MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den KOM(2010) 311 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser SV SV

3 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser (Text av betydelse för EES) 1. INLEDNING 1. I detta meddelande behandlas den ökande användningen av säkerhetsskannrar som omfattas av nationella bestämmelser vid EU:s flygplatser. De skilda standarder för skannrar som för närvarande tillämpas i Europa medför en allvarlig risk för att EUmedborgarnas grundläggande rättigheter fragmenteras, att deras rättighet till fri rörlighet hämmas och att de känner allt större oro över hälsoproblem i samband med den nya säkerhetstekniken. Även om säkerhetsskannrar fortfarande är ovanliga vid europeiska flygplatser finns det ett växande behov av att snabbt ta itu med dessa problem och hitta en gemensam lösning. 2. I meddelandet granskas argumenten för att endast gemensamma europeiska normer för luftfartsskydd kan ge ett regelverk som säkrar en harmoniserad strategi när det gäller användningen av säkerhetsskannrar vid flygplatser. Den visar på hur en sådan harmoniserad strategi bör inbegripa EU:s normer för grundläggande rättigheter och en gemensam nivå för hälsoskyddet, så att säkerhetsskannrar kan läggas till den befintliga förteckningen över tillåten utrustning för säkerhetskontroll av personer vid flygplatser. 2. ALLMÄN BAKGRUND 2.1. Bakgrundsfakta om luftfartsskyddet 3. Efter attackerna den 11 september har en gemensam europeisk politik för luftfartsskydd utvecklats. Före 2001 ansvarade de enskilda EU-länderna för luftfartsskyddet. Sedan den 11 september har en gemenskapspolitik utvecklats och det internationella samarbetet i säkerhetsfrågor har ökat avsevärt. Allvarliga säkerhetsincidenter har föranlett diskussioner och reaktioner på internationell nivå. 4. Redan i december 2001 fick händelsen med den så kallade skobombaren, som försökte gömma sprängämnen i sina skoklackar, några länder att införa särskilda åtgärder för bättre säkerhetskontroll av skor. År 2006 ledde ett försök att spränga flera luftfartyg över Atlanten med flytande sprängämnen till förbud mot vätskor ombord på luftfartyg i Europa och i flera andra länder. 5. Den 25 december 2009 visade försöket till terroristattack med gömda sprängämnen på Northwest Airlines flight 253 från Amsterdam till Detroit begränsningarna hos de metalldetektorer som vanligtvis används vid flygplatser när det gäller att upptäcka om personer medför riskabla föremål som inte är av metall. Som en omedelbar reaktion har flera länder påskyndat den vidare utvecklingen för att eventuellt införa SV 2 SV

4 mer avancerad teknik som även kan upptäcka flytande sprängämnen och sprängämnen utan metall. Ytterligare säkerhetsrutiner för att säkerhetskontrollera passagerare infördes för flygningar till USA. 6. Dessa incidenter belyser det faktum att luftfartsskyddet nu står inför nya typer av hot, hot mot vilka den traditionella säkerhetstekniken vid flygplatserna inte kan ge något tillräckligt och effektivt svar. Vissa EU-medlemsstater har därför inlett försök med säkerhetsskannrar vid sina flygplatser. Följden är att olika regler tillämpas inom EU. 7. Man har nu under en tid analyserat säkerhetsskannrarnas kapacitet samt deras potentiella hälsoeffekter och konsekvenser för de grundläggande rättigheterna i EU. För att råda bot på den för närvarande uppsplittrade situationen där medlemsstater och flygplatser från fall till fall avgör om och hur man ska använda säkerhetsskannrar vid flygplatser (se nästa kapitel) måste användningen av säkerhetsskannrarna grundas på gemensamma standarder. I detta sammanhang måste man kräva grundläggande detektionsprestanda samt skyddsmekanismer så att de europeiska grundläggande rättigheterna och hälsobestämmelserna följs. 8. Detta meddelande syftar till att ge en saklig grund för en diskussion om huvudfrågorna i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar för att säkerhetskontrollera personer vid EU:s flygplatser Varierande praxis i medlemsstaterna 9. Enligt EU:s lagstiftning kan medlemsstaterna börja använda säkerhetsskannrar vid sina flygplatser antingen i) genom att utöva sin rätt att tillämpa säkerhetsåtgärder som är strängare än gällande EU-krav eller ii), tillfälligt, genom att utöva sin rätt att göra försök med nya tekniska förfaranden eller metoder under maximalt 30 månader Försök med utrustning kan göras för att utvärdera ny teknik. Formella försök med säkerhetsskannrar som en primär metod för säkerhetskontroll av passagerare har genomförts i Finland, vid Helsingfors Vanda flygplats, och i Storbritannien, vid Heathrow-flygplatsen i London. Försök pågår vid Manchesters flygplats 2 samt i Nederländerna, vid Schiphol-flygplatsen i Amsterdam. Nyligen har även Frankrike 3 och Italien 4 inlett test. Såvitt kommissionen känner till använder inga andra medlemsstater säkerhetsskannrar. 11. För närvarande är situationen i Europa uppsplittrad eftersom säkerhetsskannrar, i de fall de används, inte används systematiskt och på ett enhetligt sätt vid medlemsstaternas flygplatser. Dessutom är användningen inte harmoniserad med avseende på de driftsmässiga villkoren, eftersom de regleras på nationell nivå Rättslig grund för försöken: Kapitel 12.8 Metoder för säkerhetskontroll som utnyttjar ny teknik i kommissionens förordning (EU) nr 185/2010 (tidigare artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 820/2008). Från och med den 3 maj. Den 22 februari 2010 började Frankrike säkerhetskontrollera passagerare på frivillig basis för flygningar till USA. Den teknik som används baseras på aktiva millimetervågor och används vid Charles De Gaulle-flygplatsen i Paris, terminal 2E. Italien överväger två typer av säkerhetsskannrar: lågenergiröntgen och aktiva millimetervågor. Den senare skulle testas vid Roms och Milanos flygplatser under sex veckor. SV 3 SV

5 Följaktligen utsätts passagerare för onödiga extra säkerhetskontroller och kan inte dra fördel av principen om one-stop security Invändningar i samband med användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser 12. De invändningar som framställts under de senaste åren om användningen av säkerhetsskannrar för säkerhetskontroller på flygplatser gäller främst två frågor, framställningen av kroppsbilder och användningen av röntgenstrålning. För det första producerade fram till nyligen alla säkerhetsskannrar bilder av den säkerhetskontrollerade personens kropp så att en person som granskar dessa bilder kan bedöma avsaknaden av föremål som inte får medföras ombord på luftfartyg. För det andra avger vissa typer av teknik för säkerhetsskannrar låga doser av strålning, joniserande (röntgen) och icke-joniserande, i detektionssyfte. Särskilt användningen av joniserande strålning väcker en rad hälsorelaterade frågor. 13. I dag finns teknik som varken producerar bilder eller avger strålning. Men de två frågor som nämnts ovan har föranlett en häftig debatt om huruvida säkerhetsskannrarna är förenliga med de grundläggande rättigheter, de folkhälsoprinciper och den lagstiftning som gäller i EU. 14. All EU-lagstiftning, inklusive lagstiftning om luftfartsskydd, och dess tillämpning måste vara fullt förenlig med de grundläggande rättigheter och hälsonormer som fastställs i och skyddas genom EU-lagstiftningen. 15. De grundläggande rättigheterna skyddas genom EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och flera rättsakter inom EU:s sekundärlagstiftning. När det gäller säkerhetsskannrar måste särskilt nämnas människans värdighet (artikel 1), respekt för privatlivet och familjelivet (artikel 7), skydd av personuppgifter (artikel 8), tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 10), icke-diskriminering (artikel 21), barnets rättigheter (artikel 24) och säkrandet av en hög grad av hälsoskydd i fastställandet och genomförandet av all unionens politik (artikel 35). 16. Respekten av de rättigheter som garanteras genom stadgan och sekundärlagstiftningen hindrar i princip inte att åtgärder antas som inskränker dessa rättigheter. Alla begränsningar måste dock ha stöd i lagen och respektera den centrala innebörden i dessa rättigheter. De måste berättigas, vilket betyder att de ska vara nödvändiga för och ge möjlighet att uppnå mål av allmänt intresse (till exempel luftfartsskydd) som erkänns av EU. De måste också vara förenliga med proportionalitetsprincipen. 17. När det gäller hälsa och i synnerhet användningen av joniserande strålning fastställs i EU-lagstiftningen enligt Euratomfördraget tröskelvärden för stråldoser (för enskilda fall och per år). Enligt denna lagstiftning krävs det också ett legitimt berättigande innan människor exponeras för strålning och att skyddsåtgärder garanterar att exponeringen är så låg som möjligt. 18. Exponering för viss strålning bl.a. joniserande hör till vardagen. Det faktum att människor exponeras för strålning i begränsad omfattning är dessutom i sig inte förbjudet, men medlemsstaterna måste visa att EU-lagstiftningens principer följs för varje kategori av fall. Frekvent exponering för strålning (till exempel arbetstagare SV 4 SV

6 som exponeras) och icke-medicinsk exponering kan föranleda tillämpning av strängare regler Lagstiftning och huvudprinciper för luftfartsskydd 19. EU-lagstiftning med gemensamma normer för luftfartsskyddet antogs under Från början följde lagstiftningen nästan ordagrant internationella normer för luftfartsskydd såsom dessa angetts i bilaga 17 till Chicagokonventionen 6 och vidareutvecklats av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO). På relativt kort tid blev det nödvändigt med mer utförlig harmonisering av de europeiska reglerna och flera genomföranderättsakter tillkom 7. En viktig översyn av det europeiska regelverket har genomförts och ersätter från den 29 april 2010 helt de gällande reglerna. 20. Huvudprincipen för de europeiska och de internationella reglerna är att riskföremål såsom vapen, knivar och sprängämnen ( förbjudna föremål ) ska hållas borta från luftfartyg. Av detta skäl måste alla passagerare, allt bagage och all last som lämnar en flygplats i EU, eller som kommer från ett tredjeland och transiterar genom en flygplats i EU, säkerhetskontrolleras eller kontrolleras på annat sätt så att inga förbjudna föremål förs in i behörighetsområden på flygplatser och/eller ombord på luftfartyg. Ytterligare inslag i lagstiftningen om luftfartsskyddet är 1) kontrollbefogenheter (och kontrollskyldigheter) som beviljats kommissionen och medlemsstaternas myndigheter med ansvar för luftfartsskydd för att säkerställa fortlöpande efterlevnad av reglerna vid flygplatserna, 2) möjligheten för medlemsstater att fastställa strängare säkerhetsåtgärder vid ökad risk och 3) regelbundna samordningsmöten om luftfartsskydd med medlemsstaternas experter och industrin flera gånger per år. 21. Detta gemensamma regelverk möjliggjorde one-stop security inom EU, vilket utgör den viktigaste underlättande faktorn, både för industrin samt för passagerarna. One-stop-security innebär att passagerare (eller bagage eller last) som kommer från en annan flygplats i EU inte behöver säkerhetskontrolleras på nytt i samband med transfer 8. Systemet har med framgång utvidgats till tredjeländer 9 som har likvärdig nivå på luftfartsskyddet. Ytterligare utvidgning är under arbete Långsiktiga utmaningar för luftfartsskyddet. 22. Det förs en kontinuerlig diskussion om luftfartsskyddets framtid. Under de senaste åren har detta lett till stora förändringar av hur flygplatser drivs och hur flygningar genomförs. Ändå är säkerhet inte det enda målet för flygplatsernas verksamhet Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten, EGT L 355, Konventionen om internationell civil luftfart, undertecknad den 7 december De viktigaste genomförandeakterna är kommissionens förordning (EG) nr 622/2003 av den 4 april 2003 om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd, EUT L 89, som ersätts av förordning (EG) nr 820/2008 av den 8 augusti 2008 om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd, EUT L 221, De flesta av medlemsstaterna tillämpar principen om one-stop-security. Schweiz, Norge och Island. SV 5 SV

7 23. Europeiska flygplatser är en del av EU:s gränslinje. I denna egenskap utför flygplatserna, utöver luftfartsskyddet, ett stort antal uppgifter av allmänintresse och tillhandahåller tjänster i samband med invandring och tullar. De bidrar också till att bekämpa brottslighet (narkotikasmuggling, människohandel, förfalskning etc.). Samma säkerhetsmetoder och/eller -teknik som används inom civil luftfart kan användas för varierande syften 10, men oftast kräver olika uppgifter särskilda strategier för säkerhetskontroll och undersökning. Varje lagändring och varje ny uppgift tenderar att lägga till nya typer av åtgärder och alla medborgare som flyger upplever effekterna av dessa. Därför är det en berättigad fråga om tillägg av nya säkerhetsåtgärder efter varje incident är ett effektivt sätt att förbättra luftfartsskyddet. 24. I själva verket visar det sig vara alltmer ineffektivt att lägga till nya metoder och nya typer av teknik efter varje incident. Säkerhetskontrollerna blir överbelastade på grund av ny utrustning och nya säkerhetsuppgifter. Ett mer helhetsorienterat synsätt krävs, där ökat underrättelseutbyte och analyser av den mänskliga faktorn, såsom beteendeobservationer, skulle kunna utgöra centrala framtida inslag. 25. Kommissionens säkerhetsforskningsprogram stödjer utvecklingen av ny teknik för luftfartsskydd och kommer att fortsätta att övervaka säkerhetsskannrarnas vidare utveckling. 3. SITUATIONEN I EU 3.1. Rättslig grund för utrustning och kontrollmetoder inom luftfartsskyddet 26. Enligt EU:s lagstiftning om luftfartsskydd 11 får medlemsstater och/eller flygplatser en förteckning över metoder och teknik för säkerhetskontroll och undersökning, från vilken de måste välja de komponenter som är nödvändiga för att effektivt och ändamålsenligt utföra sina luftfartsskyddsuppgifter. 27. Den gällande lagstiftningen medger inte att flygplatser systematiskt ersätter någon av de erkända metoderna eller tekniska lösningarna för säkerhetskontroller med säkerhetsskannrar. Enbart ett beslut från kommissionen som stöds av medlemsstaterna och Europaparlamentet 12 kan utgöra en grund för att tillåta säkerhetsskannrar som ytterligare en godkänd metod för luftfartsskydd Passkontroller görs t.ex. för invandringssyften men kan också göras för att bekämpa brott och förseelser. Att t.ex. hindra passagerare från att bära vapen garanterar luftfartsskyddet samt den allmänna säkerheten ombord under flygningar (skillnaden mellan luftfartsskydd och säkerhet ombord under flygningar är inte klar). EU:s lagstiftning om luftfartsskydd den 29 april 2010: (fullständig tillämpning av) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002, (EUT L 97, ); kommissionens förordning (EG) nr 272/2009 av den 2 april 2009 om komplettering av de gemensamma grundläggande standarderna för skydd av civil luftfart som fastställs i bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 (EUT L 97, ); och slutligen det så kallade genomförandepaketet som innehåller kommissionens förordning (EU) nr 185/2010 av den 4 mars 2010 (EUT L 55, ), och ytterligare genomförandeakter. Kommissionens ändringsförordning (EG) nr 272/2009 enligt kommittéförfarandet. SV 6 SV

8 Medlemsstaterna har dock rätt att införa säkerhetsskannrar på försök vid flygplatser 13 eller som en strängare åtgärd än de säkerhetsåtgärder som anges i EU:s lagstiftning Kommissionens förslag från 2008 och uppföljning 28. Baserat på ett positivt resultat av omröstningen bland medlemsstaternas luftfartsskyddsexperter 15, förelade kommissionen den 5 september 2008 rådet och Europaparlamentet ett utkast till förordning med grundläggande säkerhetskontrollkrav som skulle vidareutvecklas till genomförandelagstiftning i ett senare skede. I denna akt ingick en förteckning över metoder och teknik för säkerhetskontroll, där säkerhetsskannrar inbegreps som ett godkänt sätt att säkerhetskontrollera personer. 29. Europaparlamentet antog den 23 oktober 2008 en resolution om luftfartsskyddsåtgärder och kroppsskanning konsekvenser för de mänskliga rättigheterna, integriteten, den personliga värdigheten och dataskyddet, där man efterlyste en mer grundlig bedömning av situationen 16. Kommissionen gick med på att se över dessa frågor ytterligare och undantog säkerhetsskannrar från sitt ursprungliga lagförslag. Utkastet till lagstiftning blev kommissionens förordning (EG) nr 272/ , som skulle gälla från den 29 april 2010 när den nya lagstiftningen om luftfartsskydd trädde i kraft. 30. I enlighet med Europaparlamentets resolution och för att ytterligare utvärdera situationen anordnade kommissionen ett möte med intressenter 18 och inledde ett offentligt samråd vid årsskiftet 2008/2009. Omkring 60 intressenter har lämnat information och synpunkter till kommissionen om säkerhetsskannrar som teknik inom luftfartsskyddet. På det hela såg man positivt på säkerhetsskannrarnas potential, även om flera allvarliga farhågor beträffande grundläggande rättigheter och hälsa togs upp utifrån de då tillgängliga tekniska lösningarna. 31. Under 2009 kom Europeiska datatillsynsmannen, artikel 29-arbetsgruppen 19 och byrån för grundläggande rättigheter med reservationer mot säkerhetsskannrar som producerar bilder vid säkerhetskontroller, eftersom dessa ansågs ha betydande konsekvenser för passagerarnas integritet och för uppgiftsskyddet. Enligt dem skulle säkerhetsskannrar kunna anses vara lämpliga endast om det har konstateras att de är Kommissionens förordning (EG) nr 185/2010: Finland, Frankrike, Nederländerna, Italien och Storbritannien har redan infört säkerhetsskannrar i enlighet med gällande EU-lagstiftning. Artikel 6 om strängare åtgärder i förordning (EG) nr 300/2008. Kommittén för luftfartsskyddet, den 9-10 juli I Europaparlamentets resolution (2008)0521 uppmanades kommissionen att utarbeta en konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna, konsultera Europeiska datatillsynsmannen, den arbetsgrupp som inrättades enligt artikel 29 och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, göra en vetenskaplig och medicinsk bedömning av eventuella hälsokonsekvenser av denna teknik samt utarbeta en ekonomisk och kommersiell konsekvensanalys samt en kostnads- och nyttoanalys. Kommissionens förordning (EG) nr 272/2009 av den 2 april 2009 om komplettering av de gemensamma grundläggande standarder för skydd av civil luftfart som fastställs i bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 (EUT L 91, , s.7). 1. Arbetsgruppens möte den 12 december Arbetsgruppen för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter inrättades genom artikel 29 i direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. SV 7 SV

9 nödvändiga, är förenliga med uppgiftsskyddskraven och med principen om att enskilda personers rättigheter vid flygplatser måste garanteras 20. År 2010 uppgav Europeiska datatillsynsmannen att... det nu finns modeller som bättre verkar överensstämma med EU-lagstiftningen och den tidigare nämnda ståndpunkt som antagits av Europeiska datatillsynsmannen och artikel 29-arbetsgruppen SÄKERHETSSKANNRAR SOM ETT VERKTYG FÖR ATT ÖKA SÄKERHETEN 4.1. Vad är säkerhetsskannrar och vilken roll kan de spela för luftfartsskyddet? 32. Säkerhetsskannrar är den allmänna term som används för teknik som kan upptäcka föremål som bärs under kläder. Flera former av strålning, som skiljer sig genom våglängden och den energi som avges, används för att identifiera föremål som är skilda från den mänskliga huden. Inom luftfartsskyddet skulle skannrar kunna ersätta metalldetektorbågar (som kan upptäcka de flesta knivar eller vapen) som ett sätt att säkerhetskontrollera passagerare, eftersom de kan identifiera metallföremål och övriga föremål inklusive plastiska och flytande sprängämnen. 33. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs i princip inga ytterligare genomsökningar eller säkerhetskontroller. På grund av svårigheten att med metalldetektorbågar upptäcka föremål som inte är av metall krävs det i dag att säkerhetskontrollanterna genomför fullständig kroppsvisitation för att uppnå likvärdiga resultat. 34. Inom luftfartsskyddet kan säkerhetsskannrar därför till fullo ersätta metalldetektorbågar och i stor utsträckning även fullständig kroppsvisitation Teknik 35. Olika typer av teknik för säkerhetsskannrar är under utveckling. Befintliga och kommersiellt tillgängliga skannrar använder i allmänhet en av följande tekniska lösningar: (1) Passiv millimetervåg: System med passiv millimetervåg skapar en bild utifrån den naturliga millimetervågsstrålning som kroppen avger eller som reflekteras från omgivningen. Dessa system avger ingen strålning och ger otydliga och suddiga kroppsbilder. Dolda föremål av metall och övriga material (särskilt större föremål) visas tydligt. (2) Aktiv millimetervåg: System med aktiv millimetervåg belyser kroppen med radiovågor med kort våglängd i en frekvens på omkring GHz och skapar en bild utifrån de reflekterade radiovågorna. System med aktiv millimetervåg skapar högupplösta bilder av både metallföremål och övriga föremål och visar vissa ytdetaljer av kroppen Se till exempel skrivelsen från ordföranden för artikel 29-gruppen till generaldirektoratet för transport den 11 februari 2009 och det bifogade samrådet. Reaktion från Europeiska datatillsynsmannen vid sammanträdet i LIBE-utskottet om den senaste utvecklingen inom politiken för terrorismbekämpning (kroppsskannrar, den s.k. Detroit-flygningen med mera), Europaparlamentet, Bryssel, den 27 januari SV 8 SV

10 (3) Backscatter X ray (bakåtspridning av röntgenstrålning): System som belyser kroppen med en låg dos av röntgenstrålar och mäter den reflekterade strålningen för att skapa en tvådimensionell bild av kroppen. Backscattersystemen producerar högupplösta bilder av metallföremål och övriga föremål. Bilden visar vissa ytdetaljer av kroppen. (4) Konventionell röntgen: Röntgenstrålning används för att skapa bilder (radiogram) i likhet med medicinsk röntgen, som genomtränger kläderna och kroppen. Denna teknik gör det möjligt att också upptäcka metallföremål och övriga föremål som har svalts eller placerats i kroppsöppningar. 36. Dessa fyra tekniker har också använts för andra syften. Under flera år har de nu också testats i försök på flygplatser och utvärderats för användning inom luftfartsskyddet. De flesta tekniker som används eller vars användning övervägs runtom i världen baseras för närvarande på aktiva millimetervågor och backscatterröntgen. Den senare är den mest spridda tekniken och den tillämpas i USA och Storbritannien. Aktiv millimetervåg testas vid Schiphol-flygplatsen i Nederländerna och demonstrerades vid Charles de Gaulle-flygplatsen i Paris. Den kommer även att börja användas i USA under kommande månader som ett komplement till backscatterröntgen. På grund av höga stråldoser finns det ingen aktuell eller planerad användning av skannrar med konventionell röntgenteknik för säkerhetskontroller inom europeiskt luftfartsskydd. 37. Flera tekniska lösningar håller på att tas fram, som alla använder passiv eller aktiv icke-joniserande strålning. Dessa är antingen fortfarande under utveckling eller har ännu inte testats ordentligt. Ingen av dessa har utvärderats i någon större omfattning som säkerhetssystem för flygplatskontroller. De främsta teknikerna inom denna kategori är: (5) Avbildning med passiv och aktiv submillimetervåg. (6) Avbildning med passiv och aktiv terahertzteknik. (7) Termisk avbildning med infraröd teknik. (8) Akustisk avbildning. 38. Alla dessa tekniker, samt annan kompletterande teknik, såsom molekylanalys för att upptäcka sprängämnen och narkotika, kan ge tekniska och operativa fördelar i framtiden, men de är ännu inte klara för ett utsläppande på marknaden. Frågan om de har potentiella fördelar och hur stora dessa är måste bli föremål för ytterligare analys och utförlig validering genom prestandatestning vid laboratorier och i operativa försök vid flygplatser. Det bör erinras om att tekniker som använder infraröd strålning enligt 6) (för aktiv bildbehandling), 7) och 8), måste vara fullt förenliga med direktiv 2006/25/EG 22. Hur infraröd teknik fungerar testas för närvarande vid laboratorier i USA. 22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/25/EG av den 5 april 2006 om minimikrav för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har samband med fysikaliska agens (artificiell optisk strålning) i arbetet (nittonde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) EUT L 114, , s. 38. SV 9 SV

11 4.3. Resultat av försök och annan användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser 39. Ett antal medlemsstater som genomfört försök rapporterade 23 till kommissionen att säkerhetsskannrar är ett fungerande alternativ till befintliga säkerhetskontrollmetoder när det gäller att effektivt upptäcka föremål av olika material. De ökar passagerargenomströmningen, har allmän acceptans hos passagerarna och ger personalen ökad bekvämlighet. Användningen av driftsprotokoll, i enlighet med de nationella tillståndskraven för flygplatsförsöken, ger vid hand att försöken utfallit positivt i fråga om hälsa, säkerhet och privatliv Flygplatser utanför EU 40. För närvarande används säkerhetsskannrar vid flygplatser över hela världen. USA använder för närvarande omkring 200 säkerhetsskannrar vid 41 flygplatser som sekundär säkerhetskontrollutrustning. Fler enheter kommer att tas i bruk under 2010 och Senast 2014 planerar USA att ha införskaffat och börjat använda säkerhetsskannrar för att gradvis kunna införa dem som primär säkerhetskontrollmetod snarare än som sekundär säkerhetskontrollmetod eller enbart vid larm. 41. Kanada använder i nuläget 15 maskiner. År 2011 planerar man att använda totalt 44 säkerhetsskannrar. Ryssland har använt säkerhetsskannrar vid flygplatser sedan 2008 och kommer att fortsätta att använda dessa i större omfattning i framtiden. Australiens regering förklarade i februari 2010 sin avsikt att nästa år införa säkerhetsskannrar vid flygplatser. 42. Andra länder överväger också användningen av säkerhetsskannrar. Japan planerar till exempel att införa maskiner med aktiv och passiv millimetervåg. Det förväntas också att säkerhetsskannrar ska användas i Nigeria, Indien, Sydafrika och Kenya. Andra länder som är intresserade av tekniken är Kina (inklusive Hong Kong) och Sydkorea. 5. VIKTIGA FRÅGOR 5.1. Detektionsresultat och operativa överväganden 43. Detektionsresultatet är säkerhetsskannrarnas förmåga att visuellt upptäcka förbjudna gömda föremål som bärs på kroppen eller i kläderna på den person som säkerhetskontrolleras. 44. Flera organisationer har utarbetat testmetoder för säkerhetsskannrar, såsom de gemensamma testmetoder som har utvecklats och tillämpats av Europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC) (sedan november 2008). USA:s Department of Homeland Security Transportation Security Administration (TSA) och Kanadas Air Transport Security Authority (CATSA) har också utvecklat och tillämpat testsystem för att utvärdera den operativa effektiviteten och detektionsresultaten. 23 Finland, Nederländerna och Storbritannien. SV 10 SV

12 45. De övergripande test som genomförts vid laboratorier och som ingått som en del av de operativa försöken vid flygplatser i flera länder visar tillförlitliga säkerhetsresultat och framför allt ökad sannolikhet för upptäckt av föremål som inte är av metall och vätskor jämfört med metalldetektorbågar. Även om man har ifrågasatt om säkerhetsskannrar skulle ha kunnat förhindra Detroitincidenten den 25 december 2009 är det tydligt att säkerhetsskannrarna med den teknik som finns i dag skulle ha maximerat sannolikheten att upptäcka hoten och att de kommer att ge oss en betydligt bättre förebyggande kapacitet. 46. Förbättrade detektionsresultat skulle också kunna uppnås genom en fullständig manuell genomsökning. Manuella genomsökningar ses dock som påträngande och uppskattas därför inte av vare sig passagerare eller säkerhetskontrollanter. Kvaliteten kan variera, delvis på grund av det stora antalet personer som ska säkerhetskontrolleras, särskilt vid större flygplatser under nuvarande villkor och detta kan medföra säkerhetsluckor. 47. Utöver att öka möjligheten att upptäcka föremål som inte är av metall och vätskor, förväntas säkerhetsskannrar bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller godtagbar hastighet. Försök och test på flygplatser tyder på att säkerhetsskannrar möjliggör en noggrann säkerhetskontroll av ett stort antal passagerare under en kort tidsperiod, samtidigt som deras detektionskapacitet är tillförlitlig. Även om säkerhetskontroll med skannrar kräver att personen står stilla inne i eller bredvid maskinen visar dessa test att det bara behövs omkring 20 sekunder för att producera och tolka passageraruppgifterna. Det är möjligt att säkerhetsskannrarna genom framtida teknik kan bli ännu snabbare och effektivare om passagerarna inte längre behöver ta av sig jackor, stövlar etc. 48. När det gäller frågan om säkerhetsskannrar bör vara obligatoriska eller inte måste det beaktas att passagerarna, med dagens regler och med de säkerhetskontrollmetoder som är godkända i dag (manuell genomsökning, metalldetektorbågar etc.), inte ges möjlighet att vägra låta sig utsättas för de säkerhetskontrollmetoder eller säkerhetskontrollförfaranden som flygplatsen och/eller den ansvarige säkerhetskontrollanten har valt. Det är viktigt med oförutsägbara säkerhetsförfaranden vid flygplatser för att inte äventyra ett fullgott luftfartsskydd. Därför bör enskilda personer endast kunna påverka sådana förfaranden av skäl som rör de grundläggande rättigheterna eller av hälsoskäl om alternativa metoder erbjuder motsvarande säkerhetsgarantier. 49. Dessutom skulle flera flygplatser i vissa fall inte förfoga över den kapacitet och personal som krävs för att tillhandahålla ett fast alternativ till säkerhetsskannrar Skydd av grundläggande rättigheter (människans värdighet och personuppgifter) Skydd av människans värdighet 50. Möjligheten att med viss säkerhetskontrollteknik visa en detaljerad bild av den mänskliga kroppen (även om bilden är suddig) och kanske medicinska besvär, såsom proteser eller blöjor, har kritiserats med hänvisning till principen om respekt för människans värdighet och privatliv. För vissa personer kan det också på grund av religiös uppfattning vara svårt att acceptera ett förfarande som innebär att bilder av deras kroppar granskas av en säkerhetskontrollant. Barns rättigheter och rätt till SV 11 SV

13 skydd och omsorg, samt kravet i stadgan om de grundläggande rättigheterna att säkra hög hälsoskyddsnivå för människor inom all politik och alla åtgärder i EU, gör också att det krävs en noggrann analys av de aspekter som rör barn. När det gäller rätten till likabehandling och förbudet mot diskriminering måste normer garantera att passagerare som ombeds genomgå en säkerhetskontroll inte enbart väljs ut på grundval av kriterier såsom kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, religion eller övertygelse Uppgiftsskydd 51. Bildtagning eller bildåtergivning av en identifierad eller oidentifierbar person med säkerhetsskannrar för att en säkerhetsgranskare ska kunna göra en relevant säkerhetsbedömning faller inom EU-lagstiftningen om uppgiftsskydd. De kriterier som gäller för en bedömning av skanningen är i) huruvida den föreslagna åtgärden är lämplig för att uppnå målet (upptäckt av föremål som inte är av metall och därmed en högre säkerhetsnivå), ii) huruvida åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål och iii) huruvida det saknas metoder som är mindre påträngande. 52. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter krävs att personer som återges på bild, t.ex. genom vissa typer av säkerhetsskannrar, på förhand ska informeras om att de är föremål för en sådan metod och om hur bilden kan användas. I regel bör personuppgifter såsom bilder bara samlas in, behandlas och användas i enlighet med gällande principer för uppgiftsskydd. Bilderna ska bara användas för luftfartsskydd. Lagring och framtagning av bilder som skapats av säkerhetsskannrar bör i princip inte vara möjligt när det har konstaterats att en person inte bär med sig några hotobjekt. Bara om en person stoppas för att ha medfört ett sådant förbjudet föremål kan en bild behållas som bevis till dess att passageraren i slutändan godkänns eller nekas tillträde till behörighetsområdet och slutligen till luftfartyget Möjliga sätt att hantera frågor som rör människans värdighet, uppgiftsskydd och andra grundläggande rättigheter 53. Det är för närvarande tekniskt möjligt att göra ansiktet och/eller de delar av kroppen som inte behövs suddiga när man ska göra en mer ingående analys för att avgöra om en person eventuellt bär på förbjudna föremål. Det är också tekniskt möjligt att i stället för verkliga bilder av kroppen bara producera en bild på en modelldocka eller streckfigur, som inte visar några verkliga delar av den säkerhetskontrollerade personens kropp utan bara anger stället för ytterligare kontroller. 54. När det gäller det praktiska bruket av säkerhetsskannrar visar protokoll 24 som utvecklats för försök, test och faktisk användning av säkerhetsskannrar möjliga sätt att ta itu med problem som gäller respekten för grundläggande rättigheter. Nedan följer några exempel: 24 En preliminär uppförandekod som omfattar integritet, dataskydd, hälsa och säkerhet har tagits fram av Storbritanniens Department for Transport för en inledande användning av säkerhetskannrar vid Heathrow-flygplatsen i London och flygplatsen i Manchester. Uppförandekoden kan läsas på följande webbplats: SV 12 SV

14 Den tjänsteman som analyserar bilden ( granskaren ) arbetar avskilt utan möjlighet att se den person vars bild analyseras. Granskaren har ingen möjlighet att koppla den analyserade bilden till någon verklig person genom att granskningen sker avskilt i kombination med att utrustning utan lagringsmöjlighet används. Detaljerad granskning av bilder kan genomföras av en person av samma kön. Lämpliga metoder för automatiserad kommunikation måste säkra att utbytet mellan granskaren och säkerhetskontrollanten vid kontrollpunkten begränsas till den information som krävs för att säkerhetskontrollanten i tillräcklig grad ska kunna kontrollera personen. Mer grundliga manuella genomsökningar måste ske i kabiner eller i avskilda rum för detta syfte. 55. Om man beslutar att använda säkerhetsskannrar som skapar bilder på frivillig grund, skulle alla problem som rör grundläggande rättigheter minska avsevärt. När detta alternativ övervägs bör det dock klargöras att passagerare som avvisar användning av säkerhetsskanner kommer att bli tvungna att genomgå en alternativ kontrollmetod med likvärdig effektivitet, till exempel fullständig manuell kroppsvisitering. 56. Detta är en förutsättning om man ska kunna upprätthålla ett effektivt luftfartsskydd. Vidare kan privacy by design och integritetsfrämjande teknik som tillämpas för hårdvara och mjukvara som ingår i säkerhetsskannrar ge system och tjänster för information och kommunikation som minimerar insamling och behandling av personuppgifter 25. Sådana system skulle till exempel garantera att bilder inte lagras (bevaras), kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas iväg och att icke-auktoriserad tillgång förhindras 26, och bilder som analyseras av en granskare inte kopplas till den säkerhetskontrollerade personens identitet och förblir 100 % anonyma. 57. En ytterligare lösning för att hantera uppgiftsskyddskraven och så småningom fasa ut den mänskliga analysen av bilder väntas genom automatiserad igenkänning av föremål, så kallad automatisk igenkänning av hotbilder (ATR automatic threat recognition). Denna process kan antingen användas för att stödja säkerhetskontrollanten vid tolkningen av bilderna eller för att automatisera denna tolkning. Teknik som möjliggör helt automatiserad upptäckt av hot har testats i laboratorier och väntar på att testas vid medlemsstaternas flygplatser Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om främjande av dataskydd genom integritetsfrämjande teknik KOM/2007/0228 slutlig. Dessutom har försök visat att det inte är nödvändigt att spara bilder på säkerhetskontrollerade personer när personen väl har godkänts (säkerhetskontrollanten ser på bilden bara så länge som passageraren står i maskinen) och att det inte är nödvändigt att ta eller lagra bilder för framtida användning, till exempel som bevis i ett domstolsförfarande. Upptäckten av ett konkret förbjudet föremål på personen, inte upptäckten av en bild på en maskin, skulle utgöra grunden för att åtala en person. SV 13 SV

15 58. Automatisk igenkänning av hotbilder baseras på specifik mjukvara för igenkänning av farliga och förbjudna föremål Automatisk igenkänning av hotbilder kan ha olika utformning, komplexitet och funktion. Vissa former av automatisk igenkänning av hotbilder som ska stödja säkerhetskontrollanten visar bara en del av bilden för denne. Andra typer visar hela bilden och belyser områden där hot kan finnas. Ytterligare utveckling av automatisk igenkänning av hotbilder kan komma att medföra att det inte längre behövs någon säkerhetskontrollant och att bara resultatet av den automatiserade detektionsprocessen (larm och lokalisering av objektet på personen eller inget larm) visas för säkerhetstjänstemannen, som kommer att agera vid larm (till exempel genom att göra en manuell genomsökning). Systemen för automatisk igenkänning av hotbilder kan installeras genom att man uppgraderar befintlig utrustning med ytterligare mjukvarukomponenter. 59. Vilken teknik och vilka operativa skyddsmekanismer som än väljs, skulle villkoren för användning av säkerhetsskannrar behöva anges genom bindande regler. Medlemsstaternas tillstånd för enskild användning vid flygplatser bör baseras på en grundlig bedömning av den eventuella inverkan på de grundläggande rättigheterna och de skyddsmekanismer som finns. Dessutom bör man också se till att allmänheten får heltäckande och tydlig information om alla aspekter av de säkerhetsskannrar som används inom luftfartsskyddet Hälsa 60. Beroende på vilken teknik som används måste olika hälsofrågor beaktas. Olika lagstiftning gäller för de olika tekniska lösningarna, och olika gränser för doser måste respekteras. Europeiska och internationella undersökningar 27 har genomförts om säkerhetsskannrarnas säkerhetsaspekter och den teknik de bygger på, inklusive exponering för radiovågor och joniserande strålning för säkerhetskontrollerade personer, operatörer och andra som arbetar nära dessa system. I flera studier undersöker man på ett mer generellt sätt denna tekniks inverkan på människan. Denna rapport fokuserar huvudsakligen på undersökningar som studerar inverkan i samband med användning av säkerhetsskannrar inom luftfartsskyddet. 27 På europeisk nivå, se meddelandet av den 15 februari 2010 från Agence Française de Sécurité Sanitaire de l Environnement et du Travail relative au "scanner corporel à ondes millimétriques" ProVision 100; Institut de Radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), Evaluation du risque sanitaire des scanners corporels à rayons X backscatter, rapport DRPH och Recommandations 2007 de la Commission Internationale de Protection Radiologique, ICPR 103; Health Protection Agency, Centre for Radiation, Chemical and Environmental Hazards (HPA), UK, Assessment of comparative ionising radiation doses from the use of rapiscan secure 1000 X-ray backscatter body scanner, Storbritannien, januari 2010 (tillgänglig på För internationella studier se: The American Interagency Steering Committee on Radiation Standards (ISCORS), Guidance for Security Screening of Humans Utilizing Ionizing Radiation Technical report ; The National Council on Radiation Protection and Measurement (NCRP), commentary 16- Screening of Humans for Security Purposes Using Ionizing Radiation Scanning Systems (2003) och International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP), Guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic and electromagnetic fields 1998; 2010 Report by the Inter-Agency Committee on Radiation Safety on scanners. Ytterligare referenser till studier återfinns i den tekniska rapporten Body scanners for aviation security, Network for Detection of Explosives (NDE), SV 14 SV

16 Avbildning med passiv millimetervåg 61. Denna teknik avger ingen strålning. Den mäter den naturliga (termiska) strålning som kroppen avger och den termiska strålning som avges av omgivningen och som reflekteras av kroppen. För denna typ av säkerhetsskannrar finns det därför ingen fastställd stråldos. De berörda undersökningarna påvisar inga hälsoproblem vid användning av passiv millimetervågsteknik Avbildning med aktiv millimetervåg 62. Millimetervågsteknik använder icke-joniserande strålning och, i befintliga system, millimeterstrålning med en frekvens på omkring 30 gigahertz (GHz). På det elektromagnetiska spektrumet ligger millimetervågor mellan mikrovågor och infraröda vågor och har lägre frekvens, längre våglängd och lägre energi än röntgenstrålning. 63. Icke-joniserande strålning ses i allmänhet som relativt ofarlig jämfört med joniserande strålning, såsom röntgenstrålning. Undersökningar om millimeterteknik och den långa erfarenheten av denna teknik, till exempel i mobiltelefoner och hushålls-mikrovågsugnar, anger att exponering av personer för icke-joniserande strålning under de gränsvärden som anges i gällande lagstiftning inte har visat sig ha några hälsoeffekter. Exponering för elektromagnetisk strålning över vissa gränsvärden kan dock orsaka skada i vissa typer av frekvenser (till exempel värmealstring i kroppsvävnader). 64. I EU:s lagstiftning 28 anges grundläggande restriktioner för effekttätheten i elektromagnetiska fält, som till exempel orsakas av elektronisk utrustning, för att förhindra skada på grund av lokal uppvärmning av huden. När det gäller frekvenser på mellan 2 och 300 GHz, den millimetervåg som säkerhetsskannrar skulle använda, är den rekommenderade maximala effekttätheten 10 W/m2 för allmänheten och 50W/m2 för exponerade arbetstagare. 65. Enligt en utvärdering som nyligen gjordes av Agence Française de Sécurité Sanitaire de l Environnement et du Travail (AFSSET) 29 om effekten av en kommersiellt tillgänglig säkerhetsskanner med aktiv millimetervåg som verkar i omfånget GHz, är den uppmätta effekttätheten på ytan mycket låg 30 i förhållande till exponeringsgränsen för effekttätheten på 10 W/m² för allmänheten (och 50 W/m² för exponerade arbetstagare). Mot bakgrund av de senaste rönen om millimetervågornas hälsoeffekter drog man därför slutsatsen att denna utrustning inte medförde några Rådets rekommendation av den 12 juli 1999 om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält (från 0 Hz till 300 GHz), EGT L 199, Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/40/EG av den 29 april 2004 om minimikrav för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har samband med fysikaliska agens (elektromagnetiska fält) i arbetet (18:e särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG), EUT L 184, Meddelande av den 15 februari 2010 från Agence Française de Sécurité Sanitaire de l Environnement et du Travail relative aux scanners à ondes corporelles ProVision 100. Nivån på elektromagnetisk strålning från den analyserade millimetervågsutrustningen var också mycket låg jämfört med de nivåer som fastställs i nationell lagstiftning (dekret av den 3 mars 2002 om gränsvärden för exponering för elektromagnetiska fält som avges av telekommunikationsutrustning och radioelektrisk utrustning). Mellan 60 och 640 µw/m2 (µ=micro=0,001w). SV 15 SV

17 hälsorisker inom den nämnda frekvensen. Undersökningen ger också vid handen att exponeringsnivåerna i samband med naturliga eller vardagliga aktiviteter (t.ex. mobiltelefoner 31 och mikrovågsugnar 32 ) ligger mycket nära eller går utöver de strålningsnivåer som gäller för säkerhetsskannrar med millimetervåg Backscatter X-ray (bakåtspridning av röntgenstrålning) 66. Användningen av röntgenutrustning omfattas av kraven i Euratoms strålskyddslagstiftning 33 och särskilda bestämmelser för icke-medicinsk användning av joniserande strålning. Inom denna ram ska den maximala exponeringen för joniserande strålning inte vara högre än 1 msv 34 per år för allmänheten och 20 msv per år för exponerade arbetstagare. Nationella tillstånd för användning av utrustning med joniserande strålning utfärdas på grundval av en bedömning av potentiella exponeringsdoser samt exponeringsfrekvensen, för att uppskatta en möjlig kumulativ effekt av den joniserande strålningen. Luftfartygsbesättningar på vissa exponerade flygningar utsätts till exempel för en exponering på över 1 msv per år och ska därför omfattas av särskilt skydd enligt den europeiska lagstiftningen. 67. Riskerna i samband med joniserande röntgenstrålning har studerats flitigt av europeiska och internationella organisationer. Säkerhetsskannrar med röntgen kommer att exponera individer för joniserande strålning men dosen är låg. Användningen av röntgenteknik bör inte desto mindre alltid föregås av en bedömning av skälen till de föreslagna åtgärderna och deras proportionalitet. Normalt sett innebär en backscatterskanning av en individ att personen utsätts för en stråldos på mellan 0,02 35 och 0,1 µsv 36. Stråldoser är kumulativa, så en individs totala dos kommer att bero på antalet skanningar. Det skulle krävas omkring 40 skanningar per dag för att nå upp till gränsen för dosen, om man inte beaktar ytterligare exponering. 68. När det gäller operatörer av säkerhetsskannrar eller personer som arbetar nära utrustningen har det bedömts 37 att den dos de utsätts för kan vara så hög som De radiovågor som används motsvarar 0,01 % av den tillåtna dosen för mobiltelefoner. Centre for Occupational Health and Safety har mätt intensiteten av elektromagnetiska vågor till 2 W/m2) (watt per kvadratmeter), vilket motsvarar läckaget från hushållsugnar. Detta värde är avsevärt lägre än den officiella exponeringsgränsen för effekttäthet på 10 W/m2 (50 W/m²). Rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning, EGT L 159, , s.1. Millisievert (1 msv = 10 3 Sv) och mikrosievert (1 µsv = 10 6 Sv). UK Health Protection Agency (HPA) har genomfört en bedömning av doser av joniserande strålning beträffande en kommersiellt tillgänglig skanner med backscatterteknik jämfört med naturliga och andra källor till joniserande strålning. Rapporten visar att stråldosen från en skanning (0.02 µsv) är en liten bråkdel av den genomsnittliga dos som allmänheten utsätts för från naturliga och andra källor. Assessment of comparative ionising radiation doses from the use of rapiscan secure 1000 X-ray backscatter body scanner, UK Health Protection Agency, Centre for Radiation, Chemical and Environmental Hazards, januari Tillgänglig på L'Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN) gjorde nyligen en utvärdering av hälsorisken med kroppsskanning med backscatterteknik och uppskattade dosen för en passagerarkontroll (2 skanningar) till omkring 0,1 µsv. IRSN, Evaluation du risque sanitaire des scanners corporels à rayons X backscatter, rapport DRPH IRSN, Evaluation du risque sanitaire des scanners corporels à rayons X backscatter, rapport DRPH SV 16 SV

18 0.01 µsv per operation, dvs. per säkerhetskontrollerad person, utan specifikt skydd för operatören. Baserat på 500 säkerhetskontroller per dag ligger dosen för en operatör på mellan 300 µsv till µsv per år. Övergripande undersökningar anger att exponering från röntgen med backscatterteknik uppskattas vara likvärdig med några procent (2 %) av den dos naturlig joniserande strålning som passageraren utsätts för. Det skulle motsvara några minuters exponering för kosmisk strålning på en lång flygning Konventionell röntgen 69. I allmänhet är stråldosen för individer från ett system med konventionell röntgenteknik mycket högre än dosen från backscatterteknik och därför övervägs denna i princip inte för systematiska säkerhetskontroller inom luftfartsskyddet. Denna teknik begränsas i princip till polisstyrkors användning i händelse av en tydlig misstanke. 70. Dosen från utrustning som producerar bilder med konventionell röntgenteknik är klart över den dos som avges av säkerhetsskannrar med backscatterteknik, normalt sett omkring 0,1-5 µsv per skanning beroende på vilket system som används och vilken upplösning som krävs. Den dos som erhålls från användningen av röntgenskannrar med högre upplösning (2 5 µsv/skanning) skulle kunna leda till att något av de rekommenderade årliga gränsvärdena överskrids. På grund av dessa egenskaper och tillgången till effektiva alternativ med icke-joniserande eller lågjoniserande strålning används inte system med konventionell röntgenteknik inom europeiskt luftfartsskydd Möjliga sätt att hantera hälsofrågor i samband med säkerhetsskanning med röntgen 71. Medan den dos som avges av röntgenskannrar för att säkerhetskontrollera personer är tämligen låg är det uppenbart att exponering för joniserande strålning, hur låg denna än är, kan ha hälsoeffekter på längre sikt. Därför krävs det, även vid exponering som är lägre än de dosgränser som anges i europeisk lagstiftning, att alla beslut om exponering för joniserande strålning är berättigade på grundval av det ekonomiska värdet eller allmännyttan för att uppväga den potentiella skadan av strålningen. Dessutom måste man genom strålskyddsåtgärder se till att all exponering blir så låg som rimligtvis är möjligt (ALARA-principen) för arbetstagare, allmänheten och befolkningen i stort. Om och när joniserande teknik används måste därför den ökade säkerhetsmässiga effektiviteten, jämfört med användning av en icke-joniserande teknik, vägas mot den eventuella hälsoeffekten och berättigas genom en avsevärt förbättrad säkerhetsnivå. Särskilda överväganden skulle också kunna krävas när det gäller passagerare som är särskilt känsliga för joniserande strålning, främst gravida kvinnor och barn. 72. Enligt Euratomlagstiftningen (direktiv 96/29/Euratom) är det medlemsstaternas ansvar att göra en grundlig riskbedömning och avgöra om en verksamhet som exponerar personer för strålning kan anses vara berättigad eller ej. Bedömningen av den radiologiska effekten av säkerhetsskannrar som använder joniserande teknik skulle till exempel bero på olika faktorer såsom SV 17 SV

19 att alla passagerare skannas systematiskt, eller alternativt att passagerare väljs ut för skanning slumpvis eller på grundval av specifika kriterier, att känsliga grupper av hälsoskäl tillåts en annorlunda behandling. 73. Medlemsstaterna bör bedöma varje enskild användning vid flygplatser utgående från en grundlig bedömning av den eventuella inverkan på människors hälsa och de skyddsmekanismer som finns. På grundval av en sådan bedömning skulle medlemsstaterna även kunna besluta att införa strängare bestämmelser än EUbestämmelserna. 74. Teknikens förenlighet med hälsokraven beror på korrekt installation och användning av utrustningen. Detta behöver övervakas noga av nationella strålskyddsmyndigheter. 75. Det bör påpekas att vissa medlemsstater 38 genom nationell lagstiftning för närvarande utesluter att personer exponeras för joniserande strålning utom för medicinska syften Kostnad 76. Det finns övergripande hinder som gör det svårt att generellt sett genomföra en kostnadsbedömning av användningen av säkerhetsskannrar. Allmän information om grundläggande investeringskostnader för utrustning och användningsrelaterade kostnader finns ännu inte tillgänglig, eftersom gällande europeisk lagstiftning inte tillåter en utbredd användning av denna teknik. Livstidskostnad för utrustningen och eventuella kostnadsfördelar med denna säkerhetspolicy kommer att behöva bedömas när och om säkerhetsskannrar används allmänt inom luftfartsskyddet. Dessutom är marknaden för säkerhetsskannrar en marknad under tillväxt, och bara ett fåtal enskilda köp har gjorts på rent kommersiella grunder. Vidare kommer flygplatsernas valfrihet att kombinera säkerhetsmetoder leda till att de totala kostnaderna i hög grad bestäms av de säkerhetsalternativ som enskilda flygplatser utformar och tillämpar. 77. Enligt den information som har erhållits från tillverkare och som grundas på inköp som nyligen gjorts inom och utanför EU varierar inköpskostnaden för en grundläggande säkerhetsskanner mellan euro och euro per utrustning 39. Detta pris gäller den ursprungliga investeringen och inkluderar inte uppgradering med den ytterligare mjukvara som skulle kunna behövas för att till exempel hantera integritets- och uppgiftsskyddsfrågor eller komponenter som till exempel möjliggör automatisk användning av utrustningen. Ytterligare kostnader för utrustningskomponenter kan uppskattas till euro. 78. De beräknade kostnaderna förväntas minska i framtiden på grund av större produktion. Avskrivning av luftfartsskyddsutrustning görs vanligtvis under en period på fem till tio år Till exempel Tyskland, Italien, Frankrike och Tjeckien. Obekräftade amerikanska siffror anger kostnaden per enhet till omkring euro, exklusive utbildning, installation och underhållskostnader. SV 18 SV

20 79. Underhållskostnader och annan service efter köpet måste också beaktas men kommer att bero på individuella avtalsvillkor. 80. Utbildning och andra användarkostnader måste också beaktas. Personal med bättre utbildning och extra eller omgjorda utrymmen i kontrollområdena kommer att leda till kortsiktiga kostnader. Flygplatserna kommer emellertid att bli tvungna att omfördela befintlig utbildad personal för att mer effektivt säkerhetskontrollera personer med betydande hotpotential, till exempel passagerare som har utlöst larm genom att ha gömt förbjudna föremål. 81. Uppskattningar som har gjorts i USA visar att aktuella förfaranden för säkerhetsskannrar som genomförs för att säkra passagerarnas integritet kan ge ökade direkta driftskostnader genom användning av säkerhetskontrollanter som är avskilt placerade från kontrollpunkten 40. Utvecklingen mot automatisk igenkänning av hotbilder har förutsättningar att ge högre genomströmning och större kostnadsbesparingar jämfört med nuvarande förfaranden som helt bygger på fullständiga manuella genomsökningar 41. Faktum är att enligt uppskattningar 42 minskar automatisk igenkänning av hotbilder hanteringstiden med 50 %, vilket leder till ökad passagerargenomströmning samt sänkta driftskostnader (personalen minskas med 1/3) och utbildningskostnader (utbildningstiden minskas med över 90 %). 82. Användningen av säkerhetsskannrar skulle framför allt kunna ge stora flygplatser möjlighet till större flexibilitet och potential att ytterligare stärka luftfartsskyddet, eftersom dessa flygplatser skulle kunna utnyttja stordriftsfördelar och på ett smidigt sätt använda säkerhetsskannrar i sin befintliga infrastruktur. 6. SLUTSATSER 83. Gemensamma EU-standarder för säkerhetsskannrar kan säkra en likvärdig skyddsnivå när det gäller grundläggande rättigheter och hälsa. En gemensam skyddsnivå för europeiska medborgare i detta avseende skulle kunna säkras genom tekniska normer och driftsvillkor, som skulle behöva fastställas i EU-lagstiftningen. Endast en EU-strategi skulle rättsligt kunna garantera enhetlig tillämpning av säkerhetsregler och säkerhetsnormer vid alla EU:s flygplatser. Detta är avgörande för såväl ett luftfartsskydd på högsta nivå som bästa möjliga skydd för EUmedborgarnas grundläggande rättigheter och hälsa. Användningen av säkerhetsskannerteknik kräver en omfattande vetenskaplig bedömning av de potentiella hälsorisker som sådan teknik kan medföra för befolkningen. Hälsoriskerna i samband med exponeringen för joniserande strålning är vetenskapligt dokumenterade. Därför är det viktig att vidta försiktighetsåtgärder när man överväger en användning av sådan strålning i säkerhetsskannrar. 84. Det är uppenbart att enbart säkerhetsskannrar inte kan garantera ett 100-procentigt luftfartsskydd, vilket gäller för alla enskilda säkerhetsåtgärder. Säkerheten kan bara US transport Security Administration beräknade den ytterligare personal som krävs för att sköta varje enhet till motsvarande tre heltidstjänster. Erfarenheten från Schiphol-flygplatsen visar att en ny och snabbare modell av säkerhetsskannrar skulle kunna möta kravnivåer för den högsta genomströmningen i alla befintliga kontrollfiler. US Transport Security Administration (TSA), Advanced Imaging technology, mars SV 19 SV