Redovisning av regeringsuppdrag om naturvårdsstiftelser

Transkript

1 1 (19) SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y SKRIVELSE Dnr NV Redovisning av regeringsuppdrag om naturvårdsstiftelser B E SÖ K: ST O C K H O LM - V ALH AL L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D - F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B K IR U N A - K ASE R N G AT AN 14 P O ST: ST O C K HO LM T E L: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (19) 1. Sammanfattning Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för hur staten kan medverka till att ytterligare kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelser eller motsvarande organisationer etableras. Uppdraget ska ske efter samråd med länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting. Uppdraget ska redovisas till Miljödepartementet den 1 mars I detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering som syftat till att undersöka och beskriva erfarenheter från och av naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer som finns idag. Av utvärderingen framgår att de undersökta naturvårdsstiftelserna och motsvarande organisationer har bildats under olika tidsperioder. De stora landstingskommunala stiftelserna bildades under talet då en annan lagstiftning för stiftelser gällde. De kommunalt bildade stiftelserna som bildades något senare är betydligt mindre sett till både landareal och verksamhet. Utvärderingen visar vidare att möjligheten att bilda nya stiftelser för naturvård är tämligen begränsade. Anslagsstiftelser med regelbundna anslag kan inte bildas längre eftersom de enligt nuvarande stiftelselag inte uppfyller varaktighetskravet i definitionen på en stiftelse. Den nuvarande stiftelselagen gör även att det blir svårt att starta avkastningsstiftelser eftersom det krävs ett mycket stort kapital. Naturvårdsverket anser att det är värdefullt med flera aktörer inom naturvårdens områden och flera aktörer kan ge möjlighet till kompletterande finansiering av naturvården. Genom att bredda förvaltningsorganisationen ökas det lokala och regionala engagemanget. Naturvårdssverket gör dock bedömningen att det med nuvarande stiftelselag är i praktiken omöjligt att etablera nya stiftelser för naturvård. Naturvårdsverket anser istället att andra förvaltningsformer som t e fler ideella föreningar och delegationer kan vara lämpliga som komplement till nuvarande förvaltning. Att använda formen med ideella föreningar ökar delaktigheten och kan få fler människor engagerade. Vilken förvaltningsform som är lämpligast bör dock avgöras från varje enskilt fall. För närvarande finns en delegation under Länsstyrelsen i Västra Götalands län nämligen Kosterhavsförvaltningen för Kosterhavets nationalpark och naturreservat samt Laponiatjuottjudus (en ideell förening som förvaltar Världsarvet Laponia). Naturvårdsverket anser att de förvaltningsformer som nu prövas med en delegation (Kosterhavsdelegationen) och en ideell förening(laponiatjuottjudus) är viktiga att följa upp och utvärdera. I besluten om Kosterhavsdelegationen och Laponiatjuottjudus anges att dessa ska utvärderas efter ett antal år. Dessa utvärderingar bör sedan utgöra ett underlag för ställningstagande om dessa former av förvaltning av skyddade områden bör utökas till andra områden och i så fall fungera som goda eempel. För att kunna göra en bra bedömning, anser Naturvårdsverket att det vore lämpligt att även nuvarande förvaltningsorganisation ses över. Naturvårdsverket föreslår därför att nuvarande

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (19) förvaltningsorganisation med beslutsmyndigheten länsstyrelse eller kommun som förvaltare utvärderas..

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (19) Innehållsförteckning 1. SAMMANFATTNING 2 2. INLEDNING Uppdraget Genomförande av uppdraget Avgränsning 6 3. BAKGRUND Myndigheters roller och ansvar inom naturvårds- och friluftspolitiken Stiftelser och motsvarande organisationer 8 4. RESULTAT FRÅN UTVÄRDERINGEN AV NATURVÅRDSSTIFTELSER OCH MOTSVARANDE ORGANISATIONER SLUTSATSER OCH FÖRSLAG KONSEKVENSER REFERENSER 18 BILAGOR 19 BILAGA 1 19 Hur fungerar naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer? En utvärdering (Naturvårdsverket 2013) 19

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (19) 2. Inledning 2.1 Uppdraget I propositionen 2009/10:238 - Framtidens friluftsliv anger regeringen att stiftelser i olika former har stor betydelse för att förvalta och tillgängliggöra naturområden. Regeringen uppmärksammar att det finns landstingskommunala stiftelser för naturvård och friluftsliv runt om i landet som eempelvis Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län, Västkuststiftelsen, Stiftelsen Friluftsområden i Skåne och Upplandsstiftelsen. De skapar enligt regeringen regional samverkan om friluftslivs- och naturvårdsfrågor där såväl landsting som kommuner involveras. I propositionen anges att de stiftelser som finns gör ett betydelsefullt arbete och att det bör etableras flera liknande stiftelser där det finns intresse. Vikten av Naturvårds- och friluftsstiftelserna och motsvarande organisationer har även betonats tidigare. I Regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik finns eempelvis förslag på att kommunal naturvård och naturvård i tätortsnära områden är andra områden som bör stärkas. Skrivelsen lyfter även fram att det finns ett behov av att utveckla dialogen med medborgarna och därmed även naturvårdens arbetsformer. Vidare sägs det i skrivelsen att naturvården måste utveckla arbetssätt som svarar mot behoven av lokal delaktighet och förankring. Det är i dessa sammanhang som skrivelsen lyfter vikten av Naturvårds- och friluftsstiftelserna. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för hur staten kan medverka till att ytterligare kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelser eller motsvarande organisationer etableras. Uppdraget ska ske efter samråd med länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting. Uppdraget ska redovisas till Miljödepartementet den 1 mars Genomförande av uppdraget I detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering som syftat till att beskriva erfarenheter från och av naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer som finns idag. Resultatet av utvärderingen har sedan legat till grund för analys och bedömning till hur ytterligare kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelser eller motsvarande organisationer kan etableras.

6 NATURVÅRDSVERKET 6 (19) 2.2 Avgränsning Detta uppdrag avgränsas till att behandla kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer. Formuleringen motsvarande organisationer ger dock tolkningsmöjligheter. I propositionen 2009/10:238 - anges att stiftelser i olika former har stor betydelse för att förvalta och tillgängliggöra naturområden. Naturvårdsverket gör därför tolkningen att detta uppdrag ska handla om stiftelser eller andra former av organisationer som förvaltar och/eller tillgängliggör skyddade naturområden.

7 NATURVÅRDSVERKET 7 (19) 3. Bakgrund Här redovisas kort vilket ansvar som stat och kommun har inom naturvårds- och friluftspolitiken. Därefter ges en översiktlig beskrivning av stiftelser och ideella föreningar. 3.1 Myndigheters roller och ansvar inom naturvårds- och friluftspolitiken På ett generellt plan kan sägas att naturvården i Sverige genomgår och har genomgått en tydlig decentraliseringsprocess. Allt fler praktiska beslut fattas på lokal och regional nivå samtidigt som centrala myndigheter utvecklar strategier och metoder för naturskydd. På central nivå har Naturvårdsverket samt Havsoch vattenmiljömyndigheten ett utpekat ansvar för naturvården. Myndigheterna är också vägledande i arbetet med att bilda naturreservat. När det gäller områdesskyddet ansvarar Naturvårdsverket för de statliga anslagen för förvaltning av befintliga skyddade områden och bildandet av nya. Anslagen för nya områdesskydd kan delas upp i markinköp, intrångsersättning, naturvårdsavtal och bidrag till kommuners skydd. I normalfallet är det länsstyrelsen inom staten som både beslutar om områdesskydd och därmed förvaltar och förankrar naturvårdsarbetet lokalt. År 1991 fick även kommunerna möjlighet att bilda naturreservat, först på delegation från länsstyrelsen, men från miljöbalkens införande 1999 formellt på samma vis som länsstyrelserna. Kommunerna kan söka statligt bidrag från Naturvårdsverket för inköp av mark, intrångsersättning och även för att förbereda bildandet av reservat. Enligt 21 förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken kan kommun eller länsstyrelse överlåta ansvar för förvaltning av naturreservat till annan myndighet, juridisk person eller markägare som har förutsättningar för detta. Vilket i realiteten innebär att denna annan ska ta merparten av kostnaden för förvaltningen. Här uppstår också kravet på upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Med stöd av förordningen kan naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer ha ansvar för förvaltning av skyddade områden. Länsstyrelsen eller kommunen får även återkalla ett sådant förordnande När det gäller statens ansvar för friluftslivet är det inte lika tydligt som för naturvården. I propositionen om Framtidens friluftsliv 1 sägs dock att Staten har ett ansvar att skapa förutsättningar för ett rikt och varierat friluftsliv och att försäkra tillgång och förbättra tillgänglighet till naturen. Det är genom att människorna, individerna, utövar friluftsliv som intresset för friluftsliv upprätthålls och utvecklas. Därför är det också en angelägenhet för staten att stödja organisationer och enskilda i friluftsarbetet. Ansvaret för friluftslivsarbetet är spritt på en rad myndigheter och organisationer och Naturvårdsverket har ett samordningsansvar för dessa frågor. 1 Prop. 2009/10:238

8 NATURVÅRDSVERKET 8 (19) Naturvårdsverket värnar särskilt allemansrätten samt arbetar för att utveckla friluftslivet i skyddade områden. 3.2 Stiftelser och motsvarande organisationer Det finns idag ett antal kommunala och landstingskommunala stiftelser och motsvarande organisationer som är verksamma inom naturvård och friluftsliv. Motsvarande organisationer kan vara ideella föreningar men också andra typer av organisationsformer. Vad är en stiftelse? En stiftelse är en självständig förmögenhet som förvaltas för ett bestämt ändamål. Stiftelsen har, till skillnad från föreningar och bolag, varken medlemmar eller ägare. De flesta stiftelser står under tillsyn av länsstyrelse. Därtill granskas ofta stiftelserna av oberoende revisorer. Den allmänna definitionen av en stiftelse som återfinns i 1 kap. 2 stiftelselagen (1994:1220) lyder: En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsens egendom skall anses vara avskild när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. Stiftelselagen (1994:1220) har som övergripande syfte att säkerställa stiftelsens möjligheter att verka för det ändamål som stiftaren angivit i stiftelseförordnandet.tanken är att den som vill göra en donation till en stiftelse ska kunna lita på att stiftelsen sköts på ett riktigt sätt. 2 Ändamålet ska med andra ord vara så preciserat att det går att verkställa. Med ett alltför vitt ändamål, som eempelvis att avkastningen ska användas till ett allmännyttigt ändamål, kan ändamålets precisering ifrågasättas. Efter som varken stiftaren eller någon annan äger stiftelsen går det att beskriva en stiftelse som en självägande förmögenhet 3. Den som vill bilda en stiftelse måste upprätta ett stiftelseförordnande och göra en förmögenhetsöverföring i enlighet med förordandet. Det finns dock undantag som insamlingsstiftelser, som samlar in medel från donationer och verksamhetsstiftelser och verksamhetsstiftelser som genom att driva verksamhet får in medel. En stiftelse är en juridisk person som kan ha rättigheter och bland annat föra talan i domstol. Något som också framgår tydligt i den allmänna definitionen av en stiftelse är att stiftaren inte får behålla rådigheten över egendomen. Egendomen ska vara självständig och avskild från stiftaren så att inte heller stiftarens borgenärer kan 2 Lundén s Lundén s.24

9 NATURVÅRDSVERKET 9 (19) nå egendomen. Detta krävs för att en giltig stiftelsebildning ska ha ägt rum. 4 Ändamålet med en stiftelse får inte enkom vara att gynna stiftaren ekonomiskt. En förening får eempelvis inte bilda en stiftelse med det huvudsakliga ändamålet att gynna föreningen ekonomiskt. Om detta var möjligt skulle stiftelsen kunna användas som ett verktyg av stiftaren för att undanhålla egendom från sina borgenärer. 5 När den nya stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996 innebar det förändringar för möjligheterna till nybildning av vissa typer av stiftelser. Möjligheten att bilda en stiftelse med allmän form som kallas anslagsstiftelse, dvs en stiftelse som är beroende av regelbundna anslag för att uppfylla sitt ändamål, försvann när stiftelselagen trädde i kraft. Dessa stiftelser uppfyller inte varaktighetskravet i definitionen på en stiftelse. Detta innebär att stiftelsens förmögenhet redan när stiftelsen bildas ska vara tillräckligt stor för att ändamålet ska kunna uppfyllas. Det finns inget fastställt krav på hur stora tillgångar en stiftelse måste tillföras men i förarbetet till stiftelselagen (Prop. 1993/94:9, s. 106) framgår att tillgångarna måsta vara tillräckligt stora för att verksamheten ska kunna bedrivas under ett antal år. De stiftelser som bildats innan lagens ikraftträdande får dock fortsätta sin verksamhet. Innan år 1996 var det alltså möjligt att bilda stiftelser även om stiftelsen vid bildandet saknade medel att uppnå ändamålet. Vad är en ideell förening? Vissa naturvårdsorganisationer drivs i föreningsform. I Sverige finns inte någon central civilrättslig lagstiftning för ideella föreningar. 6 En ideell förening har till skillnad från stiftelsen medlemmar. Det är medlemmarna som bildar föreningen och kommer överens om att verka för ett visst ändamål. En ideell förening är dock öppen och nya medlemmar kan ansluta sig och gamla medlemmar lämna en förening. En annan viktig skillnad i jämförelse med stiftelsen är att medlemmarna i en ideell förening kan ändra ändamålet eller helt upplösa föreningen. 7 Det bör noteras att det är vanligt att man blandar ihop stiftelser och ideella föreningar. 8 För att undvika sammanblandning är det viktigt att stadgarna eller stiftelseförordnandet är utformat så att det klart framgår vilken form det är. Vissa föreningar kallar sig också stiftelser fast de inte är det. 4 Birath s23 5 Birath s Hemström s Lundén 27 8 Lundén 27

10 NATURVÅRDSVERKET 10 (19) 4. Resultat från utvärderingen av naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer I detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket utfört en utvärdering av ett antal naturvårdsstiftelser eller motsvarande organisationer som finns i dag. Utgångspunkten har varit att undersöka och beskriva erfarenheter, för- och nackdelar med naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer i syfte att förvalta och tillgängliggöra naturområden för naturvård och friluftsliv. Inledningsvis gjordes en kartläggning av stiftelser och andra organisationsformer som finns idag och som är verksamma inom naturvård och friluftsliv. Därefter valdes 12 naturvårdsstiftelser och fyra motsvarande organisationer ut. I nedanstående tabell visas de stiftelser och organisationer som valdes ut: Tabell 1. Förteckning över organisationer i utvärderingens urval Organisation Äger och förvaltar fastigheter Förvaltar skyddade områden på uppdrag Förvärv av områden enbart Bildades år Stiftelser: Insamlingsstiftelsen Naturarvet 2004 Norrtäljes Naturvårdsfond 1989 Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län Stiftelsen Friherre Carl Cederströms minne 9 Stiftelsen för Fritidsområden i Skåne Stiftelsen för Västsvenska fritidsområden Stiftelsen Gagnefs Naturvårdsfond Stiftelsen Glaskogens Naturreservat Stiftelsen Leksands Naturvårdsfond Stiftelsen Naturvård vid nedre Umeälven Stiftelsen Tåkernfonden Westmannastiftelsen 1959 (1998) (2003) Med denna stiftelse kom ingen intervju till stånd.

11 NATURVÅRDSVERKET 11 (19) motsvarande organisationer Hopajola (ideell förening) 1994 Upplandsstiftelsen (ideell förening) Världsarvet Laponia (ideell förening) Kosterhavets Nationalpark (delegation) Datainsamlingen har skett genom djupintervjuer med 15 av de 16 organisationer som fanns med i urvalet. Även företrädare för länsstyrelser och Naturvårdsverket har intervjuats. Nedan redovisas en sammanfattning av utvärderingen i övrigt hänvisas till utvärderingen Hur fungerar naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer i bilaga 1. Sammanfattningsvis kan man säga att många av de tidiga naturvårdsstiftelserna bildades för att hindra privatiseringar och uppstyckning av friluftslandskapet nära de tätorter de bildats kring. Metoden var att säkra naturvärden och friluftslivets intressen genom att avföra frågan från den politiska agendan via stiftelser. Utvärderingen visar att det är stor inbördes skillnad mellan olika naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer som har undersökts både vad gäller storlek och verksamhet. En liten stiftelse äger t e 10 hektar mark och att en annan äger cirka 15 procent av Stockholms skärgård. Utvärderingen visar också att vissa andra organisationer inte äger mark alls och att vissa bara finansierar utan att äga. Ett antal organisationer förvaltar enbart, medan andra samlar in pengar för förvärv av områden. Av utvärderingen framgår att de undersökta naturvårdsstiftelserna och motsvarande organisationer har bildats under olika tidsperioder. De stora landstingskommunala stiftelserna bildades under talet då en annan lagstiftning för stiftelser gällde. Vid denna tid var naturskydd och friluftsliv en tydligare lokal och regional angelägenhet och lagstiftningen tillät så kallade anslagsstiftelser. De kommunala stiftelserna som bildades något senare är betydligt mindre både vad gäller landareal och verksamhet. När den nya stiftelselagen trädde i kraft 1996, minskade möjligheterna att starta nya anslagsstiftelser och istället har andra driftsformer valts i större utsträckning. Några avkastningsstiftelser har bildats, men det är framförallt ideella föreningar som har valts. Även en delegation under länsstyrelsen finns som styrform. Bland de naturvårdsstiftelser som bildades med tillräckligt kapital för att klara sig som avkastningsstiftelse har svårigheter uppstått eftersom räntenivåerna, och därmed avkastningen, sjunkit kraftigt.

12 NATURVÅRDSVERKET 12 (19) Vilken roll spelar stadgar, stiftare, huvudmän och styrelse? För stiftelserna är stadgarna en viktig del av den övergripande styrningen vilka har en profil från vad som var viktigt vid tiden för bildandet. Stiftelseformen kan upplevas stabil eller trög beroende på vilken värdering man lägger in. Naturvårdsstiftelserna uppvisar ingen entydig bild av hur det politiska inflytandet ser ut. Några stiftelser lyfter att de inte påverkas av den lokala politiken trots politiskt utsedda styrelser. Andra menar att det förs ideologiskpolitiska diskussioner. Vissa styrelser bedriver partipolitik i styrelsen och ser inte alltid till stiftelsens bästa. En del naturvårdsorganisationer ser en politisk påverkan utanför styrelsen. Det kan eempelvis vara svårt för stiftarna att komma överens om större satsningar. Varför valdes (eller valdes inte) stiftelseformen? Utvärderingen visar att val av driftsform inte är en central fråga för många naturvårdsorganisationer. Valet mellan stiftelseformen eller den ideella föreningen och andra driftsformer är underordnat det lokala naturvårds- och friluftslivsengagemanget som organisationerna medför. Stiftelseformens tänkta långsiktighet har efterliknats i stadgarna hos många av de naturvårdsorganisationer som inte valt stiftelseformen. Många av de fördelar som vissa naturvårdsstiftelser lyfter fram gäller även för ideella föreningar och andra driftsformer. En av fördelarna är den korta beslutsvägen där den naturvårdsorganisation som har egna medel kan fatta snabba beslut så länge stadgarna följs. Utvärderingen visar att den nya stiftelselagen gör att det svårt att starta avkastningsstiftelser eftersom det krävs ett mycket stort kapital. Med dagens räntenivåer skulle en ny stiftelsebildning kräva en förmögenhetsinsats om 100 miljoner för att få ut ca 2-3 miljoner i avkastning per år, vilket gör att andra organisationsformer är mer intressanta. Efter den nya stiftelselagens tillkomst måste det ursprungliga kapitalet i nya stiftelser kunna uppfylla stiftelsens ändamål på lång sikt. Något som diskvalificerar årliga anslag som huvudsaklig finansiering vid bildandet. Bland anslagsstiftelserna märks en oro för huvudmännens ekonomi. En konsekvens av bildandet av fler ideella föreningar kan vara att de blir en tydlig del av den politiska arenan. Ett annat sätt att uttrycka detta är att säga de blir en del i det ordinarie budgetarbetet och riskerar strypt finansiering eller förändrad inriktning. Ett annat problem kan vara att nya naturvårdsföreningar skriver alltför stabila stadgar som eempelvis kan innebära krav på konsensusbeslut i större frågor, vilket i sin tur riskerar att göra en förening handlingsförlamad. Av utvärderingen framkommer även att stiftelsen som driftsform ifrågasätts jämfört med den ideella föreningen. Argumentet går i korthet ut på att det ur demokratisk synpunkt är tveksamt med stiftelsen som driftsform eftersom den är

13 NATURVÅRDSVERKET 13 (19) svår att påverka. Den ideella föreningen är en stor del av en demokratisk folkrörelsetradition i Sverige. Föreningens funktionssätt med ett syfte, medlemmar och årsmöten där ansvars kan utkrävas av styrelsen är väl spridd. Stiftelsen anses vara en mer udda konstruktion i en svensk kontet. Förvalta och tillgängliggöra naturområden Ett genomgående tema som kommer upp i utvärderingen är vad som upplevs som knappa resurser för förvaltning av områden. Det blir en avvägning mellan friluftsliv och naturvård för många organisationer. En historisk tillbakablick kan visa på svängningar i avvägningen mellan naturvård och friluftsliv. En bild är att1970-talet innebar att områden skyddades i stor utsträckning för att ge möjlighet till friluftsliv. Därefter svängde pendeln under och 1990-talen över till att naturvården sattes i fokus. På senare tid har en balans mellan friluftsliv och naturvård uppnåtts. Bland många naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer märks tydligt att de vill göra en annan avvägning än staten mellan naturvård och friluftsliv. De upplever att staten prioriterar biologisk mångfald framför friluftsliv. Samtidigt uppfattar flera stiftelser att de lokala och regionala huvudmännen prioriterar friluftslivet högre. Ett sätt att sammanfatta naturvårdsorganisationernas bild av de politiska församlingarnas prioriteringar är 1) köp av mark 2) friluftsliv (folkhälsa) 3) naturvård (skötsel). En samlad bedömning av naturvårdsorganisationernas egna preferenser är att de vill prioritera upp friluftslivet i förhållande till naturvården. Utvärderingen visar också att omvärldsperspektivet har förändrats från perioden då de större stiftelserna bildades och dagens situation i hur vi betraktar värdena i områdena. När stiftelserna bildades var tidsandan att de områden som sköts av stiftelserna avsattes och bevarades i ett regionalt, möjligen nationellt, viktigt sammanhang för allmänheten, tillgängliggörande var viktigt. När man idag motiverar och arbetar med områdesskydd utgår man ofta från nationella och globala sammanhang, bevarande av naturtyper och arter är viktigt. Ansvaret i relation till det gemensamma har förskjutits från mer regionala sammanhang till mer globala. Av utvärderingen framgår också att man från myndigheternas håll anser att det är viktigt med en bra bredd av aktörer samt att få in fler aktörer. Ytterligare naturvårdsorganisationer kan vara ett komplement till statens insatser samt bidra till ökade resurser för naturvård och friluftsliv. Det är också viktigt att notera att myndighetsrepresentanter i utvärderingen pekar på att samordningsproblem kan uppstå om antalet aktörer blir större.

14 NATURVÅRDSVERKET 14 (19) 5. Slutsatser och förslag Utvärderingen visar att det är stor inbördes skillnad mellan olika naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer som har undersökts både vad gäller storlek och verksamhet. Det kan därför vara svårt att dra alltför vittgående slutsatser av utvärderingen men här presenteras slutsatser och förslag som kan övervägas i arbetet med att etablera fler aktörer inom naturvårdens områden. Naturvårdsverket konstaterar att befintliga stiftelser gör mycket bra insatser för naturvården i landet och är ett värdefullt komplement avseende förvaltningen av skyddade områden. Många av de tidiga naturvårdsstiftelserna bildades i tätbefolkade delar av landet för att hindra privatiseringar och uppstyckning av friluftslandskapet. Genom dessa naturvårdsstiftelsers arbete längre tillbaka i tiden har många områden förvärvats och genom skydd som naturreservat bevarats för oss och kommande generationer. Dessa förvärv har oftast gjorts genom statsbidrag. Staten har sedan 1967 bidragit med statsbidrag för naturvårdsstiftelser markförvärv till skyddade områden. Enligt Naturvårdsverkets nuvarande regleringsbrev är det dock inte möjligt att lämna bidrag direkt till en stiftelses markköp. Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken och Nationalparksförordningen (1987:938) så är länsstyrelsen förvaltare för naturreservat och nationalparker. Enligt förordningarna kan länsstyrelsen utse annan som har förutsättningar för detta. Idag förvaltas merparten av landets statligt skyddade områden av länsstyrelserna och kommunerna förvaltar de områden som skyddats genom kommunala beslut. Några undantag finns dock, te Tyresta nationalpark och naturreservat som förvaltas av Stiftelsen Tyrestaskogen och Laponiatjuottjudus förvaltar världsarvet Laponia. Kosterhavets nationalpark förvaltas av länsstyrelsen genom Kosterhavsdelegationen. I samtliga fall finansieras förvaltningen genom statliga anslag (anslaget för Biologisk mångfald, 1:3) med undantag av de områden som förvaltas av kommunerna. Stiftelsen Tyrestaskogen har också en mindre avkastning från sitt kapital som används till förvaltningen av nationalparken och naturreservatet. För skyddade områden som ägs av Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län står Stiftelsen för kostnaderna för förvaltningen. Stiftelsen får dock sina kostnader täckta till ca 50 % genom bidrag från Stockholms läns landsting. Motsvarande gäller för Västkuststiftelsen (finansieringen sker dock från berörda kommuner i Västra Götalands län och Hallands län). Stiftelsen Tyrestaskogens kapital genererar ca 1,7-2,0 miljoner till förvaltningen varje år. Förvaltningen av Tyresta nationalpark och naturreservat kräver dock en budget på ca 8 miljoner kr. Naturvårdsverket bidrar med mellanskillnaden. Naturvårdsverket anser att det är värdefullt med flera aktörer inom naturvårdens områden och flera aktörer kan ge möjlighet till kompletterande finansiering av naturvården. Genom att bredda förvaltnings-

15 NATURVÅRDSVERKET 15 (19) organisationen ökas det lokala och regionala engagemanget. I utvärderingen framgår dock att möjligheten att bilda nya stiftelser för naturvård är tämligen begränsade. Anslagsstiftelser med regelbundna anslag kan inte bildas längre eftersom de enligt nuvarande stiftelselag inte uppfyller varaktighetskravet i definitionen på en stiftelse. Den nuvarande stiftelselagen gör även att det blir svårt att starta avkastningsstiftelser eftersom det krävs ett mycket stort kapital. En avkastningsstiftelse måste ha ett kapital som kan generera driftmedel åtminstone de första fem åren. Ett kapital som kan generera driftmedel för någon mer omfattande verksamhet inom naturvårdsområdet bör uppgå till minst 100 miljoner och kan då ge en avkastning på mellan 2 och 3 miljoner. Förvaltning av större naturområden alternativt medel för att säkerställa nya naturområden (förvärv alternativt intrång) kräver betydligt större medel än så. Naturvårdsverket gör bedömningen att det med nuvarande stiftelselag är i praktiken omöjligt att etablera nya stiftelser för naturvård. Naturvårdsverket anser istället att andra förvaltningsformer som t e ideella föreningar och delegationer under länsstyrelsen kan vara lämpliga som komplement till nuvarande förvaltning. Att använda ideella föreningar ökar delaktigheten och kan få fler människor engagerade. Den ideella föreningen är en stor del av en demokratisk folkrörelsetradition i Sverige. Vilken förvaltningsform som är lämpligast bör dock avgöras i varje enskilt fall. Delegationsformen är lämplig för större områden, te stora nationalparker där de lokala och regionala intressena är starka. För närvarande finns en delegation under Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Kosterhavets nationalpark och naturreservat samt Laponiatjuottjudus (en ideell förening som förvaltar Världsarvet Laponia). Koster-havsförvaltningen I samband med inrättandet av Kosterhavets nationalpark diskuterades vilken förvaltningsform som skulle var den mest lämpliga. Från kommunalt håll hade betonats att det var mycket viktigt med ett lokalt inflytande över förvaltningen. En särskild utredning gjordes där några olika förvaltningsformer diskuterades. Den process som ledde till Kosterhavets bildande var ett stort arbete med underifrånperspektiv. Stiftelseformen var inte aktuell eftersom ett alltför stort kapital krävdes för att kunna klara driften med avkastningen. Istället valdes att inrätta en Delegation under Länsstyrelsen i Västra Götalands län. I beslutet om delegationen anges vilka befogenheter delegationen har och vem som ingår i delegationen. Delegationen Kosterhavsdelegationen kan betraktas som förvaltningens styrelse. Här sitter företrädare för de båda berörda kommunerna Strömstad och Tanum, kommunerna, yrkesfiskarna, Kosternämnden, samhällsföreningar och Göteborgs universitet. Länsstyrelsens representant är ordförande. För själva förvaltningen finns Kosterhavsförvaltningen som är en sektion under naturvårdsenheten på Länsstyrelsen. Delegationen har inget personalansvar. Delegationen har att avgöra frågor om budget, prioriteringar mm. Beslutet att inrätta Kosterhavsdelegationen gäller för 5 år och ska därmed utvärderas innan tiden går ut. Delegationen inrättades 2009.

16 NATURVÅRDSVERKET 16 (19) Ideela föreningen Laponiatjuottjudus Laponiatjuottjudus (Laponiaförvaltningen) är en ideell förening bildad i koncensus efter överenskommelse och flera års diskussioner. Föreningen består av samebyarna Tuorpon, Jåhkågasska tjiellde, Sirges, Unna tjerusj, Báste čearru, Luokta-Mávas, Gällivare skogssameby, Udtja, Sierri, Gällivare kommun och Jokkmokks kommun samt staten genom Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Föreningen har som ändamål att förvalta världsarvet Laponia. 10[1] Regeringen beslutade den 16 juni 2011 om Laponiaförordningen. Enligt den så får länsstyrelsen i Norrbotten överlåta att förvalta världsarvet Laponia med de ingående nationalparkerna och naturreservaten. I uppdraget till förvaltningen ingår inga myndighetsuppgifter. Länsstyrelsen beslutade om överlåtelsen i december 2012 och kansliet för Laponiatjuottjudus är nu under uppbyggnad och har härmed ansvaret för förvaltningen. Bakgrunden till den förening som bildades är att den första förvaltningsplanen som staten via Länsstyrelsen började skissa på 1997 ledde till massiv kritik. Kritiken ledde till att samebyarna gjorde egna förslag på program. Dessa program som tillsammans med en utredning från Gällivare kommun pekade ut lokal förvaltning som väsentligt i möjligheterna att komma fram i arbetet skedde sedan en principöverenskommelse mellan parterna och regeringen gav klartecken till att gå vidare till att söka en form för ett nytt förvaltningsupplägg. Syftet är att trygga, bevara, vårda, sköta och utveckla Laponia. Förvaltningen har startat upp men är ännu inte i full drift. Föreningen Laponiatjuottjudus äger ingen mark. Naturvårdsverket anser att de förvaltningsformer som nu prövas med en delegation (Kosterhavsdelegationen) och en ideell förening(laponiatjuottjudus) är viktiga att följa upp och utvärdera. I besluten om Kosterhavsdelegationen och Laponiatjuottjudus anges att dessa ska utvärderas efter ett antal år. Dessa utvärderingar bör sedan utgöra ett underlag för ställningstagande om dessa former av förvaltning av skyddade områden bör utökas till andra områden och i så fall fungera som goda eempel. För att kunna göra en bra bedömning, anser Naturvårdsverket att det vore lämpligt att även nuvarande förvaltningsorganisation ses över. Naturvårdsverket föreslår därför att nuvarande förvaltningsorganisation med beslutsmyndigheten länsstyrelse eller kommun som förvaltare utvärderas. Synpunkter från andra myndigheter Naturvårdsverkets förslag har skickats ut till Sveriges Kommuner och Landsting och länsstyrelserna för synpunkter. Sveriges Kommuner och Landsting har inte lämnat några synpunkter. Länsstyrelserna instämmer i Naturvårdsverkets förslag, men länsstyrelserna framför också att det även finns behov av att utreda frågorna om möjligheter att ge LONA-bidrag till stiftelser samt stiftelsernas möjlighet att erhålla statsbidrag vid förvärv av fastigheter för naturvårdsändmål. 10[1]

17 NATURVÅRDSVERKET 17 (19) 6. Konsekvenser Naturvårdsvereket ska enligt regeringsuppdraget utreda förutsättningarna för hur staten kan medverka till att ytterligare kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelser eller motsvarande organisationer etableras. Naturvårdsverket anser att det är värdefullt med flera aktörer inom naturvårdens områden. Ytterligare aktörer kan vara ett komplement till statens insatser samt bidra till ökade resurser för naturvård och friluftsliv. Naturvårdsverket gör dock bedömningen att det med nuvarande stiftelselag är i princip omöjligt att etablera nya stiftelser för naturvård. Naturvårdsverket anser istället att andra förvaltningsformer som t e ideella föreningar och delegationer kan vara lämpliga som komplement till nuvarande förvaltning. Att använda formen med ideella föreningar ökar den lokala delaktigheten och kan få fler människor engagerade. Samtidigt ställs större krav på samordningen om ytterligare aktörer etableras.

18 NATURVÅRDSVERKET 18 (19) 7. Referenser Prop. 2009/10:238 Framtidens frilufsliv Prop. 2008/09:214 Hållbart skydd av naturområden Regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik Birath. E, Hallgren. T, Lampa. B, Lundberg. C, Sethzman. L, Det mesta om stiftelser i teori och praktik. Stockholm: Kommentus förlag, 2001 ISBN Hemström, Carl. Bolag Föreningar Stiftelser En introduktion (7 uppl.). Stockholm: Norstedts Juridik 2012 ISBN Hemström, Carl. Stiftelsernas rättsliga ställning Enligt 1994 års stiftelselag (2 uppl.). Stockholm: Norstedts Juridik, 2010 ISBN Lundén, Björn. Stiftelser Juridik och beskattning (6 uppl.). Näsviken: Björn Lundén information, 2010 ISBN

19 NATURVÅRDSVERKET 19 (19) Bilagor Bilaga 1 Hur fungerar naturvårdsstiftelser och motsvarande organisationer? En utvärdering (Naturvårdsverket 2013)