Utvecklingsplan för transportekonomi och kapacitetsanalys (2015/72480)

Transkript

1 1(6) SWE D IS H E NV IR O NME N T A L P R OTE C T IO N A GE N C Y YTTRANDE Ärendenr: NV Trafikverket Peo Nordlöf Trafikverket@trafikverket.se Utvecklingsplan för transportekonomi och kapacitetsanalys (2015/72480) Sammanfattning Naturvårdsverket välkomnar Trafikverkets arbete med att utveckla sina metoder och modeller och att vi bjuds in för att påverka detta arbete. Naturvårdsverket anser att generellt behöver hela utvecklingsarbetet för infrastrukturplaneringen präglas mer av målstyrning mot klimatmålen. Ett exempel på detta är att utvecklingsförslagen för flera typer effektsamband inte beaktar hållbarhet och klimat i den utsträckning som är nödvändigt för att nå miljömålen. Naturvårdsverket anser också att Trafikverket bör prioritera arbetet med att utveckla en ansats för att i tidiga skeden av planeringsprocessen (steg 1 och steg 2-åtgärder) kunna utföra samhällsekonomiska analyser av styrmedel. Naturvårdsverket anser vidare att Trafikverket behöver utveckla sina metoder för värdering av ekosystemtjänster i planeringsprocessens olika steg. Det finns också ett behov av att miljö- och hälsoaspekter av buller och vibrationer inkluderas i fler projekt. BE S ÖK: ST O C KH O L M V AL H A L L A V Ä GE N 195 ÖS TE R S U ND F OR S K ARE NS V Ä G 5, HU S UB PO S T: S T OC K H O LM TE L: FA X: E-P OS T: RE G IS T R AT O N AT U R V AR DS VE R KE T.SE IN TE R NE T: WW W.NATUR V AR DS VE RKE T.SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(6) Naturvårdsverkets ställningstagande och skäl Naturvårdsverket välkomnar Trafikverkets arbete med att utveckla sina metoder och modeller för trafikprognoser och samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Naturvårdsverket ser också positivt på att Trafikverket bjuder in andra myndigheter, däribland Naturvårdsverket, att bidra i inriktningen av kommande utvecklingsarbete genom den här remissen. Klimatfokus saknas i utvecklingsplanen (generellt) Sverige har sedan 2017 långtgående klimatmål, och för transportsektorn gäller att utsläppen ska ner med minst 70% till 2030 och vara i stort klimatneutral Framför oss ligger alltså en mycket genomgripande och hastig omställning av transportsystemen. Naturvårdsverket anser att detta inte riktigt återspeglas i utvecklingsplanen medan Trafikverket i andra centrala dokument numera har ett mer uttalat klimatfokus, som exempelvis i Trafikverkets Forsknings och Innovationsplan för åren eller i rapporten Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser med fokus på transportinfrastrukturen från Infrastrukturplaneringen nationellt och regionalt utgår i betydande grad från prognoser om kraftigt ökad vägtrafik. Stor tilltro sätts till att transportsektorns klimatpåverkan kan lösas genom teknikutveckling och ökad användning av el och förnybara drivmedel. Flera utredningar har slagit fast att för att nå klimatmålen krävs också en utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle där trafiken snarare måste minska eller åtminstone inte kraftigt öka. Naturvårdsverket har därför tidigare påtalat vikten av att man börjar inrikta utvecklingsarbetet för infrastrukturplanering mot mer av målstyrning mot klimatmålen i stället för styrning utifrån prognoser. Processer för en utveckling mot sådan målstyrning pågår inom Trafikverket och Naturvårdsverket anser att även utvecklingsplanen som är föremål för detta yttrande borde präglas mer av målstyrning mot klimatmålen. Samhällsekonomisk analysmetod (kapitel 2.1) Det är positivt att Trafikverket väljer att prioritera förslag som syftar till att förbättra förmågan att analysera steg 1 och steg 2-åtgärder, men det är inte alltid säkert att det är just kostnadsnyttoanalys som är det mest relevanta analysmetoden och fokus bör därför i första hand inte ligga på att utveckla en CBA-modell, utan att i första hand ta fram en bredare samhällsekonomisk ansats för styrmedelsanalyser (i vilken en eventuell CBA-modell på sikt så klart kan ingå). Styrmedelsanalysen bör generellt utföras i ett så tidigt skede som möjligt, och som en integrerad del av planeringsprocessen. 1 1 Forsstedt (2018) Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2018:5

3 NATURVÅRDSVERKET 3(6) 2.3 Värdering av externa effekter på miljö eller trafiksäkerhet (kapitel 2.3), avsnitt Värdet av effekter på eko-system (exempelvis vid intrång i naturmiljö) (kapitel 2.3.2) samt Effektsamband för landskapspåverkan (kapitel 4.7.3) Avsnitt har en snäv avgränsning och bör enligt Naturvårdsverket utvecklas integrerat med Trafikverkets pågående utveckling av metoder för landskapsanalys och -värdering. Naturvårdsverket anser att utvecklingsplanen behöver adressera hur transportsektorns potentiellt både negativa och positiva effekter för grön infrastruktur 2 kan bedömas och beskrivas i planeringen av transportsystemet. Naturvårdsverket menar att utvecklingsplanen tydligare bör konkretisera utvecklingsförslag gällande olika metoder för värdering av ekosystemtjänster. Ett utvecklingsarbete skulle till exempel kunna vara att formulera inriktningen för hur värdering av ekosystemtjänster ska ske i olika steg i planeringsprocessen för transportinfrastruktur från tidiga transportslagsövergripande problemanalyser och åtgärdsval till fysisk planläggning. Enligt etappmålet om biologisk mångfald i miljömålssystemet ska senast år 2018 betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. I nuvarande förslag till utvecklingsplan är det otydligt var utveckling av värdering av ekosystemtjänster ingår. Dels finns avsnittet och dels avsnitt 2.3.2, men i inget av dessa avsnitt framhålls en bred analys och värdering av ekosystemtjänster. Förslaget lägger fokus på att fortsätta ansträngningarna att försöka hitta monetära värden på ekosystemtjänster trots att det i utvecklingsplanens avsnitt 2.3 beskrivs som mycket svårt på grund av deras heterogenitet. Naturvårdsverket anser att värderingen behöver göras metodiskt för att inte viktiga värden ska missas och för att analysen ska bli så givande som möjligt i förhållande till syftet med värderingen. Detta innebär inte nödvändigtvis att värden uttrycks i kronor. Beroende på värderingens syfte och sammanhang kan olika värderingssätt vara relevanta: Kvalitativ värdering (värden uttrycks i ord), semi-kvantitativ värdering (värden uttrycks i en poängskala), kvantitativ värdering (värden uttrycks genom någon fysisk enhet, t.ex. mängden råvaror som produceras under en viss period eller antalet besök till ett rekreationsområde), monetär värdering (värden uttrycks i kronor). 3 Att inarbeta en ekonomisk värdering av ekosystemen och dess tjänster ersätter inte behovet av naturvetenskapliga bedömningar av påverkan på arter eller biotoper eftersom risk för skada på särskilt utpekade arter och livsmiljöer kan vara en orsak i sig att välja bort en åtgärd/alternativ oavsett samhällsekonomisk lönsamhet. Naturvårdsverket vill poängtera att det i grunden handlar det om att 2 Grön infrastruktur definieras som ett ekologiskt funktionellt nätverk av livsmiljöer och strukturer, naturområden samt anlagda element som utformas, brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och för samhället viktiga ekosystemtjänster främjas i hela landskapet. 3 Se Guide för värdering av ekosystemtjänster (Naturvårdsverket rapport 6690).

4 NATURVÅRDSVERKET 4(6) naturen enligt miljöbalken har ett egenvärde som människan har ett ansvar att bevara. Samhällsekonomisk värdering av vibrationer (kapitel 2.3.3) Naturvårdsverket vill lyfta fram att det ofta finns kumulativa effekter mellan vibrationer, stomljud och buller vilket ökar riskerna för störningar. Dessa samband bör beskrivas så man kan bedöma den totala störningen på ett korrekt sätt. Effektsamband: Steg 1 och 2-åtgärder (kapitel 4.1) Det är positivt att Trafikverket i sin Forsknings och Innovationsplan för åren prioriterar att ta fram effektsamband för steg 1 och steg 2-åtgärder. Naturvårdsverket ser dock inte att denna prioritering återspeglas i de förslag som ligger i utvecklingsplanen, och i synnerhet inte med avseende på styrmedel med stor potentiell påverkan på transportefterfrågan och val av transportmedel. Befintliga förslag kretsar främst kring effektsamband för tekniska och/eller fysiska åtgärder för cykel och trafiksäkerhet. Dessa är självklart viktiga men speglar inte det behov av analys och underlag som behövs för att klimatmålen (såväl det för inrikes transporter som ekonomin i stort) ska kunna nås till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. Det är också angeläget att Trafikverket inte begränsar effektsambanden för styrmedel till informationsinsatser, utan prioriterar utveckling av effektsamband för administrativa och ekonomiska styrmedel som direkt eller indirekt har en mer påtaglig påverkan på transportefterfrågan och val av transportmedel. Effektsamband för olika typer av hastighetsdämpande åtgärder (kapitel 4.5.1) Hastighetsbegränsningar i form av farthinder mm kan ibland ge upphov till ökat buller på grund av oönskade accelerationer. Detta bör vara en faktor att beakta i projektet. Effektsamband för sjöfart (kapitel 4.6.1) Undervattensbuller orsakat av sjöfart bör tas med bland de störningar som sjöfarten ger upphov till. Undervattensbuller kan leda till många negativa effekter i den marina miljön, exempelvis försämrad reproduktion hos fisk. Trafikbuller: Trafikslagsövergripande (kapitel 4.7) Naturvårdsverket efterfrågar ett projekt för att utveckla metoderna för beräkning av DALY från trafikbuller och kunna applicerade dessa på både specifika åtgärder och på olika transportstrategier, klimatscenariot etc. Det bör gå att bygga vidare på det nationella forskningsprojektet om beräkning av DALYs (som avslutades 2017) och dos-responssambanden för olika former av negativ hälsopåverkan som nyligen presenterats av WHO.

5 NATURVÅRDSVERKET 5(6) Effektsamband: Trafikslagsövergripande (kapitel 4.7) Trafikverket identifierar en brist i att dagens effektsamband tas fram som underlag för analyser av samhällsekonomisk effektivitet, snarare än för långsiktig hållbarhet och för att kunna nå klimatmålen. Naturvårdsverket är av samma åsikt och anser att detta är en fråga som Trafikverket bör arbeta mera med. Naturvårdsverket vill lyfta fram vikten av att Trafikverket även tar fram trafikslagsövergripande effektsamband för styrmedel och åtgärder som i någon mening kan anses påverka samhällets mål för klimat och långsiktig hållbarhet. Det är positivt att det redan nu finns förslag på studier kring dessa frågor i utvecklingsplanen, men det borde finnas många fler. Infrastrukturens påverkan på framtida bebyggelsestruktur omnämns som ett exempel i utvecklingsplanen men saknar konkret förslag, rörande t.ex. vilken effekt sådan påverkan kan förväntas få på framtida utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel skulle kunna vara att utforska sambandet mellan hur förändrad tillit till järnvägssystemet påverkar efterfrågan på andra trafikslag och därigenom förutsättningarna att nå de transportpolitiska målen, och då inte minst hållbarhetsmålen (jämför förslag 2.2.7). Effektsamband för landskapspåverkan (kapitel 4.7.3) Se synpunkter på sidan 2 i yttrandet. Analyser av godstransporter: Modellering (kapitel 6) I nulägesbedömningen av Samgods lyfts att modellen behöver utvecklas för att möjliggöra bättre policyanalys. Detta är också en uttalad prioritering från Trafikverkets sida ( En flexibel Samgodsmodell). Naturvårdsverket delar denna uppfattning men ser också att antalet utvecklingsförslag rörande Samgods är många och vill därför särskilt understryka vikten av detta utvecklingsarbete. Transportsektorn kommer behöva förändras för att klimatmålet för 2030 ska kunna uppnås. Vilka förändringar som krävs för en kostnadseffektiv omställning är inte fullt ut känt och behovet av analyser är därför stort. Om Samgods ska vara relevant i dessa analyser är det angeläget att modellen snarast kan börja hantera sådant som t.ex. transportkostnadernas påverkan på efterfrågan, liksom olika scenarieanalyser. Analys av persontransporter (kapitel 7) Trafikverket konstaterar i sin beskrivning av brister i dagens analyser av persontransporter att myndigheten idag saknar möjlighet att fullt ut genomföra vissa analyser, t.ex. av hur persontransporter påverkas av nya styrmedel eller ny teknik som får stor påverkan på transportkostnaderna. Vidare står det att detta är något som bör åtgärdas på sikt. Naturvårdsverket anser, i likhet med vad som ovan framförts angående Samgods, att Trafikverket bör prioritera arbetet med att utveckla modeller och metoder för sådan analys.

6 NATURVÅRDSVERKET 6(6) Elbilar i Trafikverkets beräkningar (kapitel 7.2.8) Naturvårdsverket anser att i en sådan förstudie som föreslås är det viktigt att beakta sambanden mellan olika faktorer, så att man exempelvis inte enbart tittar på bulleremission utan även beaktar att ett ändrat resmönster kan ge upphov till ökad bulleralstring. Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschefen Martin Eriksson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetschefen Gunilla Sallhed, föredragande, handläggarna Mats Björsell, Karl-Anders Stigzelius, Åsa Wisén, Lisa Johansson, Henrik Larsson samt Sebastian Dahlgren-Axelsson. Detta beslut har fattats digitalt och saknar därför namnunderskrifter. Martin Eriksson Gunilla Sallhed