Krigsarkivets rapport efter inspektion av arkivvården hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i Stockholm den 15 mars 2012.

Transkript

1 1 (9) Krigsarkivets rapport efter inspektion av arkivvården hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i Stockholm den 15 mars Närvaro: se bilaga Förelägganden. 1. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska upprätta en strategi för bevarande av sina elektroniska handlingar. I dokumentationen till adb-systemen ska framgå vilka uppgifter i de system som införlivats hos MSB som hänför sig till de upphörda myndigheternas arkivbildning respektive MSB:s arkivbildning. I strategin ska bland annat anges hur myndighetens webbplatser arkiveras. (Avsnitt 5 i rapporten) Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 2009:1) om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling), 3 och 5 kap. 2. MSB ska färdigförteckna de upphörda myndigheters arkiv som man förvarar samt upprätta arkivredovisning för MSB (avsnitt 7). Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:1, ändrade RA-FS 1997:4 och RA-FS 2008:4) om arkiv hos statliga myndigheter, 6 kap. 3. MSB ska dokumentera tillämpningen av i avsnitt 8 nämnda föreskrifter. Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:1, ändrade RA-FS 1997:4 och RA-FS 2008:4) om arkiv hos statliga myndigheter, 7 kap. Anmärkningar. MSB bör utreda förutsättningarna för gallring av information i Rakelsystemet, särskilt den tekniska projektdokumentationen och de tekniska loggarna (avsnitten 4 och 8). Krigsarkivet emotser en redogörelse för vidtagna eller planerade åtgärder avseende ovan uppräknade förelägganden och anmärkningar senast den 1 november Krigsarkivets sammanfattande synpunkter. Krigsarkivet inspekterade den 15 mars 2012 MSB Stockholm, en inspektion som var väl förberedd av myndigheten. Krigsarkivet fick under inspektionen en god inblick i MSB:s arkivvård och de förändringar som har skett sedan senaste inspektionstillfället år 2010 i

2 2 (9) Karlstad. Vi fick då anledning att påtala de omfattande arbetsuppgifter som förestår: de upphörda myndigheternas arkiv ska slutförtecknas, MSB ska anpassa sin nya arkivredovisning till de principer som föreskrivs i RA-FS 2008:4, tillämpningsbeslut ska upprättas till flera av Riksarkivets föreskrifter, ett stort antal gallringsutredningar ska utföras, en strategi för bevarande av elektroniska handlingar ska upprättas och MSB ska med utgångspunkt i Riksarkivets föreskrifter finna former för arkivering av de it-system som överfördes från de upphörda myndigheterna. Dessa uppgifter med grund i svensk arkiv- och offentlighetslagstiftning kräver naturligtvis stora resurser och arbetsinsatser. En övervägande del av arbetet kvarstår, och i det avseendet kan naturligtvis inte sägas att MSB:s arkivvård är tillfredsställande. Det är också så att tidsgränsen för när ny arkivredovisning ska vara införd närmar sig i rask takt. Det finns således anledning för Krigsarkivet att med oro se på MSB:s arkivvård. På pluskontot måste emellertid föras fram ett par punkter: för det första pågår ett intensivt arbete på flera fronter. Arkivredovisningsprojektet har tagit ny fart, och Krigsarkivet utgår ifrån att projektet får tillräckliga resurser för att slutföra sitt arbete. Arkivarierna är också djupt involverade i olika projekt på it-området. För det andra finns inom myndigheten en god grundförståelse för arkivverksamheten. Slutligen så förfogar MSB över god kompetens på arkivområdet, något som i detta fall känns helt nödvändigt. Krigsarkivet hoppas därför att de svåra utmaningar som kvarstår inte kommer att visa sig vara alldeles oöverstigliga. Naturligtvis kommer vi under tiden fram till nästa inspektion att noga följa de framsteg som görs. Inspektion. 1. Inspektionens omfattning. Vid inspektionen behandlades planering och styrning av arkivbildningen och därmed sammanhängande rutiner, gallring och upprättande av tillämpningsbeslut, hantering av öppna och hemliga diarieförda handlingar, övergång till ny arkivredovisning, bevarande och gallring av elektroniska handlingar, förvaring av myndighetens och dess föregångares arkiv och skrivmaterielfrågor. Krigsarkivet fick under inspektionen särskilda redogörelser från Enheten för service och säkerhet (egentligen placerad i Karlstad), Rakelenheten, registreringen av sekretessbelagda handlingar, Enheten för samhällets informationssäkerhet, forskningswebbarna, Enheten för samordning samt MSB:s arkivredovisningsprojekt. 2. Föregående arkivinspektion. 1. Föreläggande nr 1 i rapporten efter Krigsarkivets inspektion 2010 av arkivvården hos MSB i Karlstad (dnr KrA /923) angående förvaringen av ritningar i icke godkända arkivlokaler har åtgärdats. 2. Mycket arkivläggningsarbete återstår, för Räddningsverkets (SRV) del mellan 300 och 400 timmars arbete. Ytterligare handlingar från Krisberedskapsmyndigheten (KBM) torde påträffas

3 3 (9) i samband med flytten, men arbetet med Styrelsens för psykologiskt försvar (SPF) och Sprängämnesinspektionens (SÄI) arkivläggning får dock anses vara i stort sett klart. 3. Införandet av ny arkivredovisning för MSB är inte klart. Projektet SESI (se avsnitt 7) har inletts med en förstudie men har pga. förestående flytt legat nere en tid. 4. MSB har endast upprättat tillämpningsbeslut till RA-FS 1991:6 om handlingar av tillfällig eller ringa betydelse. 5. I Riksarkivets föreskrifter om överlämnande av arkiv och införlivande av handlingar från Statens räddningsverk respektive Krisberedskapsmyndigheten till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, RA-MS 2009:18, 4 resp. 2010:18, 3 står följande: Upptagningar för automatiserad behandling, som får införlivas i den övertagande myndighetens arkiv, ska i fortsättningen kunna hänföras till den överlämnande myndigheten. Om detta inte är möjligt ska ett arkivexemplar av upptagningarna framställas före införlivandet och tillföras den överlämnande myndighetens system. De system som har överförts från SRV och KBM och införlivats hos MSB har dock inte närmare undersökts utifrån dessa kriterier utan MSB hoppas att uppgifterna kan datumbestämmas utan specifika åtgärder. MSB måste göra en sådan undersökning. De överförda systemen från SRV och KBM som inte längre används har inte förberetts för regelrätt e-arkivering utan förvaras fortfarande i originalformat på server. De uppges vara förtecknade i föregångarnas arkivförteckning i enlighet med allmänna arkivschemat. Strategi för bevarande saknas således, så som framgår på flera ställen i denna rapport. 3. MSB:s verksamhet. Hos MSB Stockholm finns följande avdelningar och enheter: Avdelningen för samordning och insats med enheten för samordning (SI-SAM) och delar av enheterna för omvärld och beredskap (SI-BER) och enheten för insatser (SI-INS). Avdelningen för utbildning, övning och beredskap med Rakelenheterna och övningsenheten (UB-ÖVN) i Stockholm. Avdelningen för utvärdering och lärande med enheten för strategisk analys (UL-ANA), enheten för inriktning och planering (UL-INRI) och enheten för inriktning av forskning (UL- FORSK) i Stockholm. Avdelningen för risk- och sårbarhetsreducerande arbete med Enheten för samhällets informationssäkerhet (ROS-I SÄK) och delar av enheten för den enskildes säkerhet (ROS- ENSK). Avdelningen för verksamhetsstöd med bl a delar av It-enheten. För närvarande förbereds flytt till annan adress i Stockholm (Fleminggatan), vilket tar mycken kraft i anspråk.

4 4 (9) ROS I SÄK arbetar med den utåtriktade, inte den interna, informationssäkerheten, ett område där mycken information genereras. En gemensam handledning för informationssäkerhet kommer att tas fram för hela samhället, detta i samarbete med Riksarkivet. Intressenterna i samhället finns på många olika håll: vård, omsorg, banker, finansväsendet etc. Vid Avdelningen för utvärdering och lärande betalas medel, sammanlagt 120 mkr per år, ut via forskningswebbar (se avsnitt 4). Rutinerna och handlingarna inom processen är, eller kommer att bli, helt digitala. Enheten för samordning bedriver utåtriktad verksamhet med fokus på samverkan, inte minst över sektorsgränserna, och samordning. Information från olika aktörer läggs ut på krisinformation.se och Twitter/Facebook. Stöd ska ges till koordinerade beslut hos myndigheterna och även hos näringslivet. Rakel står för Radiokommunikation för effektiv ledning. Det är ett digitalt radiokommunikationssystem som täcker hela landet och används av bl.a. polis, ambulans, Försvarsmakten, Kriminalvården, Kustbevakningen, Tullverket, den lokala och regionala krisledningen och kommunal räddningstjänst. 4. Diarieföring och arkivbildning. Sedan den 1 mars 2012 skannas alla handlingar som ska till handläggare vid Stockholmskontoret. Kontoret ska, är det tänkt, efter flytten hantera minimalt med pappershandlingar. MSB:s nuvarande sätt att hålla ordning och skapa återsökningsmöjligheter sker genom att diarieföra så många handlingar som möjligt, men från flera håll i verksamheten efterlyses olika typer av dokumenthanteringssystem. Myndighetens verksamhet är så diversifierad att ett och samma dokumenthanteringssystem knappast kan tillfredsställa alla olika behov. Utvecklingen av ärendehanteringssystemet Platina pågår kontinuerligt. I Stockholm har man en registrator på heltid (för närvarande föräldraledig) samt en som delar sin tid mellan registratur och stöd till verksledningen. Det inkommer få förfrågningar på hemligt material i Stockholm. I Karlstad finns sju registratorer och på det öppna och hemliga arkivet tillsammans har man runt fem förfrågningar om dagen, flest interna men även en hel del externa. Alla inkommande handlingar registreras i Karlstad och skannas om de inte är hemliga, inbundna eller extra skrymmande eller omfångsrika. Dock är det fullt möjligt att adressera post direkt till Stockholmskontoret. Avslutade ärenden återsänds vartefter till arkivet i Karlstad. Framöver hanterar Stockholmskontoret mest hemligt material på papper, och en hel del av det hemliga inkommer via kryfaxen. Vid diarieföringen använder man sig inte av diarieplan utan i stället av ärendetyper som bygger på myndighetens processer. Förhoppningsvis kommer därför övergången till en klassificeringsstruktur inte att innebära några stora skillnader. Krigsarkivet rekommenderar att MSB tänker på möjligheterna att använda flera sökmöjligheter till varje ärende som t.ex. objekt och projekt, eftersom ingångar som processer, handlingsslag, handlingstyp eller ärende inte

5 5 (9) självklart kommer vara det naturliga för handläggarna att använda för återsökning i en så diversifierad verksamhet. Handläggare har än så länge endast tittbehörigheter och kan själva inte registrera i systemet. Inför flytten av Stockholmskontoret har en checklista för handläggare upprättats. I den ingår instruktioner om hur olika typer av handlingar ska hanteras vid flytten. I samband med checklistan har varje enhet informerats muntligen, vilket samtidigt bidragit till en allmän uppdatering av kunskaper i offentlighets- och arkivprinciper. Rakelsystemet uppges fungera väl. Mycket av den massmediala uppmärksamhet som varit kring Rakel handlar snarast om funktionsbrister i materielen, handhavandefel eller fel i de delar av systemet som användarna själva ansvarar för. Uppbyggnadsfasen av systemet indelades i sju etapper och är nu att betrakta som färdig. Den har pågått sedan 2005 och det finns nu 1800 basstationer och fyra växelstationer. Den tekniska projektdokumentationen från leveransfasen, som leverantören ansvarat för, är till stor del levererad från KBM:s kontor i Sollefteå till arkivet i Karlstad. Den står fortfarande i pärmar och ska boxläggas på sikt. Sammanlagt består dokumentationen av långt över 4000 pärmar. (C:a 4000 sades det vara 2008 och då var utbyggnaden inte färdig.) Dokumentation tillkommer dessutom hela tiden eftersom systemet kontinuerligt kommer att utvecklas även under nuvarande fas, operatörsfasen, som MSB ansvarar för. Det är tänkbart att en gallringsutredning visar att all denna dokumentation inte är att betrakta som bevarandehandlingar när systemet en dag avvecklas frånkopplas leverantörerna, ett konsortium bestående av SAAB, Eltel Networks och Cassidian, och innan dess ska projektdokumentationen i form av alla avtal, beslut, protokoll och övriga handlingar upptagna i dokumenthanteringsplanen samlas in och ordnas. Alla Rakelhandläggare arbetar utifrån en upprättad ärendehanteringsrutin. Handlingarna var och en för sig innehåller sällan hemliga uppgifter. Anläggningarna benämns endast med ett anläggningsnummer och referenslistan till dessa nummer är hemlig och förvaras därefter. Förfrågningar om utlämnande inkommer i regel från andra myndigheter, sällan från enskilda. Affärssekretess är vanligt förekommande, och handlingar som rör geodata och sammankopplingsplatsers belägenhet är hemliga. CERT (Computer Emergency Response Team) inom ROS I SÄK har ett eget diarium som hålls hemligt. Många handlingar diarieförs över huvud taget inte. Ett nytt internt hemligt nät är under uppbyggnad. CERT har till uppgift att stödja samhället i arbetet med att hantera och förebygga it-incidenter och är en standardiserad funktion som finns i alla världens länder med nära samarbete sinsemellan. Ansvaret för verksamheten togs över från Post- och telestyrelsen den 1 januari 2011 där det tidigare kallades Sitic, Sveriges IT-incidentcentrum. Ansökningar till forskningsmedel är en verksamhet som håller på att digitaliseras och kommer i framtiden helt att ske via webben. Processen inleds med en behovsanalys, som i dag inte syns i diariet eller de bevarade handlingarna, fortsätter med utlysning och inkomna ansökningar och beslutas efter det att ett vetenskapligt råd inkommit med en motivering. Allt utom behovsanalysen återfinns i diariet. Man räknar med att ansökningarna blir allmänna handlingar när den sökande aktivt har skickat in dem.

6 6 (9) 5. Elektroniska handlingar. Inför inspektionen översändes en lista över myndighetens it-system/it-stöd som upptar ca 200 poster. Den utgör dessutom den enda översiktliga redovisningen över delar av arkivet som finns för närvarande (se nedan avsnitt 7). System utvecklas och beställs än så länge fritt ute på avdelningarna efter deras egna behov. Rutiner för samordning och styrning torde vara önskvärda, inte bara för arkivets räkning. Myndighetens samtliga elektroniska handlingar omfattas av RA-FS 2009:1, Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling). Det innebär bl.a. att myndigheten ska upprätta en strategi för bevarande av elektroniska handlingar, som enligt föreskriftens 3 kap. 2, ska bestå av följande punkter: - val av format för system i drift - val av format för bevarande och vid överlämnande till arkivmyndighet - plan för tidpunkter och periodicitet för överföring till bevarande - information om lagrad data, kodning av teckenmängder m.m. - överföring till annan databärare (tidpunkt och periodicitet) - uppgifter om databärare - hänvisning till övrig dokumentation. Myndigheten saknar strategi för bevarande av de elektroniska handlingarna, men flera projekt med anknytning till detta pågår. Bl.a. är man inblandad i externa samarbeten för att åstadkomma förvaltningsgemensamma specifikationer för e-arkiv och e-diarium. I arbetet med den egna föreskriften om statliga myndigheters informationssäkerhet, MSBFS 2009:1.0 ingår att den digitala informationen blir inventerad, riskanalyserad och förtecknad, rutiner ska sättas upp för den digitala och den administrativa hanteringen och informationen ska göras tillgänglig både nu och senare. Mycket av arbetet kan återanvändas för arkivändamål (se även nedan, avsnitt 7). MSB använder sig redan av ett omfattande it-stöd och har planer på att digitalisera flera processer. Ett exempel där den digitala hanteringen i stort sett redan är genomförd är som nämnts forskningsverksamhetens utlysningsprocess, där ansökningar ska komma in via en webb och granskas via en annan. Processen finns grafiskt beskriven. Automatiska verktyg (web crawler) för att arkivera webbplatsen utan tillhörande länkar har diskuterats. En publik webbplats med ett möjligt stort forskningsvärde är krisinformation.se, som genom RA-MS 2010:18 överförts från KBM:s arkiv. Syftet med platsen är bl.a. att samla information från alla inblandade aktörer inför, under och efter krissituationer. Tips kan även inkomma från allmänheten och genom MSB:s mediabevakning. Informationen sammanfaller till vissa delar med information i andra system, exempelvis dagböcker som skrivs av TiB, tjänsteman i beredskap, och bevaras i WIS (Webbaserat informationssystem, se föregående rapport från Karlstad september 2010, KrA dnr /923). Den samlade informationen visar hur

7 7 (9) samhället är tänkt att fungera och faktiskt organiseras i olika krissituationer. Det finns anledning att förmoda att webbplatsen kan få betydelse för dagens och morgondagens forskare. Rutiner för att ställa av informationen bör föreskriva att det under vissa perioder ska ske mycket oftare än för webbplatser generellt. Det framkom efter Krigsarkivets direkta frågor att det inte lagras någon elektronisk information i de delar av systemet Rakel som MSB ansvarar för och håller tillgängliga för användarna. För de delar av systemet där man kan lägga in användarnummer, terminaler etc. ansvarar respektive systemnyttjare själv. 6. Framställning och hantering av ljud och bild. Det pågår en diskussion om hur man lämpligen ska arkivera MSB:s egenproducerade filmer, som bland annat läggs ut på YouTube. Digitaliseringen av VHS-band från föregångarnas arkiv har avstannat eftersom den person som ansvarade för arbetet har slutat på myndigheten. Krigsarkivet vill påminna om att MSB tagit hand om videoband från inte bara SRV och KBM utan även ÖCB och SÄI. 7. Arkivredovisning. Enligt RA-FS 2008:4 som är en ändring av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:1, ändrade 1997:4) om arkiv hos statliga myndigheter, består arkivredovisningen av en arkivbeskrivning, en klassificeringsstruktur med processbeskrivningar och en arkivförteckning. Klassificeringsstrukturen ska vara hierarkiskt-systematiskt uppbyggd, där den översta nivån representerar myndighetens verksamhetsområden och den nedersta nivån de processer som identifierats i verksamheten. Samtliga processer ska beskrivas helst grafiskt eller också i text. För närvarande finns ingen arkivredovisning men man har genomfört en förstudie där man tagit fram ett arbetssätt och mallar för den kommande redovisningen. Arkivredovisningsprojektet går under akronymen SESI vilket står för Systematisk, Effektiv och Säker Informationshantering. Man valde att ta en paus inför nästa steg med hänvisning till att omlokaliseringen av Stockholmskontoret kräver arkivariernas inblandning i både planeringen och genomförandet och till den stora arbetsbördan för handläggarna. I förstudien finns utvecklingen av ett e-arkiv med som en del men denna fråga inkluderas inte i någon tidsplan. Arkivredovisningen har första prioritet. Målet är att upprätta en klassificeringsstruktur, en mall för projektbeskrivningar och en mall för informationsförvaltningsplan. Cirka 500 timmar har avsatts, vilket inte innefattar själva tillämpningen i verksamhetssystemen. Tidsplanen omfattar som sagt heller inte införandet av ett e-arkiv men väl uppställandet av krav för ett sådant. Målet är en bättre överblick och ökad effektivitet, inte minst genom att ett ärende kommer att ha samma beteckning inom verksamheten, i diarie-/ärendehanteringssystemet och i arkivet. Mitthögskolan har varit med i projektdiskussionerna. Det arbete som läggs ned tangerar flera andra projekt, såsom LIS, Ledningssystem för informationssäkerhet, och systemförvaltningsmodellen, PM3. Delar av arbetet är likartat med det som krävs inför

8 8 (9) arkivredovisningen och man tänker sig att projekten ska korsbefrukta varandra. Krigsarkivet har flera gånger uttryckt förhoppningar om att MSB ska utgöra det goda exemplet när det väl är färdigt. Vad gäller redovisningen av föregångarnas arkiv har listan över förväntade behov av arbetsinsatser uppdaterats. Arkiven kompletteras fortlöpande, främst vad gäller pappershandlingar. Över 300 timmar har lagts ned på arbetet och enligt beräkning återstår ca 550. Av dessa ska 200 timmar gå till inventering av nyligen återfunna KBM-handlingar som levererats till slutarkivet från Stockholmskontoret. Återigen kan konstateras att eftersom KBM saknade en formellt organiserad arkivtjänst blev arkivavvecklingen onödigt komplicerad och resurskrävande. Verksarkivarien menar att vad gäller pappersarkiven är eftersläpet inte ett stort problem, det finns tid att på sikt ordna det resterande materialet och inget arbete försvåras eller fördärvas av att det inte blir gjort omedelbart. 8. Gallringsfrågor. För närvarande finns inte några myndighetsspecifika föreskrifter för löpande gallring av handlingar inom MSB:s verksamhet. Riksarkivet har beslutat om engångsgallring av ett avslutat system, PUBLECH, i RA-MS 2012:2. MSB har inkommit med ytterligare ett par förfrågningar rörande gallring som ännu inte är färdigbehandlade. Under inspektionen kom några specifika gallringsfrågor upp. En gäller tekniska loggar i systemet Rakel. I systemet genereras en enorm mängd tekniska loggar av olika slag. De gallras per automatik med vissa intervall. Det saknas gallringsbeslut men man menar att det är rutinmässig driftinformation som inte ska bevaras. Månadsrapporter med sammanställningar görs och de eventuella incidenter som föranleder specifika åtgärder blir bevarade på annat sätt, t.ex. i WIS (se ovan, avsnitt 5). Krigsarkivet rekommenderar MSB att göra en utredning för att avgöra om de tekniska loggarna kan ses som information med ett tillfälligt värde för verksamheten som kan gallras med hjälp av RA-FS 1991:6. Önskvärdheten av en gallringsutredning för den tekniska projektdokumentationen har berörts i avsnitt 4. En annan gallringsfråga gäller verksamheten inom CERT. Här nämndes att incidentrapporterna skulle kunna vara gallringsbara. MSB har upprättat ett tillämpningsbeslut för RA-FS 1991:6 (ändrad 1997:6) gällande handlingar av tillfällig eller ringa betydelse. Det finns fler generella gallringsföreskrifter, där MSB måste dokumentera tillämpningen. Det gäller: RA-FS 1999:1, forskningshandlingar RA-FS 2000:1, vissa handlingar i EU-samarbete RA-FS 2004:2 (ändrad 2005:1 och 2006:6), handlingar vid upphandling RA-FS 2004:3, räkenskapshandlingar RA-FS 2006:5, löne- och personaladministrativa handlingar.

9 9 (9) I de fall där föreskrifterna är tillämpliga för MSB ska alltså tillämpningen dokumenteras, dvs. myndigheten ska i ett beslut antingen ange att man följer föreskriften eller räkna upp vilka handlingar man gallrar med stöd av föreskriften. Andra RA-FS:ar som är tillämpliga för MSB, men som inte kräver ett tillämpningsbeslut: RA-FS 2010:2, enkelsidig utskrift RA-FS 2009:1-2, elektroniska handlingar RA-FS 1991:1 (ändrade 1997:4 och 2008:4), statliga arkiv (denna kräver dock en ny arkivredovisning som nämnts ovan) RA-FS 2004:1, handlingar vid ansökan om tjänst RA-FS 2006:4 (ändrade 2008:1), tekniska krav och certifiering RA-FS 2006:1, handlingar på papper RA-FS 1994:6 (ändrade 1997:3), arkivlokaler. 9. Förvaring av arkiv. Hemliga handlingar förvaras i två olika säkerhetsskåp. Det ena innehåller avslutade ärenden och har ett brandskydd på 120 min. Det andra skåpet innehåller tillbakalämnade handlingar i pågående ärenden och har ett brandskydd på endast 60 min. Dessa två skåp kommer att följa med till det nya kontoret. Där räknar man med att ha ytterligare tre skåp för arkivhandlingar. I den mån öppna handlingar alls används i original förvaras de av handläggaren så länge ärendet är öppet. Handlingar i avslutade ärenden skickas kontinuerligt till centralarkivet i Karlstad. Datum som ovan Peter Nordström Lisan Nissar Borg 1. arkivarie arkivarie