Besök: Lantmäterigatan 2 C Tel. växel: E-post: lantmateriet@lm.se Internet:

2 Lantmäteri el Om förslaget om officialinitiativ ändå införs avstyrker Lantmäteriet en utökad utredningsskyldighet. Förslaget bör istället begränsas till de situationer där lantmäterimyndigheten, framförallt via sakägare eller genom samråd med länsstyrelsen, får kännedom om att det finns en markavvattningssamfällighet som påverkas. Alternativt kan även en kartläggning av markavvattningssamfälligheterna tjäna som underlag för lantmäterimyndighetens utredning. Vi anser att en systematisk kartläggning av befintliga markavvattningssamfälligheter bör göras. Det framstår som osannolikt att det är mer kostnadseffektivt att vidta kontroller i varje förrättning för att hitta markavvattningssamfälligheterna än att göra en samlad kartläggning av dessa. Lantmäteriet ifrågasätter slutligen om utredningen i tillräcklig utsträckning har beaktat den kompetensbrist som kan komma att råda inom området och vad denna kan få för konsekvenser. Avsnitt Omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheten Lantmäteriet instämmer i utredningens beskrivning av de problem som omgärdar det befintliga systemet för omprövning av markavvattningssamfälligeter. Systemet är ohållbart och vi vill betona vikten av att problemen åtgärdas. 8.2 Begreppet markavvattning och dess avgränsning Begreppet markavvathung har ända sedan AL:s tillkomst gett upphov till gränsdragningsproblem i förrättningsverksamheten och det är angeläget att de problem som beskrivs i kapitlet får en lösning. Även om vissa av utredningens förslag kan mildra konsekvenserna av begreppsförvirringen så kvarstår denna alltjämt. Lantmäteriet tillstyrker därför förslaget att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en generell översyn av den aktuella lagstiftningen Alternativa system för den framtida prövningen Lantmäteriet instämmer i utredningens slutsatser och beskrivning av fördelarna med att handlägga markavvattning enligt AL. Denna fråga har varit uppe till behandling vid ett antal tillfällen, och argumenten för att reglera markavvattning med miljötillstånd enligt miljöbalken (1998:808, MB) och förrättning enligt AL framstår som mycket starka. Prövningen av markavvattning passar på ett naturligt

3 Lantmät er iet sätt in i AL och en anläggningsförrättning medför att markavvattningssamfälligheterna förs in i fastighetsregistret och hålls aktuella genom kopplingen till fastighetsindelningen och förändringar i denna. Upplysningsvis kan nämnas att det har genomförts en lagändring som innebär att lantmäterimyndigheten numera har möjlighet att förelägga en sakägare att ansöka om tillstånd enligt MB. 1 Denna möjlighet kan användas om en omprövning av en anläggning inleds först och det därefter visar sig att även miljötillståndet behöver omprövas. Förrättningen vilandeförklaras då i avvaktan på miljöprövmngen. Som förslaget är utformat i nuläget verkar det krävas att någon ansöker om inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt 17 och 18 AL efter det att miljötillstånd har meddelats. Lantmäteriet anser att man bör överväga en mer direkt koppling mellan MB och AL i denna del Markavvattning handläggs enligt anläggningslagen Som utredningen beskriver bör det i regel vara möjligt att enligt 2 AL ansluta vägar och allmänna va-anläggningar till markavvattningssamfälligheter. Lantmäteriet tillstyrker dock förslaget om rättighetsupplåtelse till förmån för en juridisk person i de fall där en sådan anslutning inte är möjlig eller lämplig Registrering i f astighetsregistret Utredningen har valt att inte lägga något förslag avseende en systematisk kartläggning av dagens markavvattningssamfälligheter utan anser att den succesiva registrering i fastighetsregistret som blir följden av utredningens förslag får anses räcka. Lantmäteriet delar inte denna bedömning utan förordar istället att en systematisk kartläggning görs så snart som möjligt. Med tanke på hur svårtillgänglig informationen om markavvattningssamfälligheter är idag har vi svårt att se hur lantmäterimyndigheten inom ramen för ett kostnadseffektivt och rationellt förrättningsförfarande ska kunna vidta den utredning som behövs för att hitta de samfälligheter som ska omprövas. En systematisk kartläggning skulle hjälpa lantmäterimyndigheterna att hitta samfälligheter- 1 Se 21 tredje stycket AL i de ss lydelse efter den 1 juni 2014, Prop. 2013/14:58 somt 19 AL och 4 kap. 39 fa stighetsbildningslagen ( 1970:988).

4 4 na och därmed förbättra förutsättningarna för att dessa verkligen omprövas och förs in i fastighetsregistret. Detta gäller oavsett om en sådan omprövning ska kunna ske med stöd av officialinitiativ eller om lantmäterimyndigheten istället ska verka för att sakägare ansöker om omprövning, se nedan under avsnitt Härtill kommer att den föreslagna successiva registreringen i fastighetsregistret beräknas ta drygt 100 år 2. Vi ifrågasätter om detta kan anses vara en tillräckligt effektiv åtgärd för att komma till rätta med de problem som finns idag. En kartläggning skulle dels förbättra situationen i väntan på att omprövningarna genomförs, dels förbättra möjligheterna att genomföra omprövningar. Som utredningen själv beskriver skulle en systematisk kartläggning även bidra till att identifiera särskilt skyddsvärda vattendrag med höga miljövärden. Kartläggningen kan därmed användas för att avgöra vilka markavvattningssamfälligheter som ska prioriteras för omprövning av tillstånd. En sådan prioritering borde även kunna leda till att omprövningsförrättningar enligt AL initieras först i de fall där det är som mest angeläget Gfr ovan under beträffande kopplingen mellan MB och AL) Markavvattningssakkunniga Utredningen förordar att lantmäterimyndigheten ska tillföras den kompetens som behövs genom dels rekrytering av personer som redan har denna kompetens, dels fortbildning av lantmätare. Under en övergångsperiod kan lantmäterimyndigheten även förordna en markavvattningssakkunnig enligt 4 AL som får utföra förrättningen. Möjligheten att förordna en sakkunnig enligt 4 kap. 34 fastighetsbildningslagen (FBL, 1970:988) lyfts också fram. Vidare förutsätts att det kommer att ske ett kunskapsutbyte mellan lantmäterimyndigheterna och Jordbruksverket. Lantmäteriet håller med om att det formellt går att lösa det ökade behovet av kunskap inom området på detta sätt. Problemet är dock att det är svårt att få tag på den kompetens som behövs. Utredningen beskriver att det i nuläget är åtta personer som arbetar aktivt med 2 Se s. 549 i betänkandet. 3 Se även förslaget beträffande en kartläggning av befintliga anläggningar för markavvattningar i jordbruks- och skogsmark i SOU 2014:50 s. 203 IF. 4 Se även 1 9 AL.

5 5 uppdrag som markavvattningssakkunniga. Av dessa arbetar endast tre på Jordbruksverket. Utöver de markavvattningssakkunniga finns även ett antal konsulter på området. Om förslaget att lantmäterimyndigheten ska ta officialinitiativ till omprövningsförrättningar genomförs kan det leda till ett stort antal omprövningsförrättningar, uppskattningsvis ca 500 per år. 5 Behovet av kunskap inom området borde rimligen öka markant, inte bara hos lantmäterimyndigheterna utan även hos konsultfirmor etc. Ett ökat fokus på fungerande markavvattning kommer dessutom att innebära ettt ökat behov av kompetens inom kommunernas arbete med planering och exploatering samt inom länsstyrelserna. Vi ifrågasätter därför om utredningen i tillräcklig utsträckning har beaktat den kompetensbrist som kan komma att råda inom området. 8.5 Gemensamma arbeten enligt FBL I betänkandet står att möjligheten för lantmäterimyndigheten att besluta om markavvattning av mindre omfattning bör finnas kvar men att en viss justering krävs av 9 kap. 1 andra stycket FBL. Av författningsförslaget framgår, såvitt vi kan utläsa, att denna justering innebär att ett beslut om gemensamt arbete alltid får avse markavvattning. De begränsningar som gäller enligt andra stycket idag plockas bort och tanken verkar alltså vara att lantmäterimyndigheten ska kunna besluta om markavvattning oavsett omfattning. Vi uppfattar även att det i dessa fall inte krävs någon tillståndsprövning av domstolen, vilket förklarar varför 7 kap. 20 lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV) ska upphöra att gälla utan att ersättas av någon motsvarighet i MB. 6 Frågan om gemensamt arbete behandlas kortfattat och vi uppfattar skrivningarna i betänkandet som delvis motstridiga. Vi föreslår därför att frågan utreds närmare i det fortsatta lagstiftningsarbetet Omprövning av samfälligheter enligt AL Lantmäteriet välkomnar den föreslagna möjligheten att ompröva markavvattningssamfälligheter med stöd av reglerna i AL. Som utredningen skriver är detta en naturlig följd av förslagen i avsnitt Möjligen bör det införas en regel som uttryckligen anger att en omprövad samfällighet ska anses vara inrättad enligt AL, jfr tex. 11 lagen (1973:1151) om införande av anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. 5 Se s. 548 i betänkandet. 6 Se s. 457 somt 461 i betänkandet.

6 6 Lantmäteriet förordar utredningens första alternativ som innebär att det krävs ett yrkande eller en ansökan från en sakägare för att en omprövning ska initieras. Av skäl som redovisas nedan avstyrker vi den föreslagna skyldigheten för lantmäterimyndigheten att under vissa förutsättningar ta officialinitiativ till omprövning. Allmänna synpunkter på skyldigheten att trz officirzlinitiativ Förrättningslagstiftningen innehåller i vissa fall omfattande tvångsmöjligheter och det förekommer att en fastighetsägare blir "indragen" i en förrättning mot sin vilja och även åläggs att betala förrättningskostnader. Ett exempel på detta är när någon ansöker om omprövning av en gemensamhetsanläggning enligt 35 AL. Då berörs även övriga deltagare i anläggningen och förrättningskostnaderna fördelas mellan samtliga deltagare efter vad som är skäligt. I dessa fall har dock sökanden medvetet valt att initiera en sådan förrättning. Det finns även situationer där lantmäterimyndigheten kan ta officialinitiativ till olika åtgärder, t.ex. till en fastighetsbestämning om det behövs för en fastighetsbildnings-, anläggnings-, eller ledningsrättsförrättning.7 Myndigheten får även ta officialinitiativ till att bilda, ändra eller upphäva ett servitut utan särskild ansökan om åtgärden är av betydelse för en annan fastighetsregleringsåtgärd och företas i samband med denna. 8 Vid fastighetsreglering finns vidare en möjlighet för lantmäterimyndigheten att besluta om gemensamt arbete under förrättningen eller att förordna om att det gemensamma arbetet ska prövas enligt AL. Ett sådant förordnande kant.ex. innebära att en fastighet som inte berörs av fastighetsregleringen kommer att omfattas av anläggningsförrättningen. Ett beslut om gemensamt arbete får dock bara fattas om det främjar fastighetsregleringens syfte. Beslutet kan överklagas särskilt.9 De möjligheter till officialinitiativ som beskrivs ovan förutsätter att det finns ett klart behov av den åtgärd som officialinitiativet avser i den förrättning där detta aktualiseras. Det officialinitiativ som utredningen föreslår har en mycket svag koppling till den aktuella fastig Se 14 kap. 1 a FBL Se 7 kap. 10 FB L. För andra exempel på officiolinitiativ se 8 kap. 1 FBL, 11 kap. 1 fjärde stycket FBL, 12 kap. 8 andra stycket FBL, 20 andra och tredje stycket SFL. I sin tidigare lydelse innebar 20 tredje stycket SFL en möjlighet för domstolen att förordna någon att hålla sammanträde även om ingen delägare har begärt det, se prop. 1988/89:77 s. 32 och 72 samt prop 1982/83:26 s. 29 och 64. Se 9 kap. 1 samt 15 kap. 2 första stycket p. 6 FBL.

7 7 hetsbildningsförrättningen, eftersom utgångspunkten för omprövningen inte främst är sakägarnas behov utan allmänna intressen. Det verkar inte finnas någon motsvarighet i den befintliga förrättningslagstiftningen och vi anser att det firrns goda skäl till det. Förslaget kan bli till men för förrättningsverksamheten om sakägare avstår från att söka förrättningar med tanke på risken för att mot sin vilja "dra in" sig själv och sina grannar i en omprövningsförrättning som kan bli relativt kostsam. Konsekvensen kan bli att önskade förändringar i fastighetsindelningen inte kommer till stånd vilket hämmar det politiskt prioriterade bostadsbyggandet och andra viktiga investeringar it.ex. infrastruktur. Lantmäteriet förordar därför utredningens första alternativ som bygger på frivillighet och som innebär att det krävs en ansökan eller ett yrkande för att en omprövning ska initieras. Om detta alternativ kombineras med ekonomiskt stöd eller liknande incitament från statens sida skulle sannolikt mängden omprövningar kunna bli relativt stor. Lantmäterimyndigheten kan aktivt verka för att en omprövning kommer till stånd genom att informera om de fördelar detta innebär när en fastighet som berörs av en markavvattningssamfällighet är föremål för en förrättning. En alternativ lösning kan vara att utreda möjligheterna för länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten eller någon annan myndighet att initiera omprövningsförrättningar utifrån den systematiska kartläggning och prioritering som förordas ovan. Beträffande länsstyrelsen så följer det redan idag av 18 tredje stycket AL att länsstyrelsen kan begära förrättning för inrättande av en anläggning som myndigheten anser är av större betydelse från allmän synpunkt. Länsstyrelsen kan även initiera en fastighetsreglering som länsstyrelsen anser är av betydelse från allmän synpunkt enligt 5 kap. 3 tredje stycket FBL. En möjlighet för länsstyrelsen att initiera en omprövningsförrättning passar därför väl in i den befintliga förrättningslagstiftningen. Det gör däremot inte förslaget om ett officialinitiativ för lantmäterimyndigheten som är kopplat till en fastighetsbildningsförrättning. Synpunkter på den närmare utformningen av förslaget om officinlinitintiv Om man trots vad nu har sagts väljer alternativet med officialinitiativ är det mycket viktigt med någon form av ekonomiskt stöd till sakägarna för att kompensera för merkostnaderna för förräth1ingen. Ett exempel på ett sådant stöd är det som lämnades i samband med att

8 8 lagen (1939:608) om enskilda vägar upphävdes i syfte att få till stånd andelstal beräknade enligt reglerna i AL. 10 Ett problem i sammanhanget är den bristfälliga informationen om markavvattningssamfälligheternas existens och geografiska utbredning. Utredningen beskriver att den föreslagna skyldigheten att ta officialinitiativ förutsätter att myndigheten ska vidta kontroller i register såsom samfällighetsföreningsregistret 11 och aktuell länsstyrelses register angående markavvattningar samt hörande av sakägare. Detta skulle innebära en inte obetydlig utvidgning av den utredning lantmäterimyndigheten företar idag enligt 4 kap. 25 FBL, framförallt vad gäller kontrollen i länsstyrelsens register som är långt ifrån enhetliga. Detta medför i sin tur att handläggningstiderna förlängs för samtliga förrättningar där en markavvattningssamfällighet skulle kunna beröras och att förrättningskostnaderna ökar. En sådan konsekvens skulle stå i direkt konflikt med de krav som Lantmäteriet sedan många år har från regeringen att förkorta handläggningstiderna och minska förrättningskostnaderna. Lantmäteriet förordar således ingen utökad utredningsskyldighet utan anser att förslaget bör begränsas till de situationer där vi, framförallt via sakägare eller genom samråd med länsstyrelsen, får kännedom om en markavvattningssamfällighet. Alternativt kan även en systematisk kartläggning tjäna som underlag för lantmäterimyndighetens utredning, se ovan under avsnitt Det framstår som osannolikt att det är mer kostnadseffektivt att vidta kontroller i varje förrättning för att hitta markavvattningssamfälligheterna än att göra en samlad kartläggning av dessa. Skyldigheten till officialinitiativ föreslås i betänkandet kombineras med en lämplighetsprövning som utgår från i vilken utsträckning markavvattningsverksamheten berör den del av fastigheten som aktualiseras i förrättningen. En annan fråga är i vilken utsträckning lantmäterimyndigheten ska bedöma möjligheten att ompröva samfälligheten enligt 35 AL innan en omprövningsförrättning initieras. För att det ska vara möjligt att ompröva samfälligheten måste, förutom rekvisiten i 35 AL, även villkoren i 5-11 AL vara uppfyllda. Om det t.ex. rör sig om en samfällighet som inte längre behövs är det inte lämpligt att initiera en omprövningsförrättning. Hur ska lantmäterimyndigheten förfara i dessa fall? 10 Se 2 lagen ( 1997:620) om upphävande av lagen ( 1939:608) om enskilda vägar. 11 I nuläget går det inte att använda samfällighetsföreningsregistret för att söka fram markavvattningssamfäll igheter eftersom förvaltningsobjektet markavvattningssamfällighet anges i löptext och utan enhetlig beteckning.

9 9 Lantmäteriet anser att grunderna för när officialinitiativ ska tas bör utredas närmare. Vidare bör det på något sätt anges att bestämmelserna om omprövning i AL äger motsvarande tillämpning på markavvattningssamfälligheter kap. LSV - Rådighet över vatten, tvångsrätt m.m. Lantmäteriet tillstyrker förslaget att ta bort rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Rådighetskravet har medfört problem för exempelvis ledningshavare som har ansökt om ledningsrätt för att bygga en ledning i vatten. Rådigheten fås genom ledningsbeslutet och först därefter kan eventuella tillstånd till vattenverksamhet sökas. Ledningshavaren riskerar därmed att ledningsrätten förfaller om tillstånd inte ges, varvid ledningsrättsförrättningen har genomförts i onödan. Med den föreslagna ändringen kan lantmäterimyndigheten förelägga ledningshavaren att ansöka om behövliga tillstånd innan ledningsbeslutet meddelas Omprövning av markavvattning Lantmäteriet anser att utredningen inte tillräckligt utförligt har beskrivit konsekvenserna av den föreslagna ordningen med officialinitiativ. Det konstateras bara kort att en sådan ordning kan upplevas som påtvingad och att förslaget kan behöva kompletteras med någon form av ekonomiskt stöd till parterna för att kompensera för merkostnaderna för förrättningen. Som vi har beskrivit ovan under avsnitt tror vi att förslaget kan innebära att fastighetsägare avstår från att söka förrättningar av rädsla för att" dras in" i en omprövning, särskilt om förslaget inte kombineras med ett ekonomiskt stöd. Detta skulle bl.a. kunna leda till att bostadsbyggandet påverkas negativt eftersom nödvändiga fastighetsbildningar inte kommer till stånd. En annan aspekt är att antalet överklagade omprövningsförrättningar, framförallt vad gäller förrättningskostnaderna, sannolikt kommer att öka. Som beskrivits ovan under avsnitt befarar Lantmäteriet att den kompetens som finns på området inte räcker till för att fylla det kraftigt ökade behovet som förslaget medför och vi anser att konsekvenserna av detta bör utredas mer utförligt. 12 Jfr 10 Logen ( 1973: 1151) om införande av anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. 13 Jfr prop. 2013/14:58 s. 36 där frågan om föreläggande enligt 19 LL i dess lydelse efter den 1 juni 2014 behandlas.

10 10 Utredningens förslag innebär att lanhnäterimyndigheten får en utökad utredningsskyldighet i samtliga fastighetsbildningsförrättningar där en markavvattningssamfällighet skulle kunna beröras, se avsnitt ovan. De flesta förrättningar kommer alltså att ta längre tid och bli dyrare. Inte heller denna fråga behandlas i konsekvensbeskrivningen där man enbart behandlar själva omprövningsförrättningen. 12:5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) Utredningen tycks ha haft den vällovliga ambitionen att minimera antalet särbestämmelser i AL som ska ersätta LSV:s bestämmelser. Trots detta föreslås sex nya sådana bestämmelser. Lanhnäteriet föreslår att ytterligare analyser görs angående behovet av dessa, utformningen av bestämmelserna och hur de ska tillämpas i förrättningsverksamheten Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter Utredningens föreslår att LSV ska upphöra att gälla och att 1 lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter med anledning härav ska ändras så att p. 5 istället gäller lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter. I författningskommentaren anges att markavvattningssamfälligheter omfattas av p. 4, dvs. samfällighet enligt AL. Som vi uppfattar utredningens förslag så är det dock enbart efter en omprövning som markavvattningssamfälligheten ska anses vara inrättad enligt AL.14 Vad händer då med de samfälligheter som inrättats enligt LSV och som ännu inte har omprövats? Upphör SFL att vara tillämplig på dessa? Detta bör regleras i övergångsbestämmelserna. Särskilt yttrande av experterna Tomas Johansson och Kristin Land Lanhnäteriet delar de synpunkter som framförts i särskilt yttrande av experterna Tomas Johansson och Kristin Land. Lantmäteriets beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Bengt Kjellson. Juristen Johanna Dahlin har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också deltagit chefen för division Fastighetsbildning Anders Lundquist, biträdande chefen för division 14 Se t.ex, s. 424 i betänkandet.

11 Lantmät e riet Fastighetsbildning Eva-Marie Engström, t.f. chefen för Sektionen för fastighetsrätt Ingela Boije af Gennäs och fastighetsrättslige specialisten Carl-Erik Sölscher. Bengt Kjellson fl a?#~l i!jfl Vl-- ;/ Johanna Dahlin I