Att styra avgiftsbelagd verksamhet ESV 2000:21

Transkript

1 Att styra avgiftsbelagd verksamhet ESV 2000:21

2 Denna handledning kan laddas ner från ESV:s hemsida, Handledningen kan även beställas, i begränsat antal, från: Ekonomistyrningsverket Publikationsservice Box Stockholm E-post: publikationsservice@esv.se Fax: Handledningen är utarbetad på Finansieringsenheten av Mona Nykvist. Detta är en reviderad version av publikation ESV 1999:16 Andra upplagan ISBN ESV 2000:21 DNR /1999

3 INNEHÅLL Inledning sid. 1 Avgiftsbelagd verksamhet - vad är det? Skatt eller avgift? Avgift eller bidrag? Avgifter och andra pålagor Argument för och emot avgiftsbeläggning Val av avgiftskonstruktion Saktaxa Tidtaxa 7 2 Regeringens styrmedel och myndigheternas rapportering Det generella regelverket Regeringsformen med förarbeten Avgiftsförordningen Kapitalförsörjningsförordningen Specifika regler Regleringsbrevet Budgetunderlag Årsredovisning Redovisning av avgiftsinkomster Ekonomistyrningsverkets avgiftssamråd 29 3 Ekonomistyrningsverkets rapportering till regeringen Rapport om avgiftsbelagd verksamhet EA-värdering 32 4 Redovisning på statsbudgeten av offentligrättslig verksamhet 34 5 Avgiftsbelagd verksamhet i konkurrens Allmänt Varför förekommer konkurrensutsatt statlig verksamhet? Hur bedöma konkurrenssituationen i förhållande till andra aktörer Inom vilka typer av verksamhet kan risken för konkurrensproblem vara störst? 45

4 sid. 6 Inomstatlig avgiftsbelagd verksamhet (beställar-/utförarmodellen) Inledning definition Fördelar önskade effekter av modellen Allmänna förutsättningar för modellen Valfrihet i agerandet Verksamhetens karaktär Ekonomiska villkor Begränsningar eller nackdelar med modellen Ytterligare faktorer att bedöma 51 7 Ansvarsområden 52

5 Inledning Ekonomistyrningsverket (ESV) utarbetade och överlämnade i slutet av 1998 till Finansdepartementet ett underlag till en handledning i avgiftsfrågor för Regeringskansliet (RK). ESV har med huvudsaklig utgångspunkt från det material som överlämnades utarbetat en egen rapport. Syftet med föreliggande rapport är att den skall bidra till ökade kunskaper i avgiftsfrågor och utgöra ett stöd för i första hand ESV:s handläggare men också för Riksrevisionsverkets (RRV) revisorer i kontakter med myndigheter och RK. Rapporten ger en praktisk vägledning i styrning av avgiftsbelagd verksamhet och tar bl.a. upp överväganden i samband med avgiftsbeläggning, gällande regelverk, myndigheternas rapportering av avgiftsbelagd verksamhet samt ESV:s årliga rapport till regeringen om avgifter i staten. Innehållet i kapitlen 4, 5 och 6 bygger huvudsakligen på rapporten Underlag för utvecklad styrning och kontroll av avgiftsbelagd verksamhet (RRV 1997:61) och behandlar speciella aspekter av avgiftsbelagd verksamhet såsom redovisning på statsbudgeten av offentligrättslig verksamhet, konkurrensutsatt verksamhet samt den s.k. beställar- /utförarmodellen. För utförligare information hänvisas till nämnda rapport. Första upplagan gavs ut i juni I föreliggande upplaga (andra upplagan) har vissa uppdateringar gjorts främst med anledning av ändringar i vissa förordningar.

6 1 Avgiftsbelagd verksamhet - vad är det? 1.1 Skatt eller avgift? Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en ersättning som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är emellertid flytande. Begreppen skatt och avgift behandlas i förarbetena (prop. 1973:90) till regeringsformen RF (1974:152). Avgiftsbegreppet definieras inte i RF men kan tolkas med hjälp av föreskrifterna i 3, 9, 11 och 13 kapitel 8 där fördelningen av beslutskompetensen mellan riksdag och regering regleras. Gränsen mellan skatt och avgift har betydelse eftersom riksdagen enligt 8 kap. 7 RF inte får delegera rätten att bestämma nivån på en skatt till regeringen eller underlydande myndigheter. Riksdagen fattar således beslut om skatter, medan beslut om avgiftsnivåer kan delegeras till regeringen. I vissa fall kan regeringen med stöd av regeringsformen även fatta beslut om att införa en avgift. Ersättning för tillsynsverksamhet som tas ut i form av omsättningsavgifter eller dylikt kan betraktas som ett gränsfall mellan skatt och avgift. Det finns inte alltid ett tydligt samband mellan en enskild avgift och den prestation som samhället svarar för. Detta är särskilt påtagligt vid tillsyns- och kontrollverksamheter. Det finns däremot ett klart samband mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som erläggs av en grupp, i regel bestående av företag, för att finansiera verksamheten. Vid ett litet antal tillsynsobjekt finns ett tydligt samband mellan en enskild prestation och avgiften. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall helt upplösas, t.ex. länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöskyddslagen. Då svarar kollektivet för sambandet med motprestationen, inte de enskilda tillsynsobjekten. Man kan här tala om kollektiva avgifter, men steget till punktskatt är inte långt. Gränsdragningsfrågan har emellertid under senare år återigen aktualiserats. Lagrådet har, t.ex. i yttrande beträffande tillsynsavgiften i förslag (prop. 1997/98:64) till lag om allmän kameraövervakning, framfört som sin mening att en generell avgift som utgår utan att användaren varit föremål för någon direkt åtgärd från länsstyrelsens sida har karaktären av skatt. Det innebar enligt Lagrådet att delegationsbestämmelsen i lagförslaget stod i strid med RF och att grunderna för finansieringen av länsstyrelsens handläggning därför borde regleras i lagen. Lagrådet har

7 gjort liknande uttalanden också vad gäller andra tillsynsavgifter, t.ex. beträffande avgift enligt lagen om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198) och avgifter för tillsyn enligt livsmedelslagen eller vissa andra författningar (prop. 1997/98:48). Regeringen kan i sådana fall antingen avstå från att ta ut en tillsynsavgift eller också måste grunderna för avgiftsuttaget regleras i lagen. 1.2 Avgift eller bidrag? Med bidrag avses medel eller annan tillgång som en givare, statlig eller icke-statlig, lämnar till en myndighet utan att någon prestation krävs i gengäld, medan avgift som nämnts förutsätter en motprestation. För att de erhållna medlen skall betraktas som bidrag krävs att bidragsgivaren inte får komma i åtnjutande av någon särskild förmånsställning eller ställa krav på hur uppgiften skall utföras eller på att vissa resultat skall uppnås. Däremot har givaren rätt att kräva att bidraget skall användas för ett visst ändamål och/eller att viss person utses till projektansvarig. Om givaren önskar erhålla en rapport eller annan dokumentation över uppnått resultat inom den verksamhet som finansieras behöver detta inte innebära att en motprestation föreligger. Att ett resultat skall tillfalla uppdragsgivaren eller att denne kräver en fördröjning av publicering av resultatet i syfte att själv tillgodogöra sig resultatet innan det blir allmän egendom, tyder däremot på att det rör sig om en avgiftsfinansierad och inte en bidragsfinansierad verksamhet. (Erhållna bidrag och donationer, RRV 1998:8) 1.3 Avgifter och andra pålagor Avgift i regeringsformens bemärkelse En avgift i regeringsformens bemärkelse är en ersättning som betalas för en direkt motprestation. Avgiften är antingen offentligrättslig eller ersättning för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. Avgift för prövning av ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning och årliga avgifter för kontroll av läkemedel är exempel på offentligrättsliga avgifter. Avgift för forskningsuppdrag är exempel på ersättning för en frivilligt efterfrågad tjänst. Dispensavgift

8 En särskild typ av avgift utgör de s.k. dispensavgifterna, som erläggs när tillstånd medgivits att överträda en viss bestämmelse. Syftet med avgiften är att göra en överträdelse ekonomiskt olönsam. Ett exempel är den avgift som ett företag får betala om länsstyrelsen medgivit undantag från bestämmelse om den högsta mängd svavelföroreningar som får släppas ut i luften.

9 Statligt reglerade avgifter En annan typ av avgift är statligt reglerade avgifter. Dessa bestäms av riksdag, regering eller en statlig myndighet men betalas inte till en statlig myndighet utan till privata eller kommunala organ som bedriver verksamheten i fråga. Exempel på sådana avgifter är ersättning till Notarius Publicus för namnbevittning och den ersättning som Socialstyrelsen fastställer för ett s.k. råttsaneringsbevis och som skall betalas till miljö- och hälsoskyddsnämnder. Ett fartyg som anlöper svensk hamn måste ha ett sådant bevis. Skatter eller böter Det finns också ett antal pålagor som kallas för avgifter men som inte är det eftersom det inte utgår någon direkt motprestation. Det rör sig i stället om olika slag av skatter eller böter. Hit hör t.ex. arbetsgivaravgifter respektive sanktionsavgifter. Sanktionsavgifterna erläggs till det allmänna och utgör en form av ekonomisk påföljd för överträdelser av särskilda författningsbestämmelser. Skattetillägg och överlastavgift är exempel på sanktionsavgifter. 1.4 Argument för och emot avgiftsbeläggning Avgiftsbeläggning i statlig verksamhet anses ha två huvudsakliga syften, nämligen att ersätta annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan. De vanligaste argumenten för att införa en avgift kan sammanfattas i nedanstående punkter.

10 Det är rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. Detta förutsätter att både produkten och målgruppen kan identifieras. Målgruppen skall inte heller vara identisk med skattekollektivet. Det kan uppfattas som orättvist att en verksamhet som utnyttjas av en viss avnämarkategori skall bekostas av allmänna medel. En avgift kan öka kostnadsmedvetandet hos både producent och avnämare samt höja produktiviteten. En avgift kan ge en statsfinansiell effekt. Ett kund-leverantörsförhållande upprättas. Detta leder ofta till att myndigheten uppträder mer kommersiellt, t.ex. genom att medvetenheten ökar om att olika användare kan kräva olika ambitionsnivåer, att produktens värde för användaren blir tydligare och att servicen förbättras. Det är önskvärt att minska efterfrågan på en vara eller tjänst. Detta kan man åstadkomma genom att ta ut en avgift. Det finns en överkapacitet i myndigheten som tillfälligt kan utnyttjas till att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet. En positiv effekt av en avgiftsbeläggning är sett ur ett styrningsperspektiv att kraven på myndighetens interna uppföljningssystem och redovisning ökar mot bakgrund av att dels underlag behövs för avgiftssättningen, dels avgiftsbelagd verksamhet skall särredovisas i årsredovisningen. Se vidare avsnitt 2.5 Årsredovisning. När avgiftsbeläggning övervägs, är det viktigt att tänka på att negativa effekter kan uppstå.

11 Argument som kan tala emot att införa en avgift: Avgiftsbeläggningen kan leda till oacceptabla fördelningspolitiska effekter. Det finns risk för en oönskad minskning av efterfrågan. Avgiftsbeläggningen kan innebära att syftet med myndighetens verksamhet inte uppnås eftersom det ligger i samhällets intresse att så många som möjligt får del av tjänsten. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift. 1.5 Val av avgiftskonstruktion De vanligast förekommande avgiftskonstruktionerna är saktaxa och tidtaxa. Avgiften kan också utformas som tvådelade tariffer som består av en fast och en rörlig avgift eller baseras på omsättning, volym, balansomslutning etc Saktaxa En saktaxa är en fast avgift som regeringen eller myndigheten bestämmer i förväg. Flertalet offentligrättsliga avgifter tas ut i form av saktaxor. Det beror framför allt på önskemålet att avgiften skall vara enkel och överskådlig för den enskilde som i detta fall är mer eller mindre tvingad att betala avgiften. En saktaxa kan användas om inte kostnaderna för prestationen varierar för mycket. Annars kommer den som orsakar mindre kostnader att subventionera den som orsakar större kostnader. Exempel på saktaxa är avgift för prövning av ansökan om pass eller ansökan om tillstånd

12 att inneha skjutvapen, avgift för en laboratorieanalys eller Läkemedelsverkets årliga tillsynsavgifter. Det finns flera fördelar med en saktaxa: Den som köper en tjänst eller vara vet i förväg vad det kostar. En fast avgift är lätt att administrera och följa upp. Det upplevs som rättvist att alla får betala lika mycket, särskilt om det är en offentligrättslig avgift som den enskilde är mer eller mindre tvingad att betala. En nackdel med saktaxa är att sambandet mellan avgift och nedlagda kostnader för den enskilda prestationen kan vara svagt. En fast avgift kan således innebära att det blir stora skillnader mellan de kostnader som en viss användare förorsakar och vad användaren får betala Tidtaxa Tidtaxan är knuten till en tidsenhet. Köparen betalar en ersättning som direkt motsvarar den tid som krävs för att fullgöra uppdraget. Tidtaxan, dvs. normalt ett timpris, baseras i regel på direkta lönekostnader med pålägg för att täcka en andel av de kostnader som indirekt är förenade med verksamheten samt eventuella övriga kostnader föranledda av uppdraget, i den mån dessa inte debiteras särskilt. Exempel på tidtaxa är konsulttaxan hos Patent- och registreringsverket, Statistiska centralbyrån och Statens geotekniska institut. En tidtaxa används vid debitering enligt s.k. löpande räkning eller ligger till grund för ett offererat fast pris. Debitering enligt fast offert innebär samma fördel som en saktaxa på så sätt att köparen i förväg vet hur mycket han behöver betala. En tidtaxa kan utformas på olika sätt. Den kan vara indelad i kategorier eller i löneintervall på så sätt att timpriset speglar den genomsnittliga kostnaden i respektive intervall. Ofta har tjänsterna som erbjuds till olika timpriser olika innehåll. Det finns också tidtaxor som är individuella och utformade med den direkta lönekostnaden för den som utför uppdraget som bas och med ett omkostnadspålägg för att täcka övriga kostnader. Fördelar med löpande räkning: Köparen får ersätta de kostnader som just hans uppdrag har orsakat. Detta torde i regel uppfattas som rättvist och rimligt. Nackdelar med löpande räkning:

13 Ambitionsnivån kan bli onödigt hög. Debiteringssättet ger inte incitament till kostnadseffektivitet. Det är svårt för köparen att i förväg uppskatta kostnaderna, vilket kan leda till obehagliga överraskningar. Risken för att köparen ifrågasätter avgiftens storlek ökar när tidsåtgång redovisas. Det kan därför upplevas som svårt att ta betalt för faktiskt nedlagt arbete, vilket i så fall kan leda till en lägre grad av kostnadstäckning. Det kan vara svårt att få betalt av små eller betalningssvaga köpare med resurskrävande ärenden. Ett sätt att strama upp denna debiteringsform är att myndigheten kommer överens med köparen om ett tak för ersättningen. Större uppdrag kan också genomföras etappvis där en ram eller ett högsta belopp bestäms för varje etapp.

14 2 Regeringens styrmedel och myndigheternas rapportering 2.1 Det generella regelverket Regeringsformen med förarbeten I regeringsformen med förarbeten finns bestämmelser om den s.k. normgivningsmakten, dvs. fördelningen av beslutkompetens mellan i första hand riksdagen och regeringen. Där framgår det bl.a. att bemyndiganden att ta ut och bestämma avgifter är beroende av om det är fråga om tvingande, offentligrättsliga avgifter eller s.k. frivilliga avgifter (uppdragsverksamhet). Av detta skäl måste man skilja mellan offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet. Gränsen kan i vissa fall vara otydlig, särskilt om man utgår från graden av tvång respektive frivillighet i efterfrågan. Avgörande för om verksamheten skall betecknas som offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet eller som uppdragsverksamhet är om myndigheten har ett formellt monopol eller ej på att bedriva verksamheten. Nedan redovisas vad som kännetecknar respektive verksamhet. Offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet hör till det s.k. primära lagområdet och har följande kännetecken: Avgiften innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, vilket betyder att avgiften nästan uteslutande tas ut av företag och hushåll. Riksdagen fattar beslut om att avgiften skall införas. Riksdagen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till regeringen. Verksamheten regleras i lag och förordning, dvs. det är bestämt i en författning att myndigheten har ensamrätt på att inom landet bedriva den avgiftsbelagda verksamheten. Exempel på offentligrättsliga avgifter är avgift för prövning av ansökan om pass, körkort eller godkännande av läkemedel.

15 Uppdragsverksamhet hör till regeringens s.k. restkompetens och har följande kännetecken: Regeringen har rätt att besluta om att avgiften skall införas. Regeringen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till myndigheten. Varor och tjänster är frivilligt efterfrågade. Det kan finnas mer än en producent. Exempel på avgift som tas ut för uppdragsverksamhet är t.ex. avgifter som betalas för utredningsuppdrag eller laboratorietjänster. Det bör nämnas att till regeringens restkompetens hör även sådana avgifter som en myndighet tar ut av en annan myndighet oavsett om efterfrågan är frivillig eller tvingande. Ifall det råder tveksamhet om det är fråga om en offentligrättslig eller en frivillig avgift kan regeringen föreslå att riksdagen beslutar om att verksamheten skall avgiftsbeläggas. Avgiften kan då betraktas som offentligrättslig.

16 2.1.2 Avgiftsförordningen Avgiftsförordningen (1992:191) trädde i kraft den 1 juli Dessförinnan fanns vissa generella regler för statlig avgiftsbelagd verksamhet i förordning (1975:586) om register över statliga avgifter som ersattes av ersättningsförordningen (1991:354). Vissa avgifter reglerades tidigare i expeditionskungörelsen (1964:618), t.ex. tillståndsärenden. Skäl till införande av avgiftsförordningen var bl.a. att statsmakterna ville ha ett samlat regelverk för avgiftsbelagd verksamhet med heltäckande och tydliga riktlinjer. Förordningen är uppdelad i följande avsnitt Förordningens tillämpningsområde (1-2 ) Rätten att ta ut avgifter (3-4 ) Ekonomiskt mål (5 ) Beslut om avgiftsbelopp, samråd m.m. (6-8 ) Förfarandet vid uttag av vissa ansökningsavgifter (9-14 ) Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. (15-24 ) Rätten att disponera avgiftsinkomster (25-26 ) Indrivning (30 a ) Tillämpningsföreskrifter (31 ) Förordningens tillämpningsområde Avgiftsförordningen gäller för statliga myndigheter under regeringen. För affärsverken och de allmänna försäkringskassorna gäller endast vissa paragrafer. Förordningen är inte tillämplig på s.k. statligt reglerade avgifter, dvs. sådana som tas ut av andra än statliga myndigheter. De generella bestämmelserna i avgiftsförordningen skall tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Exempelvis kan regeringen ge en myndighet rätt att själv fastställa avgifter för kopior av allmänna handlingar i stället för att tillämpa de avgiftsbelopp som anges i avgiftsförordningen. Ett annat exempel är om regeringen har beslutat att ett annat ekonomiskt mål än full kostnadstäckning skall gälla för en viss verksamhet. Då gäller detta beslut och inte det ekonomiska målet full kostnadstäckning som anges i 5 första stycket. Rätten att ta ut avgifter

17 För att en myndighet skall få ta ut avgift krävs ett bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet ges vanligtvis i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Om det gäller offentligrättsliga avgifter skall riksdagen ha beslutat att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Regeringen fastslår sedan i en förordning vilken myndighet det är som skall ta ut avgiften. Det framgår av regeringsformen om det är riksdagen eller regeringen som beslutar (8 kap. 3 ). Om tveksamhet råder om en avgifts offentligrättsliga karaktär bör regeringen begära att riksdagen beslutar om att avgiften skall införas och att riksdagen till regeringen delegerar rätten att meddela föreskrifter om avgiften samt, om det bedöms lämpligt, att regeringen ges rätt att i sin tur delegera denna rätt till myndigheten. Rätten att meddela föreskrifter om avgiften avser bl.a. vem som har rätt att besluta om avgiftens storlek. För de varor och tjänster som är angivna i 4 får myndigheterna ta ut avgift utan särskilt bemyndigande. Förutsättningen är att verksamheten är av antingen tillfällig natur eller mindre omfattning. Detta generella bemyndigande infördes för att regeringen inte skulle behöva ta ställning till varje förslag till mindre avgiftsuttag. Innan en avgift tas ut måste myndigheten pröva om tjänsten är förenlig med myndighetens uppgift och om tjänsten går utöver den hjälp som skall utföras avgiftsfritt enligt 4 och 6 förvaltningslagen (1986:223). Speciellt när det gäller rådgivning och upplysning per telefon är det viktigt att myndigheten bestämmer vad som skall ges gratis enligt förvaltningslagen. Enligt ESV får verksamhet som bedrivs högst ett par år anses vara verksamhet av tillfällig natur. Verksamheten bör inte anses vara av mindre omfattning om de sammanlagda intäkterna av de angivna varorna och tjänsterna under en längre tid än två år uppgår till ett belopp som motsvarar mer än 5 procent av myndighetens totala kostnader. Detta framgår av ESV:s allmänna råd till 4. Gränsen har satts för att inte verksamheten skall växa okontrollerat och riskera att inkräkta på övrig verksamhet. Om verksamheten varken är av tillfällig natur eller mindre omfattning måste myndigheten begära av regeringen att få ett särskilt bemyndigande eller ett undantag från begränsningarna i 4 andra stycket. Ett särskilt bemyndigande från regeringen är lämpligt om full kostnadstäckning eller ett annat preciserat ekonomiskt mål skall gälla för verksamheten. Ekonomiskt mål Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som skall täckas av intäkter. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla

18 som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål skall gälla, t.ex. krav på vinst, viss kostnadstäckningsgrad, täckning enbart av vissa angivna kostnader, skall regeringen besluta särskilt om detta. Det förekommer också att inget preciserat ekonomiskt mål kan anges, t.ex. entréavgifter vid de flesta museer. Huvudprincipen för avgiftssättningen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader för verksamheten och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som är gemensamma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett sådant avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. Detta gäller t.ex. Statens institutionsstyrelse och arbetsdriften vid Kriminalvårdsstyrelsen. Statens institutionsstyrelse bedriver ungdoms- och missbrukarvård. Kostnaderna för vården är höga och om det ekonomiska målet skulle vara full kostnadstäckning finns det risk för att kommunernas efterfrågan skulle minska avsevärt. Därmed skulle syftet med verksamheten motverkas. Vid Kriminalvårdens arbetsdrift produceras ett stort antal varor och tjänster. Syftet med verksamheten är att tillgodose de sociala och sysselsättningsskapande målen inom kriminalvården. Behovet av säkerhetsbevakning, anpassning av arbetet till de intagnas arbetsförutsättningar, mer stöd i form av arbetsledning, m.m. innebär att kostnaderna blir högre än hos andra företag och inte kan täckas fullt ut av försäljningsintäkter. Detta gäller trots att ersättningen för den intagnes arbete normalt är mycket lägre än lönen till en privat anställd. För höga priser medför låg orderingång med brist på arbetsuppgifter för de intagna och lågt utnyttjande av produktionsresurserna. För låga priser kan strida mot gällande konkurrenslagstiftning. För att få avsättning för produkterna sätts priset med beaktande av konkurrenslagstiftningen så att resultatet över en längre period blir det bästa möjliga. Konkurrenslagen bygger på två generella förbud, ett (6 ) mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och ett (19 ) mot missbruk av dominerande ställning. Exempel på vad som kan vara missbruk av dominerande ställning är t.ex. oskäliga försäljningsvillkor, till vilka bl.a. underprissättning räknas. Priser som är lägre än den genomsnittliga rörliga kostnaden och genom vilka ett dominerande företag försöker eliminera en konkurrent utgör enligt EU-domstolen missbruk av den dominerande ställningen. Priser som är lägre än den genomsnittliga totala kostnaden men högre än den genomsnittliga rörliga kostnaden anses också utgöra missbruk när de utgör en del i en plan som har till syfte att eliminera en konkurrent.

19 När det ekonomiska målet inte är full kostnadstäckning och verksamheten är konkurrensutsatt är det särskilt viktigt att priserna ändå sätts så att myndigheten inte riskerar att anklagas för underprissättning. Regeringen kan i regleringsbrevet eller annat dokument ställa krav på att myndigheten utarbetar sådana riktlinjer för prissättningen att snedvridning av konkurrensen med andra företag undviks. Regeringen kan också ställa krav på att myndigheten begränsar omfattningen av verksamheten så att myndigheten inte uppnår en marknadsledande ställning på något område och därmed blir prisledande. Kriminalvårdsstyrelsen har för Kriminalvårdens arbetsdrift utarbetat riktlinjer för prissättning av varor och tjänster. Också Samhallkoncernen har en dokumenterad konkurrenspolicy. Beträffande konkurrensproblematiken se vidare kapitel 5 Avgiftsbelagd verksamhet i konkurrens. När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 avgiftsförordningen får myndigheten normalt själv bestämma om avgiften skall täcka hela självkostnaden eller kanske bara särkostnaden. Denna frihet motiveras av att avgiftsnivån inte får motverka syftet med verksamheten. Om det t.ex. är viktigt att informationen i en publikation sprids, bör inte priset sättas så högt att spridningen hindras. För tjänsteexporten gäller krav på lönsamhet. Det bör påpekas att det vid tjänsteexport torde vara svårare att på förhand bedöma riskerna än vid inhemsk verksamhet. Det kan därför vara motiverat att kalkylera med ett större riskpålägg för att gardera sig mot förlust i verksamheten. Regeringen tillsatte i mars 1999 en särskild utredare för att bl.a. kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande (Dir. 1999:24). I uppdraget ingick att analysera hur myndigheterna hanterar kravet på lönsamhet samt vilka konsekvenser kravet får på tjänsteexportens omfattning och riskexponering. I april 2000 överlämnades betänkandet Export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27). I betänkandet föreslås bl.a. att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänsteexportverksamhet ersätts med ett krav på full kostnadstäckning. Ärendet är under beredning i RK. Beslut om avgiftsbelopp, samråd m.m. För offentligrättsliga avgifter är det riksdagen som beslutar om avgiftsbeläggning. Riksdagen kan antingen själv besluta om avgiftens storlek eller delegera rätten att bestämma avgiftens storlek till regeringen. Riksdagen kan, om det bedöms lämpligt, medge att regeringen i sin tur delegerar till myndigheten. Det är i regel regeringen som beslutar om avgiftens storlek. Men det finns undantag. Riksdagen beslutar t.ex. om nivån på de avgifter som Statens biografbyrå tar ut för granskning av filmer och videogram. Ett exempel på när

20 en myndighet får besluta om nivån på en offentligrättslig avgift är avgifter för köttbesiktning som Livsmedelsverket bestämmer. För frivilligt efterfrågade varor och tjänster är det regeringen som får bestämma att verksamheten skall vara avgiftsbelagd. Regeringen har i de allra flesta fall delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. Ett exempel på undantag utgör administrationen av ålderspensioneringen. Här är det regeringen som bestämmer ersättningen till Riksförsäkringsverket m.fl. Om avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kompetensområde (prop. 1973:90). Enligt avgiftsförordningen skall myndigheterna varje år samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut. Samråd skall ske även om avgifterna avses vara oförändrade. I de fall regeringen bestämmer avgiftens storlek skall samråd ske med ESV innan förslag lämnas till regeringen om avgiften. ESV får medge undantag från samrådsskyldigheten. Se vidare avsnitt 2.7 Ekonomistyrningsverkets avgiftssamråd. Myndigheterna skall på ESV:s begäran lämna uppgifter om de varor och tjänster som myndigheten tar ut avgifter för. Uppgifterna utgör underlag för bl.a. rapportering till regeringen. Se vidare kapitel 3 Ekonomistyrnings-verkets rapportering till regeringen. Förfarande vid uttag av vissa ansökningsavgifter I 9-14 avgiftsförordningen beskrivs förfarandet vid uttag av vissa ansökningsavgifter. Avgiftsbeloppen i 10 är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittligt beräknad timkostnad för prövning vid samtliga berörda myndigheter. Styrande för inplaceringen i en avgiftsklass är tidsåtgången för ett normalärende inom respektive ärendeslag. Vilken avgiftsklass som skall gälla anges i den materiella författningen. Inplaceringen av respektive ärende i avgiftsklass bör omprövas av myndigheten så snart rutinerna för prövning eller prövningens innehåll ändras. Tillämpningen av avgiftsklass enligt 10 innebär en förenkling jämfört med om avgifterna skulle beräknas utifrån faktiska kostnader hos den enskilda myndigheten. Regeringen kan överväga om avgifterna i stället bör beräknas med utgångspunkt i myndighetens egna kostnader om myndigheten disponerar avgifterna

21 prövningen inte huvudsakligen är av administrativ art utan är förenad med väsentliga kostnader för t.ex. konsultinsatser, laboratorieanalyser eller utlandsresor eller om kostnaderna för prövningen avviker väsentligt från de avgiftsnivåer som anges i 10 avgiftsförordningen. Om ansökningsavgiften för ett ärendeslag beräknas på basis av myndighetens egna kostnader torde myndigheten få ett större incitament att följa upp det ekonomiska resultatet än om avgiften bygger på en genomsnittlig kostnad för statsförvaltningen. Detta måste vägas mot de fördelar det innebär att tillämpa ett enkelt system med låga administrationskostnader, där tidsåtgången för ett normalärende avgör vilken avgift som skall tas ut. Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. I 15 avgiftsförordningen ges ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för kopior, utskrifter, bevis, registerutdrag m.m. Avgifterna har liksom för ansökningsavgifterna beräknats med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad och beräknad tidsåtgång för framställning och distribution. Avgift för bevis eller registerutdrag skall när regeringen särskilt föreskrivit det tas ut enligt en viss avgiftsklass som anges i den materiella författningen. Avgiftsbeloppet framgår av 20 avgiftsförordningen. I vissa fall kan en myndighet ges bemyndigande att själv bestämma avgifter för kopior av allmänna handlingar m.m. Detta gäller t.ex. Riksarkivet, där efterfrågan på kopior av allmänna handlingar av naturliga skäl är omfattande och förutsättningarna kan anses som lite speciella. Rätten att disponera avgiftsinkomster För att en myndighet skall få disponera inkomsterna i den avgiftsbelagda verksamheten krävs att statsmakterna har medgivit detta. Offentligrättsliga avgifter bör i regel inte disponeras av myndigheten utan tillföras statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster disponeras normalt av myndigheten. Rätten att disponera avgiftsinkomsterna framgår i regel av myndighetens regleringsbrev.

22 I avgiftsförordningen ges ett generellt bemyndigande att disponera inkomster enligt 4 och 15 förordningen. Ytterligare bemyndigande i regleringsbrevet är därför onödigt. Frågan om disposition av avgiftsinkomster behandlas vidare i kapitel 4 Redovisning på statsbudgeten av offentligrättslig verksamhet Kapitalförsörjningsförordningen Om en myndighet som disponerar inkomsterna från sin avgiftsbelagda verksamhet får ett över- eller underskott i denna verksamhet skall det i regel balanseras till följande år. Om det ackumulerade överskottet är större än 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning skall myndigheten föreslå regeringen hur hela det ackumulerade överskottet skall användas. Detta framgår av 23 kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Vidare framgår att om årets underskott i den avgiftsbelagda verksamheten är större än det balanserade överskottet från tidigare år skall myndigheten lämna förslag till åtgärder till regeringen. Bestämmelsen gäller för den avgiftsbelagda verksamheten i sin helhet oavsett hur verksamheten indelats enligt regleringsbrevets budget för avgiftsbelagd verksamhet, men bara om myndigheten har rätt att disponera inkomsterna. Om regeringen önskar att myndigheten skall lämna förslag till disposition av överskott respektive täckning av underskott för någon enskild verksamhet bör detta framgå av myndighetens regleringsbrev. Skrivelsen till regeringen om förslag till disposition av överskott respektive åtgärder för täckning av underskott skall lämnas senast då myndigheten beslutat om årsredovisningen. Med tanke på att myndigheten måste kunna identifiera vilka kostnader som är förenade med den avgiftsbelagda verksamheten för att kunna bestämma resultatet, är bestämmelsen i princip bara tillämplig på avgiftsbelagd verksamhet som har ett ekonomiskt mål. För sådana varor och tjänster som myndigheten avgiftsbelägger med stöd av 4 avgiftsförordningen gäller således inget generellt krav på att särredovisa kostnaderna för verksamheten. Vidare finns det myndigheter som enligt sin instruktion får ta betalt i rimlig omfattning för vissa varor och tjänster. Myndigheten kan då bestämma på samma sätt som är fallet i 4 att i större eller mindre utsträckning subventionera verksamheten med anslagsmedel. Om regeringen önskar att 23 kapitalförsörjnings-förordningen skall kunna

23 tillämpas på dessa typer av verksamheter måste det i regleringsbrevet anges vilka kostnader som avgiften skall täcka (ekonomiskt mål). Annars kan ju inget ekonomiskt resultat beräknas. För tjänsteexport gäller än så länge krav på lönsamhet. Se vidare avsnitt Ekonomiskt mål. Tjänsteexport kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande. Om en myndighet uppvisar betydande överskott som är hänförligt till sådan tjänsteexport kan regeringen ta särskild hänsyn till detta vid eventuellt beslut om disposition av överskottet. Att bestämmelsen i 23 avser den totala avgiftsbelagda verksamheten och inte varje enskild sådan verksamhet som en myndighet bedriver, motiveras nedan. Med hänsyn till väsentlighet och risk kan det anses onödigt att regeringen skall ta ställning till förslag till disposition av överskott respektive täckning av underskott inom ett område med obetydlig omsättning, om t.ex. ett annat område av stor omfattning uppvisar nollresultat. Hur den avgiftsbelagda verksamheten delas in är inte givet, utan indelningen kan ändras från ett år till ett annat. Beräkningen av det ackumulerade resultatet för varje enskild verksamhet försvåras i så fall. Om regeringen ställer krav på att överskottet skall betalas in till statskassan och myndigheten senare redovisar underskott som annars skulle ha täckts av ett balanserat överskott, skall medel tillskjutas via statsbudgeten. I annat fall skulle det innebära en beskattning av avnämarna i och med att de tvingas betala två gånger för samma sak. Däremot, om verksamheten tidigare kommit i åtnjutande av förlusttäckningsbidrag, anser ESV att det är rimligt att myndigheten vid överskott betalar in ett belopp uppgående till högst det belopp som erhållits i bidrag. 2.2 Specifika regler Utöver de generella ekonomiadministrativa bestämmelserna kan det finnas specifika regler för en enskild avgiftsbelagd verksamhet. Dessa regler skall framgå av myndighetens regleringsbrev, av eventuell lag och förordning med förarbeten som reglerar verksamheten, av myndighetens instruktion eller av särskilda regeringsbeslut. Såväl i regleringsbrevets verksamhetsdel som i finansieringsdelen tas frågor upp som berör den avgiftsbelagda verksamheten. Se vidare avsnitt 2.3 Regleringsbrevet. I lag och förordning regleras uttag av offentligrättsliga avgifter. Det gäller t.ex. avgifter för prövning

24 av vissa ärenden, för tillsyn, kontroll eller obligatorisk registrering. Bemyndigande att ta ut avgift för frivilligt efterfrågade varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bör vanligtvis ges i instruktionen. Bemyndigande och villkor i övrigt för avgiftsbelagd verksamhet kan av praktiska skäl ibland behöva ges i ett särskilt regeringsbeslut. 2.3 Regleringsbrevet I budgetprocessen är regleringsbrevet regeringens viktigaste styrdokument i förhållande till myndigheterna. Regleringsbrevet skall avse myndighetens hela verksamhet, oavsett hur den är finansierad. En handledning ges årligen ut med anvisningar om hur regleringsbrevet skall utformas. För fullständighetens skull och för att i någon mån komplettera regleringsbrevshandledningen redovisas nedan vad som gäller för avgiftsbelagd verksamhet. Statlig verksamhet bedrivs i syfte att uppnå vissa effekter i samhället. Den avgiftsbelagda verksamheten utgör inget undantag. I regleringsbrevets verksamhetsdel anges de effektmål som verksamheten skall bidra till. Ibland omfattas den avgiftsbelagda verksamheten av de effektmål som gäller för myndighetens övriga verksamhet. Hur särskilda verksamhetsmål och återrapporteringskrav för den avgiftsbelagda verksamheten skall utformas måste avgöras utifrån behovet i det enskilda fallet. I sammanhanget bör uppmärksammas de generella bestämmelserna för återrapportering som redovisas i avsnitt 2.5 Årsredovisning. Offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet bedrivs med stöd av lag och förordning. Det syfte som ligger bakom regleringen ligger därför i många fall till grund för vilka effekter som verksamheten skall bidra till. Verksamhetsmålen för denna typ av verksamhet är i regel inte beroende av finansieringsform, varför mål och återrapporteringskrav kan anges enligt samma principer som för anslagsfinansierad verksamhet. Motiven till att staten bedriver uppdragsverksamhet varierar. I rapporten Underlag för utvecklad styrning och kontroll av avgiftsbelagd verksamhet (RRV 1997:61) görs en kategorisering av olika typer av uppdragsverksamhet med utgångspunkt i motiven till att bedriva verksamheten. Det finns ett behov av verksamheten hos samhället och av att den bedrivs av staten. Verksamheten kan ha karaktär av subventionerade samhällstjänster eller bedrivas för att

25 säkerställa att alla har tillgång till vissa tjänster som anses angelägna, t.ex. distriktsveterinärer. Det finns kompetens och andra förutsättningar hos myndigheten för att bedriva verksamheten. Ett exempel är myndigheter som säljer varor och tjänster när det uppstår tillfälligt ledig kapacitet i den anslagsfinansierade verksamheten. I andra fall besitter myndigheten en unik kompetens som efterfrågas kommersiellt och som kan erbjudas t.ex. i form av utbildnings- och informationstjänster. Verksamheten möjliggör ett effektivt resursutnyttjande hos myndigheten/staten. Till denna kategori hör bl.a. offentlig resurssamordning (4 punkt 7 avgiftsförordningen), exempelvis att låta en annan myndighet köpa in sig i myndighetens telefonväxel. Budgeten i regleringsbrevet är ett instrument för styrning av avgiftsbelagd verksamhet och skall ange ungefärlig omfattning och förväntat resultat i de budgeterade verksamheterna även i ett mer långsiktigt perspektiv. Budgeten skall också ge en bild av den avgiftsbelagda verksamhetens inriktning och omfattning. Med utgångspunkt i de uppgifter som redovisas i budgetunderlaget och årsredovisningen bör det sedan finnas underlag för regeringen att följa upp om myndigheten lever upp till det ekonomiska mål som ställs på verksamheten. Ekonomiska villkor för den avgiftsbelagda verksamheten framgår av myndighetens regleringsbrev såvida villkoren inte framgår av en lag, förordning eller annat beslut av regeringen. Det bör således framgå av regleringsbrevet vilka verksamheter som är avgiftsbelagda och om myndigheten disponerar inkomsterna. Bemyndiganden bör vara tydliga och inte ge utrymme för tolkningar. Varor och tjänster bör specificeras. I det fall avgiftsinkomsterna redovisas mot inkomsttitel skall denna anges. Under rubriken Undantag från EA-reglerna bör anges sådana undantag från avgiftsförordningen, kapitalförsörjningsförordningen m.fl. som myndigheten medgivits i tidigare regleringsbrev eller andra regeringsbeslut och som alltjämt gäller. Nedan anges exempel på undantag från generella bestämmelser för avgiftsbelagd verksamhet. Undantag från begränsningarna i 4 andra stycket avgiftsförordningen kan medges om verksamheten varken är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Se även avsnitt Rätten att ta ut avgifter. Undantag från 5 första stycket avgiftsförordningen skall ges om det ekonomiska målet full kostnadstäckning inte skall gälla för verksamheten. Om ett annat ekonomiskt mål

26 skall gälla, t.ex. att ersättningen skall täcka vissa angivna kostnader eller att en viss kostnadstäckningsgrad skall uppnås, skall detta anges. Undantag kan ges från 23 kapitalförsörjningsförordningen om en annan gräns än 10 procent av omsättningen i den avgiftsbelagda verksamheten skall gälla för att myndigheten själv skall få besluta om att balansera resultatet i ny räkning. 2.4 Budgetunderlag Budgetunderlagets innehåll regleras i 9 kap. 3 förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I budgetunderlaget skall myndigheten bl.a. lämna ett förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande räkenskapsåren. Av ESV:s föreskrifter framgår att myndigheten skall lämna en översikt över verksamhetens finansiering. Där skall särskilt anges de beräknade totala avgiftsintäkter som myndigheten disponerar. Någon indelning av verksamheten görs inte i översikten. I de fall myndigheten bedriver avgiftsbelagd verksamhet, men inte disponerar intäkterna finansieras verksamheten med anslag. För sådan verksamhet anges i översikten de kommande årens beräknade anslagsbehov. Förutom dessa uppgifter skall myndigheten lämna en särskild redogörelse för den avgiftsbelagda verksamheten. Denna redogörelse skall utgå från den budget för avgiftsbelagd verksamhet som anges i det senaste regleringsbrevet. Detta innebär att om ingen budget för avgiftsbelagd verksamhet angetts i regleringsbrevet finns heller inget generellt krav på myndigheten att lämna någon särskild redogörelse för den avgiftsbelagda verksamheten. Det skall råda överensstämmelse mellan den särskilda redogörelsen och regleringsbrevets budget för avgiftsbelagd verksamhet vad gäller indelning av verksamheten med uppgifter om intäkter, kostnader etc. Även den tidsmässiga omfattningen av budgetunderlagets särskilda redogörelse skall utgå från den budget som anges i regleringsbrevet. Det innebär att om regleringsbrevets budget är treårig skall även budgetunderlagets särskilda redogörelse vara treårig. Även om den särskilda redogörelsen i budgetunderlaget skall utgå från den indelning och struktur som anges i budgeten i regleringsbrevet skall dock hänsyn tas till eventuella verksamheter som förutses tillkomma respektive avvecklas. I ESV:s allmänna råd anges också att om myndigheten finner behov av en annan indelning av verksamheten än den som anges i regleringsbrevets budget för avgiftsbelagd verksamhet bör myndigheten lämna förslag till sådan.

27 2.5 Årsredovisning I 3 kap. förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag återfinns generella bestämmelser om bl.a. resultatredovisningen i myndigheternas årsredovisning. För avgiftsbelagd verksamhet bör särskilt uppmärksammas föreskrifterna till 3 kap. 2 som anger att verksamheten skall redovisas enligt den indelning som framgår av budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i myndighetens regleringsbrev. Detta innebär att både den ekonomiska och i förekommande fall den verksamhetsmässiga informationen som lämnas i resultatredovisningen kommer att följa den indelning och struktur som använts i regleringsbrevets budget för avgiftsbelagd verksamhet. Önskar regeringen någon annan indelning av den avgiftsbelagda verksamheten måste detta särskilt anges i regleringsbrevet eller annat regeringsbeslut. I de fall regeringen inte anger någon indelning för återrapporteringen skall myndigheten välja en lämplig indelning. Då kan myndigheten, om den anser det lämpligt, redovisa hela den avgiftsbelagda verksamheten utan ytterligare indelning. Kravet på särredovisning av den avgiftsbelagda verksamheten gäller oavsett om myndigheten disponerar avgiftsinkomsterna eller inte. Av ESV:s föreskrifter till 7 kap. 1 framgår att myndigheten i en not till posten Intäkter av avgifter och andra ersättningar skall redovisa de avgiftsinkomster som tas ut med stöd av 4 avgiftsförordningen. 2.6 Redovisning av avgiftsinkomster Bestämmelser om redovisning av avgiftsinkomster finns i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Icke disponibla avgiftsinkomster Avgiftsfinansierad verksamhet där myndigheten inte får disponera inkomsterna skall avräknas mot en inkomsttitel. Inkomsttiteln anges normalt i myndighetens regleringsbrev. Intäkterna skall redovisas som en särskild post under rubriken Uppbördsverksamhet i resultaträkningen.

28 Disponibla avgiftsinkomster Avgiftsfinansierad verksamhet där myndigheten får disponera inkomsterna bör om möjligt redovisas enbart i resultaträkningen. Om det ekonomiska målet för en avgiftsfinansierad verksamhet är full kostnadstäckning gäller som huvudregel att avgifterna enbart skall redovisas i resultaträkningen och alltså inte redovisas under anslag. Annars kan det vara svårt att utifrån myndighetens redovisning bedöma om den avgiftsfinansierade verksamheten uppnått kravet på full kostnadstäckning. I undantagsfall ställs dock krav på att avgiftsinkomsterna skall avräknas ett anslag och i vissa andra fall kan det vara mest praktiskt att reducera anslagsbelastningen. När det gäller avgiftsfinansierad verksamhet för vilken full kostnadstäckning inte är ett krav, kan myndigheten i princip välja mellan att redovisa avgiftsinkomsterna enbart i resultaträkningen eller både i resultaträkningen och under anslaget som en anslagsreduktion. Att redovisa avgifterna enbart i resultaträkningen har vissa fördelar när det gäller att följa upp myndighetens räkenskaper. Redovisning av avgiftsinkomsterna även som anslagsreduktion kan dock ha administrativa fördelar. Myndigheten bör framför allt om det handlar om mindre belopp välja den metod som är administrativt enklast att hantera. Vad gäller avgiftsinkomster enligt 4 avgiftsförordningen för vilka full kostnadstäckning inte behöver uppnås kan det vara lämpligt och praktiskt att bokföra avgiftsinkomster som en reduktion av anslagsutfallet. I handledningen Redovisning av avgiftsinkomster (RRV 1995:37) finns närmare beskrivet hur avgiftsfinansierad verksamhet bör redovisas.

29 2.7 Ekonomistyrningsverkets avgiftssamråd Samråd om avgifter regleras i 7 avgiftsförordningen. Myndigheten skall samråda årligen med ESV. Detta gäller även om avgifterna inte avses ändras. I de fall regeringen fattar beslut om avgiftens storlek skall samråd ske med ESV innan förslag lämnas till regeringen. Av ESV:s föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen framgår hur samrådsunderlaget bör vara utformat. När en viss avgift skall täcka kostnader vid flera myndigheter är det viktigt att det framgår av den materiella författningen vilken myndighet som skall ansvara för avgiftssystemet och samrådet med ESV. ESV anser vidare att det är angeläget att det vid behov fastställs vilka kostnader som avgiften skall täcka. Det kan t.ex. röra sig om kostnader för arbetsuppgifter som har med EU-frågor att göra, remissarbete etc. Se vidare rapporten Underlag för utvecklad styrning och kontroll av avgiftsbelagd verksamhet (RRV 1997:61). Avgiftsförordningen är inte tillämplig på statligt reglerade avgifter som tas ut i verksamhet som bedrivs av privata eller kommunala organ (se avsnitt 1.3 Avgifter och andra pålagor), inte heller på pålagor som kallas för avgifter men som egentligen är skatt, tull, böter etc., t.ex. arbetsgivaravgifter och felparkeringsavgifter. Följaktligen omfattas således varken statligt reglerade avgifter eller nämnda pålagor av samrådsskyldigheten enligt avgiftsförordningen. Syftet med samrådsfunktionen är i första hand att kontrollera att avgifterna är beräknade utifrån det ekonomiska mål som gäller för verksamheten, se till att regler och riktlinjer på avgiftsområdet följs och att enhetliga och vedertagna principer för prissättning tillämpas. Som ett led i samrådet för ESV ut praxis, förmedlar erfarenheter från olika avgiftsbelagda verksamheter och ger råd i kalkylerings- och prissättningsfrågor. De erfarenheter som erhålls i samband med samrådsverksamheten kan också visa på ett behov av förtydliganden vid utformning av regler, riktlinjer och handledningar. Kunskaperna kan också användas vid beskrivning av tillståndet och utvecklingstendenser inom avgiftsbelagd verksamhet. Samrådsverksamheten innebär att myndigheterna tvingas att årligen ompröva sina avgifter. Vidare medverkar samrådsverksamheten till att myndigheter skärper sin kompetens och sina kunskaper vad gäller kostnadskalkylering och prissättning. Samrådsförfarandet inleds med att myndigheten kommer in med samrådsunderlag till ESV.