D-UPPSATS. Miljöorganisationers deltagande i miljöbeslutsprocesser

Transkript

1 D-UPPSATS 2009:100 Miljöorganisationers deltagande i miljöbeslutsprocesser Linda Johansson Luleå tekniska universitet D-uppsats Rättsvetenskap Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap 2009:100 - ISSN: ISRN: LTU-DUPP--09/100--SE

2 Innehållsförteckning Sammanfattning 4 1. Inledning Inledning Syfte, metod och material Kort tillbakablick 6 2. Deltagande i första instans Deltagande i första instans EG-rätt Diskussion 9 3. Miljöorganisationers rätt att överklaga Miljöorganisationers rätt att överklaga Ideell förening Ändamål naturskydd Bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år Minst 2000 medlemmar Diskussion Talan om försiktighetsmått eller förbud Talan om försiktighetsmått eller förbud Diskussion Århuskonventionen Århuskonventionen Deltagande i första instans Tillgång till rättslig prövning 16

3 5.4 Rättsprövning i svensk rätt EG-rätten EG-rätten Miljöinformationsdirektivet Direktivet om allmänhetens deltagande Tillgång till rättslig prövning Miljöansvarsdirektivet Sammanfattning och slutdiskussion Deltagande i första instans Överklagande 24 Källförteckning 28 2

4 Sammanfattning Syftet med uppsatsen har varit att analysera vilka möjligheter miljöorganisationer har att delta i miljöbeslutsprocesser i Sverige idag. Jag har tittat på praxis och hur miljöorganisationerna nyttjat talerätten sedan införandet. Erfarenheten visar att talerätten endast använts i ett fåtal fall. Delvis har detta sin grund i de höga krav som ställs på organisationer som ska få klaga. I de fall där miljöorganisationer deltagit i en prövning åskådliggörs hur en miljöorganisation kan fördjupa och bredda en prövning. En jämförelse har gjorts mellan den svenska lagstiftningen och de krav som ställs av Århuskonventionen och EG-rätten. Slutsatsen att det fortfarande finns brister gällande talerätten för miljöorganisationer. 3

5 1. Inledning 1.1 Inledning Redan innan miljöbalken trädde i kraft 1999, kunde miljöorganisationer delta vid prövningar i första instans. Det fanns även en lagregel i miljöskyddslagen som föreskrev att verksamhetsutövare av miljöfarlig verksamhet hade en skyldighet att samråda med bl.a. organisationer som kunde ha ett intresse i saken. 1 Dock innebar miljöbalken att miljöorganisationer även gavs möjlighet att överklaga beslut, något som inte var möjligt enligt 1969 års miljöskyddslag. Kritikerna mot att införa talerätt menade att detta skulle medföra en mängd grundlösa klagomål, d.v.s. processande i obstruerande syfte, som i sin tur skulle leda till förhalningar av projekt, förseningar och ökade kostnader som följd. 2 Skälet till att slutligen ge miljöorganisationerna talerätt var enligt regeringen att det fanns ett starkt intresse och engagemang i miljöfrågor som därmed skulle tillvaratas, samt att ett ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar skulle leda till ett ökat engagemang i miljöfrågor för enskilda och dess organisationer. Dessutom, angav man, att det stämde väl överens med tankegångarna på det internationella planet. 3 Tanken att allmänheten ska ges ett större inflytande och delaktighet i miljöbeslutsprocesser återfanns redan i Riodeklarationen från 1992: Miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. På det nationella planet skall varje individ ha skälig tillgång till den miljöinformation som finns hos offentliga organ, inklusive information om farliga material och verksamheter i deras samhällen och de skall ges möjlighet att deltaga i beslutsprocessen. Stater skall underlätta och uppmuntra folkligt medvetande och deltagande genom att se till att information finns lätt åtkomlig. Tillgång till effektiva juridiska och administrativa procedurer inklusive rättsmedel för upprättelse och gottgörelse skall erbjudas. 4 Från ett internationellt perspektiv har Sverige också att ta hänsyn till Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön, den s.k. Århuskonventionen som Sverige ratificerade Den ställer krav på tidig information och deltagande, samt möjligheten att lämna kommentarer och få dessa beaktade. Enskilda och miljöorganisationer ska enligt konventionen kunna delta i beslutsprocesser. Detta innebär förutom deltagande i samrådsförfaranden, att de också ska ha tillgång till rättslig prövning av ex. myndighetsbeslut. Inom EG-rätten har man hittills antagit två direktiv 5 som ska uppfylla 1 Miljöskyddslag (1969:387) 12 a 2 Prop. 1997/98:45, sid Prop. 1997/98:45, sid Riodeklarationen artikel 10 5 Direktiv 2003/4/EG och 2003/35/EG 4

6 Århuskonventionens krav inom gemenskapen. Ett tredje direktiv är under förhandling. Det senare handlar om att ge enskilda och organisationer bättre tillgång till rättslig prövning, ex. genom möjligheten att på eget initiativ inleda domstolsprocesser mot verksamhetsutövare. Andra EG-direktiv som tar upp allmänhetens möjligheter att delta i beslutsprocesser är: MKB-direktivet 6, SMB-direktivet 7 och IPPC-direktivet 8. Direktivet angående miljöansvar vid miljöskador har även genomförts i svensk rätt 9. Här tas bl.a. upp miljöorganisationers möjlighet att få myndigheters beslut, handling eller underlåtelse prövad i domstol. 1.2 Syfte, metod och material Syftet med uppsatsen har dels varit att analysera vilka möjligheter en miljöorganisation har att med nuvarande svensk lagstiftning; delta i prövningar i första instans, överklaga beslut samt att väcka talan om försiktighetsmått eller förbud. Dels har syftet också varit att granska hur denna lagstiftning stämmer överens med de krav som ställs från internationellt håll, främst Århuskonventionen och EG-rätten. Det lagrum jag tar upp rörande samråd är i första hand MB 6:4. En stor del av uppsatsen ägnar jag åt överklagandebestämmelsen i MB 16:13 och kommer inte gå närmare in på talerätt som följer av annan lagstiftning utanför miljöbalken. Dock kommer jag att ta upp den s.k. rättsprövningslagen 10 som trädde i kraft Metoden jag använt mig av har varit att på traditionellt sätt analysera lagtext, förarbeten, praxis och doktrin. Praxis har använts i mindre utsträckning än förarbeten och doktrin, främst pga. praxisbildningen inte är så omfattande och på vissa områden saknas helt. Den doktrin jag använt mig av är bl.a. Jonas Ebbessons Svenska miljöbeslutsprocesser i ljuset av internationell rätt 11 och An implementation Guide 12. Dessa har varit till hjälp för att utreda Århuskonventionens förhållande till svensk rätt. Jag har även läst några artiklar av Jan Darpö, som behandlar miljöorganisationers talerätt och vad de kan bidra med i en miljöprocess. 1.3 Kort tillbakablick Miljöorganisationer hade redan innan miljöbalken vissa möjligheter att påverka miljöprövningar. I 1952 års naturskyddslag fanns regler där Konungen kunde ge organisationer rätt att föra talan mot länsstyrelsens beslut för att tillvarata 6 Direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt 7 Direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan 8 Direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 9 Direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador 10 Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut 11 Juridisk tidskrift, nr 1 12 The Aarhus convention, An implementation Guide 5

7 naturskyddets intresse. Vetenskapsakademin, Svenska naturskyddsföreningen och Samfundet för hembygdsvård hade då möjlighet till detta. 13 Efter inrättandet av Statens naturvårdsverk 1967, ansåg man att intresseföreningar inte behövde denna kompetens. Talerätten fråntogs organisationerna och motsvarande återfanns varken i 1964 års naturvårdslag, miljöskyddslagen eller vattenlagen. Endast stat och kommun kunde tillvarata allmänna miljöskyddsintressen. 14 Dock kunde miljöorganisationer enligt miljöskyddslagen och vattenlagen delta vid prövningar utan att ha ställning som part. Möjlighet fanns att lämna synpunkter vid tillståndsprövningar som prövades i första instans i frågor gällande miljöskydd och vattenmål. I miljöskyddslagen 12 a föreskrevs att verksamhetsutövare i skälig omfattning och på lämpligt sätt skulle samråda med bl.a. organisationer som skulle kunna ha ett intresse i saken. 15 I den senare delen av processen saknade dock miljöorganisationer besvärsrätt om de inte kunde göra gällande att beslutet angick dem i egenskap av sakägare. Varken miljöskyddslagen eller vattenlagen hade uppfyllt de krav på talerätt som ställs i Århuskonventionen. 2. Deltagande i första instans 2.1 Deltagande i första instans Det finns goda möjligheter för enskilda och organisationer att delta i prövningar i första instans. Offentlighetsprincipen ger som huvudregel allmänheten rätt att ta del av de handlingar som är relevanta i ärendet. Det står var och en fritt att lämna synpunkter. För myndigheten gäller officialprincipen, vilket innebär att prövningsmyndigheten ska utreda allt som kan ha betydelse i ärendet. Alla synpunkter som framkommer i utredningen ska beaktas. 16 När det gäller upprättanden av miljökonsekvensbeskrivningar finns särskilda bestämmelser rörande samråd. Verksamhetsutövaren skall samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall samråd även ske med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. 17 Vidare anges att samrådet skall genomföras i god tid och i behövlig omfattning innan en ansökan om tillstånd görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. Samrådet skall avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och 13 Jonas Ebbesson, Svenska miljöbeslutsprocesser i ljuset av internationell rätt, Del 1, sid Ibid 15 SOU 2005:59, sid Den svenska miljörätten, sid MB 6:4, 1 st 6

8 miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. 18 Verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivningen uppfylla kraven som ställs i MB 6:7. MKB:n ska tillsammans med ansökan offentliggöras och allmänheten beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet prövas. Efter att beslut tagits skall också detta kungöras och information angående innehållet i beslutet finnas tillgänglig för allmänheten. 19 Det är verksamhetsutövaren som ansvarar för samråd och upprättandet av en MKB. Det är också utövaren som betalar kostnaderna för samrådet och MKB:n. 20 Skulle den myndighet som prövar ärendet komma fram till att det finns briser i MKB:n, exempelvis att samrådsskyldigheten inte fullgjorts, kan prövningsmyndigheten förelägga om komplettering EG-rätten (Se även kapitel 6, där tas EG-rätten upp ytterligare, bl.a. rörande prövning av beslut) Den lagstiftning man främst hade att ta hänsyn till vid utformningen av miljöbalkens bestämmelser rörande samråd, var det s.k. MKB-direktivet (direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). 22 MKB-direktivet listar ett antal verksamheter som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. De ska vara föremål för ett MKBförfarande och de därmed sammanhängande samrådsbestämmelserna. MKBdirektivet är ett minimidirektiv och Sverige har krav på MKB även för vissa andra verksamheter och åtgärder. 23 Ett annat direktiv som berör allmänhetens rätt att få information och delta i miljöprocesser är direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänheten deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Det är ett av två direktiv EU antagit för att genomföra Århuskonventionen inom unionen. Här föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjlighet att delta i utarbetandet av planer och program rörande vissa verksamheter särskilt angivna i direktivet. 24 Med allmänhet avses fysiska och juridiska personer, däribland organisationer och sammanslutningar. Direktivet innebär vidare en skärpning av MKB-direktivet och de verksamheter som omfattas av detta. Man anger att den berörda allmänheten skall på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna, innan beslut om tillstånd fattas. 25 Vederbörlig 18 MB 6:4, 2 st 19 MB 6:8 20 MB 6:10 21 MB 22:2 22 Prop. 1997/98:45, sid MB 6:1 24 Direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänheten deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön, artikel 2, punkt Ibid. artikel 2 7

9 hänsyn ska tas till resultatet av allmänhetens deltagande. 26 Direktivet överlåter till medlemsstaterna själva att fastställa vilken allmänhet som ska ha rätt att delta. Angående icke-statliga organisationer, däribland miljöorganisationer, sägs att de ska uppfylla kraven i den nationella lagstiftningen. 27 (se även avsnitt 6.3) Det s.k. SMB-direktivet (direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planer och programs miljöpåverkan) innehåller skärpta bestämmelser rörande MKB-förfaranden och innebar att vissa ändringar fick göras i 6 kap. miljöbalken när det genomfördes i svensk rätt Bestämmelser rörande samråd finns även i IPPC-direktivet (direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (se även avsnitt 6.3) 2.3 Diskussion Offentlighetsprincipen och officialprincipen innebär att allmänheten, däribland miljöorganisationer, har goda möjligheter att påverka prövningar i första instans. Såtillvida går Sverige utöver de krav som ställs genom EG-rätten, både gällande tillgång till miljöinformation och deltagande i prövningar i första instans. För verksamheter som omfattas av krav på MKB, gäller striktare bestämmelser rörande samråd. Ansvaret för samrådsförfarandet åvilar då verksamhetsutövaren. Sverige har även här valt att gå längre än kraven som ställs i direktivet och har krav på MKB-förfaranden även för vissa andra verksamheter. 3. Miljöorganisationers rätt att överklaga 3.1 Miljöorganisationers rätt att överklaga Miljöbalken införde möjligheten för miljöorganisationer att överklaga beslut gällande tillstånd, godkännande eller dispens. Ett tillägg till bestämmelsen kom 2007 som även möjliggjorde överklagande av tillsynsbeslut. Ytterligare en lagändring trädde i kraft under samma år. Ändringen avsåg ett förtydligande angående vad som inbegrips i termen tillstånd. Närmare bestämt klargjorde den att en lagligförklaring är likvärdig med en tillståndsprocess, att ett tillstånds villkor även omfattas av rätten till prövning, samt att en omprövning av ett tidigare givet tillstånd också är en tillståndsprövning. Förtydligandet i lagrummet var en följd av domstolarnas praxis på området, som inte varit förenlig med EGrätten och Århuskonventionens krav. 28 Idag lyder lagrummet enligt följande: Överklagbara domar eller beslut får överklagas av en ideell förening som enligt sina 26 Ibid. artikel 2, punkt 2 27 Ibid. artikel 2, punkt 3 28 Prop. 2005/06:182, sid

10 stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, såvitt avser domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk samt i frågor om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. Detta gäller 1. även i de fall överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet, och 2. även i de fall domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att få överklaga skall föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst medlemmar. Föreningen får dock inte överklaga beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. 29 En lagändring träder också i kraft 1 juli 2009 och innebär att miljöorganisationer ska kunna överklaga upphävanden av strandskydd. 30 Tidigare har organisationerna kunnat överklaga dispens från strandskyddet, men inte avgöranden om upphävande av strandskydd. I propositionen anges att miljöorganisationer har möjlighet att tillföra värdefulla synpunkter och kan bidra till att förbättra beslutunderlaget. 31 Frilufsorganisationer kommer också ges möjlighet att överklaga upphävande och dispens från strandskyddet genom en särskild paragraf. Samtidigt inskränks Naturvårdsverket möjligheter att överklaga strandskydd. Förändringen motiveras bl.a. med att verket inte i tillräcklig utsträckning använt sig av sin rätt att överklaga. Länsstyrelsen ska istället få en aktivare roll genom att överpröva kommunala dispenser och detaljplaner där strandskydd upphävs Ideell förening Endast ideella föreningar kan överklaga enligt MB 16:13. Det innebär att exempelvis Världsnaturfonden, Greenpeace och Miljöcentrum utesluts från talerätten. I propositionen anges att ledningen av verksamheten måste vila på en demokratisk grund för att talerätt ska komma ifråga. 33 Endast organisationer som är öppna för allmänheten och där allmänheten kan bli medlem kan komma ifråga Ändamål naturskydd Sedan reglerna om överklagande infördes har dessa tolkats genom praxis. Ett 29 MB 16: Prop. 2008/09: Ibid. sid Ibid. sid Prop. 1997/98, sid Ibid. sid

11 krav i MB 16:13 är att organisationen skall ha till syfte att tillvarata naturskyddseller miljöskyddsintressen. Detta skall finnas inskrivet i föreningens stadgar. Domstolen har bl.a. konstaterat att en organisations talerätt inte är begränsad till dess geografiska hemvist eller verksamhetsområde. I ett beslut från miljööverdomstolen (2001, mål M ), fastslogs att Naturskyddsföreningen i Göteborg, vars stadgar anger att dess verksamhetsområde utgörs av Göteborg kommun, inte hindrade föreningen att föra talan i ett mål som gällde verksamhet i Kungälvs kommun. Friluftsfrämjandet har nekats rätt att överklaga med motiveringen att föreningen inte har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. 35 I ett rättsfall från 2002 nekades Ljusdals fornminnes- och hembygdsförening och Järvsö hembygdsförening i miljööverdomstolen rätt att överklaga (mål M ), bl.a. med hänvisning till detta krav. Dock kan organisationer som inte uteslutande ägnar sig åt miljöskydd komma ifråga för talerätten. I propositionen anges att en ideell förening skall ha till ändamål att arbeta för naturskydds- eller miljöskyddsintressen skall inte tolkas så att annan verksamhet som föreningen bedriver vid sidan av miljövårdsarbetet diskvalificerar den som taleberättigad. Å andra sidan bör det inte räcka att föreningen har miljövård inskrivet som en ändamålsbestämmelse i sina stadgar. 36 I ett rättsfall från 2006 finner domstolen att en villaägarförening inte omfattas av talerätten. 37 Föreningen hade visserligen inskrivet i sina stadgar att tillvarata naturskydds- och miljöskyddsintressen, dock kunde föreningen inte visa att den faktiskt ägnade sig åt detta ändamål i sin kontinuerliga verksamhet. Domstolen hänvisade till ovan nämnda utdrag ur propositionen i sitt beslut. Att aktivt verka för naturskydds- och miljöskyddsintressen är följaktligen ytterligare ett krav, förutom att föreningen har det inskrivet i sina stadgar. 3.4 Bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år Kravet på att föreningarna ska ha bedrivit verksamhet under minst tre år, motiveras i propositionen med att organisationerna har verkat under en inte alltför kort tid är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i organisationen och dess verksamhet. 38 Vidare att det ska röra sig om kontinuerlig verksamhet. 39 Verksamheten skall dessutom ha bedrivits i Sverige. Miljöorganisationer i andra länder som inte bedrivit sådan verksamhet, saknar således talerätt. Genom detta krav bryter Sverige mot Århuskonventionens icke-diskrimineringsprincip (tas närmare upp i avsnitt 5.3). 35 SOU 2005:59, sid Prop. 1997/98, sid MÖD 2006, mål nr M Prop. 1997/98, sid Prop. 1997/98, sid

12 3.5 Minst 2000 medlemmar Ytterligare ett krav i MB 16:13 är att organisationen har minst 2000 medlemmar. I förarbetena anges att förhållandevis stränga krav bör ställas på taleberättigade organisationer. Grupptalanutredningen föreslog ursprungligen en lägsta nivå på minst 1000 medlemmar för organisationer med talerätt. Motiveringen till detta angavs vara att ett någorlunda stort medlemsantal tyder på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete. 40 Det blev slutligen regeringens förslag på 2000 medlemmar som antogs. Det saknas motivering till detta i propositionen. Ytterligare en slutsats kan dras från ovan nämnda rättsfall rörande Naturskyddsföreningen i Göteborg, som överklagade ett beslut rörande julgransodling i Kungälv. 41 Förutom att det inte ställs något geografiskt krav i överklagandebestämmelsen, så är det riksföreningens medlemsantal som blir avgörande för om en förening har rätt att överklaga eller inte. En lokalavdelning i en förening kan följaktligen ha färre medlemmar än I ett annat fall har man bedömt att medlemskravet inte varit uppfyllt. Det handlar om ett rättsfall från miljööverdomstolen (2002, mål M ), där domstolen prövade om Djurgården Lilla Värtans Miljöskyddsförening hade talerätt. Föreningen hade 350 direktbetalande medlemmar men indirekt hade man över 2000 medlemmar, eftersom flera andra organisationer var anslutna till föreningen. Domstolen avvisade dock överklagandet och menade att medlemskravet inte var uppfyllt. 3.6 Diskussion Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, Statens räddningsverk och länsstyrelsen har en lagstadgad skyldighet att, när det behövs föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen. 43 I propositionen till miljöbalken sägs att Naturvårdsverket som central myndighet på området, bör spela en mycket aktiv roll, särskilt i komplicerade ärenden och i frågor av principiell betydelse. Regeringen uttalar att verket ska ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden 44. Detta till trots har miljömyndigheterna ofta varit passiva i prövningarna. Särskilt Naturvårdsverket har ofta fått kritik för att inte vara tillräckligt aktivt. 45 Enskilda och organisationer spelar en ännu viktigare roll när myndigheterna inte agerar i ett ärende. Allmänheten är tänkt att ha en kompletterade roll, men kan i dessa fall fungera substituerande och överta myndigheternas roll för att hävda de allmänna miljöintressena Prop. 1997/98:45, sid MÖD 2001, mål M Jan Darpö, Rätten till en god miljö, sid MB 22:6 44 Prop. 1997/98:45 sid Den svenska miljörätten, sid Den svenska miljörätten, sid

13 Formuleringen av lagregeln i MB 16:13 innebär att det stora flertalet miljöorganisationer inte omfattas av talerätten. Det är främst kravet på minst 2000 medlemmar som utesluter de flesta mindre, lokala miljöorganisationer. I miljöbalkskommitténs utredning 47 uttalade sig ett antal miljöorganisationer rörande talerätten. Bland annat uppgav flera regionala och lokala föreningar att de har ett stort antal medlemmar i förhållande till folkmängden i deras område. De framhöll att de har goda kunskaper om regionala och lokala förhållanden och anser med hänsyn till detta att kravet på 2000 medlemmar är orimligt. Är en lokalavdelning missnöjd med ett miljöbeslut måste den vända sig till riksorganisationen. Sedan är det upp till denna att besluta om de ska driva ärendet. Det är inte säkert att den större organisationen har de resurser som krävs eller det engagemang som finns på lokal nivå. Följden kan bli att en företrädare för den mindre organisationen i praktiken för den större organisationens talan. 48 De organisationer som uppfyller kraven får endast överklaga vissa typer av domar och beslut; nämligen rörande tillstånd, godkännande, dispens och tillsynsbeslut som faller under 10 kap. miljöbalken. Denna rätt omfattar även rätt att överklaga omprövningar av tillstånd och villkor i tillstånd. Från 1 juli 2009 även upphävanden av strandskydd. Beslut som inte omfattas av talerätten är exempelvis beslut om naturreservat, övriga typer av tillsynsbeslut och beslut om miljösanktionsavgift. 49 Miljöorganisationer har vissa möjligheter att föra förbudstalan gentemot verksamheter som saknar tillstånd 50 (se avsnitt 4) men saknar däremot rätt att initiera ex. omprövning av tillstånd eller villkor. En annan omständighet som påverkat miljöorganisationers talerätt är att ett antal verksamheter, sedan miljöbalken trädde ikraft, ändrats till att idag endast omfattas av anmälningsplikt. Den 1 januari 2008 blev drygt 1000 verksamheter som tidigare varit tillståndspliktiga, endast anmälningspliktiga. 51 Detta innebär i praktiken att miljöorganisationernas möjligheter att överklaga enligt miljöbalken begränsats ytterligare Talan om försiktighetsmått eller förbud 4.1 Talan om försiktighetsmått eller förbud 2002 infördes reglerna om grupptalan i MB 32: I 14 regleras en s.k. organisationstalan som bl.a. ger miljöorganisationer rätt att väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas. Dock har denna lagregel den stora begränsningen att den endast gäller verksamhet som bedrivs eller har bedrivits utan tillstånd. 47 SOU 2005:59 48 Ibid. sid Den svenska miljörätten, sid MB 32: Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 52 SOU 2005:59 sid

14 Kravet på organisationer som vill föra talan enligt denna regel är att den är ideell samt att den syftar till att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Här saknas kravet i MB 16:13 på ett visst antal verksamhetsår, samt kravet på visst antal medlemmar. 4.2 Diskussion Orsaken till varför det saknas praxis från MB 32:14 kan delvis utläsas redan i propositionen. Visserligen är kraven som ställs i lagregeln lägre än de som gäller enligt MB 16:13, dock är en grupprättegång kringgärdad av särskilda processhinder. 53 Vid en grupptalan enligt 32 kapitlet gäller samma regler som vid andra tvistemål, bl.a. innebär det att den part som förlorar också betalar motpartens kostnader. Som det bland annat framkommer i Miljöbalkskommitténs utredning, så har miljöorganisationer små ekonomiska resurser och har ibland svårt att täcka sina egna kostnader vid en rättegång. 54 Vid en organisationstalan enligt MB 32:14 riskerar de dessutom att tvingas betala motpartens kostnader vid en förlust. Det finns risk att miljöorganisationen hamnar i underläge gentemot verksamhetsutövaren, som oftast har större ekonomiska resurser. I propositionen anges att lagstiftningen ligger i linje med Århuskonventionens krav. 55 Dock anges i Århuskonventionen att de rättsmedel staterna erbjuder inte ska vara oöverkomligt kostsamma. Vidare anges att staterna ska verka för att undanröja ekonomiska och andra hinder som kan finnas för den rättsliga prövningen. 56 En annan orsak till att talan enligt MB 32:14 nyttjats så sällan är att lagregeln endast omfattar miljöfarliga verksamheter som saknar tillstånd. De flesta miljöfarliga verksamheter av betydelse kräver tillstånd i förhand. 57 I Sverige gäller tillstånd mot alla, både myndigheter och enskilda. Är det inte begränsat i tid gäller det i princip för evigt Det finns dock vissa möjligheter för miljömyndigheter att skärpa miljökraven mot verksamheter med tillstånd. 58 I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndmyndigheten alltid ompröva tillståndet tio år efter att det vunnit laga kraft. 59 Det är dock upp till myndigheten att besluta huruvida en omprövning skall ske. Nästan hälften av de miljöfarliga verksamheter som är aktiva i Sverige idag, bedrivs med stöd av tillstånd som är mer än tio år gamla, meddelade enligt 1969 års miljöskyddslag. 60 Den vanligaste konstruktion i andra länder är att tillstånd till miljöfarliga verksamheter är tidsbegränsade eller att tillståndet/villkoren 53 Prop. 2001/02:107, sid SOU 2005:59, sid Prop. 2001/02:107, sid Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön, artikel 9, punkt Den svenska miljörätten, sid MB 24: MB 24:5 60 Jan Darpö, Ett talande beslut, sid. 9 13

15 måste omprövas efter en viss tid. Enskilda och miljöorganisationer kan däremot inte initiera en domstolsprövning om förbud eller försiktighetsmått, även om verksamhetsutövaren bryter mot gällande lag. Århuskonventionens tredje pelare handlar om just detta; rätten att inleda domstols- eller förvaltningsförfaranden mot en handling eller en underlåtenhet som strider mot miljölagstiftningen. 61 För att Sverige fullt ut ska uppfylla Århuskonventionens krav borde en förbudstalan, liknande den i 32 kapitlet miljöbalken, även existera gentemot verksamheter med tillstånd. 5. Århuskonventionen 5.1 Århuskonventionen Århuskonventionen 62 bygger vidare på tankegångarna om ett ökat inflytande för allmänheten i miljöfrågor som återfinns i princip 10 i Riodeklarationen. Det primära syftet med konventionen anges i artikel 1 och sägs vara att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. Syftet uppnås genom att varje part garanterar genomförandet av Århuskonventionens tre pelare; information beträffande miljöfrågor till allmänheten, dess deltagande i beslutsprocesser och möjligheten till rättslig prövning av sådana beslut. I ingressen till konventionen klargörs syftet närmare. Parterna säger sig bl.a. erkänna den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljöskyddsområdet. 63 Vidare anges att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Var och en har också en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. 64 För att kunna ta vara på denna rättighet och fullgöra denna skyldighet, bör allmänheten, organisationer inbegripna, ha till gång till effektiva rättsliga mekanismer Deltagande i första instans Miljöorganisationer anses ha ett rättsligt intresse i miljöbeslut, trots att enbart allmänna intressen står på spel. I artikel 2, punkt 5 i konventionen definieras de som icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de 61 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön, artikel 9, punkt 4 62 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön 63 Ibid. ingressen, stycke Ibid. ingressen, stycke 6 och 7 65 Ibid. ingressen, stycke 18 14

16 krav som ställs i nationell rätt. Av detta följer en skyldighet för myndigheterna att informera organisationerna om aktuella beslutsprocesser. I artikel 6 anges att allmänhet och organisationer ska informeras i tid och på ett effektivt sätt. Artikel 6 anger vidare att det åligger varje part av konventionen att sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt. Synpunkter skall kunna lämnas antingen i muntlig eller i skriftlig form. Vederbörlig hänsyn skall tas till det som framkommit och de synpunkter som lämnats. Allmänhetens deltagande i beslut enligt artikel 6 Århuskonventionen avser vissa verksamheter angivna i bilaga 1. Även andra verksamheter som kan ha betydande påverkan på miljön ska omfattas. Det blir då en fråga för respektive part att avgöra om den ska omfattas av bestämmelsen. 66 I Sverige gäller som sagt offentlighetsprincipen vilket ger en generell rätt att ta del av handlingar i miljöärenden. När ärenden utreds gäller officialprincipen för myndigheten, vilket innebär att alla synpunkter ska beaktas som kan ha betydelse i ärendet. I prövningar i första instans står det följaktligen fritt för var och en att lämna synpunkter. Sverige går också utöver Århuskonventionens krav såtillvida att konventionen endast omfattar vissa angivna verksamheter. 5.3 Tillgång till rättslig prövning Artikel 9 i Århuskonventionen anger förutsättningarna för den berörda allmänheten, däribland miljöorganisationer, att få till stånd en rättslig prövning av miljömyndigheternas beslut, handlingar och underlåtenheter. Varje medlem av allmänheten som har ett tillräckligt intresse (sufficient interest) skall ha rätt till en sådan prövning och/eller som hävdar en kränkning av en rättighet. 67 Ett tillräckligt intresse för miljöorganisationer innebär att den inte behöver vara berörd som sakägare, utan endast ha ett allmänt miljöskyddsintresse. I implementeringsguiden till Århuskonventionen anges att formuleringen uppfyller förutsättningar i nationell rätt är öppen för olika tolkningar. Hur uttrycket tolkas har stor betydelse för implementeringen av konventionen. Begreppet medger en viss flexibilitet som är nödvändig p.g.a. ländernas olika uppbyggda rättssystem. Dock skall länderna beakta konventionens principer och syften när de gör sin respektive tolkning. 68 Bedömningsgrunderna för talerätten ska dessutom vara sakligt grundade och inte onödigt utestängande. 69 I artikel Svenska miljöbeslutsprocesser i ljuset av internationell rätt 70 skriver Jonas Ebbesson om Århuskonventionen och vad han anser att den innebär för svensk rätt. Ovannämnda krav på tillgång till domstolsprövning anser han inte bara vara ett långtgående erkännande av miljöorganisationers betydelse för 66 Artikel Artikel The Aarhus convention, An implementation Guide, sid Ibid. sid Juridisk tidskrift, nr 1 15

17 miljöskyddet, utan också en omfattande talerätt. 71 Ebbesson säger också att trots den nya rättighet som miljöbalken gav miljöorganisationer, är i praktiken rätten att överklaga miljöbeslut så begränsad att svensk rätt i flera avseenden framstår som oförenlig med Århuskonventionen. 72 Dessa oförenligheter kvarstår trots de senaste årens tilläggs till lagstiftningen. Angående medlemskravet med en längsta nivå på 2000 medlemmar menar Ebbesson att nivån är tämligen godtyckligt satt och har till syfte att begränsa rätten att överklaga till några få organisationer. 73 Redan den nivå som grupptalanutredningen föreslog på 1000 medlemmar, skulle ha uteslutit alla lokala föreningar och regeringens förslag på 2000 som slutligen antogs, saknade egentlig motivering. Århuskonventionen säger inget om begränsningar gällande medlemsantal eller krav på särskild associationsform, dock utesluter den ej heller att sådana begränsningar sätts. Dock, menar Ebbesson, måste detta ses utifrån Århuskonventionens övergripande syfte. Det svenska associationskravet (ideella föreningar) innebär att ytterligare ett antal etablerade miljöorganisationer (bl.a. Världsnaturfonden) utesluts. Detta sammantaget gör att miljöbalken inte framstår som förenlig med Århuskonventionens regler rörande organisationers talerätt. 74 Något annat som Ebbesson menar strider mot konventionen är kravet på att organisationen ska ha bedrivit verksamhet i Sverige i minst 3 år. Detta strider mot principen om icke-diskriminering. Principen finns i 1991 års konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, artikel 2:6, 1992 års konvention om gränsöverskridande effekter från industriolyckor, artikel 9. Principen återfinns också i 1974 års nordiska miljöskyddskonvention och har införlivats i svensk rätt. Stadgandet tillämpas på rättsubjekt, även juridiska personer som miljöorganisationer, i Danmark, Finland och Norge. Artikel 3 i konventionen lyder: den som drabbats eller kan drabbas av störning från miljöskadlig verksamhet i annan fördragsslutande stat får föra talan hos vederbörande domstol eller administrativa myndighet i den staten beträffande verksamhetens tillåtlighet, däri inbegripet talan om skadeförebyggande åtgärder, och överklaga domstolens eller myndighetens beslut i samma utsträckning och under samma förutsättningar som rättsubjekt i verksamhetslandet. Detta innebär att organisationer i dessa länder kan föra talan i svensk domstol med stöd av MB 16:13, om de bedrivit verksamhet under minst 3 år. En liknande princip återfinns i Århuskonventionen och lyder som följer: Inom ramen för denna konvention skall allmänheten ha tillgång till information, möjlighet att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor utan att bli diskriminerad på grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist eller, när det 71 Jonas Ebbesson, Svenska miljöprocesser i ljuset av internationell rätt, del 1, sid Ibid. sid Ibid. sid Ibid. sid

18 gäller juridiska personer, var personen har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verksamhet. 75 Lagen om 1974 års nordiska miljöskyddskonvention avser alltså endast de nordiska länderna. Miljöorganisationer som har sitt säte i andra länder än dessa har inte klagorätt enligt MB 16:13. Ebbesson menar att denna begränsning i svensk lagstiftning medför att dessa organisationer diskrimineras och att lagstiftningen står i direkt motsättning till Århuskonventionen. Regeringen har uttalat sig om förbudet mot diskriminering i Århuskonventionen och förhållandet till gällande rätt. 76 Man uppger bl.a. att bestämmelser som förutsätter viss erfarenhet av och kännedom om nationella förhållanden inte utgör diskriminering i konventionens mening. Det måste finnas en koppling mellan den klagande organisationen och ett visst beslut. Därför kan det svenska regelverket vara motiverat för att säkerställa klagande organisationers insikt i den aktuella frågan. 77 Det finns dock inget stöd för regeringens tolkning i Århuskonventionen. I implementeringsguiden anges att paragrafen om icke-diskriminering är en av nyckelbestämmelserna i Århuskonventionen. Den framhåller att alla personer, oavsett ursprung, ska erhålla samma rättigheter enligt konvention som medborgarna i ett land. När det gäller juridiska personer framgår att diskriminering inte får ske p.g.a. var verksamheten är registrerad eller var den har sätet för sina aktiviteter (place of registration or seat of activities). Vidare betonar man att principen om icke diskriminering också kan vara viktig för att definiera begreppet berörd allmänhet. I guiden för implementering av Århuskonventionen tar man upp den möjlighet länderna har att själva sätta kriterierna för talerätten, dock poängterar man att dessa inte får bryta mot konventionens principer, exempelvis icke-diskriminering. Kriterierna för talerätten ska vara objektiva och inte onödigt uteslutande. Här tar man också upp Sverige som ett exempel där man bryter mot diskrimineringsförbudet i artikel 3, paragraf Kravet på att organisationen ska ha varit verksam i landet i tre år överensstämmer inte med sagda paragraf. Vidare anges att det är tveksamt huruvida det svenska kravet på minst 2000 medlemmar är i linje med konventionens mål. Sammanfattningsvis kan sägas att det förefaller tämligen klart att Sverige genom utformningen av MB 16:13, inte uppfyller konventionen ifråga om ickediskrimineringsprincipen. Beträffande det svenska medlemskravet och associationskravet kan man inte säga att de direkt strider mot konvention, dock kan i alla fall konstateras att den sammanlagda effekten av begränsningarna, gör att man varken kan tala om en generös tillämpning eller en omfattande talerätt. 5.4 Rättsprövning i svensk rätt 75 Århuskonventionen, artikel 3:9 76 Prop. 2004/05:65, Århuskonventionen 77 Prop. 2004/05:65, Århuskonventionen, sid The Aarhus convention, An implementation Guide, sid

19 I Århuskonventionen är alla typer av beslut underkastade prövning i domstol, även beslut som tas av regeringen. Detta bidrog till den nya lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut som trädde i kraft den 1 juli 2006 och ersatte lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Den nya lagen tillkom för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden: Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning och Århuskonventionens krav. Rättsprövning innebär bl.a. en möjlighet för enskilda att överpröva beslut fattade av regeringen. Domstolen överväger om regeringsbeslutet strider mot någon rättsregel. Rätten till prövning omfattar beslut som faller under artikel 6.1 i Europakonventionen. 79 Rättsprövning för miljöorganisationers del innebär en möjlighet till överprövning av tillståndsbeslut som fattas av regeringen som enda instans. Detta förutsatt att beslutet omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. 80 I propositionen 81 anges bakgrunden till varför man ansåg att en lagändring var nödvändig. Visserligen kunde en miljöorganisation enligt den gamla lagstiftningen betraktas som saklegitimerade och ha ställning som part, dock torde det vara mycket ovanligt att sådana tillståndsbeslut skulle innebära myndighetsutövning mot organisationen, något som också var en förutsättning för att kunna begära rättsprövning. 82 Som ett exempel ur praxis där överprövning av regeringsbeslut har avslagits kan nämnas RÅ 2004 ref. 108 som gällde byggandet av den s.k. Botniabanan. Regeringen tog beslutet att bygga järnvägen med stöd av MB 17:1. Naturskyddsföreningen begärde då rättsprövning av regeringsbeslutet. Regeringsrätten konstaterade att organisationen visserligen bör ha intagit partsställning i ärendet hos regeringen, men att tillåtlighetsbeslutet dock inte kan anses innebära myndighetsutövning mot föreningen, varför ansökan om rättsprövning avvisades. Paragrafen i den nya lagen om rättsprövning som utformats för att möta Århuskonventionens krav lyder som följer: En miljöorganisation som avses i 16 kap.13 miljöbalken får ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikeln 9.2 i konventionen den 25 juni 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 83 Den nya lagstiftningen ger organisationerna rätt att föra talan, om än med vissa begränsningar. För det första ska miljöbalkens krav i 16:13 mötas, på visst antal medlemmar, verksamhetsår och associationsform. Den andra begränsningen gäller den typ av beslut som kan bli föremål för rättsprövning enligt lagregeln. Här anges att det handlar om tillståndsbeslut av regeringen, samt att dessa ska omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. I propositionen säger man sig 79 Lag (2006:34) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, Lag (2006:34) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, Prop. 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning, m.m. 82 Ibid. sid Lag (2006:34) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 2 18

20 medvetet valt att inte precisera vilka slags tillståndsbeslut det kan röra sig om, utan istället hänvisar man direkt till Århuskonventionen. Således blir det en uppgift för Regeringsrätten att avgöra vilka beslut som faller in under artikeln 9.2 i konventionen. 84 Artikel 9.2 i Århuskonventionen hänvisar i sin tur till artikel 6 i densamma. I artikel 6.1 a regleras allmänhetens deltagande i beslut om tillstånd för vissa större verksamheter som finns angivna i bilaga 1 i konventionen. Här listas ett antal verksamheter som uttryckligen ska omfattas. Vidare sägs att annan verksamhet som inte uppgetts i förteckningen, men som är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen även ska omfattas av rätten till prövning. I propositionen tolkar man detta som tillståndprocesser enligt andra lagar än miljöbalken, där det finns en hänvisning till miljöbalkens krav på samråd och miljökonsekvensbeskrivning, exempelvis plan- och bygglagen (1987:10) och naturgaslagen (2000:599). I artikel 6.1 b anges att även verksamheter som inte uppgetts i bilaga 1 och som kan ha betydande påverkan på miljön ska omfattas. Angående vilka verksamheter som här kan avses uttalar man sig inte om i propositionen, utan menar att det blir en bedömning som får göras fall till fall. 85 I propositionen nämner man vissa speciallagar där tillståndsbeslut fattas av regeringen som enda instans, exempelvis lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Dessa anser man således ska omfattas av rätten till prövning. Vidare talar man om beslut som regeringen fattar efter överklagande (18 kap. MB). 86 Något som inte tas upp i propositionen är regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB. Följaktligen är det osäkert huruvida det är tänkt att talerätten ska omfatta den här typen av beslut. Tillåtlighet enligt 17 kap. MB handlar om den primära frågan huruvida en verksamhet skall komma till stånd eller inte. Närmare villkor för hur verksamheten ska bedrivas prövas därefter av den ordinarie prövningsmyndigheten, som inte kan förbjuda verksamheten; MB 2:9, 3 st. 87 Det är fortfarande osäkert om miljöorganisationer kommer kunna överklaga den här typen av beslut eftersom regeringsrätten ännu inte slutgiltigt prövat frågan. Exempelvis gäller detta det ovannämnda fallet rörande Botniabanan. Regeringsbeslutet rörande dragningen av järnvägen (så till vida det omfattas 17 kap. rörande tillåtligheten) har hittills inte ansetts som överklagbart. Om Regeringsrätten gör bedömningen att det även fortsättningsvis kommer att vara på detta sätt, kommer miljöorganisationer inte kunna påverka huruvida verksamhet kommer till stånd eller inte, utan endast delta i den efterföljande villkorsprövningen. Det återstår att se om Sverige med den nya lagstiftningen kommer att uppfylla de krav som ställs i Århuskonventionen. Jan Darpö har diskuterat frågan i artiklarna 84 Prop. 2005/06:56, sid Ibid. sid Ibid. sid Den svenska miljörätten sid

21 Regeringen bestämmer över Botniabanan och Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken 88. Om tillåtlighetsprövningar inte skulle anses omfattas av rätten till prövning menar han att det inte endast finns risk att man därmed bryter mot Århuskonvention artikel 9.2, utan även artikel 6 i Europakonventionen för mänskliga rättigheter och EG-rätten. 6. EG-rätten 6.1 EG-rätten För att genomföra Århuskonventionen inom EU har man i EG-rätten tagit fram några direktiv i linje med konventionen. I vissa delar är konventionens bestämmelser mer långtgående än direktiven. I andra delar är EG-direktiven mer långtgående än konventionen. Sverige måste leva upp till både konventionens och EG-rättens krav. 6.2 Miljöinformationsdirektivet Miljöinformationsdirektivet (direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation) syftar till att ge allmänheten rätt till miljöinformation som finns hos offentliga myndigheter eller förvaras för dem och att ange de grundläggande förutsättningarna för hur denna rättighet skall kunna utövas, samt att säkerställa att miljöinformation görs tillgänglig och sprids till allmänheten, i synnerhet på elektronisk väg (artikel 1). 6.3 Direktivet om allmänhetens deltagande Direktiv 2003/35/EG av den 25 juni 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetande av vissa planer och program avseende miljön, har också tillkommit som ett led i att uppfylla Århuskonventionens krav. Syftet med direktivet är att utvidga och säkerställa allmänhetens rätt till deltagande i vissa beslutsprocesser på miljöområdet (artikel 1). Direktivet består i tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetande av vissa planer och program med miljöanknytning. De två andra delarna innebär ändringar i de s.k. IPPC- och MKB-direktiven och ger allmänheten en utvidgad rätt till information och möjlighet att delta i beslutprocesser under dessa direktiv, samt en rätt att inom samma område få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol. I artikel 2 i direktivet föreskrivs att allmänheten på ett tidigt stadium skall ges möjlighet att delta i förberedande och ändringar eller översyn av planer och program som utarbetats enligt bestämmelserna i direktivets bilaga 1 (I bilaga 1 namnges nämligen 6 direktiv som bestämmelsen skall omfatta). Uttrycket allmänhet i direktivet sägs uttryckligen innefatta miljöskyddsorganisationer. 88 JPMiljönet, Regeringen bestämmer över Botniabanan och Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken 20

22 På samma sätt som i Århuskonventionen lämnas det åt medlemsstaterna själva att fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda, här inbegripet miljöorganisationer och de nationella krav som kan ställas på dessa. Uppräkningen i bilagan av de direktiv som skall omfattas av bestämmelsen ställer mer specifika krav än Århuskonventionen angående vilka slags verksamheter som skall inbegripas. Direktivet innehåller även ändringar och tillägg i två andra direktiv, bl.a. det s.k. MKB-direktivet (rådets direktiv 85/337/EG av den 27 juni 1985 om bedömningar av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Exempelvis införs definitioner av begreppen allmänhet samt berörd allmänhet. 89 I kretsen berörd allmänhet ingår bl.a. icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning. Definitionerna överensstämmer med Århuskonventionens. Vid tillståndsprocesser skall allmänheten informeras och ges tillgång till beslutets innehåll och eventuella villkor, de huvudsakliga skälen och en eventuell beskrivning av åtgärder för att motverka de allvarligaste negativa effekterna. 90 Medlemsstaterna skall se till att den berörda allmänheten inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjligheten att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande, prövad av domstol eller annat lagstadgat organ. Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt dyra. 91 Direktivet innehåller även ändringar i det s.k. IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). På samma sätt som i MKB-direktivet införs en definition av begreppet allmänhet och berörd allmänhet. 92 I en ny bilaga till IPPC-direktivet 93 anges att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i beslutsförfarandet som rör tillstånd för nya anläggningar, tillstånd för väsentlig förändring av verksamhet och uppdatering av tillstånd. Detta genom att allmänheten på ett tidigt stadium skall ges information, erbjudas rätt att yttra sig samt att vederbörlig hänsyn skall tas till dess synpunkter. Efter att ett beslut fattats skall allmänheten informeras om beslutets innehåll, en kopia av tillståndet, eventuella villkor och de skäl och övervägande som beslutet grundar sig på. I likhet med MKB-direktivet skall berörd allmänhet även ha rätt att få beslut, handling eller underlåtelse prövad i domstol eller annat lagstadgat organ Tillgång till rättslig prövning 89 Direktiv 85/337/EG, artikel 1 90 Direktiv 85/337EG, artikel 9 91 Direktiv 85/337EG, artikel 10a och direktiv 96/61/EG, artikel 15a 92 Direktiv 96/61/EG, artikel 2 93 Direktiv 96/61/EG, bilaga 5 94 Direktiv 96/61/EG, artikel 15a 21