ATLANTA AUGUSTA CHARLOTTE DENVER LOS ANGELES NEW YORK RALEIGH SAN DIEGO SAN FRANCISCO

Transkript

1 Kilpatrick Townsend & Stockton Advokat KB Hovslagargatan 5B Box Stockholm Telefon: Telefax: Stockholm den 25 november 2013 Direktnr: Mobiltfn: Till: Byggherrarnas RS-utskott Från: Ang: Nicklas Björklund och Johan Lindgren Revidering av Arbetsmiljöverkets föreskrifter m.m. 1 Sammanfattning 1.1 Sanktionsutredningen (SOU 2011:57) har uppmärksammat ett behov av effektivare sanktioner inom arbetsmiljöområdet. Regeringen har därför föreslagit att sanktionsavgifter i stor utsträckning ska ersätta straffsanktioner (prop. 2012/13:143). Riksdagen har i juni 2013 beslutat om regeringens förslag (rskr. 2012/13:284). Arbetsmiljöverket har nu i en remiss daterad den 9 september 2013 (RES 2013/100674) föreslagit ändringar i Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd med anledning av riksdagens beslut. Byggherrarna är ett av de organ som har getts tillfälle att yttra sig. 1.2 De föreslagna ändringarna avser alltså införandet av sanktionsavgifter. Övriga föreslagna förändringar är relativt få, eller av mer redaktionell art. 1.3 Tidigare kunde Arbetsmiljöverket göra en åtalsanmälan om myndigheten misstänkte arbetsmiljöbrott, innebärande att frågan kunde prövas i domstol. Införandet av sanktionsavgifter innebär istället ett mer effektivt och direkt sanktionssystem, där Arbetsmiljöverket kan besluta om ett avgiftsföreläggande. Föreläggandet kan antingen godkännas (varpå avgiften påförs direkt) eller bestridas (varpå Arbetsmiljöverket kan välja att överlämna frågan till domstol). ATLANTA AUGUSTA CHARLOTTE DENVER LOS ANGELES NEW YORK RALEIGH SAN DIEGO SAN FRANCISCO SEATTLE SHANGHAI SILICON VALLEY STOCKHOLM TOKYO WALNUT CREEK WASHINGTON WINSTON-SALEM

2 1.4 Tidigare krävdes uppsåt eller oaktsamhet för att dömas för arbetsmiljöbrott. Detta krav tas bort i och med införandet av sanktionsavgifter, i princip innebärande ett s.k. strikt ansvar. 1.5 Arbetsmiljöverket kommer att kunna meddela avgifter mellan kr kr (att jämföra med tidigare maxavgift om kr). Enligt föreskrifterna för byggnadsoch anläggningsarbeten kommer dock maxavgiften att vara kr. 1.6 Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli Inledning 2.1 I Arbetsmiljöverkets olika föreskrifter finns bestämmelser som vid överträdelse är förenade med s.k. straffsanktioner (t.ex. böter). Riksdagen har nu antagit ett förslag till ändring av arbetsmiljölagen (se prop. 2012/13:143), bl.a. innebärande att straffsanktioner skall ersättas med s.k. sanktionsavgifter. 2.2 Arbetsmiljöverket har därför tagit fram förslag på ändringar i sina olika föreskrifter och allmänna råd, vilka skall anpassas till ändringarna i arbetsmiljölagen. Förslaget har skickats ut på remiss. 2.3 Syftet med ändringarna i arbetsmiljölagen och föreskrifterna är att effektivisera sanktionerna vid arbetsmiljöbrott samtidigt som det anses lämpligare att söka förhindra överträdelser genom avgifter istället för straffrättsliga påföljder så som böter. 2.4 Ändringarna i Arbetsmiljöverkets föreskrifter planeras att träda i kraft samtidigt som ändringarna i arbetsmiljölagen ( AML ), dvs den 1 juli Vi har blivit ombedda att belysa de föreslagna ändringarna i Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd. Vi har därvid fokuserat på de ändringar som rör byggnads- och anläggningsarbeten, dvs i föreskriften AFS 1999:3. 3 Gällande regler 3.1 Arbetsmiljölagen Med arbetsmiljöansvar avses en skyldighet att vara aktiv och att vidta åtgärder genom att eliminera eller minska risker för ohälsa och olycksfall i arbetet så att arbetsmiljön blir bra I AML finns regler om skyldigheter för arbetsgivare och andra skyddsansvariga att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Lagen är en s.k. ramlag och är avsedd att kompletteras med föreskrifter. Lagen innefattar bl.a. regler om hur arbetsmiljön skall vara beskaffad (2 kap.), vilka som har ett arbetsmiljöansvar (3 kap.), i vilka fall en 2 (8)

3 myndighet (t.ex. Arbetsmiljöverket) får meddela föreskrifter samt vad dessa får omfatta (4 kap.). Lagen reglerar även vilka påföljder som kan bli aktuella vid överträdelser (8 kap.) Arbetsmiljöansvaret kan åvila såväl en juridisk som en fysisk person. Arbetsmiljöansvaret åvilar i första hand arbetsgivaren (se 3 kap. 2-3 ) som alltid har huvudansvaret för sina arbetstagares arbetsmiljö, men kan även åvila andra, t.ex. en byggherre (se 3 kap. 6 ) eller en byggarbetsmiljösamordnare (se 3 kap. 7a-7b ). Byggherrens ansvar kan i vissa fall skriftligen överlåtas till en självständig uppdragstagare (se 3 kap 7c ) En grundläggande regel är att arbetsmiljöansvaren kompletterar varandra. En arbetsgivare, t.ex. en entreprenör, kan ha ett ansvar för sin personal som arbetar på en byggarbetsplats, samtidigt som även byggherren har ett visst ansvar för byggarbetsplatsen. Var och ens ansvar gäller alltså fullt ut även om det samtidigt finns andra som har skyldigheter. Det blir således ofta upp till Arbetsmiljöverket att avgöra vem eller vilka som skall ansvara för en överträdelse. 3.2 Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om byggnads- och anläggningsarbete ( AFS 1999:3 ) Föreskriften rör främst företag inom byggbranschen och reglerar planering och utförande av byggnads- eller anläggningsarbete. Föreskriften trädde i kraft 1999 och har ändrats ett flertal gånger, senast Som ovan nämnts ålägger AML byggherren ett visst generellt ansvar för planeringen och projekteringen av ett byggnads- eller anläggningsarbete (AML 3 kap. 6 ). Därtill finns flera specifika straffsanktionerade (dvs genom böter) ansvarsbestämmelser i AFS 1999:3. Föreskriften anger alltså ett mer preciserat ansvar än de generella ansvarsreglerna i AML och ålägger t.ex. byggherren ett särskilt ansvar för att lämna föranmälan och att upprätta en arbetsmiljöplan. 3.3 Påföljdssystemet AML eller föreskrifter meddelande med stöd av lagen kan genomdrivas genom förelägganden eller förbud (se AML 7 kap. 7 ). Överträdelser av sådana förelägganden eller förbud kan i sin tur leda till straff i form av fängelse eller böter (AML 8 kap. 1 ) Vissa överträdelser, t.ex. brott mot en del föreskrifter, är dock direkt straffsanktionerade innebärande att straff (böter) kan utgå vid överträdelse utan att föreläggande eller förbud först meddelats. För att dömas till böter för sådan överträdelse krävs uppsåt eller oaktsamhet (se AML 8 kap. 2 ). 3 (8)

4 3.3.3 Arbetsmiljöverket har redan idag möjlighet att påföra sanktionsavgifter enligt AML, men inte avseende överträdelser mot föreskrifterna som rör byggnads- och anläggningsarbeten, dvs AFS 1999:3. Avgiftsbeloppet kan vara lägst kr och högst kr Då Arbetsmiljöverket misstänker att en överträdelse av AML eller en föreskrift skett, kan myndigheten göra en s.k. åtalsanmälan innebärande att frågan utreds av polis och åklagare. Den sistnämnde kan besluta att väcka åtal för överträdelsen, innebärande att saken skall prövas av domstol. 4 Föreslagna ändringar i AFS 1999:3 4.1 Straffsanktionerade bestämmelser som skall ändras : Bestämmelsen rör byggherrens ansvar för att i vissa fall lämna förhandsanmälan till Arbetsmiljöverket. Brott mot bestämmelsen kan i dagsläget medföra böter Den nu föreslagna ändringen innebär att straffsanktionen ersätts med en sanktionsavgift avseende kravet att skicka in anmälan samt att tillse att anmälan har rätt innehåll. I övrigt skall bestämmelsen vara oförändrad Sanktionsavgiften skall utformas som en fast avgift om kr : Bestämmelsen rör byggherrens ansvar för att en arbetsmiljöplan upprättas och hålls tillgänglig, för det fall sådan plan krävs. Brott mot bestämmelsen kan i dagsläget medföra böter Den nu föreslagna ändringen innebär att straffsanktionen ersätts med en sanktionsavgift vad gäller överträdelse av kravet att upprätta en arbetsmiljöplan, dock inte avseende att hålla planen tillgänglig Sanktionsavgiften skall utformas som en fast avgift med två nivåer; kr om det saknas krav på förhandsanmälan enligt 7, eller kr om sådant krav finns. Avgiften blir alltså beroende av byggprojektets omfattning. Sanktionsavgift skall inte utgå om arbetena är kortare än två dagar (kravet på att upprätta arbetsmiljöplan kvarstår dock, fast utan sanktionsmöjlighet) : Bestämmelsen rör upprättande, anpassning, förvaring och överlämnande av dokumentation. Brott mot bestämmelsen kan i dagsläget medföra böter Den nu föreslagna ändringen innebär att bötessanktionen tas bort utan att ersättas med någon sanktionsavgift, i övrigt skall bestämmelsen vara oförändrad. Bestämmelsen har ansetts för otydlig för att överträdelse skall medföra sanktionsavgift. 4 (8)

5 : Bestämmelsen rör byggarbetsmiljösamordnarens ansvar för att upprätta eller låta upprätta en arbetsmiljöplan innan byggarbetsplatsen etableras (om 8 kräver att så sker). Brott mot bestämmelsen kan i dagsläget medföra böter Den nu föreslagna ändringen innebär att straffsanktionen ersätts med en sanktionsavgift, i övrigt skall bestämmelsen vara oförändrad Sanktionsavgiften skall utformas som en fast avgift med två nivåer; kr om det saknas krav på förhandsanmälan enligt 7 eller kr om sådant krav finns. Avgiften blir alltså beroende av byggprojektets omfattning. Byggprojekt som är kortare än två dagar undantas I de fall byggherren själv tagit på sig rollen som byggarbetsmiljösamordnare (se AML 3 kap. 6 2 st.), riskerar denne att tvingas betala två sanktionsavgifter om en arbetsmiljöplan inte upprättats; nämligen en i egenskap av byggherre (se 8 ) samt en i egenskap av byggarbetsmiljösamordnare (se 12 ). Detta dubbla ansvar motiverar Arbetsmiljöverket med att byggherrar annars kan uppleva det som fördelaktigt att avstå från att utse en byggarbetsmiljösamordnare a-12b : Bestämmelserna skall vara oförändrade. Straffsanktionen skall dock tas bort, utan att ersättas med en sanktionsavgift. Bestämmelserna har ansetts för otydliga för att kombineras med sanktionsavgifter : Bestämmelsen rör byggarbetsmiljösamordnarens ansvar för att organisera en skyddsverksamhet på byggarbetsplatsen samt att hålla arbetsmiljöplanen tillgänglig m.m. Brott mot bestämmelsen kan i dagsläget medföra böter Den nu föreslagna ändringen innebär att straffsanktionen ersätts med en sanktionsavgift, dock endast avseende ansvaret för att hålla arbetsmiljöplanen tillgänglig. Ansvaret för att anpassa planen m.m. har ansetts för otydligt för att medföra sanktionsavgift. I övrigt är ändringen snarast redaktionell Sanktionsavgiften skall utformas som en fast avgift med två nivåer; kr om det saknas krav på förhandsanmälan enligt 7 eller kr om sådant krav finns. Avgiften blir alltså beroende av byggprojektets omfattning. Sanktionsavgift skall inte utgå om arbetena är kortare än två dagar (kravet på att hålla arbetsmiljöplanen tillgänglig kvarstår dock, fast utan sanktionsmöjlighet). 4.2 Nya bestämmelser som skall införas Arbetsmiljöverket påtalar att arbeten med risk för fall är särskilt olycksdrabbade och att många i dagsläget bryter mot gällande bestämmelser. De bestämmelser som gäller idag avseende risk för fall m.m. är inte straffsanktionerade. 5 (8)

6 Med anledning härav kommer AML ändras så att Arbetsmiljöverket bemyndigas att meddela föreskrifter gällande utformning och användning av skyddsanordningar mot fall. Föreskrifterna får förenas med sanktionsavgifter. Två nya bestämmelser föreslås därför införas i AFS 1999: a : I finns redan bestämmelser om vad som gäller vid arbeten med risk för fall till lägre nivå, t.ex. avseende kollektiva skyddsanordningar, personliga fallskyddsanordningar, skyddsräcken m.m. Ingen av bestämmelserna är dock förenade med straffsanktion Den föreslagna nya bestämmelsen 59 a handlar om att fallskydd skall användas där det finns risk för fall och fallhöjden är mer än två meter. Ändringen innebär i vissa fall en precisering av gränser (t.ex. avseende fallhöjd på två meter), enligt Arbetsmiljöverket är dock dessa gränser redan etablerade i praxis eller genom andra bestämmelser (se t.ex. 12 a C 1). Bestämmelsen skall förenas med sanktionsavgift för den som bedriver arbete i strid med densamma Avgiften skall vara differentierad och baserad på antalet sysselsatta med arbetena, med en lägsta avgift om kr och en högsta om kr. För den som har 500 eller fler sysselsatta är avgiften alltid kr. För den som har färre än 500 sysselsatta skall sanktionsavgiften beräknas på följande sätt: kr + (antal sysselsatta -1) x 721 kr a : I finns redan bestämmelser om åtgärder mot fallrisker vid takarbete, ingen av bestämmelserna är dock förenade med straffsanktion Den föreslagna nya bestämmelsen i 89 a handlar om att den som bedriver takarbete skall se till att fallskydd används. Bestämmelsen innebär en precisering av det som redan står om fallrisker i Bestämmelsen skall förenas med sanktionsavgift för den som bedriver arbete i strid med densamma Avgiften skall vara differentierad och baserad på antalet sysselsatta med arbetena, med en lägsta avgift om kr och en högsta om kr. För den som har 500 eller fler sysselsatta är avgiften alltid kr. För den som har färre än 500 sysselsatta skall sanktionsavgiften beräknas på följande sätt: kr + (antal sysselsatta -1) x 721 kr. 5 Särskilda synpunkter på de föreslagna ändringarna i AML och AFS 1999:3 5.1 Samtliga föreslagna ändringar i AML kommer inte diskuteras här (för att läsa om ändringarna i sin helhet, se prop. 2012/13:143), men vissa konsekvenser av ändringarna bör poängteras särskilt. 6 (8)

7 5.2 Förändringar i påföljdssystemet I och med de nu föreslagna ändringarna och införandet av sanktionsavgifter skall Arbetsmiljöverket kunna besluta om ett s.k. avgiftsföreläggande. Den som får ett sådant föreläggande har att antingen godkänna eller bestrida det. Om föreläggandet godkänns påförs avgiften direkt och gäller som domstols lagakraftvunna dom. Om föreläggandet istället bestrids får Arbetsmiljöverket ansöka hos förvaltningsrätten om att avgiften skall tas ut Det föreslagna förfarandet innebär således en snabbare påföljd, förutsatt att föreläggandet medges. Enligt de nu gällande reglerna krävs som ovan nämnts att överträdelsen skett med antingen uppsåt eller oaktsamhet för att böter skall kunna utgå. Sanktionsavgifter kommer dock kunna påföras utan krav på uppsåt eller oaktsamhet Sanktionsavgifter innebär en mer direkt påföljd än vad som tidigare varit aktuellt och avgifterna har i vissa fall inte ansetts lämpliga med hänsyn till rättssäkerheten. Tidigare prövades frågan alltid av domstol och kravet på tydlighet var därför inte lika högt. Detta är anledningen till att vissa föreskrifter ansetts vara för otydliga för att medföra sanktionsavgift (se ovan under avsnitt 4). 5.3 Sanktionsavgiftens storlek Det bemyndigande som Arbetsmiljöverket får innebär att myndigheten kommer kunna meddela avgifter mellan kr kr (att jämföra med tidigare maxavgift om kr). Ingen bestämmelse i AFS 1999:3 kommer dock vara förenad med en högre avgift än kr Arbetsmiljöverkets syfte är att skapa ett system där, för samma typ av överträdelse, stora företag får betala en högre sanktionsavgift än mindre företag. Avgiften kan därför i vissa fall anpassas efter antal sysselsatta (s.k. differentierad avgift) Beräkningen av de differentierade avgifterna är för komplex för att återge i sin helhet här, men följande kan sägas. Till antalet sysselsatta räknas alla, oberoende av om de arbetar heltid eller deltid. Även inhyrd personal räknas. I beräkningsmodellen kan antalet sysselsatta aldrig vara färre än 1 eller fler än 500, innebärande att alla företag med fler än 500 sysselsatta skall hanteras som om de har 500 anställda. Följande exempel är taget ur Arbetsmiljöverkets konsekvensbeskrivning. För ett exempel där minimiavgiften är kr och maximiavgiften är kr får vi följande förutsättningar: Sanktionsavgift per sysselsatt beräknas enligt följande formel: (maximiavgift minimiavgift)/(max antal sysselsatta 1) Med exemplet ovan blir det följande beräkning: t = ( )/(500-1) Sanktionsavgift per sysselsatt blir då: 721 kr, eftersom avrundning ska tillämpas. För ett företag med 55 anställda beräknas sanktionsavgiften enligt följande formel: 7 (8)

8 Minimiavgift + (antal sysselsatta-1) x sanktionsavgift per sysselsatt Med exemplet ovan blir det följande beräkning: x 721 = Beloppet avrundas därefter av nedåt till närmaste hundratal och den sanktionsavgift som ska betalas blir kr. * * * * * 8 (8)