EG-rättsliga synpunkter på Gipperths och Michaneks rapport i oktober 2001 till Miljöbalkskommittén om genomförandet

Transkript

1 Bilaga 2 Yttrande SOU 2005:59 Utkast den 6 mars 2002 EG-rättsliga synpunkter på Gipperths och Michaneks rapport i oktober 2001 till Miljöbalkskommittén om genomförandet av miljökvalitetsnormer 1. Uppdraget Föreningen Svenskt Näringsliv har bett oss lämna EG-rättsliga synpunkter på Lena Gipperths och Gabriel Michaneks rapport i oktober 2001 till Miljöbalkskommittén om genomförandet av miljökvalitetsnormer. 2. Inledning I oktober 2001 rapporterade jur.dr. Lena Gipperth och professor Gabriel Michanek till Miljöbalkskommittén en utredning av vissa frågor kring genomförandet av miljökvalitetsnormer. Rapporten består av fem delar. I den inledande delen beskrivs rapportens huvudsakliga innehåll och syfte och dessutom tas EG-rättens krav på genomförande av miljökvalitetsnormer upp i vissa avseenden. I del II behandlas miljökvalitetsnormers verkan mot enskilda och författarna föreslår där mot bakgrund av EG-rättsliga krav vissa förändringar i miljöbalken (MB). Del III behandlar operationalisering av miljökvalitetsnormer, d v s de rättsliga instrument som finns och bör finnas för att genomföra miljökvalitetsnormer. Förändringar till följd av slutsatserna i del III föreslås i del IV. I del V redovisas vissa konkreta lagförslag med författningskommentar. Rapporten omfattar två huvudfrågor, nämligen rättsverkan av miljökvalitetsnormer och metoder för dessas genomförande. I båda dessa delar anser Gipperth och Michanek att EGrätten ställer vissa krav som inte uppfylls av svensk lagstiftning. Vi delar inte författarnas EG-rättsliga bedömningar såvitt avser miljökvalitetsnormers rättsverkan och har också vissa synpunkter på bedömningen av krav på metoder för genomförande. Vi utvecklar skälen för detta nedan.

2 Utkast den 6 mars (20) 3. Rättsverkan av miljökvalitetsnormer 3.1 Inledning Gipperth och Michanek anser att det följer av bl a artikel 10 i IPPC-direktivet 1 att MB tydligt måste ge utrymme för krav som går utöver bästa möjliga teknik i vissa fall när en miljökvalitetsnorm inte är uppfylld. Vidare anser författarna att begreppet bästa möjliga teknik bör preciseras i lagtext så att rättsläget blir klart och för att tydligt genomföra IPPCdirektivet. Slutligen menar Gipperth och Michanek att EG-domstolens praxis visar att enskilda har rätt till en viss miljökvalitet när det gäller direktiv som syftar till att skydda människors hälsa och föreslår därför en ny bestämmelse om talerätt för enskilda, grundad på miljökvalitetsnormer. 3.2 Artikel 10 i IPPC-direktivet och 2 kap. 7 MB Gipperth och Michanek anser att skälighetsregeln i 2 kap 7 MB strider mot IPPCdirektivet i fråga om förhållandet mellan tillåtlighetsbedömning och miljökvalitetsnormer. I 2 kap 7 andra stycket MB stadgas att den rimlighetsavvägning som föreskrivs i bestämmelsens första stycke inte får medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Gipperth och Michanek menar att detta krav är för lågt ställt, eftersom avvägningen enligt första stycket i 2 kap 7 utgår från de krav som ställs i 2-6 samma kap. Dessa krav utgör därmed, enligt Gipperth och Michanek, taket för vad som kan krävas även om en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Bestämmelsen skulle därför vara oförenlig med IPPC-direktivet (och ramdirektivet för vatten 2 ). I IPPC-direktivet regleras förhållandet mellan bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer i artikel 10 som har följande lydelse. 1 Rådets direktiv 96/61 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, EGT L 257, 10/10/ Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, EGT L 327, 22/12/2000, s 1.

3 Utkast den 6 mars (20) Om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna. 3 I MB:s förarbeten diskuteras en situation där det inom ett område där en miljökvalitetsnorm överträds endast finns tillståndsgivna verksamheter och alla dessa använder bästa möjliga teknik, d v s den kravnivå som uppnås vid en tillämpning av 2 kap 3 MB utan hänsyn till 2 kap 7 MB. För att uppfylla normen i ett sådant fall måste tillståndsmyndigheten, enligt förarbetena, minska tillåten produktionsmängd så att utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla normen 4. Uppfattningen delas av Bengtsson m fl i kommentaren till miljöbalken. 5 Gipperth och Michanek anser att ovan angivna tolkning av 2 kap 7 MB strider mot lagtexten eftersom bestämmelsens andra stycke endast hänvisar till avvägningen enligt dess första stycke och inte till 3 där kravet på bästa möjliga teknik finns. Enligt Gipperth och Michanek kan således krav enligt 7 andra stycket aldrig gå utöver bästa möjliga teknik, vilket strider mot artikel 10 i IPPC-direktivet. Vi anser att Gipperths och Michaneks tolkning är svårförståelig. Ett konkret exempel på ett fall där det hade varit fruktbart att kräva en teknik som är bättre än den bästa möjliga hade varit belysande. Vår utgångspunkt är nämligen att bästa möjliga teknik är det högsta teknikkrav som över huvud taget kan ställas. En jämförelse mellan teknikkravet enligt MB och det EG-rättsliga begreppet bästa tillgängliga teknik får illustrera vår uppfattning. 3 En liknande reglering finns i artikel 10 i ramdirektivet för vatten. Där stadgas att om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm uppställer strängare villkor än de som skulle bli resultatet vid tillämpning av bl a bästa tillgängliga teknik, skall strängare utsläppsregleringar fastställas. 4 Prop 1997/98:45 I, s Bengtsson m fl, Miljöbalken En kommentar Del I, s 2:33.

4 Utkast den 6 mars (20) IPPC-direktivets allmänna definition av bästa tillgängliga teknik i artikel 2.11 är inte särskilt illustrativ och behandlas därför inte här. Däremot är direktivets definitioner av begreppets tre beståndsdelar, teknik, tillgänglig och bästa, desto mer användbara. Med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Här framgår således att begreppet skall ges en vid tolkning, d v s det omfattar inte endast reningsutrustning och liknande. Så skall även det svenska teknikbegreppet tolkas. 6 Med bästa avses den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet. Här finns inte utrymme för några avvägningar och en kombination av bästa och teknik, bästa teknik, skulle ange en hög initial skyddsnivå i likhet med det svenska begreppet bästa möjliga teknik. Det får anses vara osannolikt att den bästa tekniken enligt EG-rätten skulle vara något annat än en teknik som faktiskt är möjlig, d v s existerar. Gipperth och Michanek noterar dock att det i MB:s förarbeten anges att bästa möjliga teknik måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. 7 Detta kan vid en hastig läsning uppfattas som om motiven förespråkar två skälighetsavvägningar en enligt 2 kap 3 och en enligt 7 samma kap trots att stöd för detta saknas i lagtexten. Enligt vår uppfattning är så inte fallet. I den mening som följer omedelbart efter den ovan citerade kvalificeras nämligen uttalandet enligt följande. Det innebär att [tekniken] skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Det fingerade begreppet bästa teknik förefaller därför väl motsvara det svenska begreppet bästa möjliga teknik. Med tillgänglig avses, enligt direktivet, att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tilläm- 6 Prop 1997/98:45 II, s Prop 1997/98:45 II, s 17.

5 Utkast den 6 mars (20) pas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den. Här krävs således att en praktisk tilllämpning av tekniken är tekniskt och ekonomiskt möjlig i den relevanta branschen och att det är rimligt för den berörda verksamhetsutövaren att använda den. Avvägningen enligt 2 kap 7 MB torde ställa högre krav. I motiven anges nämligen att bedömningen skall utgå från vad som är ekonomiskt rimligt i en viss bransch och, till skillnad från vad som gäller enligt IPPC-direktivet, inte den aktuelle verksamhetsutövarens betalningsförmåga. 8 Mot bakgrund av det anförda kan vi inte dra någon annan slutsats än att teknikkravet enligt 2 kap 7 andra stycket MB aldrig kan gå utöver kravet på bästa möjliga teknik enligt 3. Något annat vore, om inte omöjligt, så i vart fall mycket svårt. Samma sak måste gälla enligt IPPC-direktivet det omöjliga kan inte krävas i fråga om teknik. Fråga uppkommer då om en sådan tolkning är förenlig med artikel 10 i IPPC-direktivet. Vi anser att så är fallet. Först kan konstateras att artikel 10 inte är någon stoppregel. Verksamheter kan inte förbjudas med stöd av artikel 10. Det stadgas att ytterligare åtgärder skall föreskrivas i tillståndet om miljökvalitetsnormen inte kan uppnås genom användning bästa tillgängliga teknik. Vilka åtgärder det skulle kunna bli fråga om anges inte. Det är dock klart att IPPC-direktivet erkänner åtgärder som inte är kopplade till användningen av bästa möjliga teknik. Det framgår av artikel 3 a där det stadgas att medlemsstaterna skall tillse att anläggningar drivs på ett sådant sätt att alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används. Här är det lämpligt att återknyta till miljöbalksförarbetenas hänvisning till minskad produktionsmängd som ett sätt att minska utsläppen och uppfylla miljökvalitetsnormen. Även här synes nämligen försiktighetsmått som är fristående från begreppet bästa möjliga teknik kunna komma i fråga. Det är heller inte särskilt märkligt eftersom 2 kap 3 MB stadgar att 8 Prop 1997/98:45 I, s 232.

6 Utkast den 6 mars (20) [a]lla som bedriver en verksamhet eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Det syfte som avses i bestämmelsens andra mening är detsamma som i den första meningen, nämligen att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet på människors hälsa eller miljön. Bästa möjliga teknik skall användas för att uppnå detta syfte. Skyddsåtgärder och/eller försiktighetsmått enligt 2 kap 3 MB är oftast teknikberoende, d v s faller under kravet på användande av bästa möjliga teknik. Däremot torde det vara svårt att hävda att begränsningar enligt samma bestämmelse, i vart fall begränsningar av själva verksamheten, är teknikberoende ens i ordets vidaste bemärkelse. Om den uppfattning som redovisas i förarbetena till MB är riktig, d v s att det är möjligt att i ett omprövningsförfarande minska tillåten produktionsmängd för att uppnå en miljökvalitetsnorm, förefaller det inte föreligga något hinder mot att ställa krav som går längre än vad som kan uppnås med användning av bästa möjliga teknik. Samma sak torde gälla enligt artikel 10 i IPPC-direktivet. Begreppet ytterligare åtgärder skulle då hänföra sig till teknikkrav så långt detta är möjligt, d v s upp till bästa teknik eller bästa möjliga teknik, och när denna nivå har nåtts får andra typer av krav ställas. 3.3 Behov av förtydligande av begreppet bästa möjliga teknik? I avsnitt II 5.2 skriver Gipperth och Michanek att [b]egreppet bästa möjliga teknik bör preciseras i lagtext så att rättsläget blir klart. Detta uppges också vara ändamålsenligt för att tydligt överföra IPPC-direktivet. Det är oklart vad som menas med detta, men vi anser inte att det för närvarande finns anledning att överföra den omfattande definition av bästa tillgängliga teknik som finns i IPPC-direktivet till svensk lagstiftning.

7 Utkast den 6 mars (20) EU-kommissionen har nyligen granskat Sveriges genomförande av IPPC-direktivet och funnit att detta brister i flera avseenden (8 augusti 2001, 2001/2130, SG(2001)D/290906). 9 Bl a har det svenska genomförandet av artikel 2.11 och bilaga IV föranlett synpunkter från kommissionen sida. Artikel 2.11 innehåller en omfattande definition av begreppet bästa tillgängliga teknik och i denna definition hänvisas till bilaga IV som innehåller 12 faktorer att beakta när bästa tillgängliga teknik fastställs. Den svenska regeringen har i sitt svar på kommissionens skrivelse (22 oktober 2001, EUM2001/1885/R) angivit att det inte är möjligt att misstolka kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap 3 miljöbalken så att direktivets krav på bästa tillgängliga teknik skulle komma att åsidosättas. Möjligheterna till lindring enligt 2 kap 7 MB motsvarar enligt regeringen den del av den EG-rättsliga definitionen där det anges att en teknik är tillgänglig under förutsättning att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den. Regeringen antyder sedan att en mer utförlig beskrivning av kravet kan övervägas för svensk del, om kommissionen kan peka på åtminstone ett hypotetiskt exempel där det finns en risk att det svenska kravet kan tillämpas i strid mot direktivet. Det understryks dock att det är angeläget att beskrivningen inte innebär ett frångående av kravet på bästa möjliga teknik. Frågan om en mer utförlig definition av bästa möjliga teknik har alltså behandlats och avfärdats i regeringskansliet. 10 Det är naturligtvis tänkbart att kommissionen återkommer i frågan, men för närvarande får den svenska uppfattningen i frågan anses vara klargjord. Det förefaller rimligt att avvakta EU-kommissionens respons på den svenska skrivelsen. 9 Här kan noteras att EU-kommissionen inte anmält några synpunkter på det svenska genomförandet av artikel 10 (se ovan). Tvärtom anges i den av kommissionen utgivna Handbook for Implementation of EU Environmental Legislation att detta krav i praktiken sannolikt kommer att innebära att vissa planerade anläggningar måste omlokaliseras till platser som inte är så förorenade så att förenlighet med miljökvalitetsnormerna kan uppnås (s 48). Detta antyder att kommissionen anser att det finns ett tak för vad som krävas med stöd av artikel I prop 2001/02:65 har dock regeringen i anledning av kommissionens påpekanden föreslagit vissa kompletteringar och preciseringar av vad en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla.

8 Utkast den 6 mars (20) 3.4 Enskildas rätt till miljökvalitet Den 30 maj 1990 meddelade EG-domstolen två domar, i vilka domstolen fann att Tysklands genomförande av de då gällande direktiven 80/779/EEG (miljökvalitetsnorm för svaveldioxid och partiklar i luft) 11 och 82/884/EEG (miljökvalitetsnorm för bly i luft) 12 var otillräckligt. De bägge målen är i stort sett identiska. Nedan redovisas därför endast mål C- 361/88. I direktiv 80/779 hade fastställts vissa gränsvärden för svaveldioxid och svävande partiklar som inte fick överskridas inom medlemsstaternas territorier under vissa angivna perioder. EU-kommissionen ansåg att Tyskland inte hade uppfyllt direktivets krav avseende gränsvärden och att tillräckliga åtgärder för att säkerställa att dessa gränsvärden innehölls inte hade vidtagits. EG-domstolen fann att den tyska lagstiftning och det tekniska cirkulär varmed Tyskland påstod sig ha genomfört direktivet inte var ett godtagbart genomförande eftersom cirkuläret, som innehöll de relevanta gränsvärdena, inte var bindande. Härvid konstaterade EG-domstolen följande (jfr Michanek och Gipperth, s 5 f). It should be borne in mind that according to the case-law of the Court [ ], the transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose, provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise manner so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. 11 Mål 361/88, Kommissionen mot Tyskland, REG 1991 s I Mål C-59/89, Kommissionen mot Tyskland, REG 1991 s I-2607.

9 Utkast den 6 mars (20) Domstolen underströk att medlemsstaternas skyldighet enligt direktivet att föreskriva gränsvärden särskilt syftade till att skydda människors hälsa. Därför, menade domstolen, måste berörda personer kunna förlita sig på tvingande regler för att ta till vara sina rättigheter när ett överskridande av gränsvärdena kunde utgöra en fara för människors hälsa. Dessutom ansåg domstolen det vara nödvändigt att fastställa gränsvärden med bindande regler för att de förorenande verksamheterna skulle kunna identifiera sina skyldigheter. De enskilda som berörs skall where appriopriate kunna vända sig till och åberopa de nationella bestämmelserna inför nationella domstolar. Slutligen konstaterade domstolen att cirkulärets tillämpningsområde var alltför snävt eftersom det endast var tillämpligt på tillståndspliktiga anläggningar och myndigheterna endast var skyldiga att tillämpa cirkuläret i samband med prövning och tillsyn. I målet behandlades även andra frågor, men i detta sammanhang är de nämnda de mest intressanta. I litteraturen har mål C-361/88 kallats en milstolpe i EG:s miljörätt. 13 I samma andetag sägs dock att ingen tagit fasta på domstolens sätt att klassificera miljökvalitet som en rättighet för enskilda. Domen har alltså inte fått något genomslag. 14 En förklaring till detta kan finnas i Prechals analys av målet. 15 Prechal anser att EG-domstolens dom inte kan tolkas så att vem som helst skall ges rätt att föra talan när gränsvärden som föreskrivits för att skydda människors hälsa överskrids. Enligt hennes uppfattning fokuserar domen på det faktum att Tyskland inte hade genomfört direktiv 80/779 genom bindande lagstiftning. Enligt Prechal innebär detta faktum i sig att det saknades garantier för att enskilda skulle kunna grunda en talan på de tyska genomförandebestämmelserna. Bestämmelsernas externa verkan var därmed tveksam menar Prechal. Med extern verkan avser Prechal bindande verkan för myndigheter gentemot enskilda och i fråga om skyldigheter bindande verkan för enskilda gentemot myndigheter Krämer, E.C. Environmental Law, Sweet & Maxwell, 4 uppl 2000, s A a a s. 15 Prechal, Directives in European Community Law, Clarendon Press, 1995, s A a s 97 f.

10 Utkast den 6 mars (20) De tyska bestämmelserna angavs vara bindande för myndigheter, dock inte i förhållandet mellan enskilda och myndigheter. EG-domstolens angivna dom i mål C-361/88 har ansetts vara mycket långtgående. 17 Med Prechals tolkning blir dock dess effekt inte så drastisk att bestämmelser om talerätt för enskilda, grundade på miljökvalitetsnormer, måste införas. Omständigheterna i målet stöder Prechals tolkning. Tyskland hade försökt genomföra ett viktigt direktiv med bestämmelser som inte kunde anses bindande. Tyskland hävdade att bestämmelserna var bindande för myndigheter, men EG-domstolen synes anse att bestämmelserna måste vara formellt bindande så att enskilda kan förlita sig på att myndigheterna följer bestämmelserna. Dessutom innehåller domen en viktig kvalificering av enskildas talerätt. Sådan talerätt skall finnas när det är lämpligt. EG-domstolen har inte preciserat när detta skulle kunna anses vara lämpligt. Inte heller har domstolen fastställt att en medlemsstat genomfört ett direktiv om miljökvalitetsnormer på ett bristfälligt sätt genom att inte ge enskilda en möjlighet att vända sig till nationell domstol med krav på att normerna klaras. Vi anser därför att mål C- 361/88 inte kan anges som motiv för att i MB införa talerätt för enskilda, grundad på miljökvalitetsnormer. 17 Se t ex Jans, European Environmental Law, Kluwer, 1995, s 124.

11 Utkast den 6 mars (20) 4. Metoder för genomförande åtgärdsprogram 4.1 Inledning I denna del väljer vi av olika skäl att endast kommentera Gipperths och Michaneks slutsats att åtgärdsprogram enligt 5 kap 5 MB skall göras bindande, inte bara för myndigheter utan även för enskilda. Ett av skälen som författarna anger för denna slutsats är krav enligt EG-rätten. Det är oklart vilken del av EG-rätten som åberopas. I rapportens inledning anges att EG-domstolen uttalat att åtgärdsprogram skall föreskriva rättigheter och skyldigheter för enskilda (s 6). Dessutom uppfattar vi Gipperth och Michanek så att de anser att eftersom vissa direktiv uttryckligen kräver åtgärdsprogram och den svenska lagstiftningen måste garantera ett säkert genomförande bör åtgärdsprogram göras bindande för enskilda (ss 7, 31, 32, 35 f, 42). Vi anser emellertid att EG-rätten inte ställer krav på åtgärdsprogram som är bindande för enskilda. Nedan analyseras den dom som Gipperth och Michanek åberopat, mål C-96/81, Kommissionen mot Nederländerna 18. Kraven på åtgärdsprogram enligt vissa direktiv om miljökvalitetsnormer redovisas också Mål C-96/81, Kommissionen mot Nederländerna Mål C-96/81 gällde Nederländernas genomförande av det s k badvattendirektivet. 20 Enligt detta direktiv skall medlemsstaterna på basis av vissa i direktivet angivna parametrar fastställa de värden som är tillämpliga på badvatten. Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att vattenkvaliteten överensstämmer med dessa värden inom viss tid och utföra tester i enlighet med detaljerade regler i direktivet. Direktivets genomförandetid hade löpt ut och Nederländerna hade inte anmält någon genomförandelagstiftning till kommissionen. 18 REG 1982 s Urvalet är i princip detsamma som i Gipperths och Michaneks rapport. Vissa direktiv som inte nämns där tas dock med här. 20 Rådets direktiv 76/160/EEC av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, , s 1).

12 Utkast den 6 mars (20) EU-kommissionen ansåg bl a att Nederländerna hade underlåtit att fastställa värden för badvatten i enlighet med direktivets parametrar och att bestämmelser som föreskrev vilka åtgärder som måste vidtas för att uppnå den kvalitet som föreskrivits för badvatten saknades. Efter att ha avfärdat vissa Nederländska argument avseende förhållandet mellan lokala, regionala och centrala myndigheter i Nederländerna uttalade domstolen att ett visst prospective multiennal programme genom vilket Nederländerna påstått sig genomföra direktivet inte kunde anses vara ett godtagbart genomförande. Domstolen menade att programmet endast utgjorde riktlinjer för dem som övervakade vattenkvaliteten och inte hade någon rättsligt bindande verkan. I domens faktaavsnitt (stycke 3) framgår att programmet ifråga innehöll de miljökvalitetsnormer (värden) som, enligt artikel 3.1 i direktivet, skulle fastställas av medlemsstaterna. Vi anser att domen visar att direktiv om miljökvalitetsnormer inte kan genomföras utan bindande regler. Däremot kan något krav på ett åtgärdsprogram, som skall föreskriva rättigheter och skyldigheter för enskilda, inte utläsas av domen. Det kan t o m hävdas att badvattendirektivet saknar krav på åtgärdsprogram. I artikel 4.1 stadgas endast att [m]edlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel Ställs det upp krav på bindande åtgärdsprogram i direktiven? Kortfattad genomgång De direktiv som hänvisas till i Gipperths och Michaneks rapport innehåller i de flesta fall krav på att åtgärdsprogram eller liknande skall upprättas. Inget av dessa direktiv innehåller emellertid några bestämmelser om vilken rättsverkan åtgärdsprogrammen skall ha. Inte heller finns det någon rättslig definition av begreppet i något av direktiven. En kortfattad

13 Utkast den 6 mars (20) genomgång av vissa direktiv såvitt avser kraven på åtgärdsprogram torde vara av intresse och redovisas i det följande. Direktiv 75/440/EEG om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna 21 Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att ytvatten uppfyller de krav på värden som fastställs enligt direktivet. I enlighet med direktivets mål skall medlemsstaterna även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön. För detta ändamål skall de utarbeta en särskild åtgärdsplan som innehåller en tidtabell för förbättringen av ytvatten. De nationella programmen skall ge avsevärda förbättringar inom 10 år från direktivets ikraftträdande. Tidtabellen skall utarbetas med hänsyn till behovet av att förbättra miljökvaliteten, i synnerhet vattenkvaliteten, och med hänsyn till de ekonomiska och tekniska begränsningar som finns eller som kan uppstå inom gemenskapens olika regioner. Åtgärdsplanen skall alltså vara resultatorienterad såvitt gäller både vattenkvalitet och tid för resultatens uppnående. Av artikel 4 framgår dessutom att kommissionen skall granska medlemsstaternas planer och vid behov lämna lämpliga förslag till rådet. Detta tyder på att en av planens viktigaste uppgifter är att förse kommissionen med information om utvecklingen av gemenskapens vattenkvalitet och de åtgärder som vidtas för att förbättra den. Det förefaller osannolikt att avsikten varit att denna typ av planer skall ha rättsverkan gentemot enskilda. En annan sak är att de åtgärder som vidtas med stöd av planen kan få sådan verkan. Direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö 22 Direktiv 76/464 innehåller inga miljökvalitetsnormer, men rådet åläggs att att fastställa så- 21 EGT L 194, 25/07/1975, s 26. Direktivet upphör att gälla i november EGT L 129, 18/05/1976, s 23.

14 Utkast den 6 mars (20) dana (vilket har gjorts i direktiven 82/176, 83/153, 84/156 och 84/491). Krav på åtgärdsprogram finns i artikel 7. För att begränsa förorening av de vatten som omfattas av direktivets tillämpningsområde skall medlemsstaterna upprätta program som skall genomföras med vissa angivna metoder. Bl a skall medlemsstaterna kräva förhandstillstånd för utsläpp av vissa ämnen och tillståndsmyndigheten skall fastställa utsläppsnormer, d v s villkor för utsläpp som ingår i tillståndet i det enskilda fallet, som grundas på vissa kvalitetsmål som skall finnas i programmen. Programmen får också innehålla bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor. Det skall finnas tidsfrister för genomförandet av programmen. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen som vid behov skall lämna lämpliga förslag till rådet. Återigen märks att programmen har en informationsfunktion i förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionen. I direktiv 76/464 är emellertid de krav som ställs på åtgärdsprogrammens genomförande tämligen detaljerade. Detta ger dock ingen ledning i frågan huruvida programmen som sådana skall vara bindande för enskilda. Enligt vår uppfattning kan det faktum att det ställs vissa krav på programmens innehåll inte leda till slutsatsen att programmen skall vara bindande för enskilda. Programmen utgör den bas på vilken medlemsstaterna eller den behöriga myndigheten fattar beslut att vissa åtgärder skall vidtas, som i vissa fall skall vara bindande för enskilda. Direktiv 78/659/EEG om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden 23 och direktiv 79/923/EEG om kvalitetskrav för skaldjursvatten 24 Enligt artikel 5 i bägge direktiven skall medlemsstaterna fastställa program för hur föroreningar skall bekämpas och säkerställa att vattenområden inom viss tid uppfyller de gränsvärden som fastställts av medlemsstaterna och de krav som framgår av en bilaga till direktivet. Vattenområdena i fråga anses uppfylla direktivens krav om prover tagits med en i di- 23 EGT L 222, 14/08/1978, s EGT L 281, 10/11/1979, s 47.

15 Utkast den 6 mars (20) rektiven angiven frekvens och en viss angiven procentsats av proverna uppfyller relevanta gränsvärden. Enligt dessa direktiv har medlemsstaterna stor frihet när det gäller utformningen av program. Fokus ligger i stället på frågan om hur gränsvärdena uppnås och hur det fastställs att de uppnåtts. EG-domstolen har uttalat att artikel 6, där det föreskrivs hur många procent av proverna som måste överensstämma med direktivets gränsvärden, är en viktig indikation på att medlemsstaternas skyldighet att upprätta särskilda program för att minska föroreningarna är ovillkorlig. 25 Detta tyder på att den viktigaste komponenten i programmen är den i direktivet föreskrivna kontrollen och att programmet skall utformas så att eventuella åtgärder kopplas till resultatet av provtagningarna. Enligt artikel 7 skall provtagningarna genomföras av den behöriga myndigheten i varje medlemsstat. Om programmet utformas så att vissa åtgärder skall vidtas beroende på resultat av provtagningar är den rimligaste tolkningen att dessa åtgärder skall initieras av myndigheterna. Exempelvis kan det tänkas att höga halter av föroreningar skall leda till att omprövningsprogram eller liknande initieras. Krav på andra, mera direkta rättsverkningar av åtgärdsprogram kan inte utläsas. Direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket 26 Syftet med direktivet är att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar vissa angivna punkter. Vid behov skall medlemsstaterna, för att främja tillämpningen av riktlinjerna, införa ett program med bestämmelser om utbildning av och information till jordbrukare. Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna, för att uppnå direktivets syften, upprätta åtgärdsprogram som avser vissa av medlemsstaterna utpekade känsliga områden. I åtgärdsprogrammet skall hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data och miljöförhål- 25 Mål C-298/95, Kommissionen mot Tyskland, REG 1996 s I EGT L 375, 31/12/1991, s 1.

16 Utkast den 6 mars (20) landena i medlemsstaten i fråga. Ett stort antal åtgärder skall ingå i åtgärdsprogrammen. Dess räknas upp i bilaga 3 till direktivet. Åtgärdsprogrammen skall även innehålla de åtgärder som medlemsstaterna har angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed. Inom ramen för åtgärdsprogrammen skall medlemsstaterna dessutom vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de obligatoriska åtgärderna inte är tillräckliga för att uppnå direktivets syfte. Medlemsstaterna skall utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen. I direktiv 91/676 finns alltså mycket detaljerade bestämmelser om åtgärdprogrammens innehåll. Det föreskrivs t o m vilka regler åtgärderna skall omfatta. Bl a skall det finnas regler om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden, stallgödselbehållares lagringskapacitet o s v. Detaljnivån i detta direktiv tyder på att avsikten har varit att tillse att medlemsstaterna utarbetar bestämmelser enligt vilka vissa verksamheter skall bedrivas, eller i vart fall regleras, på visst sätt. Däremot finns det inget som tyder på något annat än att endast de åtgärder som vidtas enligt programmet skulle behöva vara bindande för enskilda. Direktiv 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten 27 Direktiv 96/62 är ett ramdirektiv, vilket innebär att några gränsvärden inte fastställs i direktivet. Detta görs istället i s k dotterdirektiv (se direktiven 1999/30/EG och 2000/69/EG). Däremot finns bestämmelser om handlingsplaner. Artikel 7 har rubriken Förbättrad luftkvalitet och stadgar att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de gränsvärden som fastställs med stöd av direktivet respekteras. De åtgärder som vidtas för att uppnå målen i direktivet skall utformas bl a med beaktande av ett samordnat betraktelsesätt för att skydda luft, vatten och mark. Vid risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids skall med- 27 EGT L 296, 21/11/1996, s 55.

17 Utkast den 6 mars (20) lemsstaterna upprätta handlingsplaner i vilka anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt. Dessa planer kan, beroende på det enskilda fallet, innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken. På samma sätt som i äldre direktiv skiljs på åtgärder och åtgärdsplaner och, liksom enligt äldre direktiv, kan enligt direktiv 96/62 en skillnad göras mellan rättsverkan av åtgärder och rättsverkan av åtgärdsplaner. Det faktum att planerna kan innehålla föreskrifter om ett tillfälligt avbrytande av verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids ändrar inte denna bedömning. I planerna skall anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, d v s en redovisning av de åtgärder medlemsstaten planerar att vidta. En sådan åtgärd får enligt direktivet vara föreskrifter om ett tillfälligt avbrytande av vissa verksamheter. Ett krav på redovisning av planerade åtgärder kan inte anses medföra ett krav på att planen som sådan måste ges bindande rättsverkan gentemot enskilda. För zoner där nivåerna överskrider gränsvärdet skall medlemsstaterna enligt artikel 8 se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. Planen eller programmet skall vara tillgängligt för allmänheten och innehålla åtminstone de uppgifter som räknas upp i en detaljerad tiopunktslista i bilaga IV till direktivet. Kommissionen skall regelbundet kontrollera genomförandet av planerna och programmen och granska gjorda framsteg och hur luftföroreningarna kan komma att utvecklas. Enligt bilaga IV skall i programmet anges platsen där överskridande inträffat, viss allmän information, ansvariga myndigheter, luftföroreningens art och utvärderingen av denna, luftföroreningens ursprung, analys av situationen, information om åtgärder och projekt för förbättrad luftkvalitet som genomförts innan och efter det att direktivet trädde i kraft, information om långsiktiga åtgärder och förteckning över publikationer, dokument, arbeten o s v som kompletterar de uppräknade upplysningarna. Krav på informationsåtgärder av denna typ torde svårligen kunna anses ställa krav på att programmen skall ha rättsverkan gentemot enskilda.

18 Utkast den 6 mars (20) Direktiv2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område 28 Enligt artikel 11 skall varje medlemsstat för varje avrinningsdistrikt se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av vissa analyser som krävs enligt artikel 5 i direktivet för att uppnå de mål som fastställts enligt artikel 4. Åtgärdsprogrammen kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. Varje åtgärdsprogram skall innehålla vissa grundläggande åtgärder (tolv punkter) och vid behov vissa kompletterande åtgärder som specificeras i en bilaga. Åtgärdsprogrammen skall inrättas senast nio år efter direktivets ikraftträdande och göras operationella senast tolv år efter samma tidpunkt. Även här ställs ett stort antal krav på åtgärdsprogrammens innehåll. Kraven är av mer allmän karaktär än i andra direktiv. Exempelvis skall programmen bestå av de åtgärder som behövs för att genomföra EG-lagstiftningen för skydd av vatten och vissa andra direktiv, bl a IPPC-direktivet och nitratdirektivet. Detta skulle kunna tolkas som att krav på verksamhetsutövare skall ställas redan i åtgärdsprogrammet. En sådan tolkning ter sig dock inte rimlig mot bakgrund av att åtgärdsprogrammen skall göras operationella, d v s planerade åtgärder skall omsättas i praktiken, tre år efter det att de inrättats. Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna se till att det för alla avrinningsdistrikt utarbetas förvaltningsplaner. Dessa planer skall innehålla en mängd information som specificeras i bilaga VII till direktivet. Förvaltningsplanerna kan kompletteras med mera detaljerade program och förvaltningsplaner för delavrinningsområde, sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen. När förvaltningsplaner utarbetas skall aktiv medverkan från samtliga berörda parter uppmuntras och för varje avrinningsdistrikt skall viss angiven information offentliggöras och göras tillgängligt för kommentarer från allmänheten. 28 EGT L 327, 22/12/2000, s 1.

19 Utkast den 6 mars (20) Enligt bilaga VII skall förvaltningsplanerna innehålla bl a information om vattenområden, påverkan på vatten, förteckning över miljömål, sammanfattning av åtgärdsprogram etc. Det framgår av bilaga VII att förvaltningsplanerna skall fokusera på information och därmed kan de inte vara avsedda att ha rättsverkan gentemot enskilda Sammanfattande kommentarer Begreppet åtgärdsprogram är nytt i svensk miljörätt och det är svårt att veta hur det bör integreras i det svenska rättssystemet. Av genomgången ovan framgår dock att EGdirektiven inte innehåller några bestämmelser som anger att ett åtgärdsprogram i sig skall vara bindande gentemot enskilda. Inte heller framkommer någon sådan princip i EGdomstolens praxis. Det förefaller tvärtom naturligt att ett åtgärdsprogram skall utgöra en ram inom vilken konkreta åtgärder för att uppnå ett visst mål anges. Arbetet med att bestämma vilka åtgärder som behövs för att uppnå ett visst mål är både resurs- och tidskrävande. Kraven på åtgärdsprogram fungerar i ett sådant sammanhang som ett kraftigt incitament att inleda det nödvändiga planeringsarbetet. Enligt vår uppfattning är kraven på åtgärdsprogram i första hand avsedda att få medlemsstaterna att avsätta tillräckliga resurser för att få till stånd en reglering där många olika aspekter av ett problem övervägs och integreras. Åtgärdsprogrammet skulle kanske närmast kunna liknas vid ett stöd för genomförande av miljökvalitetsnormer. De allmänna handlingsprogram som upprättas enligt artikel i EG-fördraget skulle kunna ses som gemenskapens motsvarighet till de åtgärdsprogram som föreskrivs i direktiven om miljökvalitetsnormer. Det föreligger visserligen ingen direkt skyldighet för kommissionen att lämna förslag på sådana handlingsprogram, men väl indirekt för att målen med gemenskapens miljöpolitik skall kunna uppnås. Det är inte osannolikt att gemenskapens miljöhandlingsprogram är förebilden för de åtgärdsprogram som behandlats ovan. Strukturen i det sjätte miljöhandlingsprogrammet kan tjäna som exempel. För varje område, t ex klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, kemikalier etc., anges en problembeskrivande bakgrund, ett eller flera mål, strategier för att uppnå målen och de åtgärder som skall vidtas med samma syfte. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet har fastställts

20 Utkast den 6 mars (20) i form av ett beslut och är därför bindande endast för dem som det är riktat till (artikel 249), d v s gemenskapen. Mycket talar för att avsikten är att de åtgärdsprogram som krävs enligt vissa direktiv skall utformas på samma sätt och ha motsvarande rättsverkan mot myndigheterna men däremot inte mot enskilda. Stockholm den [ ] mars 2002 ADVOKATBYRÅ Rolf Strömberg Mikael Hägglöf