YTTRANDE 2014-10-24 Dnr 466-14 SVEA HOVRÄTT Mark och miljööverdomstolen Yttrande över betänkandet I vått och torrt förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35) (M2014/1451/Nm) Vattenverksamhetsutredningen har gjort en förtjänstfull genomgång och analys av gällande rätt och reformbehov i fråga om reglerna för vattenverksamhet enligt miljöbalken. Mark- och miljööverdomstolen ser positivt på utredningens förslag i de delar dessa innebär en förenkling av regelsystemet och ett närmande av de regler som gäller vattenverksamhet till reglerna för miljöfarlig verksamhet. Det vore värdefullt om förslagen genomfördes som ett första steg mot en mer enhetlig reglering av all verksamhet enligt miljöbalken. Domstolen instämmer också i vad utredningen anfört om att det därefter finns skäl att ytterligare analysera möjligheterna till ett sådant närmande och att en bred översyn bör göras beträffande miljöbalkens prövningssystem. I fråga om utredningens särskilda förslag vill Mark- och miljööverdomstolen anföra följande. Tillståndsprövning Förslaget att upphäva den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter innebär principiellt sett en radikal förändring. Som utredningen anför utgör dock ett system där tillstånds- och anmälningsplikt gäller endast i den mån detta är särskilt föreskrivet ett viktigt steg i riktning mot ett enhetligt synsätt vad gäller samtliga verksamheter som omfattas av miljöbalken och skillnaden i praktiken mot dagens ordning för vattenverksamheter torde inte bli stor, med de lättnader i tillståndsplikten som redan nu gäller. Den föreslagna regleringen kan bli tydligare än dagens, där frågan om tillståndsplikt
2 råder för en tänkt åtgärd kan vara svårbedömd. Den föreslagna ändringen tillstyrks alltså av Mark- och miljööverdomstolen, som dock vill framhålla att åtskilligt arbete återstår på förordningsnivå och att ytterligare närmanden till systemet för miljöfarliga verksamheter kan övervägas, särskilt om utredningens förslag att skilja de civilrättsligt präglade frågorna från själva tillståndsprövningen genomförs. I detta sammanhang vill domstolen påpeka att vad utredningen anför om gemensam handläggning av ansökningsmål och stämningsmål torde avse samtidig handläggning, eftersom någon regel om sammanläggning av målen inte föreslagits. Om frågor angående tvångsrätt alltjämt ska hanteras inom ramen för tillståndsmålen kan eventuellt förtjäna ytterligare överväganden liksom frågan i vilken mån möjligheterna att få tvångsrätt behöver finnas kvar. Det kan t.ex. övervägas om tvångsrätt enligt nuvarande 2 kap. 9 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, som utredningen föreslår ska överföras till 28 kap. 13 miljöbalken, behöver behållas jämte bestämmelsen i 2 kap 3 Expropriationslagen (1972:719). Utredningen har i den föreslagna bestämmelsen 11 kap. 7 miljöbalken, infört en uttrycklig möjlighet att under ungefär samma förutsättningar som enligt 9 kap. 6 a i balken förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd. Detta framstår som väl motiverat. Denna bestämmelse bör, när det är befogat, kunna utnyttjas bl.a. i fråga om sådana verksamheter som bedrivs utan annat stöd än det som betecknas urminnes hävd eller som påstås ha fått laglig status genom äldre privilegiebrev. Mark- och miljööverdomstolen hänvisar till sitt yttrande över utredningens delbetänkande SOU 2013:69 och vill ytterligare understryka att det är synnerligen tveksamt om urminnes hävd, som ju utgör ett enligt äldre rätt tillämpat bevismedel avseende sakrättsliga förhållanden och som i sig förutsatte ett obrutet innehav eller utövande av en rättighet kan grunda annat än en rätt att framför någon annan pretendent äga eller nyttja ett område eller en anläggning. Att inta ståndpunkten att urminnes hävd
3 skulle kunna ge upphov till ett till sitt innehåll obestämt tillstånd att bedriva en viss verksamhet framstår inte som motiverat och lär leda till svårigheter, särskilt när man som utredningen föreslog i delbetänkandet ska kunna bestämma att detta tillstånd upphör att gälla om verksamhetsutövaren vägrar söka nytt tillstånd. Som tidigare bör det, i likhet med vad som gäller miljöfarlig verksamhet och som utredningen föreslagit, finnas möjlighet att frivilligt söka tillstånd för en icke tillståndspliktig vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen har ingen erinran mot utredningens förslag att rättegångskostnader inte ska kunna utdömas i några tillståndsmål enligt miljöbalken, men vill framhålla att det förhållandet att hanteringen av tvångsrätter enligt förslaget behålls inom ramen för tillståndsmålen kan tala i en annan riktning. Förutsättningarna för att ta bort möjligheten till ersättning för rättegångskostnader skulle möjligen ytterligare förbättras om frågorna om tvångsrätt utmönstrades från tillståndsprocessen. Inte heller finns några invändningar från domstolens sida mot att den särskilda lönsamhetsregeln i 11 kap. 6 miljöbalken upphävs eller mot att reglerna i 11 kap. 7 och 8 ändras i enlighet med förslaget. Rådighet som processuell förutsättning kan utgå och bygde- och fiskeavgifterna torde ha spelat ut sin roll i dagens samhälle. Detsamma gäller institutet lagligförklaring. Upplysningsplikt för en ny verksamhetsutövare och ett avgiftssystem liknande det som gäller för miljöfarlig verksamhet framstår som önskvärda reformer. Utredningens förslag i fråga om 22 kap. 25 andra stycket miljöbalken innebär att om tillstånd lämnas till verksamhet enligt balken alltså även miljöfarlig verksamhet och gäller arbeten ska det i domen bestämmas inom vilken tid arbetena ska vara utförda, medan den nuvarande regeln om att igångsättningstid ska anges för miljöfarlig verksamhet föreslås utgå. Mark- och miljööverdomstolen kan
4 inte till fullo överblicka konsekvenserna av denna förändring men förespråkar att en noggrann analys görs innan den genomförs. Omprövning På detta område, som präglats av brist på resurser hos ansvariga myndigheter att möta behovet av att omoderna tillstånd anpassas till dagens miljökrav och internationella åtaganden, är en översyn, omfattande även miljöfarlig verksamhet särskilt motiverad. Utredningen har föreslagit en del åtgärder, ägnade att förenkla och förtydliga, och Mark- och miljööverdomstolen har ingen erinran mot dem. Domstolen kan dock konstatera att förslagen om ett nytt nyprövningsinstitut i utredningens tidigare betänkande innebär att en skillnad införs i förhållande till miljöfarlig verksamhet och att komplikationerna vid de överväganden som ska göras inför en möjlig omprövning i vart fall inte minskar. Domstolen skulle föredra att omprövningssystemet i stället ytterligare förenklas och görs mer enhetligt. Domstolen gör här ingen detaljerad genomgång av de föreslagna ändringarna. Markavvattning Utredningens förslag på detta område tillgodoser tydligen ett stort behov av reformer och Mark- och miljööverdomstolen tillstyrker grunddragen i utredningens förslag, nämligen att reglerna i miljöbalken samordnas med reglerna i Anläggningslagen (1973:1149). Regleringen framstår dock som tämligen komplicerad och innebär en ganska omfattande särreglering på lagnivå av en form av vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen frågar sig om inte systemet kan förenklas ytterligare och vill påpeka att åtskilliga av bestämmelserna skulle kunna meddelas på förordningsnivå. Gränsdragningen mellan Lantmäteriets ansvarsområde och tillståndsprövningen enligt miljöbalken behöver
5 klargöras och tydliga kriterier bör anges för när det är lämpligt att lantmäterimyndigheten omprövar markavvattningssamfälligheter. Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Det är vällovligt att lagens bestämmelser mönstras ut i den mån de är onödiga (se påpekandet ovan angående tvångsrätt) och att kvarvarande bestämmelser i huvudsak införs i miljöbalken. Oklara ansvarsförhållanden Mark- och miljööverdomstolen har, utifrån de aspekter som domstolen har att beakta, ingen erinran mot att en skyldighet att ta bort en vattenanläggning åläggs den som uppfört den, att ett subsidiärt ansvar för underhåll av vattenanläggningar åläggs ägaren till den fastighet där anläggningen är belägen eller att staten åläggs att svara för kvarvarande flottningsanläggningar. Konsekvenser Mark- och miljööverdomstolen efterlyser en närmare analys avseende förslagets konsekvenser för mark- och miljödomstolarna. Om utredningens förslag genomförs och leder till en mer effektiv omprövningsverksamhet torde betydande resurser behöva tillföras domstolarna. Domstolen välkomnar förslaget i 22 kap. 3 tredje stycket miljöbalken att kungörelse inte i alla fall ska behöva tillställas kända sakägare. Den föreslagna ändringen kan innebära en betydande arbetsbesparing för berörda domstolar.
6 Särskilt om författningsförslagen Utredningen har förtjänstfullt lämnat ett mycket omfattande författningsförslag. Mark- och miljööverdomstolen har endast översiktligt gått igenom förslaget och vill för sin del rekommendera att det bearbetas ytterligare. Förenklingar kan troligen åstadkommas och åtskilligt kan, som redan nämnts, troligen föreskrivas på förordningsnivå. Vissa dubblyrer förekommer, bl.a. tycks bestämmelsen i föreslagna 11 kap. 6 andra stycket miljöbalken falla in under bemyndigandet i förslagets 5 och bestämmelsen i 11 kap. 11 första stycket miljöbalken synes onödig när samma sak framgår av 21 kap 1 första stycket 1. Lokutionen i förekommande fall, som införts i den föreslagna bestämmelsen i 22 kap. 1 miljöbalken angående kraven på en ansökan passar dåligt eftersom denna bestämmelse, till skillnad från 25 i samma kapitel där lokutionen också förekommer, riktar sig till sökanden och inte till domstolen. Bättre vore att ange att kraven ska uppfyllas när det behövs eller liknande. Bestämmelserna rörande markavvattning framstår som särskilt komplicerade och åtskilligt kan behöva klargöras. Sammanfattning Sammanfattningsvis ställer sig Mark- och miljööverdomstolen positiv till utredningens förslag och tillstyrker att förslaget genomförs i sina huvuddrag. Domstolen vill dock betona att arbetet med att förenkla och systematisera regelverket bör drivas vidare.
7 I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmännen Per- Anders Broqvist och Lars Dirke, hovrättsrådet Ulla Bergendal, föredragande, samt tekniska råden Anna-Lena Rosengardten, Cecilia Undén och Dag Ygland. Per-Anders Broqvist Ulla Bergendal