FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNAS VERKSAMHETSBERÄTTELSE

Transkript

1 FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNAS VERKSAMHETSBERÄTTELSE Avgjorda Inkomna Anhängiga Helsingfors förvaltningsdomstol Kouvola förvaltningsdomstol Kuopio förvaltningsdomstol Rovaniemi förvaltningsdomstol Tavastehus förvaltningsdomstol Uleåborgs förvaltningsdomstol Vasa förvaltningsdomstol Åbo förvaltningsdomstol Ålands förvaltningsdomstol Marknadsdomstolen Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen

2 2 (65) Sida 1 FÖRORD 3 2 VERKSAMHETEN I HUVUDDRAG 4 3 DET OMGIVANDE SAMHÄLLETS INVERKAN PÅ VERKSAMHETEN 8 4 FÖRVALTNINGSDOMSTOLSSYSTEMET 20 5 RESURSER, MÅLSÄTTNINGAR OCH VERKSAMHET FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNAS RESURSER FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNAS MÅLSÄTTNINGAR ANTALET BEHANDLADE ÄRENDEN MÅLSÄTTNINGAR OCH RESULTAT DE REGIONALA FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA MARKNADSDOMSTOLEN FÖRSÄKRINGSDOMSTOLEN HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN 49 6 FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNAS SAMARBETE 54 7 KVALITETSKONTROLL 55 8 UTLÅTANDE OM UTVÄRDERING OCH BEKRÄFTELSE AV INTERN KONTROLL 59 9 KONTAKTUPPGIFTER 60 Bilaga 1 De regionala förvaltningsdomstolarnas nyckeltal 62 Bilaga 2 Genomsnittliga behandlingstider för avgjorda ärenden enligt 65 huvudgruppstillhörighet och regional förvaltningsdomstol

3 3 (65) 1 FÖRORD Denna berättelse presenterar verksamheten i alla de allmänna förvaltningsdomstolarna och specialdomstolarna inom förvaltningsrättskipningen. Eftersom statens budget- och bokslutssystem regleras av särskilda författningar, främst Finlands grundlag (731/1999) samt lagen (423/1988) och förordningen (1243/1992) om statsbudgeten, bestämmer nämnda författningar även innehållet i denna berättelse. De flesta förvaltningsdomstolar publicerar också egna årsberättelser, i vilka de närmare redogör för sin verksamhet. Eftersom verksamhetsberättelsen dikteras av statens budget- och bokslutssystem, handlar berättelsen i hög grad om siffror, ekonomi, resurser och ärendemängder. Allmänna förvaltningsdomstolar är högsta förvaltningsdomstolen och de åtta regionala förvaltningsdomstolarna, dvs. förvaltningsdomstolarna i Helsingfors, Kouvola, Kuopio, Rovaniemi, Tavastehus, Uleåborg, Vasa och Åbo. Man har även försökt få med uppgifter om Ålands förvaltningsdomstol, som också är en allmän regional förvaltningsdomstol. Ålands förvaltningsdomstol verkar dock i anslutning till Ålands tingsrätt, varför den i statens budget- och bokslutssystem i huvudsak hänförs till den sektor som behandlas i de allmänna domstolarnas och arbetsdomstolens verksamhetsberättelse. Specialdomstolar inom förvaltningsrättskipningen är marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen. De allmänna förvaltningsdomstolarna införde från början av ett nytt, för alla likadant diarieschema. Schemat upptar 278 kategorier av ärenden uppdelade i 36 grupper och 9 huvudgrupper. Eftersom det nya diarieschemats grupper och huvudgrupper definieras på ett annat sätt än det tidigare schemats, har vissa uppgifter från år 2004 till följd av sitt låga jämförelsevärde inte tagits med i jämförelsematerialet. I den statsbudget som riksdagen antog för 2006 konstateras i förklaringsdelen till momentet (Högsta förvaltningsdomstolens omkostnader) att högsta förvaltningsdomstolen årligen utarbetar en gemensam verksamhetsberättelse för förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolarnas chefsdomarsammanträde behandlade berättelsens innehåll vid sitt sammanträde I sammanträdet deltog högsta förvaltningsdomstolens president, de regionala förvaltningsdomstolarnas, marknadsdomstolens och försäkringsdomstolarnas överdomare samt lagmannen vid Ålands tingsrätt som företrädare för Ålands förvaltningsdomstol. Helsingfors Pekka Hallberg Högsta förvaltningsdomstolens president

4 4 (65) 2 VERKSAMHETEN I HUVUDDRAG Rättsskyddsuppgiften. Förvaltningsdomstolarnas verksamhet grundar sig på grundlagens bestämmelser om principen för en rättsstat samt bestämmelserna om rättsskydd. Enligt 2 3 mom. i Finlands grundlag skall all utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet skall lag noggrant iakttas. Enligt 21 1 mom. i samma lag har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Väl tilltagna möjligheter att söka ändring i förvaltningsärenden är en förutsättning för att en rättstat skall fungera och den offentliga maktutövningen skall vara legitim. Lagligheten i den verksamhet som bedrivs av staten, kommunerna, vissa religiösa samfund och andra organ som utövar offentlig makt tryggas bland annat så, att klienterna vid behov har möjlighet att vända sig till förvaltningsdomstolarna och yrka ändring av besluten. De bestämmelser som förvaltningen och även förvaltningsdomstolarna har att tolka kännetecknas av att de ständigt förändras i takt med förändringarna i samhället. Samtidigt tenderar de finska, europeiska och internationella rättssystemen att bli allt mer detaljerade. De bestämmelser och andra rättskällor som myndigheter som utövar offentlig makt tillämpar i sina beslut blir därför hela tiden allt mer komplexa. När förvaltningsbeslut fattas om människors, företags och andra sammanslutningars rättigheter och skyldigheter, får förvaltningsdomstolarna därför ständigt nya typer av juridiska problem att ta ställning till. Under observerades inga avsevärda kvalitetsbrister i förvaltningsdomstolarnas verksamhet. De långa behandlingstiderna är fortfarande ett problem, men detta problem är i hög grad avhängigt av förvaltningsdomstolarnas resurser. Kvalitetskontrollen och förvaltningsdomstolarnas gemensamma kvalitetssystem behandlas närmare i kapitlet "7 Kvalitetskontroll. Man kan ge förvaltningsdomstolarna ett gott betyg för det sätt på vilket de skötte sin rättsskyddsuppgift under året. Samhällsinverkan. Förvaltningsdomstolarnas beslut är viktiga inte bara för parterna, utan även i allmännare bemärkelse, eftersom besluten på många sätt inverkar på samhällets funktions- och konkurrensförmåga. I sin utövning av offentlig makt fattar myndigheterna årligen inom olika områden och på olika nivåer av förvaltningen miljoner förvaltningsbeslut, som vid behov kan överklagas hos förvaltningsdomstolarna. Skatteförvaltningen fattade t.ex. 6,4 miljoner beskattningsbeslut när beskattningen för 2004 verkställdes. I kommunerna görs årligen sammanlagt ca detaljplaner. Under 2004 beviljade kommunerna också utkomststöd till hushåll och personer. Folkpensionsanstalten beviljade studiestöd åt studerande och skolelever personer avgick med någon form av pension.

5 5 (65) Även om förvaltningen har rättelseförfaranden som oftast gör det möjligt att rätta klara fel, medför det stora antalet förvaltningsbeslut att förvaltningsdomstolarna årligen får över rättstvister att avgöra. Förvaltningsdomstolarnas ärenden behandlas närmare i kapitlet "3 Det omgivande samhällets inverkan på verksamheten. Förhållandet mellan den offentliga förvaltningen och förvaltningsdomstolarna kan avbildas som en pyramid, i vilken förvaltningsbesluten är den breda basen. Endast en relativt liten del av besluten överklagas. Juridifieringen av samhället, det ökade antalet rättsregler samt gemenskapsrättens ökade inverkan medför å andra sidan att medborgarna söker rättsskydd hos förvaltningsdomstolarna i allt svårare juridiska frågor. Avgöranden i vilka domstolarna tolkar nya bestämmelser och rättspraxis är följaktligen viktiga för en fungerande förvaltning. Med tanke på den sammantagna offentliga förvaltningens funktionsförmåga och således även det finländska samhällets konkurrensförmåga är det viktigt att förvaltningsdomstolarna kan meddela väl motiverade avgöranden i förvaltningens rättstvister och dessutom göra det snabbt. Högsta förvaltningsdomstolen (4 009 beslut år ) Försäkringsdomstolen (10 580) Marknadsdomstolen (292) De regionala förvaltningsdomstolarna (22 480) Årligen miljoner överklagbara förvaltningsbeslut om t.ex. beskattning, pensioner, sociala ärenden och miljö Resurser. I relation till den offentliga förvaltningens andel av den nationella ekonomin är förvaltningsdomstolarnas resurser anspråkslösa. Inom stats- och kommunalförvaltningen förverkligas rättsskyddet dessutom mycket kostnadseffektivt genom förvaltningens rättelseförfaranden och förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Detta beror på att det inte finns så många bestämmelser om det formella förfarandet i förvaltningsprocessen, på den aktiva processledning och utredningsskyldighet som föreskrivs i 33 i förvaltningsprocesslagen (586/1996) samt på att förvaltningsdomstolsprocessen huvudsakligen är skriftlig. Förvaltningsdomstolsutgifternas andel av statshushållets rättsskyddsutgifter framstår ännu klarare om de bedöms mot bakgrunden av statens kostnader för offentlig rättshjälp. Största delen av rättshjälpsbyråernas åtgärder gäller tvister och brottmål som avgörs av de domstolar till vilkas

6 6 (65) behörighet nämnda ärenden hör. Den som söker rättsskydd hos förvaltningsdomstolarna kan oftast föra sin talan utan statlig eller privat rättshjälp. Dessutom kan en enskild part endast i undantagsfall förpliktas att ersätta motpartens kostnader om motparten är en myndighet eller ett offentligt samfund. I förvaltningsärenden garanteras klienterna alltså tillgång till rättsskydd utan någon stor kostnadsrisk. Förvaltningsdomstolarna personresurser uppgick år till sammanlagt 658 årsverken (641 under år 2004) och deras verksamhetsutgifter till sammanlagt euro ( år 2004). De realiserade årsverkena och verksamhetsutgifterna för åren och 2004 presenteras nedan. Uppgifter från Ålands förvaltningsdomstol ingår inte i siffrorna. årsv årsv. euro 2004 euro Förvaltningsdomstolarna sammanlagt 658,1 641, De regionala förvaltningsdomstolarna 434,8 427, Marknadsdomstolen 17,6 14, Försäkringsdomstolen 107,3 102, Högsta förvaltningsdomstolen 98,4 97, Under hade förvaltningsdomstolarna till sitt förfogande 17 flera årsverken än under Verksamhet. Under avgjorde förvaltningsdomstolarna rättskipningsärenden, dvs flera ärenden än under Samtidigt överträffade de också sina målsättningar. Förvaltningsdomstolarna hade nämligen som gemensam målsättning att avgöra rättskipningsärenden, men avgjorde alltså 461 flera rättskipningsärenden än vad målsättningen förutsatte. Antalet åren och 2004 avgjorda ärenden presenteras nedan. Uppgifter från Ålands förvaltningsdomstol ingår inte i siffrorna. avgjorda 2004 avgjorda Förvaltningsdomstolarna sammanlagt De regionala förvaltningsdomstolarna Marknadsdomstolen Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen Utförligare statistiska uppgifter finns i kapitlet "5 Resurser, målsättningar och verksamhet.

7 7 (65) Verksamhetslokaler. Förvaltningsdomstolarnas lokaler borde vara ändamålsenliga uttryckligen med tanke på domstolsverksamhet. Följaktligen borde de lämpa sig både för domstolssammanträden, dvs. föredragningar och överläggningar mellan domarna, och samtidigt även för kundtjänst och muntliga förhandlingar. De största utrymmesproblemen har för närvarande Kuopio förvaltningsdomstol, Helsingfors förvaltningsdomstol, Ålands förvaltningsdomstol och försäkringsdomstolen. På ett allmännare plan kan även konstateras att de regionala förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen borde verka i lokaliteter som bättre än de nuvarande återspeglar deras växande betydelse som besvärsinstanser. Av denna anledning är det också önskvärt att inga andra myndigheter verkar i samma byggnad som en förvaltningsdomstol. Särskilt problematiskt kan det vara om en förvaltningsdomstol verkar i samma hus som en förvaltningsmyndighet, eftersom förvaltningsmyndigheters beslut överklagas hos förvaltningsdomstolarna. I förvaltningsdomstolarnas avgöranden har visserligen inte förekommit problem som skulle ha berört frågan om oberoende, men rättskipningen måste även te sig oberoende i medborgarnas ögon. I detta sammanhang har också förvaltningsdomstolarnas lokaliteter betydelse för det intryck som uppstår. Sammandrag. Den grundlagsenliga rättsskyddsuppgiften fullgjordes väl under året. Även de målsatta ärendemängderna överträffades. Problemet är dock att förvaltningsdomstolarna under året fick ca flera nya rättskipningsärenden än vad de avgjorde. Antalet anhängiga ärenden ökade alltså tydligt, vilket innebär att handläggningstiderna för avgjorda ärenden kan komma att förlängas. Detta problem behandlas närmare i kapitlet 5.3 Antalet behandlade ärenden målsättningar och resultat. Förvaltningsdomstolarna försöker kontinuerligt förbättra sin verksamhet visavi avgörandena. Detta gör de såväl genom att förbättra förfarandet och beslutskvaliteten som genom att försöka effektivera verksamheten. Möjligheterna att på detta sätt öka det årliga antalet rättskipningsbeslut är dock begränsade. Det vore därför viktigt att statsmakten skulle bevilja förvaltningsdomstolarna tillräckliga resurser, så att dessa utan att ge avkall på beslutens kvalitet kunde avgöra flera rättskipningsärenden än vad de samtidigt får motta nya ärenden. På detta sätt kunde den genomsnittliga handläggningstiden i förvaltningsdomstolarna så småningom förkortas. Till följd av förvaltningsdomstolarnas inverkan på det omgivande samhället bör en resurssatsning på förvaltningsdomstolarna inte bedömas enbart utgående från budgetramarna för justitieministeriets förvaltningsområde. Eftersom förvaltningsdomstolarna behandlar ärenden från samtliga ministeriers förvaltningsområden, skall frågan om tillräckliga resurser bedömas med hela den statliga och kommunala förvaltningen och ekonomin som utgångspunkt. När riksdagen fattar statsekonomiska beslut, bestämmer den samtidigt hur väl dess lagstiftande vilja förverkligas inom förvaltningen. Ett förvaltningsdomstolssystem med tillräckliga resurser fungerar effektivt och förbättrar samhällets funktions- och konkurrensförmåga, samtidigt som det även skapar förutsättningar för vår välfärd.

8 8 (65) 3 DET OMGIVANDE SAMHÄLLETS INVERKAN PÅ VERKSAMHETEN Allmänt. De bestämmelser som tillämpas i den statliga och kommunala förvaltningen förändras hela tiden, varför förvaltningsdomstolarna ständigt får avgöra nya typer av rättstvister och bedöma lagligheten av förvaltningsmyndigheternas beslut. Förändringarna i samhället och i den lagstiftning som reglerar den offentliga förvaltningen kan även medföra överraskningar i antalet ärenden som förvaltningsdomstolarna får att behandla. Exempel på ärendegrupper för vilkas vidkommande det har varit svårt att förutse antalet nya ärenden har i Helsingfors förvaltningsdomstol varit bilskatteoch utlänningsärendena, i marknadsdomstolen energimarknadsärendena och de ärenden som har gällt offentlig upphandling samt i högsta förvaltningsdomstolen de ärenden som har gällt Natura 2000, sametinget och utsläppshandeln. I maj inleddes arbetet på en reform av kommun- och servicestrukturen. Avsikten är att reformen skall genomföras genom en ramlag, som riksdagen möjligtvis kommer att behandla hösten Innan detta sker är det svårt att bedöma reformens inverkan på förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Den förändrade åldersstrukturen påverkar den ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen. Den kommer att ha vittgående följder för den offentliga ekonomin samt den statliga och kommunala förvaltningen. Förändringarna i befolkningsstrukturen förutsätter också kontinuerliga lagstiftningsreformer, vilket har som följd att förvaltningsdomstolarna får avgöra social- och hälsovårdsfrågor som berör välfärdssamhällets grunder. Gemenskapsrätten. Det är i allmänhet förvaltningsmyndigheterna som tillämpar Europeiska unionens författningar och den nationella lagstiftning som grundar sig på dessa författningar. Därför blir det ofta förvaltningsdomstolarna som får ta ställning till tolkningsfrågor i gemenskapsrätten. Under begärde Finland i fyra fall förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol. I tre av dessa framställdes begäran av en förvaltningsdomstol, så att högsta förvaltningsdomstolen begärde förhandsavgörande i två fall (C-50/05 och C-231/05) och Rovaniemi förvaltningsdomstol i ett fall (C-289/05). Åren 1995-, dvs. under de elva första åren av EU-medlemskapet har Finland i 41 fall begärt förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol. Över hälften av fallen har haft anknytning till förvaltningsrättskipningen. Åren begärdes förhandsavgörande i fjorton fall av högsta förvaltningsdomstolen (C-412/96, C-237/97, C-513/99, C-9/00, C-101/00, C-114/01, C-15/01 och C-113/01, C-244/02, C-319/02, C-365/02, C-184/04, C-520/04, C-50/05, C-231/05), i ett fall av Kuopio förvaltningsdomstol (C-136/00), i ett fall av Helsingfors förvaltningsdomstol (C-398/03), i ett fall av Rovaniemi förvaltningsdomstol (C-289/05), i ett fall av Ålands förvaltningsdomstol (C-42/02), i ett fall av försäkringsdomstolen (C-351/00), i två fall av före detta Nylands länsrätt (C-213/96, C-233/97) samt i ett fall av före detta Lapplands länsrätt (C-389/99). Under samma tid har dessutom landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd sänt en begäran (de gemensamt behandlade ärendena C-9/97 och C-118/97), prövningsnämnden en (C-333/00) samt det tidigare konkurrensrådet likaså en (C-18/01) begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol.

9 9 (65) En begäran om förhandsavgörande medför ett avbrott i rättegången i den nationella domstolen. Behandlingen av en begäran om förhandsavgörande har i genomsnitt tagit två år i anspråk i EGdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolens framställning Enligt 99 2 mom. i grundlagen kan de högsta domstolarna göra framställningar hos statsrådet om vidtagande av lagstiftningsåtgärder. Högsta förvaltningsdomstolen gjorde en framställning hos statsrådet om ändring av lagstiftningen om förvaltningsrättskipning. I framställningen föreslog högsta förvaltningsdomstolen ändringar i 49 lagar inom olika ministeriers behörighetsområden. Den på högsta förvaltningsdomstolens framställning baserade propositionen med förslag till vissa ändringar i den lagstiftning som gäller förvaltningsprocessen (RP 112/2004 rd) avläts till riksdagen Lagändringarna trädde i kraft (Finlands författningssamling 9.9. Nr ). En av lagändringarna gällde ändringen (699/) av lagen om förvaltningsdomstolarna. Efter ändringen kan en regional förvaltningsdomstol avgöra vissa i mentalvårdslagen (1116/1990) och barnskyddslagen (683/1983) avsedda ärenden i en sammansättning med två lagfarna ledamöter och en sakkunnigledamot. Tidigare måste dessa ärenden behandlas i en sammansättning med tre lagfarna ledamöter och en sakkunnigledamot. I sin framställning föreslog högsta förvaltningsdomstolen att lagen skulle ändras så, att det inte längre skulle vara tillåtet att separat överklaga en regional förvaltningsdomstols beslut som gäller verkställighet. Denna behövliga reform har ännu inte genomförts. Beredningen av författningar. Statsrådets kansli beslöt inleda ett projekt som har som syfte att ta fram ett åtgärdsprogram för effektivare reglering. Näringslivet, arbetsmarknads- och konsumentorganisationer samt förvaltningen och domstolarna är företräda i projektet. Projektets mål är att utarbeta ett konkret program, som skall innehålla gemensamt antagna författningspolitiska principer och riktlinjer, så att lagberedningen möjligast väl stöder konkurrensförmågan och tryggar företagens verksamhetsförutsättningar samt främjar och tryggar medborgarnas möjligheter att verka. Genom programmet försöker man också finna metoder att kontinuerligt se till att den gällande lagstiftningen håller hög kvalitet och fungerar. Justitieministeriet tillsatte en arbetsgrupp, som fick i uppgift att stöda och koordinera ministeriernas beredning av författningar. Statsrådets arbetsgrupp för utveckling av författningsberedningen (SÄKE II -arbetsgruppen) har som mål att skapa en gemensam och god lagberedningskultur inom statsrådet. Arbetsgruppen består av representanter för ministerierna. Om den lagstiftning som tillämpas inom förvaltningen håller hög kvalitet och är tydlig, minskar behovet att söka ändring hos förvaltningsdomstolarna. Vid beredningen av författningar gäller det att i högre grad än tidigare fokusera på att bestämmelserna om sökande av ändring och övergångsbestämmelserna blir tydliga. På motsvarande sätt minskar goda motiveringar av förvaltningsbeslut behovet att söka ändring. Dock kan det t.ex. i små kommuner hända att man har en så fåtalig personal att det är svårt att finna särskild sakkunskap för tillämpning av den allt mera invecklade lagstiftningen i t.ex. sociala frågor, offentlig upphandling eller miljöfrågor.

10 10 (65) I statsbudgeten hör domstolarnas verksamhetsutgifter till justitieministeriets huvudtitel. Förvaltningsdomstolarna tillämpar dock huvudsakligen lagar som inte har beretts av justitieministeriet utan av andra ministerier, främst handels- och industriministeriet, kommunikationsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, undervisningsministeriet, inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbetsministeriet, finansministeriet och miljöministeriet. Även de myndigheter i vilkas beslut ändring söks hos förvaltningsdomstolarna hör för det mesta till andra ministeriers än justitieministeriets förvaltningsområde eller till den kommunala förvaltningen. Enskilda personer som söker ändring samt statliga och kommunala myndigheter behöver väl motiverade och snabba förvaltningsdomstolsbeslut, inom handels- och industriministeriets förvaltningsområde till exempel i frågor som gäller offentlig upphandling, inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde till exempel i frågor som gäller utkomstskyddet, inom finansministeriets förvaltningsområde till exempel i skatteärenden samt inom miljöministeriets förvaltningsområde i planläggningsärenden. Eftersom förvaltningsdomstolarna får sina ärenden från flera olika ministeriers verksamhetsområden, påverkas resursförbrukningen inom flera andra områden inom förvaltningen av verksamheten i förvaltningsdomstolarna, där ärendena i fråga avgörs. Utlänningsärendena är ett enkelt exempel. Om Helsingfors förvaltningsdomstol har resurser att snabbt avgöra de utlänningsärenden som koncentrerats till denna förvaltningsdomstol, minskar kostnaderna för asylsökande inom de övriga ministerierna verksamhetsområden. Eftersom de materiella regler som förvaltningsdomstolarna tillämpar bereds av flera olika ministerier, är det svårt att i lagberedningen på ett övergripande sätt bedöma hur en ny lagstiftning kommer att inverka på förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Om bestämmelserna bereds separat inom varje sektor av förvaltningen utan att man gör någon tillräcklig utredning om vilka resurser verkställigheten och besvärssystemet kräver, kan det hända att lagstiftarens vilja inte förverkligas. Ett exempel på lagberedningen inom en bestämd sektor är markanvändnings- och bygglagen (132/1999), som bereddes av miljöministeriet och som trädde i kraft Genom reformen ändrades förfarandet för sökande av ändring så, att de regionala förvaltningsdomstolarna oftast är den första besvärsinstansen i planärenden. Före reformen söktes ändring i kommunernas planbeslut i allmänhet hos statliga förvaltningsmyndigheter, miljöministeriet och de regionala miljöcentralerna. Markanvändnings- och bygglagen tillförde förvaltningsdomstolarna en ny, samhälleligt och nationalekonomiskt viktig grupp av ärenden att behandla. De regionala förvaltningsdomstolarna anvisades dock inte tilläggsresurser, även om behovet av sådana hade kalkylerats i den i och för sig väl beredda propositionen, eftersom det inte ankom på miljöministeriet, som beredde propositionen, att se till förvaltningsdomstolarnas resurser. Ett annat tydligt exempel på problemen med sektorbunden lagberedning är ändringarna av bilskattelagen (1482/1994), av vilka de senaste trädde i kraft (266/2003 och 340/2003), (1074/2003 och 1159/2003), 1.1. (1277/2004 och 1278/2004) samt (1126/). Av de förhandsavgöranden som högsta förvaltningsdomstolen har begärt av Europeiska gemenskapernas domstol har två gällt bilskatt (C-101/00 Tullombudet och Siilin samt C-365/02 Lindfors). Ändringarna av bilbeskattningen har medfört talrika besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol samt vidare hos högsta förvaltningsdomstolen, utan att det ändrade antalet

11 11 (65) rättskipningsärenden som dessa domstolar har fått att avgöra i tillräcklig omfattning har föregripits i dimensioneringen av resurserna. Nedan nämns exempel på sådana reformer av bestämmelserna inom vissa förvaltningsområden vilka påverkar förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Jord- och skogsbruksministeriet. Justitieministeriet samt jord- och skogsbruksministeriet tillsatte en arbetsgrupp som fick i uppdrag att reda ut om landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd kunde dras in och de ärenden som nämnden behandlar kunde överföras till de regionala förvaltningsdomstolarna. Arbetsgruppen skulle ge en mellanrapport senast samt en slutrapport och ett eventuellt förslag till proposition till riksdagen före utgången av Nu överklagas nämndens beslut direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvärsnämndens behörighetsområde regleras i lagen om landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd (1203/1992) samt i speciallagstiftning. Kommunikationsministeriet. Den nya landsvägslagen (503/) trädde i kraft Ändring i beslut som fattas med stöd av lagen söks hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Handels- och industriministeriet. Lagen om utsläppshandel (683/2004) trädde i kraft Med stöd av lagen beviljade statsrådet utsläppsrätter för åren Rätterna beviljades specificerade enligt anläggning. Beslutet grundade sig på ett nationellt förslag till fördelningsplan, som Europeiska unionens kommission hade antagit Utsläppsrätterna skall regelbundet sökas på nytt. Ändring i beslut som givits med stöd av lagen om utsläppsrätter söks hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Över nämnda beslut av statsrådet anfördes 12 besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Lagen om ändring av elmarknadslagen (1172/2004) trädde i kraft Lagen om ändring av naturgasmarknadslagen (1293/2004) trädde i kraft 1.1. och innebär att naturgasmarknadsmyndigheten skall fastställa de metoder enligt vilka naturgasnättjänster skall prissättas innan de införs. Såväl beslut som fattats med stöd av elmarknadslagen som beslut som har fattats med stöd av naturgasmarknadslagen överklagas, beroende på ärendet, antingen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna eller hos marknadsdomstolen. 77 besvär över beslut av Energimarknadsverket anfördes under hos marknadsdomstolen En arbetsgrupp som tillsatts av handels- och industriministeriet har haft i uppdrag att bereda en reform av lagen om offentlig upphandling (1505/1992). Arbetsgruppen överlämnade sin promemoria till ministeriet Nya EU-direktiv om offentlig upphandling (2004/17/EG och 2004/18/EG) antogs Direktiven borde ha implementerats i den nationella lagstiftningen senast En proposition om saken torde avlåtas till riksdagen under våren. Lagen om offentlig upphandling tillämpas av marknadsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Social- och hälsovårdsministeriet. Bestämmelserna om vårdgaranti trädde i kraft 1.3. (RP 77/2004 rd med förslag till lagar om ändring av folkhälsolagen, lagen om specialiserad sjukvård samt vissa andra lagar). Inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde gäller lagberedningen särskilt reformer som hör till försäkringsdomstolens behörighetsområde. Vissa lagändringar som berör

12 12 (65) arbetspensionssystemen trädde i kraft Ändringarna berör bl.a. rätten till pension samt hur pension intjänas. Även inom det lagstadgade olycksfallsförsäkringsskyddet infördes 1.1. nya bestämmelser om försäkringsbolagens totala kostnadsansvar. I dessa pensions- och olycksfallsförsäkringsärenden överklagas förmånsbeslut hos försäkringsdomstolen, sedan de först har behandlats av en nämnd. Lagen om pensionsstöd till vissa långtidsarbetslösa (39/) trädde i kraft Sedan 1.5. behandlar försäkringsdomstolen även rehabiliteringsärenden som berör personer som har tjänat landet i krig (lag om ändring av lagen om rehabilitering för personer som tjänstgjort i vissa uppdrag under Finlands krig 984/). Lagen om olycksfalls- och pensionsskydd för idrottsutövare ändrades så, att ändring i beslut som gäller olycksfallsskyddet söks hos försäkringsdomstolen. Vid utgången av 2006 upphör verksamheten i de socialförsäkringsnämnder som verkar vid Folkpensionsanstalten. Ändring i ärenden som hittills har överklagats hos dessa nämnder söks därefter direkt hos nämnden för ändringssökande i beslut om social trygghet (den nuvarande prövningsnämnden) och därefter vidare hos försäkringsdomstolen. Antalet ärenden som årligen inlämnas till försäkringsdomstolen förmodas öka med ca Ändringarna baserar sig på förslag av kommittén för ändringssökande i beslut om social trygghet (kommittébetänkande 2001:9). Bestämmelserna om arbetspension för löntagare inom den privata sektorn sammanförs i en ny lagstiftning, som träder i kraft Ändringarna grundar sig på regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om pension för arbetstagare och till vissa lagar som har samband med den (RP 45/ rd). Miljöministeriet. Regeringen avlät till riksdagen en proposition med förslag till lag om ändring av lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (RP 210/ rd). Med ändringen av nämnda lag och den förordning av statsrådet som har samband med den genomförs för denna lagstiftnings vidkommande Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Ändringarna av dessa författningar inverkar i synnerhet på besvären i miljötillståndsärenden, vilka behandlas av Vasa förvaltningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen.

13 13 (65) Förändringar i antalet inkomna ärenden. Till samtliga förvaltningsdomstolar inkom under sammanlagt nya rättskipningsärenden, vilket var mera än året innan. Ökningen gällde i synnerhet de ärenden som inlämnades till de regionala förvaltningsdomstolarna. Till förvaltningsdomstolarna inkomna ärenden Förvaltningsdomstolarna sammanlagt Regionala förvaltningsdomstolar Ålands förvaltningsdomstol Marknadsdomstolen Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen Till samtliga förvaltningsdomstolar inkomna rättskipningsärenden, sammanlagt År 2000 År 2001 År 2002 År 2003 År 2004 År

14 14 (65) Till de olika förvaltningsdomstolarna inkomna rättskipningsärenden Regionala förvaltningsdomstolar Ålands förvaltningsdomstol Marknadsdomstolen Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen De regionala förvaltningsdomstolarna. Till de regionala förvaltningsdomstolarna inkom under sammanlagt nya rättskipningsärenden, vilket var mera än under Uppdelade enligt huvudgrupp fördelade sig ärendena på följande sätt: 1. Statsrätt och allmän förvaltning ,2 % 2. Självstyrelse ,5 % 3. Utlänningsärenden ,3 % 4. Byggande ,5 % 5. Miljöärenden ,8 % 6. Social- och hälsovård ,1 % 7. Ekonomisk verksamhet inklusive trafik och kommunikation ,4 % 8. Skatter ,2 % 9. Övriga ärenden 36 0,1 %

15 15 (65) Till de regionala förvaltningsdomstolarna inkomna rättskipningsärenden enligt huvudgrupp Övriga ärenden Statsrätt och allmän förvaltning Självstyrelse Skatter Utlänningsärenden Ekonomisk verksamhet inklusive trafik och kommunikation Social- och hälsovård Byggande Miljöärenden Den viktigaste enskilda orsaken till den stora ökningen av antalet till de regionala förvaltningsdomstolarna inkomna ärenden var att till Helsingfors förvaltningsdomstol inlämnades bilskattebesvär (322 år 2004). Om man frånser från dessa bilskattebesvär, kan man säga att siffrorna för huvudgrupperna inte visar några radikala förändringar i antalet till de regionala förvaltningsdomstolarna inkomna rättskipningsärenden. När man betraktar antalet inkomna ärenden i de regionala förvaltningsdomstolarna, gäller det att ta hänsyn till att olika rättskipningsärenden förutsätter mycket varierande arbetsinsatser beroende på ärende och grupp av ärende. Ett enskilt planärende i huvudgruppen 4. Byggande kan t.ex. av föredragandena och domarna kräva en tiofalt gånger större arbetsinsats än ett ärende som gäller televisionslicens eller parkeringsbot och som hänförs till huvudgruppen 7. Ekonomisk verksamhet inklusive trafik och kommunikation. Stora industrianläggningars ansökningar om tillstånd för redan pågående verksamhet kommer sannolikt att under de närmaste åren utgöra en stor grupp ärenden i Vasa förvaltningsdomstol. Ärendena ansluter sig till verkställigheten av miljöskyddslagstiftningen. Den sista inlämningsdagen för ansökningarna var Inom Ålands förvaltningsdomstols domkrets har man i massmedierna debatterat lagligheten av kommunernas dagvårdsavgifter. Domstolens anspråkslösa storlek medför att arbetssituationen kraftigt påverkas av förändringar i antalet inkommande ärenden.

16 16 (65) Marknadsdomstolen. Till marknadsdomstolen inkom under året 608 nya rättskipningsärenden, vilket var 252 mera än året innan. Uppdelade enligt huvudgrupp fördelade sig ärendena på följande sätt: 2004 Offentlig upphandling ,6 % ,2 % Konkurrensbegränsningsärenden 9 1,5 % 13 3,7 % Otillbörligt förfarande i näringsverksamhet 14 2,3 % 26 7,3 % Konsumentskyddsärenden 0 0,0 % 9 2,5 % Energimarknadsärenden 77 12,7 % 0 0,0 % Övriga ärenden 0 0,0 % 1 0,3 % Till marknadsdomstolen inkomna rättskipningsärenden enligt huvudgrupp Konkurrensbegr.ärenden Konsumentskyddsärenden Ärenden enl. Otbl.förfL Övriga ärenden Energimarkn.ärenden Offentlig upphandling År inkom till marknadsdomstolen 201 flera ansökningar gällande offentlig upphandling än året innan. Dessutom inkom 77 energimarknadsärenden, vilket var en ny grupp av ärenden. Vid utgången av hade marknadsdomstolen 505 oavgjorda rättskipningsärenden, vilket motsvarar ca ett och ett halvt års arbetsbörda. Under ökade anhopningen ärenden i marknadsdomstolen med ca 20 ärenden varje månad. Denna utveckling fortsätter under år 2006.

17 17 (65) Försäkringsdomstolen. Till försäkringsdomstolen inkom under året nya rättskipningsärenden, dvs. 508 färre än året innan. Uppdelade enligt huvudgrupp fördelade sig ärendena på följande sätt: 2004 Utkomstskydd för arbetslösa ,1 % Social trygghet, tillämpningsområde 51 0,5 % 48 Militärskador 457 4,2 % 547 Rehabilitering 263 2,4 % 256 Olycksfall ,4 % Arbetspension ,8 % Folkpension ,0 % Brottsskador 482 4,4 % 512 Handikapp och vårdbidrag 352 3,2 % 413 Bostadsbidrag 798 7,3 % 856 Studiestöd ,4 % Lönegaranti 20 0,2 % 37 Övriga ärenden 124 1,1 % 129 Till försäkringsdomstolen inkomna rättskipningsärenden enligt huvudgrupp Lönegaranti Studiestöd Bostadsbidrag Övriga ärenden Utkomstskydd för arbetslösa Social trygghet, tillämpningsområde Handikapp och vårdbidrag Brottsskada Folkpension Olycksfall Militärskador Rehabilitering Arbetspension Antalet till försäkringsdomstolen inkomna ärenden ökade åren 2003 och 2004, men minskade år. Minskningen gällde nästan samtliga grupper av ärenden. Sannolikt är minskningen dock övergående. De stora årsklasserna medför en ökning av antalet ärenden, en trend som torde förstärkas de närmaste åren. Såsom ovan konstaterats i redogörelsen över ändringar i författningarna inom social- och hälsovårdsministeriets verksamhetsområde, torde de reformer som 2007 genomförs i anslutning till indragningen av socialförsäkringsnämnderna öka antalet till försäkringsdomstolen inkommande ärenden med ca

18 18 (65) Högsta förvaltningsdomstolen. Till högsta förvaltningsdomstolen inkom under året nya rättskipningsärenden, vilket var 212 mera än året innan. Av de inkomna ärendena gällde (84,6 procent) beslut av regionala förvaltningsdomstolar eller Ålands förvaltningsdomstol, 50 (1,3 procent) beslut av marknadsdomstolen och 12 beslut av försäkringsdomstolen. Nedan har i de allmänna regionala förvaltningsdomstolars siffror inräknats de rättskipningsärendena som har gällt regionala förvaltningsdomstolars, Ålands förvaltningsdomstols samt de tidigare länsrätternas avgöranden. I siffrorna för Övriga myndigheter ingår också de fall i vilka ändring genom extraordinära rättsmedel har sökts i högsta förvaltningsdomstolens egna avgöranden samt motsvarande ansökningsärenden, vilka t.ex. år var 100, när det totala antalet var 258. Till högsta förvaltningsdomstolen inkomna ärenden enligt den myndighet vars beslut ärendet har gällt Allmänna regionala förvaltningsdomstolar Marknadsdomstolen + f.d. konkurrensrådet Besvärsnämnderna Statsrådet och ministerierna Övriga myndigheter Sammanlagt % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Övriga myndigheter Statsrådet och ministerierna Besvärsnämnderna Marknadsdomstolen och f.d. konkurrensrådet Allmänna regionala förvaltningsdomstolar

19 19 (65) Under de senaste åren har redan ca 85 procent av de till högsta förvaltningsdomstolen inkomna ärendena gällt beslut av de allmänna regionala förvaltningsdomstolarna, dvs. de regionala förvaltningsdomstolarna och Ålands förvaltningsdomstol. Ändringar i antalet och innehållet av de ärenden som kommer till de regionala förvaltningsdomstolarna återspeglar sig därför i mängden och arten av de ärenden som går vidare till högsta förvaltningsdomstolen. Å andra sidan har högsta förvaltningsdomstolen vissa år mottagit stora mängder besvär över beslut som fattats av andra än de regionala förvaltningsdomstolarna, såsom t.ex. år 1998, när besvär anfördes över statsrådets beslut om nätverket Natura 2000 samt 1999, då domstolen fick motta 657 sametingsärenden. De under år till högsta förvaltningsdomstolen inkomna nya rättskipningsärendena fördelar sig enligt huvudgrupp på följande sätt: 1. Statsrätt och allmän förvaltning 363 9,2 % 2. Självstyrelse 297 7,6 % 3. Utlänningsärenden ,1 % 4. Byggande ,3 % 5. Miljöärenden 305 7,8 % 6. Social- och hälsovård ,0 % 7. Ekonomisk verksamhet inklusive trafik och kommunikation 331 8,4 % 8. Skatter ,0 % 9. Övriga ärenden 22 0,6 % Till högsta förvaltningsdomstolen inkomna rättskipningsärenden enligt huvudgrupp Skatter Övriga ärenden Statsrätt och allmän förvaltning Ekonomisk verksamhet inklusive trafik och kommunikation Självstyrelse Utlänningsärenden Social- och hälsovård Miljöärenden Byggande

20 20 (65) 4 FÖRVALTNINGSDOMSTOLSSYSTEMET Rättsskyddet i förvaltningsärenden. Enligt grundlagen utövas den dömande makten av oberoende domstolar, av vilka högsta förvaltningsdomstolen och högsta domstolen är de högsta domstolarna. Allmänna förvaltningsdomstolar är högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna. Allmänna domstolar är högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna. Om specialdomstolar med domsrätt inom vissa områden bestäms i lag. HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN Försäkr.dom stolen Statsrådet och ministerierna FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA Helsingfors, Kouvola, Kuopio, Rovaniemi, Tavastehus Uleåborg, Vasa och Åbo förvaltningsdomstolar samt Ålands förvaltningsdomstol M arknadsdomstolen Ko nkurre nsverke t Energimarknadsverket Kommunikationsverket Ev. luth kyrkan och ortodoxa kyrkosamfundet Skatterättelsenäm nderna skattemyndigheterna Länsstyrelserna M iljötillståndsverken och miljöcentralerna Centrala ämbetsverk, landskapsförbund samt besvärsnäm nder Kommunala myndigheter Den statliga lokalförvaltningen Grundlagens rättsstatsprincip innebär att utövningen av offentlig makt skall grunda sig på lag. I all offentlig verksamhet skall lagen följas. Att den offentliga makten även i praktiken utövas på ett lagenligt sätt garanteras genom möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut hos förvaltningsdomstolarna. Genom förvaltningsrättskipningen kan individer, företag och andra privaträttsliga sammanslutningar få rättsskydd, men i vissa grupper av ärenden har även förvaltningsmyndigheter rätt att överklaga en annan förvaltningsmyndighets beslut. Vidare gäller det att observera att förvaltningsdomstolarna inte alltid enbart ger medborgarna rättsskydd mot de myndigheter som utövar offentlig makt, utan avgörandena gäller ofta också hur relationerna mellan medborgarna skall ordnas eller allmänna intressen skall tryggas. Detta perspektiv framträder särskilt tydligt i olika miljöärenden, såsom markanvändnings- och byggärenden, miljöskydds- och vattenärenden samt konkurrensärenden och ärenden som gäller offentlig upphandling. Huvudregeln är att en förvaltningsmyndighets beslut kan överklagas hos en allmän regional förvaltningsdomstol. I vissa grupper av ärenden söks ändring dock hos en specialdomstol eller överklagas beslutet direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvärsförfarandet föregås ofta av ett administrativt rättelseförfarande. De allmänna juridiska principerna för sökande av ändring är delvis förklaringen till att Finland huvudsakligen utan några stora förändringar av sitt system har kunnat möta de internationella människorättskonventionernas krav på en rättvis rättegång samt de villkor som rättsskyddet dikterar.