RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den KOM(2011) 84 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet och tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 2008/94/EG om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens SV SV

3 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet och tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 2008/94/EG om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens 1. INLEDNING Direktiv 2008/94/EG 1 (nedan kallat direktivet) är en kodifiering av rådets direktiv 80/987/EEG 2, som senast ändrades genom direktiv 2002/74/EG 3. Direktivets mål är att skydda arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens genom att bland annat garantera att deras fordringar utbetalas. För det ändamålet ska medlemsstaterna inrätta ett organ som garanterar att fordringarna utbetalas. Enligt artikel 15 i direktivet ska kommissionen för Europaparlamentet och rådet lägga fram en rapport om genomförandet och tillämpningen i medlemsstaterna av artiklarna 1 4, 9 och 10, artikel 11 andra stycket, artikel 12 c samt artiklarna 13 och 14. Inför denna rapport beställde kommissionen en undersökning utförd av oberoende experter, skickade ett frågeformulär till medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter på EU-nivå och bad dem lämna synpunkter på undersökningens resultat. 2. RÄCKVIDD OCH DEFINITIONER (ARTIKLARNA 1, 2 OCH 13) 2.1. Skyddade arbetstagare Förutom nedanstående undantag gäller direktivet för alla personer som betraktas som arbetstagare enligt nationell rätt. Kommissionen noterar att arbetstagare med ett avtal om att utföra ett visst beting inte omfattas av direktivets skydd i Tjeckien. Kommissionen kommer att undersöka om dessa personer inte betraktas som arbetstagare enligt tjeckisk arbetsrätt, eftersom det kan tänkas strida mot direktivet att undanta dem. Enligt direktivet är medlemsstaterna uttryckligen skyldiga att täcka deltidsanställda, visstidsanställda och arbetstagare med ett tillfälligt anställningsförhållande (artikel 2.2). Såvitt kommissionen känner till uppfyller samtliga medlemsstater detta krav Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/94/EG av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens, EUT L 283, , s. 36. Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, EGT L 283, , s. 23. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/74/EG av den 23 september 2002 om ändring av rådets direktiv 80/987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, EGT L 270, , s. 10. SV 2 SV

4 Medlemsstaterna får inte fastställa en minsta tid för anställningsförhållande för att arbetstagarna ska komma i fråga för skyddet (artikel 2.3). Kommissionen noterar att cypriotisk lag kräver att en arbetstagare måste ha arbetat för samma arbetsgivare i minst 26 veckor i följd före arbetsgivarens insolvens för att ha rätt till utbetalningar. Detta kan enligt kommissionens mening strida mot direktivet. Medlemsstaterna får undanta vissa kategorier av arbetstagare: a) Vissa kategorier av arbetstagare får undantas om det finns andra former av garantier som ger arbetstagarna ett skydd motsvarande det som följer av direktivet (artikel 1.2). Tre medlemsstater har utnyttjat denna möjlighet. I Belgien är arbetstagare och lärlingar på företag som är anslutna till vissa gemensamma kommittéer eller underkommittéer undantagna från den allmänna garantifondens skydd, och skyddas i stället av branschfonder som inrättats genom kollektivavtal. I Cypern undantas icke-bofasta besättningsmän i handelsflottan. I Förenade kungariket undantas sjömän i handelsflottan. Kommissionen anser att den sjöpanträtt (maritime lien) 4 som förefaller vara det viktigaste skyddet för sjömän vid arbetsgivarens insolvens i dessa två medlemsstater kanske inte alltid ger ett skydd som är likvärdigt med garantiinstitutionens, eftersom fartygets värde inte alltid täcker de minsta belopp på fordringar som direktivet kräver. b) Arbetstagare i hushållet som är anställda av en fysisk person samt fiskare som avlönas separat får undantas, förutsatt att undantagen redan fanns i nationell rätt när direktiv 2002/74/EG trädde i kraft (artikel 1.3). Kommissionen noterar att fiskare som avlönas separat undantas i Grekland, Italien, Malta och Förenade kungariket, medan hushållsarbetstagare undantas i Spanien, Frankrike, Malta, Nederländerna och Polen Berörda arbetsgivare Direktivet är tillämpligt på alla arbetsgivare, enligt definitionen i nationell rätt, som är insolventa. Enligt direktivet får ingen arbetsgivarkategori undantas. En arbetsgivare anses insolvent (artikel 2.1) om en ansökan har inlämnats om att inleda ett kollektivt förfarande som grundas på arbetsgivarens insolvens i enlighet med nationell rätt och som innebär att arbetsgivarens tillgångar helt eller delvis tas i anspråk och att en förvaltare eller en person som utövar en liknande funktion utses, och den behöriga myndigheten har beslutat att inleda ett förfarande eller har fastställt att arbetsgivarens verksamhet definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att motivera att förfarandet inleds. Kommissionen noterar att rådets förordning (EG) nr 1346/ är tillämplig på kollektiva insolvensförfaranden som innebär att gäldenärens tillgångar helt eller 4 5 Med sjöpanträtt på ett fartyg ges företräde till vissa fordringar (inklusive löner) över registrerade inteckningar, hypotek och avgifter (Internationella konventionen om sjöpanträtt och fartygshypotek 1993). Rådets förordning (EG) nr 1346/2000 av den 29 maj 2000 om insolvensförfaranden, EGT L 160, , s. 1. SV 3 SV

5 delvis tas i anspråk och en förvaltare utses (artikel 1.1), dvs. samma insolvensförfaranden som direktivet omfattar. Medlemsstaterna har med några få undantag bekräftat för kommissionen att de nationella insolvensförfaranden som omfattas av direktivet är desamma som förtecknas i bilaga A till förordningen. Undantagen är Tyskland, där bara insolvensförfarande (Insolvenzverfahren) ger upphov till en fordran som skyddas av direktivet, Grekland, där man undantar ärenden där a) företaget sätts under provisoriskt förvaltarskap (fordringsägarnas förvaltning) och b) företaget sätts under konkursförvaltning så att ackord kan överenskommas med fordringsägarna, Irland, där förvaltarskap (examinership) och likvidation av enkla bolag (winding up of partnerships) är undantagna, Ungern, där bara likvidation (felszámolási eljárás) omfattas av de nationella genomförandebestämmelserna samt Slovenien, där skrajšani stečajni postopek och prisilna poravnava v stečaju inte omfattas. Eftersom definitionerna av de insolvensförfaranden som är aktuella är desamma i både direktivet och förordningen, kommer kommissionen att granska frågan ytterligare för att se till att alla relevanta insolvensförfaranden omfattas. Dessutom används i belgisk rätt begreppet avslutande av verksamhet i stället för insolvens. Med avslutande av verksamhet menas slutgiltig nedläggning av företagets huvudsakliga verksamhet, där antalet arbetstagare minskas till mindre än en fjärdedel av det antal som i genomsnitt varit anställda i företaget under de fyra kvartal närmast föregående det kvartal då den huvudsakliga verksamheten slutgiltigt nedlades 6. Det är möjligt att vissa insolvensfall som enligt definitionen i direktivet inte omfattas av den belgiska garantifonden. Danmark, som inte är bundet av förordningen, har meddelat kommissionen att följande situationer omfattas av den nationella garantifonden: a) konkurs, b) fall där arbetsgivaren slutar med sin verksamhet om det fastställs att han är insolvent, c) arbetsgivarens dödsfall, om hans dödsbo förvaltas som insolvent eller likvideras utan förvaltning. Under alla omständigheter medger direktivet (artikel 2.4) att medlemsstaterna utsträcker arbetstagarskyddet till andra fall av insolvens som inte uppfyller villkoren i artikel 2.1. Direktivet gör ingen åtskillnad mellan handlare och icke-handlare, stora eller små arbetsgivare eller vinstdrivande och icke-vinstdrivande arbetsgivare, och det bör inte medlemsstaternas garantisystem göra heller. Kommissionen noterar dock att bara vissa slags personer eller företag kan bli föremål för konkursförfaranden i Ungern. På liknande sätt kan konkursförfaranden i Luxemburg bara inledas mot ett handelsföretag eller en fysisk person som betraktas som handlare (commerçant). Detta kan leda till att personer som är anställda av vissa slags fysiska eller juridiska personer går miste om direktivets skydd. 3. FORDRINGAR SOM GARANTIINSTITUTIONEN TÄCKER (ARTIKLARNA 3 OCH 4) De fordringar som garantiinstitutionen ska ta över är obetalda löneanspråk enligt ett anställningsavtal avseende en period före eller efter ett visst datum som 6 Artikel 3.1 första strecksatsen i lagen av den 26 juni SV 4 SV

6 medlemsstaterna fastställer. Bulgarien, Tjeckien, Danmark, Grekland, Malta, Österrike och Portugal har fastställt en period på 6 månader före begäran om insolvens som fordringarna måste avse. Polen använder en period på 9 månader, Italien och Lettland 12 månader, Irland, Litauen och Slovakien 18 månader och Cypern 78 veckor. I Belgien gäller en period på 12 månader före företagets nedläggning till 13 månader efteråt. Flera medlemsstater har ingen angiven period utan bara ett datum som hitre eller bortre gräns för fordringarna, nämligen Spanien, Estland, Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Rumänien, Slovenien, Finland, Sverige och Förenade kungariket. Vad som menas med lön regleras i nationell lagstiftning, vilket medför skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om garantins omfattning. Den nationella lagstiftningen måste dock följa den allmänna principen om jämlikhet och ickediskriminering när lagstiftaren fastställer de förmåner som garantiinstitutionen står för 7. Enligt direktivet (artikel 4.1) får också medlemsstaterna begränsa garantiinstitutionens betalningsansvar på två sätt: a) Genom att bestämma längden på den period för vilken fordringar ska betalas, förutsatt att perioden minst omfattar lönen för de 3 senaste månaderna av anställningsförhållandet eller 8 veckor om perioden är minst 18 månader (artikel 4.2). Belgien, Danmark, Frankrike, Ungern, Österrike och Finland utnyttjar inte detta alternativ. Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Estland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien och Slovakien har satt en maximiperiod på 3 månader, medan den är 8 veckor i Irland och Förenade kungariket, 13 veckor i Cypern, 19 veckor i Nederländerna, 150 dagar i Spanien, 6 månader i Luxemburg och Portugal samt 8 månader i Sverige. b) Genom att sätta övre gränser för garantiinstitutionens utbetalningar, förutsatt att gränserna inte är lägre än en tröskel som är socialt förenlig med direktivets sociala målsättning (artikel 4.3). Alla medlemsstater utom Nederländerna har fastställt sådana gränser, men beräkningsmetoderna varierar mycket. Direktivet innehåller inga särskilda bestämmelser om detta, men som kommissionen nämnde i sin rapport om direktivets tillämpning från får man dock förutsätta att om garantiutbetalningar under beaktande av alla omständigheter är likvärdiga med socialstöd eller lagstadgad minimilön kan det ifrågasättas om direktivets sociala mål efterlevs. 4. GRÄNSÖVERSKRIDANDE SITUATIONER (ARTIKLARNA 9 OCH 10) Om ett företag som är verksamt i minst två medlemsstater är insolvent, är det enligt direktivet institutionen i den medlemsstat där arbetstagarna normalt utför eller utförde sitt arbete som ansvarar för betalningen av utestående fordringar till 7 8 Domstolens dom (första avdelningen) av den 16 december 2004 i mål C-520/03, José Vicente Olaso Valero mot Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), REG 2004, s. I-12065, punkt 34. KOM(95) 164, SV 5 SV

7 arbetstagarna (artikel 9.1). I sin dom i mål C-310/07 9 fann domstolen att ett företag som är etablerat i en medlemsstat bara kan anses ha verksamhet i en annan medlemsstat om det har en varaktig ekonomisk närvaro i den senare staten, i form av personella resurser som gör det möjligt för företaget att bedriva verksamhet där, men däremot måste företaget inte ha en filial eller ett fast driftställe i den staten. Kommissionen noterar (se tabell 4 i bilagan) att det under behandlades 239 ärenden där en garantiinstitution i en medlemsstat betalade ut pengar till arbetstagare vid ett insolvent företag i en annan medlemsstat. Antalet berörda arbetstagare var personer och totalt betalades omkring 10,8 miljoner euro ut. Kommissionen har bistått medlemsstaterna med att utarbeta en snart färdigställd blankett som kan användas för informationsutbyte och underlätta tillämpningen av artikel 10.1 i direktivet. Kommissionen offentliggör och uppdaterar dessutom kontaktuppgifter till behöriga myndigheter och garantiinstitutioner på sin webbplats i enlighet med artikel 10.2 i direktivet. 5. KLAUSUL MOT FÖRSÄMRING (ARTIKEL 11 ANDRA STYCKET) Kommissionen har inte stött på fall där genomförande av direktivet lett till försämringar jämfört med läget i medlemsstaterna före direktivets ikraftträdande eller jämfört med arbetstagarnas allmänna skydd vid arbetsgivarens insolvens. Tvärtom har direktivet stärkt arbetstagarnas skydd, eftersom det inneburit att garantiinstitutioner har inrättats i medlemsstater som inte hade sådana tidigare. 6. ARBETSTAGARE SOM OCKSÅ ÄR ÄGARE (ARTIKEL 12 C) Enligt direktivet får medlemsstaterna vägra att ge skydd eller begränsa skyddet för arbetstagare som ensamma eller tillsammans med nära anförvanter var ägare till en väsentlig del av det aktuella företaget och hade ett betydande inflytande över verksamheten. Flera medlemsstater har utnyttjat denna möjlighet (Tjeckien, Danmark, Tyskland, Grekland, Cypern, Lettland, Malta, Nederländerna, Österrike, Slovenien och Sverige). I andra medlemsstater (Spanien, Irland och Finland) undantas sådana personer indirekt från skyddet genom definitionen av arbetstagare: personer som äger en del av företaget och har ett betydande inflytande över verksamheten räknas inte som arbetstagare. I Bulgarien räcker det att arbetstagaren är delägare eller ledamot i företagets styrelse för att han eller hon ska gå miste om skyddet. Eftersom det inte finns något krav på att ägandet ska vara väsentligt och att arbetstagarna ska ha betydande inflytande över verksamheten, förefaller detta inte vara förenligt med direktivet. Återstående medlemsstater (Belgien, Estland, Frankrike, Italien, Litauen, Luxemburg, Ungern, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien och Förenade kungariket) har inte utnyttjat denna möjlighet. 9 Domstolens dom av den 16 oktober 2008, svenska staten mot Anders Holmqvist. SV 6 SV

8 7. ÄRENDEN I början av 2010 skickade kommissionen ett frågeformulär till medlemsstaterna för att inhämta uppgifter om antal insolvensärenden som de nationella garantiinstitutionerna behandlat samt om antal berörda arbetstagare och utbetalda belopp (se tabellerna 1, 2 och 3 i bilagan) 10. Under ingrep de nationella garantiinstitutionerna i mer än insolvensärenden (se tabell 1 i bilagan). Samtidigt fick 3,4 miljoner arbetstagare ersättning från garantiinstitutionerna på grund av arbetsgivarens insolvens (se tabell 2 i bilagan). Garantiinstitutionerna betalade ut 17,7 miljarder euro till arbetstagarna (se tabell 3 i bilagan). Antalet arbetstagare per ärende var i genomsnitt åtta personer, och medelbeloppet utbetalt till varje arbetstagare av en garantiinstitution var euro. Kommissionen noterar den avsevärda ökningen i antalet ärenden mellan 2008 och 2009 (+19 %) och framför allt antalet arbetstagare (+61 %) och utbetalda belopp (+72 %), som torde bero på den ekonomiska krisen. Den genomsnittliga storleken på företag som blev insolventa under 2009 ökade också (från 7,4 arbetstagare per ärende 2008 till 10,0 arbetstagare per ärende 2009, en ökning med 35 %) liksom beloppen på obetald lön (från euro per arbetstagare 2008 till euro per arbetstagare 2009, en ökning med 7 %). Tyskland är medlemsstaten med flest ärenden ( ärenden ), medan Frankrike stod för det största antalet arbetstagare ( personer ) och de största utbetalningarna (6,4 miljarder euro). 8. ARBETSMARKNADSPARTERNAS ÅSIKTER De sju föreningar inom Businesseurope som lämnade kommentarer liksom Ueapme anser att direktivet uppnått sitt mål att ge ett minimiskydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens och att de övre gränserna enligt artikel 4.3 är socialt förenliga med direktivets sociala målsättning. EFS betraktar direktivet som ett omistligt inslag i EU-rätten för att ge arbetstagare i hela EU ett minimiskydd. Däremot är EFS mycket oroat för de låga övre gränser och de mycket snäva tidsgränser som medlemsstaterna fastställt enligt artikel 4.2 och 4.3. Enligt EFS har ett stort antal nationella medlemsföreningar uttryckt allvarliga betänkligheter för att många arbetstagare har obetalda löner som överstiger de gränser som anges i nationell rätt. Dessutom framhåller EFS att formuleringarna i artikel 4.2 och 4.3 är mycket vaga och ger medlemsstaterna stort utrymme att avsevärt försvaga sina skyldigheter enligt direktivet. Därför anser EFS att det bör övervägas att se över de bestämmelserna. Ett annat problem är enligt EFS åsikt direktivets räckvidd, särskilt tolkningen av utestående fordran, eftersom ett antal medlemsstater håller sig med en snäv definition av ersättning (och utesluter t.ex. avgångsvederlag, bonusar och återbetalningar av utlägg). Detta kan enligt EFS mening leda till att avsevärda fordringar inte gottgörs. 10 Italien och Luxemburg svarade inte på frågeformuläret. SV 7 SV

9 9. SLUTSATSER Mer än 30 år efter det att det ursprungliga direktivet antogs 1980 anser kommissionen att det fortsätter att ha central betydelse och ger ett minimiskydd för arbetstagarnas rättigheter på den inre marknaden. Medlemsstaterna har ålagts att bygga upp garantiinstitutioner som griper in vid insolvens för att täcka arbetstagarnas fordringar. De 3,4 miljoner arbetstagare som utnyttjat det här skyddsnätet de senaste fyra åren, framför allt under den ekonomiska krisen, visar att det är användbart. Ändringen 2002 förtydligade de juridiska följderna i gränsöverskridande situationer och anpassade bestämmelserna till ändringar av medlemsstaternas insolvensrätt, vilket stärkte rättssäkerheten. Analysen ovan visar att de bestämmelser som rapportkravet avser i stort sett har genomförts och tillämpats korrekt. Det finns dock några problemområden som kommissionen tänker ta itu med på lämpligt sätt, även med överträdelseförfaranden om det behövs. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka direktivets tillämpning, och ta hänsyn till utvecklingen inom arbetsrätt och insolvensrätt så att direktivets syfte uppfylls på bästa sätt. SV 8 SV

10 BILAGA Tabell 1: Antal ärenden där garantiinstitutionen ombetts gripa in Totalt Belgien Bulgarien Tjeckien Danmark Tyskland Estland Irland Grekland Spanien Frankrike Italien Cypern Lettland Litauen Luxemburg Ungern Malta Nederländerna Österrike Polen Portugal Rumänien Slovenien Slovakien Finland Sverige Förenade kungariket EU SV 9 SV

11 Tabell 2: Antal arbetstagare vars fordringar helt eller delvis betalats av garantiinstitutionen Totalt Belgien Bulgarien Tjeckien Danmark Tyskland Estland Irland Grekland Spanien Frankrike Italien 0 Cypern Lettland Litauen Luxemburg 0 Ungern Malta Nederländerna Österrike Polen Portugal Rumänien Slovenien Slovakien Finland Sverige Förenade kungariket EU SV 10 SV

12 Tabell 3: Belopp utbetalda av garantiinstitutionen (euro) Totalt Belgien Bulgarien Tjeckien Danmark Tyskland Estland Irland Grekland Spanien Frankrike Italien Cypern Lettland Litauen Luxemburg Ungern Malta Nederländerna Österrike Polen Portugal Rumänien Slovenien Slovakien Finland Sverige Förenade kungariket EU SV 11 SV

13 Tabell 4: Ingripanden av garantiinstitutionen för arbetstagare mot vars arbetsgivare insolvensförfarande begärts i en annan medlemsstat Antal gränsöverskridande insolvenser per garantiinstitution Antal berörda arbetstagare Utbetalda belopp (euro) Belgien Bulgarien Tjeckien Danmark Tyskland Estland Irland Grekland Spanien Frankrike Italien Cypern Lettland Litauen Luxemburg Ungern Malta Nederländerna Uppgift saknas då den nederländska garantiinstitutionen inte registrerade gränsöverskridande ärenden separat Österrike Polen Portugal Rumänien Slovenien Slovakien Finland Sverige Förenade kungariket EU SV 12 SV

14 SV 13 SV