Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och idag

Rapport till Kommittén om översyn av exportkontrollen av krigsmateriel, UD 2012:01 Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och idag Jan Joel Andersson 25 april 2013 Inledning Sverige är en nation som sedan andra världskriget haft betydande internationellt inflytande och attraktionskraft inom den internationella säkerhetspolitiken. 1 Upprepade försäkringar på de högsta nivåer i både Bryssel och Washington om att Sverige genast skulle mottas med öppna armar av NATO vid en eventuell ansökan bekräftar att denna situation fortfarande råder. 2 Sveriges litenhet och avsaknad av direkt erfarenhet av krig i modern tid gör detta faktum uppseendeväckande. 3 1 Exempel på detta är Sveriges starka roll under efterkrigstiden inom områden som internationella nedrustningsförhandlingar och FN:s fredsbevarande operationer, ledarskap inom framväxten av det europeiska säkerhetssamarbetet inom EU och ledande ställning inom Natos partnerskap för fred. 2 Senast uttalat av Natos generalsekreterare Anders Fogh Rasmussen vid Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen, 13 januari 2013. 3 Denna rapport är en förkortad, omarbetad och uppdaterad version av en tidigare rapport av Jan Joel Andersson som publicerades i maj 2009 under titeln Försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll: från hårt stål till mjuk makt. Occasional Papers 24. Utrikespolitiska Institutet. 1

Det finns i princip två möjliga sätt att förklara detta faktum. 4 Den ena förklaringen är att Svensk militär sedan andra världskriget visat upp sådana högkvalificerade förband som trots avsaknad av direkt krigserfarenhet kunnat imponera på omvärlden. Den andra förklaringen är att svensk militärteknisk kunskap, i form av försvarsindustri och försvarsforskning, varit så avancerad och omfattande att det imponerat på omvärlden. Är det då soldater eller är det avancerad forskning och utveckling som ger Sverige mest säkerhetspolitiskt inflytande idag? Den svenska militären Sverige var vid andra världskrigets slut en regional stormakt. Den svenska militären ansågs av utländska observatörer fortfarande stark under 1950-talet men neddragningarna som inleddes under 1960-talet uppmärksammades utomlands. Utländska observatörer bedömde att det svenska försvaret under 1970-talet imponerade mer på papper än i fält och Armén ansågs inte kunna mobilisera effektivt i händelse av krig. I t.ex. amerikanska rapporter beskrevs den svenska militären och speciellt armén under 1970-talet som dåligt utbildad, ha låg beredskap och orealistiska mobiliseringsplaner. 5 Ett överraskande anfall på Sverige skulle få förödande konsekvenser enligt de amerikanska bedömningarna. Den utländska synen på den svenska militären har dock ändrat karaktär sedan mitten av 1990- talet. Med början i Bosnien 1993-94 blev de svenska fredsbevarande insatserna allt mer robusta i sin natur. Insatserna som gjordes av svenska förband under FN- och Natobefäl i Bosnien och senare i Kosovo och Afghanistan var av helt annan natur än de traditionella svenska fredsbevarande FN-uppdragen på t.ex. Cypern och i Libanon. I rapporter och i samtal med utländska tjänstemän och analytiker är man i dag i Washington, Bryssel, London och Paris imponerad av de svenska militära insatserna under de senaste åren. Förmågan att under längre 4 En möjlig tredje förklaring som dock inte diskuteras i denna rapport är den svenska underrättelsetjänsten och dess verksamhets betydelse. 5 Dessa amerikanska rapporter redovisas i den säkerhetspolitiska utredningen från 2002 (SOU 2002:108), ss. 634-636. Se också Agrell 2000, s. 191. 2

tid framgångsrikt kunna ta t.ex. brigadansvar i Kosovo, leda ett Provincial Recontruction Team (PRT) i Afghanistan och inte minst flyginsatsen över Libyen våren och sommaren 2011 framhålls särskilt. 6 Den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrin Efter det att förhandlingarna med Norge och Danmark om ett Skandinaviskt försvarsförbund slutligen fallit samman 1949 beslöt Sverige att söka alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig under det kalla kriget. Detta beslut ledde till att den försvarsindustri som börjat byggas upp inför och under andra världskriget fortsatte att utvecklas i Sverige. 7 En trovärdig alliansfrihet krävde ett starkt försvar som skulle byggas på en inhemsk självförsörjning av försvarsmateriel. Trots de stora kostnaderna satsade Sverige på att bygga upp ett av Europas tekniskt mest avancerade försvarsforsknings- och produktionssystem. Den strategiska utgångspunkten var att Sverige måste kunna möta varje form av krigföring från sovjetisk sida och var därför tvungen att satsa på ett stormaktsförsvar i miniatyr inklusive kärnvapen. 8 Militärtekniskt samarbete med framförallt Storbritannien och USA blev dock alltmer viktigt från 1950-talet. Genom nära samarbete med Storbritannien kunde Sverige bygga upp Europas mest avancerade luftförsvar och i ett avtal (MOU) om fördjupat försvarstekniskt samarbete med USA från 1962 ingick flera hemliga annex om teknologiutbyte inom ett stort antal områden. Dessa MOU och hemliga annex blev början på nära och unika bilaterala samarbeten mellan Sverige och Storbritannien och mellan Sverige och USA inom det militärtekniska området. 9 6 Intervjuer med företrädare för NATO och amerikanska försvarsmakten i Bryssel, Norfolk och Washington 2008-2013. 7 Krause 1992. 8 Agrell 2000, ss.132-135. 9 Gribbe 2012; SOU 2002:108; SOU 1994:11. 3

Det svenska försvarsindustri- och försvarsforskningssamarbetet med utlandet är idag fortfarande mycket omfattande. Svenska myndigheter (framförallt FMV och FOI) och svensk industri deltar idag i en rad multilaterala fora och bilaterala samarbeten. FMV har idag (2013) bilaterala samförståndsavtal med fler än 30 olika länder runt om i världen. 10 I multilaterala fora som EU har Sverige en stark roll tack vare att Sverige tillhör en exklusiv liten grupp europeiska länder som kan utveckla och producera avancerad försvarsmateriel. Sverige ingår t.ex. i det så kallade sexnationssamarbetet (LOI/FA) mellan de sex stora europeiska försvarsindustriländerna (Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland) som undertecknades i juli 2000. Syftet med denna elitklubb för Europeiska försvarsindustrinationer är att underlätta för omstruktureringen och effektiviseringen av den europeiska försvarsindustrin. 11 Även om multilaterala fora växer i betydelse för både svensk försvarsforskning och industri är det de bilaterala samarbetena som står i centrum. Inom försvarsforskningen är det de bilaterala relationerna med USA och Storbritannien som är klart viktigast. Under 2007 deltog t.ex. FOI i 128 internationella samarbetsprojekt varav många på mycket hög nivå. Av dessa var 44 projektavtal under bi- och trilaterala avtal med huvudsakligen USA och Storbritannien. Antalet internationella samarbetsprojekt fortsatte att öka under 2012. 12 Det bilaterala samarbetet med USA inom försvarsforsknings- och industrisektorn har ytterligare stärkts genom utvecklingen av den civila säkerhetssektorn. Sverige var även det första land som undertecknade en långtgående överenskommelse (MOU) med USA om bilateralt forskningssamarbete inom civil säkerhetsforskning vilket motiverades i Washington av den framstående och världsledande svenska forskningen inom områden som detektion av explosiva ämnen mm. 13 10 http://www.fmv.se/sv/verksamhet/internationell-verksamhet/ (15 mars 2013) 11 Bakgrunden till avtalet (Framework Agreement, FA) var den avsiktsförklaring (Letter of Intent, LoI) som ländernas försvarsministrar ingick i juli 1998 ofta också kallat sexnationsavtalet. 12 FOI årsrapporter 2007; 2012 13 Intervjuer med svenska och amerikanska tjänstemän och analytiker i Washington 2008-2013. 4

Som en av de mest forsknings- och utvecklingsintensiva länderna i världen har den svenska försvarsindustrin och forskningen varit och utgör en central del i Sveriges säkerhetspolitiska kontakter med omvärlden. Under perioden 1969-1989 ingick svenska regeringen 39 samarbetsavtal om försvarsforskning och informationsutbyte med 16 länder. Under samma period ingick FMV med regeringens tillstånd 96 avtal med 21 länder. Därutöver ingick svensk försvarsindustri egna avtal med sina utländska motparter. Bland de länder som Sverige samarbetade med under kalla kriget var Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Norge, Schweiz, Storbritannien, Västtyskland och USA. De viktigaste samarbetsländerna var USA och Storbritannien. 14 Enligt 1994 års neutralitetsutrednings (SOU 1994:11) bedömning var det utan tvekan Sverige som var den part som fick ut mest av det försvarstekniska samarbetet med USA men det fanns också stort amerikanskt intresse av att få tillgång till svensk försvarsforskning inom bl.a. FOA, FMV och FFA (Flygtekniska anstalten) samt inom den svenska försvarsindustrin. 15 Att det bilaterala försvarsmateriel- och försvarsforskningssamarbetet med Sverige var viktigt för USA visar inte minst det faktum att dessa kontakter och handeln inte påverkades nämnvärt ens under de kallaste åren av svensk-amerikansk politisk konflikt över Vietnamkriget. 16 Även i den säkerhetspolitiska utredningen från 2002 (SOU 2002:108) betonas att de bilaterala försvarsmaterielkontakterna med USA varit utomordentligt viktiga och att samarbetet fungerat bra även i tider av utrikespolitiska motsättningar. 17 Detta gällde dock så länge som Sverige hölls sig till amerikanska riktlinjer om att begränsa tekniköverföring till öst och speciellt Sovjetunionen. Det nära försvarstekniska samarbetet med USA hotades vid några tillfällen under kalla kriget (speciellt vid de s.k. Datasaab och Asea-affärerna i början av 1980-talet) på grund av att civil 14 SOU 2002:108. 15 SOU 1994:11 16 Mörth och Sundelius 1998. 17 SOU 1994:11 5

högteknologi med amerikanskt ursprung illegalt vidareexporterats av svenska företag till Sovjetunionen. Sedan Svenska regeringen garanterat säkerhetsskyddet av amerikansk sekretessbelagd militär information återupptogs dock de goda försvarstekniska relationerna mellan Sverige och USA. 18 Det säkerhetspolitiska värdet av försvarsindustrin och forskningen Det är svårt att objektivt mäta det säkerhetspolitiska värdet av försvarsindustrin och försvarsforskningen för Sverige under kalla kriget. De många informationsutbytes-, materieloch forskningssamarbetsprojekten med framförallt USA, men även med Storbritannien, under kalla kriget gjorde det dock möjligt för det lilla neutrala Sverige att institutionalisera varaktiga säkerhets- och försvarspolitiska kontakter med de ledande västmakterna USA och Storbritannien på ett sätt som inte hade varit möjligt utan en avancerad svensk försvarsforskning och industri. De många svensk-brittiska och svensk-amerikanska bilaterala militärtekniska informationsutbytes- och samarbetsprojekten inom försvarsforskning och industri ledde till ett kontinuerligt växande antal brittiska och amerikanska forskare, tjänstemän och officerare med personliga kontakter och insyn i det svenska försvarsetablissemanget och därmed en (förhoppningsvis) positiv inställning till Sveriges och dess militära förmåga. 19 Den svenska försvarsforskningen och industrin var under kalla kriget inte bara viktig för Sveriges säkerhetspolitiska ställning i Västeuropa och USA utan även i tredje världen. Sveriges betydelse som säkerhetspolitisk aktör blev stor i tredje världen inte minst tack vare den offensiva nedrustningspolitiken, som mycket byggde på kunskaperna från det avbrutna svenska kärnvapenprogrammet som dock fortsatte i form av så kallad skyddsforskning. 18 Mörth och Sundelius 1998. 19 För en liknande slutsats se Gribbe 2012. 6

Det säkerhetspolitiska värdet av försvarsforskningen och försvarsindustrin för Sveriges säkerhetspolitiska ställning i världen idag är fortfarande betydande. I de bilaterala säkerhetsrelationerna med USA och Storbritannien är försvarsforsknings- och försvarsindustriprojekt grunden för ett stort antal informationsutbytes- och samarbetsprojekt och kontakter som annars inte skulle ha kommit till stånd. Storbritannien har bilaterala försvarsforskningsavtal med Sverige på nivåer som man inte har med många andra länder. Samarbetsavtalet med USA inom säkerhetsforskningen som FOI skrivit under med amerikanska Department of Homeland Security (DHS) visar också på hur stark svensk försvarsforskning och industri uppfattas i USA och som nu sprider sig till nya amerikanska säkerhetspolitiska miljöer. Dessa kontakter och samarbetsprojekt är direkt kopplade till antalet områden där svensk forskning anses vara världsledande eller ledande. När dessa områden minskar eller försvinner faller också det internationella intresset för Sverige. En indikation på detta är att Storbritannien i vissa rapporter numera sägs prioriterar samarbete med de s.k. LOI-länderna minus Sverige men med Nederländerna. 20 Insatsförsvar eller försvarsindustri? Vad skall man då välja för att få störst säkerhetspolitisk effekt: insatsförsvar eller försvarsindustri? De senaste årens tydliga budskap har varit att den tidigare inriktningen mot svensk egenutveckling av försvarsmateriel och en stark roll för den inhemska industrin kommer att minska medan Sveriges förmåga till internationella insatser ska öka. Frågan som måste ställas är vad regeringen säkerhetspolitiskt hoppas uppnå genom ambitionen att öka Sveriges förmåga till internationella insatser? En möjlig förebild för hur ett litet land kan profilera sig i den internationella säkerhetspolitiken är Danmark och dess satsning på internationella insatser. De danska insatserna i Irak 2003, i södra Afghanistan sedan 2001 och i 20 Uppgift från intervjuer med försvarsmaterielexperter i Stockholm och Washington, hösten 2011, hösten 2012 och våren 2013. 7

Libyen 2011 har rönt stor uppskattning i Washington och Natohögkvarteret i Bryssel. Att Natos nuvarande generalsekreterare är den tidigare danska statsministern Anders Fogh Rasmussen är knappast en slump. Det danska inflytande i Washington och Bryssel måste dock vägas mot det pris Danmark betalar i form av både stupade soldater och att vara identifierad som en så aktiv part i den amerikanska kampen mot terrorismen. 21 Satsningen på ett aktivt insatsförsvar och minskade försvarsbudgetar gjorde det nödvändigt att utreda försvarsforskningen och försvarsindustrins roll i den svenska säkerhetspolitiken. Detta arbete inleddes av försvarsdepartementet under 2007 med målet att presentera en svensk försvarsindustristrategi där försvarsindustrins bredare försvars-, säkerhets- och näringspolitiska betydelse lades fast. Denna strategi skulle ursprungligen ha presenterats i mars 2008 men har fortfarande våren 2013 inte presenterats. Enligt uppgifter av flera källor till författaren är strategin sedan länge klar på departementet men det är idag högst oklart om strategin någonsin kommer att presenteras offentligt. Då ingen försvarsindustristrategi presenterats offentligt är det svårt att avgöra hur regeringen bedömer det säkerhetspolitiska värdet av den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrin idag. I den promemoria från 2007 där Försvarsdepartementet redogjorde för målet med försvarsindustristrategin när arbetet med strategin inleddes sägs dock att Sveriges möjligheter att bli en attraktiv partner i samarbeten om försvarsteknologi och -materiel, som ett led i ett fördjupat försvars- och säkerhetspolitiskt bi- eller multilateralt samarbete, beror i hög grad på närvaron av en inhemsk kvalificerad försvarsindustri. 22 Promemorian slår också fast att den inhemska försvarsindustrin påverkar möjligheterna att skapa säkerhetspolitiskt anseende och inflytande. Genom en hög andel forskning, utveckling 21 Danmark är ett av de länder som haft flest stupade soldater per capita av de medverkande ISAF-länderna i Afghanistan. 22 Se Försvarsdepartementets promemoria (utkast) Arbetsgrupp för framtagande av en försvarsindustristrategi, mars 2007, ss. 1-3. Citerad i Försvarsindustrin i Sverige, PM Dnr 2008:945, Riksdagens utredningstjänst, ss. 9, 32 8

och avancerad produktion anses försvarsindustrin bidra till Sveriges ställning som högteknologisk industrination vilket gör Sverige attraktivt som samarbetspartner och bidrar till Sveriges säkerhetspolitiska anseende. Avslutning Den svenska försvarsforskningen och industrin utrustar inte bara det svenska försvaret utan är även en central faktor bakom Sveriges internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation, men kan även anses vara en central faktor bakom Sveriges anseende som viktig aktör inom säkerhetspolitiken. Debatten om den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrins framtid har under senare tid mycket kommit att handla om i vilken utsträckning Sverige skall satsa på inhemsk forskning och utveckling eller skall köpa från hyllan. Liksom i flera andra länder är motiveringen för denna fokus förhoppningen om att kunna effektivisera materielförsörjningen, att driva på arbetet med omställningen mot ett starkt insatsförsvar, samt att bidra till en högre grad av kostnadseffektivitet vilket gynnar de skattebetalare som betalar för försvaret. 23 En fråga som också borde ställas är hur detta val påverkar Sveriges säkerhet och inflytande i den bredare internationella säkerhetspolitiken. 23 Se t.ex. National Security Through Technology: Technology, Equipment, and Support for UK Defence and Security (Cm 8278) February 2012. 9

Referenslista Agrell, Wilhelm. 2000. Fred och fruktan. Sveriges säkerhetspolitiska historia 1918-2000. Lund: Historiska Media. Andersson, Jan Joel. 2004. Försvarsindustrin och den svenska försvarspolitiken. Kungl. Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, nr 4, 2004. FMV Internationell verksamhet FOI Årsrapport 2007 FOI Årsrapport 2012 Gribbe, Johan. 2012. Stril 60. Teknik, vetenskap och svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget. Akademisk avhandling. Kungliga Tekniska Högskolan Krause, Keith. 1992. Arms and the State. Patterns of Military Production and Trade. Cambridge: Cambridge University Press. Riksdagens utredningstjänst. 2008. Försvarsindustrin i Sverige, PM, Dnr 2008:945 Ministry of Defence. 2012. National Security Through Technology: Technology, Equipment, and Support for UK Defence and Security (Cm 8278). February 2012 Mörth, Ulrika, och Bengt Sundelius. 1998. Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik. Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen. Stockholm: Nerenius & Santérus förlag. SOU 1992:62 Forskning och utveckling av totalförsvaret: förslag till åtgärder. SOU 1994:11. Om kriget kommit: förberedelse för mottagande av militärt bistånd 1949-1969. SOU 2002:108. Fred och säkerhet: svensk säkerhetspolitik 1969-1989. Slutbetänkande av Säkerhetspolitiska utredningen. 10