Granskning av införandet av brukarval inom hemtjänsten Växjö kommun

Transkript

1 Granskning av införandet av brukarval inom hemtjänsten Växjö kommun Genomförd på uppdrag av kommunrevisionen 19 mars 2008 Conny Mathiesen

2 Sammanfattning På uppdrag av kommunrevisionen har Ernst & Young granskat beslutsprocessen samt genomförandet av brukarval inom hemtjänsten. Granskningen belyser processen som ledde fram till beslutet i omsorgsnämnden samt underlaget som ligger till grund för auktorisation av utförare inom hemtjänsten. Då denna granskning utförs i en genomförandefas kan delar av det som beskrivs i detta PM vara inaktuellt och nya aspekter kan ha tillkommit när granskningen överlämnas till nämnden. Den 12 december 2007 beslöt omsorgsnämnden i Växjö kommun att godkänna förvaltningens förslag Villkor för att erhålla auktorisation inom hemtjänst och hemsjukvård i Växjö kommun. Syftet är att få fler alternativa utförare och därmed öka brukarens möjlighet att välja utförare av beviljat bistånd. Vi har funnit, i enlighet med två länsrättsdomar, att brukarval utan upphandling strider mot lagen om offentlig upphandling (LOU). Vidare torde det erfordras ett beslut från fullmäktige för att införa en brukarvalmodell. I Växjös fall är detta beslut från fullmäktige inte tillräckligt tydligt enligt vår mening. Däremot anser vi att kommunen arbetat väl med kriterierna för auktorisation. Vi saknar dock en tydligare koppling mellan uppföljning och auktorisation/avtal. Auktorisation med krav på ledningssystem för kvalitet tillsammans med en systematisk uppföljning är exempel på åtgärder för att säkra en god vård och omsorg. Den 29 februari 2008 överlämnade frittvalsutredningen sitt betänkande LOV att välja - Lag Om Valfrihetssystem till regeringen. I betänkandet föreslås att LOU kompletteras med en ny lag, Lagen om valfrihetssystem, LOV. Utredaren fastslår att det föreligger ett avtalsförhållande mellan kommunen och utföraren, vilket medför att LOU eller LOV måste tillämpas om kommunen vill konkurrenspröva egenregiverksamheten. LOV är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner som vill överlåta valet av utförare till brukaren. Auktorisationsbegreppet föreslås försvinna. Den kommun som vill att brukarna fritt ska få välja utförare utan begränsningar tillämpar LOV, den kommun som vill begränsa antalet utförare går på LOU. Vidare föreslår utredningen att de företag som vill konkurrera om kommunens brukare men inte blir godkända, ska kunna överklaga och få saken prövad. Även om LOV medför att besluten som Växjö kommun nu har fattat inte längre blir aktuella menar vi att det arbete som är nerlagt kommer att kunna användas och ligger väl i linje med intentionerna med LOV. Rekommendationer Fullmäktige bör fatta ett tydligt beslut om den fortsatta inriktningen. Omsorgsnämndens reglemente bör justeras så att det tydligt framgår att nämnden kan bedriva sin verksamhet även genom annan. Kommunen bör innan avtal träffas klargöra hur uppföljningen skall genomföras. En analys över de ekonomiska konsekvenserna bör genomföras utifrån nuläget och konsekvenserna vid olika scenarier med ökad andel alternativa utförare. Att i övrigt beakta kommentarerna i denna rapport.

3 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Syfte Inriktning Genomförande Brukarval Hanteringen av frågan Beslutsprocessen Ärendeprocessen utifrån LOU Ärendeprocessen utifrån kommunallagen Byte av styrmodell Avtal med befintliga utförare Konsekvenser vid byte av styrmodell Konkurrensneutralitet Kommentarer Villkor för att erhålla auktorisation Auktorisationsbestämmelser Uppföljning Kommentarer Framtiden för brukarval... 11

4 1 Inledning 1.1 Bakgrund Cirka 35 kommuner har infört brukarval/kundval och lika många planerar att införa detta det närmaste året. En del kommuner har infört brukarval via upphandling och andra genom införandet av auktorisation/certifiering. Syftet med brukarval/kundval är dels att ge den enskilde brukaren möjlighet att välja utförare, dels att ge möjlighet till privata entreprenörer och medarbetargrupper att ta över och driva verksamheten. Den 19 september 2007 beslöt omsorgsnämnden i Växjö kommun att uppdra till omsorgsförvaltningen att omforma upphandlingsunderlaget för brukarval. Förvaltningens uppdrag var att ta fram underlag för auktorisation av utförare. Den 12 december 2007 beslöt omsorgsnämnden att: godkänna förvaltningens underlag Villkor för att erhålla auktorisation inom hemtjänst och hemsjukvård i Växjö kommun. ge förvaltningen i uppdrag att annonsera i dagspress och informera på kommunens hemsida om möjligheten att ansöka om auktorisation. uppdra åt förvaltningen att förbereda ändring i gällande delegationsordning. Kommunfullmäktige har i budget för 2008 angett Fler företag skall kunna utföra hemtjänst och kommunen skall handla upp driften av tillkommande särskilda boenden. Det finns många aspekter som behöver beaktas när nya styrprinciper genomförs och aktörer utanför den kommunala förvaltningen engageras i produktionen av välfärdstjänster. Ur revisionssynpunkt är det väsentligt att tidigt följa processen för beslut om och genomförande av brukarval. 1.2 Syfte Granskningen syftar till att belysa processen som ledde fram till beslutet i omsorgsnämnden samt granska underlaget för auktorisation av utförare inom hemtjänsten. 1.3 Inriktning Granskiningen fokuserar på; Hanteringen av frågan, d.v.s. beslutsprocessen, utifrån kommunallagen och lagen om offentlig upphandling (LOU). Underlaget som ligger till grund för utförarnas ansökan om auktorisation. Avveckling av nuvarande styrmodell för hemtjänst i ordinärt boende. 1

5 1.4 Genomförande Granskningen grundas på genomgång av följande dokument: Budget 2008 med verksamhetsplan 2009 och 2010 Förfrågningsunderlag för upphandling av omvårdnad, service och vård i ordinärt boende i Växjö kommun (Brukarvalsmodell), maj 2006 Brukarval, information och markandsföring, omsorgsnämnden, Auktorisation av utförare inom hemtjänst och hemsjukvård, omsorgsnämnden, Villkor för att erhålla auktorisation inom hemtjänst och hemsjukvård i Växjö kommun (Brukarvalsmodell), december 2007 Omsorgsnämndens sammanträdesprotokoll, , och Omsorgsnämndens verksamhetsplan 2008 Omsorgsnämndens reglemente Betänkande LOV - Lag Om Valfrihetssystem Intervjuer har genomförts med följande funktioner i omsorgsförvaltningen: Förvaltningschef Utvecklingschef Avdelningschef för avdelningen Ekonomi och administration 2. Brukarval Allt fler kommuner väljer att konkurrensutsätta hela eller delar av äldreomsorgen. Inledningsvis skedde detta i första hand genom entreprenadupphandlingar. De senaste åren har olika brukarval/kundvalsmodeller introducerats som alternativ eller komplement till entreprenadupphandlingarna vilket har bidragit till att fler företag, även små bolag, har etablerat sig inom hemtjänsten. Lagen om offentlig upphandling innehåller inga specifika regler för upphandling av tjänster som avropas i en brukarval/kundvalsmodell. De kommuner som tillämpar brukarval utser sina utförare antingen genom offentlig upphandling eller genom certifiering/auktorisation. Auktorisationen baseras på ett antal förbestämda kvalitetskrav på utföraren. Utföraren lämnar in en ansökan om auktorisation som bedöms och beslutas av ansvarig nämnd. Det är kommunens biståndshandläggare som beslutar vem som har rätt att få omsorg via hemtjänst. Med brukarval väljer brukaren själv vilken utförare som skall utföra den beviljade omsorgen. Brukaren kan då välja mellan de utförare som kommunen har i egen regi, ingått avtal med eller auktoriserat. Det är fortfarande kommunens ansvar att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det kommunen kan delegera till brukaren är möjligheten att välja utförare, utifrån de utförare kommunen godkänt via upphandling eller auktorisation/certifiering. I valet upphandling eller auktorisation har omsorgsnämnden beslutat sig för att verka för en brukarvalsmodell med auktorisation. Fördelarna med auktorisation enligt de intervjuade är möjligheten för entreprenörer att löpande komma in på marknaden, d.v.s. entreprenörerna kan själva välja när de vill ansöka och etablera sig och behöver därmed inte invänta upphandlingar. 2

6 I en brukarvalsmodell med auktorisation är ersättningen till utförarna lika för alla. Utförarna är heller inte garanterade några brukare utan måste förvärva dem. 3 Hanteringen av frågan 3.1 Beslutsprocessen Det råder enighet över de politiska blockgränserna i Växjö kommun om att erbjuda brukarval med syfte att öka den enskildes valfrihet. Hösten 2006 beslöt omsorgsnämnden att brukarval skulle införas och förvaltningen fick i uppdrag att genomföra en upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Förhoppningen var att ett antal privata entreprenörer skulle upphandlas. Några av hörnstenarna var: Fast pris, d.v.s. kommunen bestämmer priset och upphandlingen avgörs endast ur ett kvalitetsperspektiv. Geografiska områden, entreprenörerna kan lägga bud på en eller flera geografiska områden. De geografiska områdena följer den kommunala verksamhetens indelning. Inga garanterade brukare, entreprenörerna måste förtjäna sina brukare inom det geografiska området. I uppdraget ligger att utföra både hemtjänst (enligt socialtjänstlagen) och hemsjukvård (enligt hälso- och sjukvårdslagen). Redan i samband med upphandlingen fördes diskussioner i nämnden huruvida tjänsten skulle upphandlas eller om man skulle välja auktorisation. Nämnden valde upphandling enligt LOU och ett anbud inkom. Anbudet granskades och entreprenören godkändes och verkar i kommunen sedan maj Den privata utföraren har ca brukare av kommunens totalt ca brukare. Eftersom endast ett anbud inkom startade omgående diskussioner kring ny upphandling eller införande av auktorisation. En genomgång av läget gjordes och ett nytt beslutsunderlag togs fram. Beslutsunderlaget bestod av den omvärldsanalys som genomförts i samband med upphandlingen med bland annat besök i Stockholms stad och Solna Stad som båda har brukarvalsmodell samt utlåtande från den egna upphandlingsavdelningen i Växjö kommun. Stockholms stad har ca 50 alternativa utförare som upphandlats enligt LOU och Solna stad har åtta upphandlade alternativa utförare. Tjänstemännen vid upphandlingsenheten i Växjö gjorde bedömningen att införandet av auktorisation skulle stå i strid med LOU enligt de intervjuade. Underlaget som togs fram dokumenterades ej utan framfördes muntligen av tjänstemännen till nämnden. Det innebär att nämnden valde att fatta ett beslut som stod i strid med tjänstemännens rekommendationer. När nämnden i december 2007 beslutade om att införa auktorisation gällde samma modell och krav på utförarna som vid den tidigare upphandlingen med ett fåtal undantag. Dessa är: Underlaget för upphandlingen reglerade att tvist mellan parterna skulle lösas i Svensk allmän domstol. Underlaget i auktorisationen anger att tvist skall lösas i skiljenämnd. 3

7 Underlaget i upphandlingen anger fast avtalsperiod med möjlighet till förlängning. Vid auktorisation löper avtalet tillsvidare med reglerad uppsägningstid. Underlaget i upphandlingen ger utföraren möjlighet att avropa legitimerade sjukskötersketjänster från kommunen. Inom ramen för auktorisation erbjuds utföraren att under en övergångsperiod avropa dessa tjänster. 3.2 Ärendeprocessen utifrån LOU Som framgår ovan har det redan tidigare diskuterats huruvida brukarval-utförare måste upphandlas enligt LOU. Frågan avgjordes av länsrätten i Stockholm i två mål som avsåg Täby kommun, mål nr och Det ena målet gällde att Täby kommun erbjöd inom ramen för kundval ett företag att svara för verksamheten i ett nybyggt särskilt boende för äldre. Det andra målet gällde beslut om att ett företag fick rätt att överta verksamheten i ett särskilt boende under förutsättning att företaget erhöll auktorisation för kundval. I båda målen framfördes invändningar såväl kommunalrättsligt som utifrån LOU. Domstolen fann i båda målen att LOU var tillämpligt varför de kommunalrättsliga invändningarna inte prövades. I Växjö kommun är avsikten att utförare skall auktoriseras utan upphandling. 3.2 Ärendeprocessen utifrån kommunallagen Av de två rättsfallen från länsrätten i Stockholms län framgår att LOU var tillämplig och därför prövade länsrätten inte huruvida handläggningarna i Täby kommun om införande av kundval stred mot kommunallagen. Domstolen har därför inte uttalat sig avseende klagandenas invändningar att Täby kommuns beslut stred mot bl.a. likställighetsprincipen och förbud att stödja enskild näringsidkare 2 kap 2 och 8 kommunallagen. Vidare anfördes av klagandena att Socialnämnden inte var behörig att fatta beslutet om kundval eftersom det aktuella beslutets innehåll är sådant att beslut enligt 3 kap 9 och 16 kommunallagen skall fattas av kommunfullmäktige. I Växjö har kommunfullmäktige beslutat i budgeten för 2008 att: Fler företag skall kunna utföra hemtjänst och kommunen skall handla upp driften av tillkommande särskilda boenden. I övrigt framgår inte av handlingarna att kommunfullmäktige har fattat beslut om brukarval. Det framgår inte heller av omsorgsnämndens reglemente att nämnden har rätt att tillämpa brukarval lika lite som det framgår att nämnden inte får tillämpa brukarval. Av 3 kap 9 kommunallagen framgår att /../fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget främst..p3 nämndernas organisation och verksamhetsformer/../. 3.3 Kommentarer Nämnden är inte skyldig att följa tjänstemännens rekommendationer. Det är nämnden som svarar för beslutet och ytterst skall göra bedömningen. 4

8 Även om länsrättens domar ej är prejudicerande torde idag inte ifrågasättas att LOU måste tillämpas vid kundvalsmodellen (eller brukarval). Vi menar att principen huruvida brukarval skall tillämpas är en fråga som fullmäktige skall besluta om. Vi bedömer att det är en fråga som rör nämndens verksamhetsform och är i vart fall av principiell beskaffenhet. Frågan är då om kommunfullmäktige genom sin markering i budgeten 2008 har fattat ett principiellt ställningstagande. Fullmäktige har utan tvivel hävdat att fler företag skall kunna utföra hemtjänst. En semantisk tolkning av detta beslut innebär dock inte att fullmäktige bokstavligen uttalat att brukarvalsmodellen skall tillämpas. Av beslutet framgår att fler företag skall utföra hemtjänster, inte åt vem, eller hur. Det torde vara rimligt att anta att hemtjänsterna skall utföras åt kommunen men däremot är det inte tydligt hur detta skall genomföras. Enligt vår mening är det en principiell skillnad mellan att upphandla hemtjänster och att tillämpa en kundvals- (brukar) modell, bl.a. på grund av att kundvalsmodellen är ifrågasatt utifrån dess lagenlighet om LOU inte tillämpas. Mot denna bakgrund anser vi det tveksamt om fullmäktige har fattat ett beslut om att godkänna brukarval. Beslutet är otydligt. Vad gäller invändningarna i Täby-fallen att besluten stred mot likställighetsprincipen m.m., torde detta inte vara aktuellt i Växjö än. Beslutet som är föremål för denna granskning avser endast godkännande av förvaltningens underlag. Någon enskild kan därför inte sägas vara gynnad genom detta beslut. 4. Byte av styrmodell Bytet av styrmodell skedde i samband med upphandlingen som slutfördes i mars Införandet av auktorisation påverkar inte nuvarande styrmodell utan innebär en möjlighet för fortsatt etablering av privata entreprenörer enligt de intervjuade. De aktiviteter som nu pågår är framtagande av ansökningsunderlag, annonsering om möjligheten att söka auktorisation och utbildning till den egna personalen kring frågor om att starta upp egen verksamhet. När ett företag erhåller auktorisation kommer kommunen att informera brukarna om möjligheten att även välja detta företag. Information kommer främst att ske genom biståndshandläggarna. De auktoriserade företagen kommer uppmanas att ta fram informationsmaterial som kan delas ut av biståndshandläggarna. 4.1 Avtal med befintliga utförare Kommunen har idag en privat utförare med att avtal som sträcker sig till Hur denne entreprenör ställer sig till auktorisation känner de intervjuade ej till. Tjänstemännen har ingen uppfattning om nämnden har för avsikt att uppmana entreprenören till att omfattas av den nya modellen med auktorisation eller låta denne verka vidare utifrån befintligt avtal. 4.2 Konsekvenser vid byte av styrmodell Någon riskanalys eller konsekvensbeskrivning vid bytet av styrmodell är ej genomförd. De konsekvenser de intervjuade uppger är: 5

9 Risk för övertalighet i den kommunala verksamheten. Det kommer att behövas en beredskap för övertalighet då den privata andelen utförare förväntas öka. Det kommer dock att dröja då de privata utförarna har en lång startsträcka innan de når stora volymer. Behovet av dessa tjänster antas öka utifrån att antalet äldre ökar. Risk för interna konflikter inom arbetsgrupper. Exempelvis om en del av ett arbetslag önskar ta över verksamheten i egen regi. Kommunen kommer att uppmärksamma etiska perspektiv och ta fram spelregler för övertagande av verksamhet. Minskat behov av egna lokaler. På lång sikt kan det bli fråga om att avveckla egna lokaler till följd av ett minskat behov. Kommunen hyr i dag av de kommunala bostadsbolagen. De flesta lokalerna är små vilket också gör att konsekvenserna bedöms små. Kostnadsdrivande. Om kommunens egen verksamhet får en minskad volym kommer effektiviteten att påverkas. Suboptimering av den egna administrationen/staben/förvaltningen om underlaget minskar. Förmågan att snabbt öka kommunens egen kapacitet minskar. Även om kommunen anlitar privata utförare av vården och omsorgen ligger ansvaret kvar på kommunen. Kommunen måste således med kort varsel snabbt kunna öka sin egen kapacitet om exempelvis en entreprenör går i konkurs eller sägs upp. Detta anser de intervjuade inte vara något problem utifrån den stora verksamhet kommunen har och den ökade efterfrågan. Behov av en stärkt organisation för uppföljning. Ett ökat antal alternativa utförare kommer att öka kraven på förvaltningens uppföljningar. 4.3 Konkurrensneutralitet Nämndens avsikt är att modellen skall vara helt konkurrensneutral. Det finns dock faktorer att beakta som kan uppfattas som konkurrensfördel för den ena eller andra parten enligt de intervjuade, nämligen: Alternativa utförare ersätts med ett högre belopp per timme. Detta motiveras med att de alternativa utförarna inte har rätt att lyfta av ingående moms för verksamhet inom vård och omsorg. Skillnaden i ersättning är 5kr/timme. Ersättningens storlek är framräknad utifrån den kommunala verksamhetens andel moms i den egna verksamheten. Alternativa utförare erbjuder tilläggstjänster som exempelvis snöskottning och trädgårdsskötsel. 6

10 Kommunen bedriver uppsökande verksamhet hos alla i kommunen över 80 år. Ett syfte med detta är att informera om kommunens äldreomsorgstjänster. Informationen ges av kommunens anställda. Risken finns därmed att informationen inte är neutral. När brukaren inte själv kan välja utförare tillfaller brukaren automatiskt verksamheten i egen regi. Förvaltningen och omsorgsnämnden har diskuterat olika alternativ utifrån erfarenheterna från andra kommuner. 4.4 Kommentarer Det saknas en analys över tänkbara konsekvenser och risker vid bytet av styrmodell. Det finns ett antal konsekvenser som med tiden kan bli en utmaning för kommunens egen verksamhet. Hemtjänst utförs på ett stort antal olika geografiska platser och är därför en logistisk utmaning för utförarna. För att nå effektivitet vill utförarna ha många brukare på liten yta. Med fler utförare finns risk att avståndet mellan de egna brukarna kommer att öka med ökade restidskostnader som följd. Erfarenheter från andra delar av landet visar att det finns en tendens att de privata utförarna många gånger väljer att etablera sig där underlaget är stort för att möjliggöra en god lönsamhet. En annan risk är att vissa geografiska områden får få eller inga alternativa utförare, vilket skulle inskränka brukarens möjlighet att välja. Risken är dock liten att brukaren blir utan hjälp, då Växjö kommuns egna utförare kommer att verka inom hela Växjö kommun. En utmaning för Växjö kommuns egna utförare är att säkerställa att samtliga funktioner, även specialfunktioner såsom natt/kvällspatrull och leverans av matlådor, är effektiva. Stora volymer underlättar effektivitet. Om volymerna är för små kommer personalens tid till stor del åtgå till resande mellan brukare eller standby i väntan på uppdrag. Sammantaget kan minskade volymer i den egna verksamheten leda till följande ekonomiska konsekvenser: Ökade kostnader för den egna verksamheten i form av ökade restidskostnader/ej belagd tid och eventuella avvecklingskostnader av personal. Växjö kommun riskerar på sikt att stå med outhyrda lokaler och lokaler som behöver byggas om för att kunna hyras ut till annan verksamhet. Ökade kostnader för uppföljning av verksamheten. Suboptimering av den egna administrationen. Investrings- och driftkostnader vad gäller IS/IT-system som beställaren åtar sig installera hos utföraren. En analys över de ekonomiska konsekvenserna bör genomföras utifrån nuläget och konsekvenserna vid olika scenarier med ökad andel alternativa utförare. En fråga nämnden har att hantera är vilken beredskap Växjö kommun har att med kort varsel snabbt öka sin kapacitet om/när volymerna i den egna verksamheten minskar. Det kan till exempel inträffa att en alternativ utförare brister i kvalitet och fråntas sin auktorisation eller går i konkurs. Kommunen har det yttersta ansvaret och måste då med kort varsel snabbt kunna öka sin kapacitet i kommunens alla delar. 7

11 Erfarenheten från andra kommuner visar att valet av utförare inte alltid görs av brukaren. Orsaken till detta kan vara flera, exempelvis sjukdom. I de fall den enskilde inte själv kan eller vill välja kan biståndshandläggaren vara behjälplig. Spelregler kring biståndshandläggarens agerande i dessa fall bör utarbetas för att säkerställa att inga bindningar uppstår mellan biståndshandläggare och specifik utförare. Ur ett arbetsrättsligt perspektiv kan den enskilde medarbetaren i hemtjänsten hamna i ett svårt läge om de skall vara bärare av information avseende valfrihetsmodellen och dess utförare och samtidigt vara lojal mot sin arbetsgivare. Det vill säga informera brukaren om att det finns andra utförare. Risken finns därmed att befintliga brukare inte får nödvändig information om inte informationen också ges på annat sätt. Här har biståndshandläggaren en viktig roll i att sprida opartisk information om utförare och valfrihetsmodellen. En dialog med den upphandlade entreprenören bör inledas för att utröna huruvida denne ställer sig positiv till att söka auktorisation och därmed verka på samma grunder som de kommande alternativa utförarna. 5. Villkor för att erhålla auktorisation För att erhålla auktorisation skall en ansökan göras och godkännas av omsorgsnämnden. Omsorgsnämnden kommer att teckna avtal med utförare som uppfyller; de formella kraven, skall kraven i de allmänna åtagandena samt omsorgsnämndens särskilda krav på utförandet av vården och omsorgen utifrån sex kvalitetsindikatorer. 5.1 Auktorisationsbestämmelser Formella krav för att erhålla auktorisation är: Juridisk person med registreringsbevis från Bolagsverket samt inneha F-skattebevis. Får ej ha avgifts- eller skatteskulder till skattemyndigheten eller kronofogden. Utföraren ska uppfylla följande skall - krav : följa inom området gällande lagar, förordningar och föreskrifter. bedriva verksamheten utifrån omsorgsnämndens grundläggande värderingar samt inriktning. personalen skall behärska svenska språket i tal och skrift. iaktta allas likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet. Verksamheten skall bedrivas religiöst och politiskt obundet. ansvara för utförandet hela dygnet årets alla dagar. ha system för klagomålshantering och avvikelse- och riskhantering. dokumentera och rapportera i omsorgsnämndens verksamhetssystem. Utöver ovanstående åtagande finns även skyldighet att samarbeta med andra vårdgivare, att ta emot uppdrag inom ramen för överenskommelsen, att följa kommunens avvikelserutiner, att inlämna verksamhetsplan och årsberättelse samt att upprätta genomförandeplan inom 14 dagar. Ett antal skall-åtagande finns även vad gäller vården och omsorgen inom bland annat följande områden; kost, trygghetslarm, medicinska produkter, hantering av privata medel, nyckelhantering och att servicetjänster skall utföras på ett fackmannamässigt sätt. 8

12 För att erhålla auktorisation måste utförarens ansökan erhålla lägst 115 poäng utifrån omsorgsnämndens utvärdering av kvalitetsindikatorerna (se nedan). Ett krav är även att anbudsgivarna uppnår minst medelnivå när det gäller kvalitetsindikatorerna 1 och 2 samt minst miniminivå när det gäller indikatorerna 3-6. Poängen fördelar sig enligt följande: Minimumnivå ger 10 poäng Medelnivå ger 15 poäng Maxnivå ger 20 poäng. Kvalitetsindikatorerna är angivna i prioritetsordning och är viktade. Indikator 1 har en viktning på 3 och indikator 2 viktas till 2. Indikator 3-6 viktas till 1. Kriterierna 1 Förhållningssätt och metoder Här bedöms anbudsgivaren beskrivning av förslag till rutiner och metoder för hur vård och omsorg introduceras, tillämpas, utvecklas och avvecklas. 2 Kompetens och bemanning Bedömning av anbudsgivarens planer på bland annat introduktion av nyanställda, adekvat kompetens och fortbildning. 3 Extern och intern samverkan och samarbete Bedömning av bland annat fördelning av roller, ansvar och informationsöverföring. 4 Riskanalys, avvikelsehantering och klagomålshantering Bedömning av anbudsgivarens förmåga att förebygga fel och brister samt systematiskt arbete med avvikelsehantering. 5 Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling Bedömning av det systematiska kvalitetsarbetet. 6 Dokumentation och spårbarhet Bedömning av bland annat utformningen av rutiner för hantering av biståndsbeslut och dokumentation av förbättringsåtgärder. 5.2 Uppföljning Omsorgsnämnden har skyldighet att och äger rätt att följa upp verksamheten. Idag sker uppföljningen av den egna verksamheten på samtliga nivåer i organisationen. Uppföljningen utförs av distriktscheferna, biståndshandläggarna och av den medicinskt ansvarige sjuksköterskan. Det genomförs även brukarundersökningar. På generell nivå sker uppföljningen genom att utförarna skall inlämna verksamhetsplan och årsberättelse. Omsorgsnämnden genomför även brukarunderökningar vart tredje år i syfte att få den enskildes syn på den service, vård och omsorg som ges. Nästa brukarundersökning kvalitetsbarometern kommer att genomföras 2008 och resultatet kommer att anslås öppet bland annat på kommunens hemsida. Där kan medborgarna ta del av resultatet i den kommunala verksamheten och i de privata utförarnas verksamhet. En jämförelse görs även med KKKVH - kommunerna utifrån ett etablerat samarbete med dessa kommuner. 9

13 Omsorgsnämnden har för avsikt att följa upp verksamheten för att se att utförarna uppfyller sina åtaganden. Uppföljningen kommer att ske både individuellt och på generell nivå. På individuell nivå kommer det att ske genom att biståndshandläggaren följer upp att beställda insatser utförs och att handlingsplan är upprättad. Enskilda klagomål och anmälningar kommer omgående att utredas och följas upp. De intervjuade uppger att det finns behov av att utveckla systemet för uppföljning när antalet alternativa utförare ökar. Diskussioner förs kring att sätta samman tvärprofessionella team bestående av exempelvis handläggare, medicinskt ansvarig sjuksköterska och ekonom för uppföljning av verksamhet. Utöver uppföljning av kvaliteten anser de intervjuade att det måste ske en uppföljning av andra områden, exempelvis kompetensnivån på personalen och administrativ uppföljning av avtalet. Uppföljningen kommer företrädesvis att ske efter överenskommelse med utföraren. 5.3 Kommentarer Auktorisationen kan ses som en av flera kvalitetssäkringsåtgärder för att säkerställa att utföraren tillhandahåller en god vård och omsorg. Allmänt ställs tilltron om ökad kvalitet i hemtjänsten till brukarens valfrihet. Valfriheten bidrar sannolikt till en ökad kvalitet på lång sikt. Någon kvalitetshöjning i samband med införandet av modellen eller när nya företag etablerar sig är knappast trolig. Därför är bedömningen vid auktorisationen den enskilt viktigaste kvalitetssäkringsåtgärden så att inga utförare som inte lever upp till förväntningarna tillåts verka inom Växjö kommun. Auktorisation med krav på ledningssystem för kvalitet tillsammans med en systematisk uppföljning är exempel på åtgärder för att säkra en god vård och omsorg. Uppföljning utgör en viktig hörnsten för att säkra kvaliteten utifrån kommunens ansvar. Enligt de intervjuade kommer uppföljningen och hur den organiseras att ses över då det ökade antalet alternativa utförare kräver detta. Det bör även framgå i överenskommelsen med utföraren att kommunen äger rätt att vid varje tidpunkt följa upp att bestämmelserna efterlevs. Brukarundersökning kvalitetsbarometern som anslås på kommunens hemsida. Önskvärt vore att mäta oftare än vart tredje år. Den långa perioden mellan mätningarna kan verka hämmande på viljan att investera för att bibehålla eller utveckla resultatet. Om ett företag exempelvis erhåller toppbetyg och vet att nästa mätning sker om tre år finns en risk att de håller igen och är nöjda som det är. Likaså kan företaget som fått ett dåligt utfall på enkäten och som jobbar hårt för att nå bättre resultat, förmodligen nå bättre resultat om företaget får tätare återkoppling på sina ansträngningar. Tätare mätningar skulle förmodligen även ge brukarna ett mer rättvisande underlag för sitt beslut. Omsorgsnämnden har rätt till insyn i verksamheten med fokus på kvalitén i verksamheten. Skrivningen i förfrågningsunderlaget bör vidgas så att insynen möjliggör uppföljning av utförarens ekonomiska bestånd. Vår bedömning är att kriterierna som ställs för att erhålla auktorisation tillsammans med de planer förvaltningen har för uppföljningen, är ändamålsenliga och utgör en bra bas för att säkerställa verksamhetens kvalitet. Vi saknar dock en tydligare koppling mellan uppföljning och auktorisation/avtal. 10

14 6 Framtiden för brukarval Regeringen beslöt den 15 mars 2007, Dir 2007:38 Socialdepartementet, att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för ökad valfrihet när det gäller vård, omsorg, stöd och service inklusive särskilt boende som ges till äldre och personer mer funktionshinder enligt socialtjänstlagen. Det fanns två skäl för utredningen. Det är oklart hur olika valfrihetsmodeller förhåller sig till upphandlingslagstiftningen Fler kommuner, borde enligt regeringen, införa valfrihetssystem inom äldre och handikappomsorgen. Den 29 februari 2008 överlämnade utredaren sitt betänkande LOV att välja - Lag Om Valfrihetssystem till regeringen. I betänkandet föreslås att LOU kompletteras med en ny lag, Lagen om valfrihetssystem, LOV. Utredaren fastslår att det föreligger ett avtalsförhållande mellan kommunen och utföraren, vilket medför att LOU eller LOV måste tillämpas om kommunen vill konkurrenspröva egenregiverksamheten. LOV är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner som vill överlåta valet av utförare till brukaren. Den kommun som vill att brukarna fritt ska få välja utförare utan begränsningar tillämpar LOV, den kommun som vill begränsa antalet utförare går på LOU. LOV bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan utförarna och det skall därför i förfrågningsunderlaget framgå den ekonomiska ersättning som utföraren får för utförd tjänst. Alla utförare som ansökt om att få vara med i ett valfrihetssystem och som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget godkänns. Det är inte möjligt att begränsa antalet utförare. Kommuner som önskar priskonkurrens måste tillämpa LOU. Vidare föreslår utredningen att de företag som vill konkurrera om kommunens brukare/kunder men inte blir godkända, ska kunna överklaga och få saken prövad. Enligt lagförslaget ansvarar kommunen för att brukaren får fullödig information om valfrihetssystemet och om samtliga de utförare som brukaren kan välja emellan. Informationen som ges skall vara jämförbar när det gäller olika utförare. Den brukare som inte vill välja ska kunna avstå. Brukaren blir i dessa fall hänvisad till det ickevalsalternativ som kommunen har bestämt i förväg och som beskrivs i kommunens informationsmaterial. Utöver detta kommer lagen att innehålla regler om löpande annonsering i en ny nationell databas för valfrihetssystem. I betänkandet behandlas även frågor om uppföljning och kontroll av utförare, kvalitet, tilläggstjänster och kommunalsamverkan. Auktorisationsbegreppet föreslås försvinna. Även om LOV medför att besluten som Växjö kommun nu har fattat inte längre blir aktuella menar vi att det arbete som är nerlagt kommer att kunna användas och ligger väl i linje med intentionerna med LOV. Växjö den 19 mars 2008 Conny Mathiesen 11