2006-04-10 Dnr: KASAM till 11A/05 Miljöminister Lena Sommestad Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 103 33 Stockholm Om behov av ytterligare kärnavfallsforskning KASAM har i skrivelse 2005-05-31 till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet pekat på behovet av fristående och oberoende forskning inom kärnavfallsområdet samt resurser för detta. I korthet kan sägas att KASAM:s förslag innebar att fristående och oberoende forskning med samhällsvetenskaplig och humanistisk inriktning samt forskning med teknisk och naturvetenskaplig inriktning skulle ges en tryggad finansiering. Vad gäller teknisk och naturvetenskaplig forskning framhöll KASAM sin oro för att den pågående nedskärningen av resurser inom strålningsfysik/radiofysik, reaktorfysik, kärnkemi, radioekologi och strålningsbiologi leder till att det inom strålskydds- och kärnsäkerhetsområdena inte kommer att finnas tillgång till den kompetens som behövs. Vad gäller samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning framhöll KASAM bl a behovet av att komplettera den naturvetenskapliga och tekniska forskningen med kunskap om samhälleliga och kulturella förhållanden för avancerade och storskaliga projekt som programmet för slutförvaring av använt kärnbränsle kommer att utgöra. KASAM framhöll att det för forskningens trovärdighet är av stor vikt att det finns forskning som finansieras även av andra än verksamhetsutövarna (och även tillsynsmyndigheter) och att det ges ekonomiska förutsättningar för forskare att ta initiativ till sådan forskning. KASAM pekade här i första hand på finansiering genom medel från statliga forskningsfinansierande organ såsom Vetenskapsrådet, Formas m fl. KASAM pekade också på möjligheten att finansiera sådan kompletterande forskning genom medel från kärnavfallsfonden. Denna möjlighet har ifrågasatts Postal address Visiting address Telephone Fax www.kasam.org c/o Miljö- och samhälls- Regeringsgatan 30-32 +46-8-405 24 37 +46-8-20 10 66 byggnadsdepartementet uppgång B, Stockholm SE-103 33 STOCKHOLM
2 men KASAM menar att det nu klarställts att denna möjlighet finns, om regeringen skulle vilja utnyttja den, men detta får då bli föremål för övervägande i det särskilda fallet. Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet har i skrivelse till KASAM 2006-01-23 bl a framhållit att den fristående och oberoende forskning som KASAM efterlyser är mycket angelägen. Det framgår också att regeringen givit Formas i uppdrag att tillsammans med andra forskningsfinansiärer utarbeta en forskningsstrategi för samhällsvetenskaplig miljöforskning. KASAM har i underhandskontakter med Formas lämnat synpunkter på ett förslag till sådan strategi som Formas överlämnade till departementet i mars 2006. KASAM:s synpunkter låg i linje med argumentationen i KASAM:s skrivelse 2005-05-31, men detta har endast fått ett mycket svagt genomslag i Formas skrivelse. KASAM vill än en gång betona att det för forskningens trovärdighet är av stor vikt att det finns forskning som kan initieras och finansieras även av andra än verksamhetsutövarna. Denna fråga framstår som särskilt viktig när samhället nu, enligt SKB:s planer, snart kommer att behöva ta ställning till ansökningar om uppförande av anläggningar för inkapsling och slutförvaring av använt kärnbränsle, en prövning som kommer att behandla många mycket komplicerade frågor om teknik, samhälle och etik. I föreliggande dokument fokuserar KASAM på samhällsvetenskaplig forskning eftersom Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet särskilt hänvisat till Formas arbete med att ta fram en forskningsstrategi för samhällsvetenskaplig miljöforskning. KASAM hoppas att denna skrivelse kan utgöra ett underlag för de diskussioner och överväganden som kommer att ske i denna fråga. Kärnavfallsforskning i Sverige. Teknisk-naturvetenskaplig forskning kring kärnavfallsfrågan är mycket omfattande; den humanistiskt-samhällsvetenskapliga anses vara jämförelsevis begränsad. Hur mycket eller litet forskning som kan räknas till humanistisksamhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning sammanhänger naturligtvis med hur forskningsområdet avgränsas.. Mats Andrén och Urban Sandberg skriver i inledningen till antologin Kärnavfallets politiska utmaningar att det finns få studier som berör kärnavfall och bara några enstaka som fokuserar på kärnavfallsfrågan så som den uppfattas i denna antologi (Andrén-Sandberg 2005, s. 15). Men detta är knappast det intryck man får från SKB:s
3 samhällsforskningsprogram, som initierades 2004. SKB:s forskningsöversikt över samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning innehåller hela 346 titlar (2006-03-20) och då finns mycket lite av den humanistiska, juridiska och etiska forskningen med. Därtill kommer resultat med referenser från de nio olika forskningsområden som SKB:s samhällsvetenskapliga forskningsprogram idag omfattar (se Samhällsforskning 2005). Vad är samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning? Ett sätt att avgränsa området är att utgå från det mer omfattande begreppet samhällsvetenskaplig miljöforskning såsom det bestämts i FORMAS förslag till Nationell forskningsstrategi (mars 2006). Där skriver man bl.a. följande: Strikt tolkat kan begreppet samhällsvetenskaplig miljöforskning förstås som forskning utförd av forskare från det samhällsvetenskapliga vetenskapsområdet. I referensgruppens diskussioner har en gemensam syn vuxit fram som innebär att samhällsvetenskap också inkluderar humaniora och juridik. När det gäller begreppet miljöforskning avses primärt sådan forskning som har en direkt relation till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. (s. 14 f.) Samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning (inkluderande humaniora och juridik) kan då beskrivas som en delmängd av samhällsvetenskaplig miljöforskning. Därmed avgränsas ett relativt omfattande forskningsområde. En närmare karakteristik av detta område skulle kräva en djupgående litteratursökning och genomläsning; en begränsad analys resulterar i en följande beskrivning. Ett centralt område för samhällsvetenskaplig miljöforskning är studiet av de sociala, ekonomiska, psykologiska och moraliska faktorer som är av betydelse för förberedelse och genomförande av slutförvaring av använt kärnbränsle. Samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning framträder internationellt sett som ett speciellt forskningsområde i nära anknytning och samspel med de naturvetenskapliga frågeställningar som hanteringen av använt kärnbränsle aktualiserar. Det kan gälla studier av de ekonomiska och sociala konsekvenserna av etableringen av en kärnavfallsanläggning för lokalsamhället. Det kan också gälla sociologiska studier av attityder till hanteringen av kärnavfall och den därmed förknippade kärnkraftsfrågan. Kärnavfallsfrågan aktualiserar också innebörden och tillämpningen av vårt ansvar för kommande generationer. Alltsedan Rio-konferensen 1992 finns ett ökat intresse för sådana frågor inom praktisk filosofi, miljöetik och teologisk etik. I en bredare mening aktualiserar kärnavfallsfrågan behovet av samhällsvetenskapliga studier av stora, tekniskt
4 avancerade projekt och de samhälleliga och kulturella förhållanden som påverkar deras genomförande och tolkning. Juridiska studier utgör en viktig del av forskningsområdet, t.ex. studier av relationen mellan olika nationella lagar och/eller deras relation till EU-rätten. Kärnavfall och etik I sitt förslag till nationell forskningsstrategi kommer FORMAS endast marginellt in på frågan om samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning i den ovan angivna bred bemärkelsen. På s. 23 betonas etiska frågor i relation till kommande generationer och Brundlandkommissionens rapport. Miljöpolitiska beslut påverkar inte sällan fundamentala värden som rättvisa mellan generationer, regioner och världsdelar men också värden som jämlikhet, jämställdhet och hälsa i boende och arbete. Dessa aspekter kommer också igen i fråga om förvaring av kärnavfall eller i fråga om miljögifter. (s. 23) Det finns goda skäl att understryka dessa påståenden. Kärnavfallsfrågan har blivit uppmärksammad i ett flertal olika miljöetiska studier, som publicerats i Sverige och som ofta utgår från vårt ansvar för kommande generationer. KASAM (Statens råd för kärnavfallsfrågor) har i olika sammanhang aktualiserat sådana frågor alltsedan slutet av 1980-talet (se t.ex. SKN Rapport 28: Etik och kärnavfall samt påföljande rapporter 34, 45 och SOU 1993:18 som aktualiserat etiska aspekter på kärnavfallsfrågan. Se även KASAM:s kunskapslägesrapporter från 1986, 1989, 192, 1995, 1998, 2001 och särskilt från 2004 med ett avslutande kapitel om Kärnavfall, etik och framtida generationer.) Kärnavfallsfrågan uppmärksammas också ofta i internationella miljöetiska studier. En klassiker på området är Kristin Schrader-Frechettes Burying Uncertainty. Risk and the Case against Geological Disposal of Nuclear Waste (Berekley, CA: University of California Press) från 1993. Etiska studier av kärnavfallsfrågan ansluter inte sällan till vidare frågor om vårt ansvar för kommande generationer (intergenerationell rättvisa). Detta är ett forskningsområde som är föremål för växande uppmärksamhet, vilket bl.a. framgår av Avner De-Shalits översiktsartikel i Routledge Encyclopedia of Philosophy (s.v. future generations, obligations to). Kärnavfallsfrågans etiska dimensioner har också blivit uppmärksammad inom NEA (Nuclear Energy Agency) och IAEA. Därutöver bör man också lägga märke till studier och forskningrapporter från NAPA (National Academy for Public Administration) i USA och NWMO (Nuclear Waste Managment Organisation) i Kanada.
5 Kärnavfallsfrågan i ett miljörättsligt och miljöekonomiskt perspektiv Men samhällsvetenskaplig kärnavfallsforskning är naturligtvis ett mycket mer omfattande forskningsområde än etik. Till området hör miljörättsfrågor som bl.a. berörts i KASAM:s tidigare omnämnda kunskapslägesrapporter (t.ex. 1992), men också blivit föremål akademiska studier i t.ex. Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg bok Den svenska miljörätten (2004). Behovet av juridiska studier framhålls också i FORMAS nationella strategi (s. 19), men miljöekonomiska frågor får en undanskymd plats i huvuddokumentet trots att betydelsen av sådana studier framhållits både av MISTRA och Naturvårdsverket (i bilaga 3 och 4). SKB:s samhällsforskningsprogram I inledningen framhölls SKB:s samhällsforskningsprogram. På deras hemsida presenteras detta program på följande sätt: Områdena är: - Socioekonomisk påverkan Samhällsekonomiska effekter - Beslutsprocesser Governance - Opinion och attityder Psykosociala effekter - Omvärldsförändringar Syftet med området socioekonomisk påverkan är att öka kunskapen om hur enskilda orters ekonomi och befolkningssammansättning påverkas av att en stor anläggning etableras på orten. Det kan handla om ekonomiska aspekter som sysselsättning, fastighetspriser, kommunal ekonomi och turism men också om in- och utflyttning från orten och frågor om renommé och attraktionskraft. Lokaliseringen av ett slutförvar är en kontroversiell fråga bland annat därför att det gäller en kärnteknisk verksamhet och att tidsperspektivet är svårt att överblicka och förstå. Forskningen inom området beslutsprocesser ska bidra med kunskap om hur beslut fattas i komplexa samhällsfrågor. Opinioner och attityder är föränderliga fenomen som påverkas av både faktiska händelser och kommunicerade budskap. Individuella egenskaper och på vilket sätt vi uppfattar verkligheten har också betydelse. Etableringen av ett slutförvar är en tidsmässigt utdragen process där olika aktörer är aktiva under olika skeden. Forskning inom detta område ska bidra med kunskap om hur opinioner och attityder uppkommer och förändras under projektets olika skeden.
6 Miljöhistoria och vetenskapsstudier I anslutning till SKB:s program är det också värt att framhålla Mats Andrén och Urban Sandbergs antologi Kärnavfallets politiska utmaningar (2005). Här uppmärksammas statsvetenskapliga och sociologiska aspekter på kärnavfallsfrågan, men också mer kulturella och historiska frågor, som utgör en viktig del av ämnena miljöhistoria och vetenskapsstudier. Göran Sundqvists bok The Bedrock of Opinion. Science, Technology and Society in the Siting of High- Level Nuclear Waste (2002) tangerar denna typ av studier. Behovet av fristående kompetensuppbyggnad KASAM (Statens råd för kärnavfallsfrågor) har i olika sammanhang betonat vikten av fristående forskning kring sådana frågor och mer avgränsat kring kärnavfallsfrågans sociala, ekonomiska, juridiska och etiska dimensioner. För forskningens trovärdighet är det av stor vikt att det även finns forskning som finansieras av andra än verksamhetsutövarna. Tillsynsmyndigheterna Statens kärnkraftinspektion (SKI) och Statens strålskyddsinstitut (SSI) bedriver redan idag forskning i egen regi. Det är också viktigt att forskare, som är fristående från såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheter, har ekonomiska förutsättningar att ta initiativ till sådan forskning som har betydelse för granskningen av industrins förslag samt om beslutsprocesserna i samband med sådana granskningar. Den fristående forskningen bör i första hand finansieras genom medel från statliga forskningsfinansierande organ som t.ex. Vetenskapsrådet (VR), FORMAS, MISTRA, Stiftelsen för Strategisk Forskning eller Riksbankens Jubileumsfond. Som nämnts i ingressen har KASAM också peket på möjligheten att finansiera sådan kompletterande forskning genom medel från kärnavfallsfonden. Kristina Glimelius Carl Reinhold Bråkenhielm