PTS Förstudierapport 700 MHz - Förstudie inför arbete med tilldelning av MHz

Transkript

1 MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 1 (9) Ert datum Er referens PTS-ER-2015:10 Post och telestyrelsen Box Stockholm PTS Förstudierapport 700 MHz - Förstudie inför arbete med tilldelning av MHz (1 bilaga) MSB har allvarliga invändningar mot PTS antaganden och beräkningar i förstudierapporten och underkänner därför förstudiens bedömningar och slutsatser. MSB anser att tilldelning inte kan genomföras innan ytterligare analyser och bedömningar gjorts. MSB anser att det är av synnerlig vikt att dedikerade frekvenser avsätts inom 700 MHz-bandet för att framtidssäkra kommunikation för samhällsviktig verksamhet (PPDR) 1. Frågan om behovet av att skapa förutsättningar för säker och skyddad kommunikation har diskuterats i Rakelrådet 2. En samsyn råder om vikten av att framtidsäkra kommunikation för samhällsviktig verksamhet. MSB har i framtagandet av detta remissvar samarbetat särskilt med Polisen och Försvarsmakten. Polisen och Försvarsmakten instämmer i detta remissvars bedömningar och slutsatser. Sammanfattning MSB anser att det i enlighet med den internationella inriktningen ska tilldelas 2X10 MHz för PPDR. Tilldelningen ska vara i kommersiellt spektrum. Verksamheter och aktörer inom allmän ordning, säkerhet eller hälsa ställer särskilda krav på skydd, säkerhet, tillgänglighet, robusthet och kapacitet. Kommunikation för samhällsviktig verksamhet måste alltid fungera, överallt. MSB bedömer att kommersiella operatörer inte kan tillhandahålla dessa krav vilket därför inte är ett reellt alternativ. MSB anser att endast dedikerade 1 Public Protection and Disaster Relief. 2 I Rakelrådet ingår representanter för Polismyndigheten, Svenska kraftnät, Sveriges kommuner och landsting, Kriminalvården, Försvarsmakten och SOS Alarm AB. MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Postadress: Karlstad Besöksadress: Stockholm: Fleminggatan 14 Karlstad: Norra Klaragatan 18 Sandö: Sandövägen 7 Revinge: Revingeby Telefon: Fax: registrator@msb.se Org nr

2 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 2 (9) frekvenser för PPDR kan möta aktörernas krav genom att säkerställa statens kontroll över infrastruktur för samhällsviktig kommunikation. Säkra och skyddade kommunikationstjänster är vidare en förutsättning för att möjliggöra mobilitet och utveckling av allt effektivare arbetsmetoder. Att bedöma kostnader för ett bredbandsnät för PPDR är behäftat med stora utmaningar. MSB har frågor till PTS avseende bedömningen att driftskostnaden för ett mobilt bredbandsnät för PPDR skulle vara i storleksordningen 1,5 miljarder kronor per år. När kostnader beräknas ska de delas upp i investeringar och driftskostnader (Capex och Opex) för att utgöra ett användbart underlag. För att göra en relevant kostnadsuppskattning måste en strukturerad informationsinhämtning genomföras. Detta för att inte förstöra framtida förutsättningar för en upphandling. I en kostnadsberäkning behöver också återanvändning av redan gjorda investeringar i statligt ägd kommunikationsinfrastruktur inkluderas. En stor kostnad för att skapa ett bredbandsnät för samhällsviktig verksamhet är kostnader för robusthet och tillgänglighet, såsom t ex transmission och reservkraft. MSB bedömer att infrastruktur inom t ex Rakel kommer att kunna återanvändas när ett bredbandsnät för samhällsviktig verksamhet byggs. Användarna av Rakel har redan idag behov av utökad datakapacitet, men tvingas använda sig av kommersiella tjänster trots att användarna anser att dessa inte uppfyller kraven. Detta pekar på både betalningsvilja och förmåga att betala. Utifrån de samhällsviktiga verksamheternas risker och sårbarheter kommer användarna därför välja de kommunikationstjänster som svarar mot de krav och behov som ställs. Rakel är idag avgiftsfinansierat vilket ett bredbandsnät för samhällsviktig verksamhet också bör vara. Frågan om behovet av att skapa förutsättningar för säker och skyddad kommunikation har diskuterats i Rakelrådet. Rakelrådet är MSB:s strategiska råd i Rakelfrågor och ska bidra till en långsiktig och strategisk utveckling av Rakel som stämmer överens med användarnas behov. En samsyn råder i Rakelrådet om vikten av att framtidsäkra kommunikation för samhällsviktig verksamhet. MSB underkänner PTS bedömning att den användning som genererar högst samhällsnytta i 700 MHz-bandet endast är mobilt bredband för kommersiella tjänster. PTS ståndpunkt är att kommersiella operatörer då ska tillhandahålla kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. MSB konstaterar att det blir staten som får betala för de kostnader för robusthet och tillgänglighet som alltjämt kommer att finnas. Samtidigt kommer staten mista kontrollen över infrastrukturen. Att ha kontroll över infrastrukturen skapar förutsättningar för att vidmakthålla samhällets funktionalitet och säkerhet över tid. MSB anser att ett samhällsnät kan vara en möjlighet att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt skapa förutsättningar för staten att tillhandahålla kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. Ett dedikerat bredbandsnät för PPDR kommer kunna erbjuda datatjänster och taltjänster när det finns standardiserad funktionalitet som uppfyller de krav som PPDR-användning ställer. Det befintliga Rakel och det dedikerade

3 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 3 (9) bredbandsnätet för PPDR kommer först att samexistera, över tid kommer bredbandsnätet för PPDR användas för tal och data. Det dedikerade PPDRnätet kommer successivt att geografiskt byggas ut. MSB gör bedömningen att detta sannolikt är samma tidsplan som de kommersiella operatörerna skulle ha. Särskilda synpunkter PTS Spektrumstrategi PTS hänvisar till den av PTS beslutade spektrumstrategin, som den metod som använts i arbetet med förstudien. Överväganden avseende användning av frekvenser för PPDR i 700 MHz-bandet är större än spektrumstrategin kan hantera, därför är spektrumstrategin inte tillämplig. MSB ser att det finns uppenbara risker att PTS slutsatser leder till en ineffektiv användning av frekvenser och därmed till samhällsekonomisk ineffektivitet. MSB ser två skäl. För det första måste det offentliga åtagandet att tillhandahålla kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet hanteras i frekvenstilldelning för att skapa en samhällsekonomiskt effektiv lösning. För det andra måste pågående arbete för internationell harmonisering omhändertas för att undvika felaktiga beslut avseende svensk frekvensanvändning. MSB, ansvariga myndigheter och även aktörer ansvariga för samhällsviktig verksamhet behöver komplettera med utökade underlag innan beslut kan fattas om användning av 700 MHz-bandet. Avsnitt 3.2.1, sidan 14 PTS skriver att Om 700 MHz-bandet tilldelas och används för mobilt bredband tillförs i storleksordningen MHz, vilket är en utökning av det totala frekvensutrymmet under 1 GHz med ca 50 procent. Detta skulle ge ökade möjligheter att uppnå EU:s mål om 30 Mbit per sekund till alla eftersom näten får mer kapacitet för täckning i glesbygden. MSB noterar att det svenska målet är 100 Mbit per sekund till hushållen 2020 och att användningen i Sverige i princip redan idag möter EU:s mål. MSB anser att detta exempel riskerar att bli missledande. Avsnitt 3.2.1, sidan Avsnittet för att beskriva mobilt bredband för PPDR bör kompletteras. Komplettering bör göras med beskrivning av det arbete som pågår inom CEPT 3 med ECC Report eftersom denna rapport utvecklar förutsättningar och förhållanden för hur PPDR-användning kan realiseras inom 700 MHz-bandet. ECC Report 128 kommer färdigställas för publicering i oktober PTS deltar i arbetet i CEPT och är väl orienterade om såväl arbetet, tidplanen som slutsatserna. 3 European Conferens of Postal and Teleco Administrations 4 Draft ECC Report 218 Harmonised conditions and spectrum bands for the implementation of future European broadband PPDR systems

4 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 4 (9) MSB föreslå att sista meningen på sidan 16 stryks. Anledningen är att denna föreliggande förstudierapport omfattar tilldelning i Sverige varvid konsekvenser i andra länder är irrelevant. Om EU skulle fatta beslut om att frekvenser ska dedikeras för PPDR i medlemsstaterna anser MSB att detta skulle innebära effektiv frekvensanvändning i Sverige, vilket är det som denna förstudierapport ska handla om. Avsnitt MSB anser att det förhållande som regleras i Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 5 - radioanvändning som används uteslutande för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa måste utvecklas. Se vidare nedan kommentarer avseende behov av fördjupad analys. Avsnitt MSB gör bedömningen att den uppskattning som PTS gör avseende driftskostnaden för ett mobilt bredbandsnät för PPDR är otillräcklig. Det oklart hur PTS har kommit fram till denna driftskostnad. MSB anser att denna uppskattning inte är rimlig och bör strykas i förstudierapporten. Se vidare nedan hur MSB anser att arbetet med att kostnadsberäkna såväl investeringar som drift bör utformas. Det finns en tydlig betalningsvilja avseende datakapacitet. MSB anser inte att det är korrekt att tolka den kostnad som idag råder för Rakel som värde på den kollektiva nyttigheten. Samhällsviktiga aktörer och verksamheter lägger redan idag omfattande resurser på datatjänster utöver Rakel och tvingas idag att använda sig av kommersiella tjänster trots att användarna anser att dessa inte uppfyller kraven. Detta pekar på både betalningsvilja och förmåga att betala. När säkra och skyddade kommunikationstjänster finns på plats kommer därför samhällsviktiga aktörer och verksamheter att välja dem framför de lösningar som står till buds idag. MSB noterar att PTS inte hänvisar till MSB:s rådande budgetunderlag. PTS hänvisar till MSB:s budgetunderlag , vilket bör strykas. I budgetunderlaget för skriver MSB att regeringen ska reservera och tilldela frekvenser för PPDR innan resterande delar av 700 MHz-bandet säljs på marknaden. De krav på skydd, tillgänglighet och säkerhet som samhällsviktiga verksamheter har, kräver att staten kontrollerar den infrastruktur som bär kommunikationstjänsterna. Behov av fördjupad analys Politisk inriktning för att skapa säkra och skyddade kommunikationstjänster Säkra och skyddade kommunikationstjänster är en förutsättning för samhällets krisberedskap och krishantering. Målen för krisberedskapen (prop. 5 3 kap. 8 2 st p.3

5 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 5 (9) 2013/14:144, bet. 2013/14FöU11, rskr. 2013/14:324) omfattar; minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor, trygga människors hälsa och personliga säkerhet, och hindra eller begränsa skador på egendom eller miljö. Till detta läggs målen för verksamheten inom det civila försvaret. Enligt propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05FöU5, rskr. 2004/05:143) är målen att: värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Dessa mål utgör en tydlig inriktning att säkerställa säkra och robusta kommunikationstjänster. Vidare är viktigt att tydliggöra att MSB:s utgångspunkt i arbetet med kommunikationstjänster via bredband är desamma som när beslutet om att bygga Rakel togs. Genom Rakels dedikerade infrastruktur säkerställs förutsättningarna för samhällsviktig kommunikation för tal och viss data. Dagens digitalisering av samtliga samhällstjänster innebär att kommunikationstjänsterna behöver högre kapacitet, men kraven på skydd och säkerhet är desamma. Enligt förarbetena till Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation bör radioanvändning som används uteslutande för verksamhet i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa inte omfattas av inbjudningsförfarandet. MSB anser att denna reglering är tillämplig på överväganden avseende tilldelning av frekvenser för PPDR i 700 MHz-bandet. PTS har i förstudien förbisett detta. Besparingar och kostnader Samhällsviktiga aktörer och verksamheter såsom Polisen har idag i relationen till kommersiella operatörer inte möjlighet att ställa de krav och villkor som verksamheten kräver. Detta innebär indirekta kostnader genom ökade risker för medarbetare och icke tillfredställande tillgänglighet. I förlängningen uppstår även risker för medborgaren, som inte får den hjälp hen behöver. Vidare innebär det att staten som helhet inte kan nyttja synergier och skapa den mest samhällsekonomiskt effektiva lösningen. I de analyser och beräkningar som behöver göras är det nödvändigt att även räkna på kostnaden för risken att inte kontrollera infrastrukturen för samhällsviktig kommunikation. Samt vad det kostar att äventyra skyddet och säkerheten för samhällsviktig verksamhet och i förlängningen medborgarna. Även om frekvenser inte tilldelas för PPDR i 700 MHz-bandet kommer det vara nödvändigt för staten att använda kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. Det alternativ som PTS föreslår innebär att aktörer då endast kan köpa tjänster som inte har tillräckligt skydd, säkerhet, tillgänglighet, kapacitet eller robusthet. MSB konstaterar att det blir staten som får betala för de kostnader för robusthet och tillgänglighet som alltjämt kommer att finnas. Samtidigt kommer staten mista kontrollen över infrastrukturen. Idag har staten kontroll över infrastrukturen för Rakel. Att ha kontroll över infrastrukturen skapar förutsättningar för att vidmakthålla samhällets funktionalitet och säkerhet över tid.

6 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 6 (9) Tiden för tillstånd som auktioneras ut är och ska vara lång för att möjliggöra strategiska och dyra investeringar. En risk för oönskade kostnader uppstår om staten tvingas köpa tillbaka frekvenser för PPDR-användning som auktioneras ut. Att tilldela 2X10 MHz i 700 MHz-bandet för PPDR, vilket inte är hela det kommersiella bandet, innebär att staten kan få inkomster från en auktion och samtidigt säkra samhällets behov av säker och skyddad kommunikation. Att bedöma kostnader för ett bredbandsnät för PPDR är behäftat med stora utmaningar. MSB ställer sig frågande till PTS bedömning att driftskostnaden för ett mobilt bredbandsnät för PPDR skulle vara i storleksordningen 1,5 miljarder per år. MSB lämnar i detta läge ingen uppskattning av vad utbyggnad och drift av ett dedikerat bredbandsnät för PPDR, för allmän ordning, säkerhet eller hälsa skulle kosta. MSB anser att dessa kommunikationstjänster som utvecklas, inte ska vara föremål för konkurrens på en öppen marknad. Vidare ska kommunikationstjänsterna vara avgiftsfinansierade. Utgångspunkten är således densamma som för vid etableringen av Rakel. Då kommer ett dedikerat PPDR-nät inte heller aktualisera några frågor om olagligt statsstöd. MSB ser att det finns all anledning för staten att se till att skapa en samhällsekonomisk lösning. Ett sätt att ta till vara stordriftsfördelar kan vara att skapa ett samhällsnät. Teracom har inom ramen för PTS konsultation avseende användningen av 700 MHz-bandet beskrivit detta förslag. MSB anser att ett samhällsnät kan vara en möjlighet att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt skapa förutsättningar för staten att tillhandahålla kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. För att aktörer inom allmän ordning, säkerhet eller hälsa ska kunna använda sig av ett sådant samhällsnät krävs då att samhällsnätet når upp till krav på skydd, säkerhet, funktionalitet, tillgänglighet och robusthet. Hur radioplaneringen görs är en utgångspunkt för att skapa en samhällsekonomiskt effektiv lösning. MSB vill kort kommentera ett antal fördelar med ett dedikerat nät för PPDR. De master som behövs för ett PPDR-nät, i mindre befolkade delar av Sverige, bör ersättas av det arbete som PTS kallar samhällsmaster. Detta arbete bör hanteras av MSB eftersom myndigheten har såväl ansvar som kompetens att tillhandahålla säkra och robusta kommunikationstjänster för samhällsviktiga verksamheter. Staten kan på detta sätt samla ansvaret för stödmedel och finansiering för att öka krisberedskapen. En annan fördel är att ett dedikerat PPDR-nät kan användas som ett så kallat fallback-nät för 112-samtal, när kommersiella nät är ur funktion. En ytterligare fördel med ett dedikerat nät med hög robusthet är att kommersiella nätoperatörer som placerar in sig på samma anläggning kan erbjudas köpa tillgång till reservkraft. Detta skulle innebära en ökad robusthet för kommersiella nätoperatörer. Säkerhet och skyddsvärd kommunikation PTS säger i rapporten att även om PTS gör bedömningen att frekvensutrymme inte ska avsättas för PPDR i 700 MHz-bandet följer inte att användningen omöjliggörs. MSB:s ser att det innebär att PTS avser att PPDR-tjänster ska tillhandahållas av kommersiella operatörer. MSB avstyrker att kommersiella

7 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 7 (9) operatörer kan tillhandahålla PPDR-tjänster. Anledningen är att användare inom allmän ordning, säkerhet eller hälsa har särskilt ansvar för samhällets säkerhet och krisberedskap. Erforderliga krav på säkerhet, skydd, robusthet, tillgänglighet och kapacitet kommer inte vara möjligt till rimlig kostnad att ställa på kommersiella operatörer. Till detta anser MSB att staten måste ha kontroll över den infrastruktur för kommunikation som samhällsviktig verksamhet nyttjar. Kontrollen över infrastrukturen är direkt kopplad till det förändrade säkerhetspolitiska läge som råder. Exempelvis är de kommersiella näten så tätt sammanflätade att det innebär att information som möjliggör övervakningen av näten delas. Rakels infrastruktur omfattas av Offentlighetsoch sekretesslag (2009:400) 15:2 och det finns ingen anledning att kraven på ett bredbandsnät för PPDR kan vara andra. Internationell harmonisering, internationell interoperabilitet och förutsättningar för effektiv marknad för utrustning och materiel MSB håller med om att internationell harmonisering har stor betydelse för effektiv användning av 700 MHz-bandet. Arbete pågår inom CEPT avseende harmonisering avseende PPDR varför PTS inte så bestämt bör konstatera att det saknas grund för att avsätta dedikerat frekvensutrymme för PPDR, eftersom det endast är en fråga om tid innan det finns en harmonisering. Ett av de viktigaste målen för kommunikationslösningar för samhällsviktig verksamhet är att de är internationellt interoperabla. Det vore klandervärt om Sverige genom att skynda igenom processen 700 MHz-bandet missar möjligheten att skapa internationell interoperabilitet för polisen, räddningstjänst och sjukvård. Den politiska inriktningen finns bland annat att finna i Haga-deklarationen som poängterar vikten av att länderna ska kunna bistå varandra i krishantering. Också genom att arbeta för en harmonisering av PPDR-användning inom 700 MHz-bandet skapas förutsättningar för en konkurrensutsatt marknad för utrustning och materiel. Genom att harmonisering sker kan Sverige ges goda förutsättningar att skapa den mest samhällsekonomiska lösningen för att tillhandahålla säkra och skyddade kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. Anledningen till att MSB anser att PPDR ska tilldelas frekvenser i kommersiellt spektrum är för att säkerställa tillgång till utrustning och materiel över tid. Pågående utredningar MSB anser att dagens rådande omständigheter; rådande säkerhetspolitiskt läge, hotbilder, ökande behov av samverkan och utbyggnaden av civilt försvar måste påverka överväganden avseende förutsättningarna för säkra och skyddade kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet. Ett antal utredningar pågår eller har redan överlämnats till regeringen.

8 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 8 (9) I betänkandet 6 från NISU 2014, Informations- och cybersäkerhet i Sverige, Strategi och åtgärder för säker information i staten, som överlämnades till regeringen den 10 mars beskriver utredaren såväl samhällets behov av skyddade och tillgängliga kommunikationer samt lämnar förslag på hur ett utvecklat kommunikationsnätverk för säker kommunikation i staten kan skapas. Även i direktiven för den pågående utredningen; Effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur 7 slås fast att idag är i stort sett all verksamhet beroende av fungerande elektroniska kommunikationstjänster. Det är viktigt att samhällsviktig verksamhet kan upprätthålla en grundläggande funktionalitet vid en allvarlig händelse, kris eller krig. Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska statliga myndigheter genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap I detta ärende har avdelningschefen Cecilia Looström beslutat. Strateg Kristina Bram har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också verksamhetschefen Minna Nyman och tillförordnade enhetschefen Helena Söderberg deltagit. Cecilia Looström Kristina Bram Sändlista: Post- och telestyrelsen För kännedom: Försvarsdepartementet (MFU, MFI och SUND) Justitiedepartementet (SSK och PO) Näringsdepartementet (AS, RS, KLS och HT/ITP) Kulturdepartementet (MFI) Socialdepartementet (FS och PBB) Polismyndigheten Försvarsmakten Försvarets materielverk 6 SOU 2015:23, Informations- och cybersäkerhet i Sverige. Strategi och åtgärder för säker information i staten 7 Dir 2014:118

9 samhällsskydd och beredskap REMISSVAR 9 (9) Försvarets radioanstalt Trafikverket Myndigheten för radio och tv Kriminalvården Socialstyrelsen Svenska kraftnät Teracom AB SOS Alarm AB Sveriges kommuner och landsting