- skatte- och välfärdsmodellernas mål och medel Alexander Morrone Underlag för seminariet Århundradets skattereform 2.0 med Global Utmaning i Almedalen 7 juli 2011
Inledning Skatter debatteras flitigt i alla länder, vilket är naturligt då många politiska ambitioner kommer till uttryck genom just förändringar i skatter. Det finns också en tydlig ideologisk skiljelinje, där partier till höger traditionellt anses står för låga skatter, liten offentlig sektor och stort individuellt ansvar för den egna välfärden och partier till vänster för höga skatter, stor offentlig sektor och stort gemensamt ansvar för den egna välfärden. Skattekvoten starkt kopplad till välfärdsmodell En sådan indelning är dock inte oproblematisk i ett internationellt perspektiv. Mycket av skillnaderna förklaras snarare av institutionella faktorer än det specifika landets höger-vänster skala. Alliansen i Sverige accepterar exempelvis högre skatter än Labour gör i Storbritannien. I stor utsträckning definieras istället skattekvoten, intäkter av skatter i förhållande till BNP, av vilken välfärdsmodell länderna valt. På internationell nivå kan man skilja mellan den manliga familjeförsörjarmodellen (Syd- och Mellaneuropa), grundtrygghetsmodellen (anglosaxiska länder) och tvåförsörjarmodellen (nordiska länder). Dessa tre modeller är också kopplade till skilda nivåer på skattekvoten, där den nordiska har högst skattekvot, den anglosaxiska lägst och syd- och mellaneuropeiska mittemellan. Det är sällsynt att länder helt byter modell och därför är det mer relevant att förstå höger-vänster skalan i varje enskilt land inom ramen för respektive modell. 2
Diagrammet ovan visar på utvecklingen av de totala skatteintäkterna som procent av BNP för ett antal länder. Vid tidsseriens början är skattekvoten i stort sett lika för USA och övriga OECD på ca 25 procentenheter, men redan på 60-talet hade Sverige och Danmark en något högre skattekvot. Under efterkrigstiden utvecklades de olika välfärdsmodellerna snabbt och man kan konstatera att under perioden när Norden byggde ut tvåförsörjarmodellen så steg skatterna mer i de nordiska länderna än vad de gjorde framförallt i USA, men också i Kontinentaleuropa och för genomsnittet i OECD. Från mitten av 1980-talet har dock relationerna stabiliserats och förändringarna är relativt begränsade. Indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter har ökat i betydelse För att finansiera de stigande offentliga utgifterna i samband med en allt mer utbyggd välfärd fick den indirekta 1 taxeringen och uttagandet av sociala avgifter en allt större roll. I ett historiskt perspektiv för Sverige är denna utveckling mycket tydlig. Det är till och med så att de direkta skatterna idag de facto är lägre än de var 1965. Hela ökningen, och mer därtill, beror sålunda på ökade indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter. De stora posterna inom dessa två kategorier är moms på varor och tjänster som står för ca hälften av de indirekta skatterna och pensionsavgiften som står för mer än hälften av socialförsäkringsavgifterna. Tabell 1 Fördelning skatteslag 1965-2009 för Sverige (OECD 2010) 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 Direkta skatter Indirekta skatter Socialförsäkringsavgifter Totalt 18,3 10,4 4,0 32,8 20,5 10,7 5,7 36,9 20,9 10,1 8,1 39,0 20,2 11,2 13,4 44,7 20,0 12,6 11,8 44,5 21,8 13,0 14,2 49,0 18,6 13,4 13,1 45,1 21,0 12,7 13,6 47,2 19,1 12,8 13,1 44,9 16,3 13,5 11,3 41,1 Även idag karakteriseras Sverige av högre indirekta skatter än många jämförbara industriländer. Den indirekta skatten är påtagligt högre i Sverige än både EU 16 och EU 25. Däremot ligger Sverige relativt lågt när det kommer till sociala avgifter, och då framför allt allmänna egenavgifter och avgifter för egenföretagare. (Se tabellen på följande sida.) 1 Med indirekt taxering avses skatter som tas ut vid köp av varor och tjänster, som punktskatter och moms. 3
Tabell 2 Skattekvot och dess fördelning på skatteslag Sverige och EU 2008 (Skatteverket 2010) Sverige EU 16 EU 25 Indirekta skatter 18,4 13,3 13,4 Mervärdesskatt 9,4 6,7 6,9 Punktskatter 2,8 2,3 2,5 Övrigt 6,3 4,3 3,9 Direkta skatter 17,4 12,5 13,6 Fysiska personer 14,2 9,1 9,5 Juridiska personer 3 2,5 2,7 Övrigt 0,3 0,9 1,3 Socialavgifter 11,3 14,1 12,6 Arbetsgivaravgifter 8,3 8,1 7,3 Allmänna egenavgifter 2,7 4,2 3,9 Egenföretagaravgifter 0,2 1,8 1,5 Totalt 47,1 39,7 39,5 I en nyligen publicerad ESO-rapport (2010:4) summerades de internationella trenderna så här: De totala skatteinkomsternas andel av BNP har varit relativt stabil Skattesystemen har trendmässigt rört sig från inkomstskatt mot socialförsäkringsavgifter De högsta marginalskattesatserna på inkomst har sjunkit väsentligt, men den genomsnittliga skattesatsen som betalas av en genomsnittlig arbetare har knappt förändrats Lagstadgade bolagsskattesatser har också sjunkit avsevärt, men bolagsskatteintäkternas andel av BNP har hållit sig relativt stabilt eftersom bolagsskattebasen har utökats Trenden i Västeuropa har gått från skattelättnad genom avräkningssystem vid aktieutdelning mot enklare system som involverar reducerade inkomstskattesatser på aktieutdelningar Andelen av intäkterna som kommer från moms har ökat, men andelen intäkter från punktskatter har minskat i högre utsträckning, så andelen av de totala intäkterna som kommer från konsumtionsskatter har minskat Intäkterna från miljöskatter har minskat något i förhållande till BNP De totala intäkterna från egendomsskatter har hållit sig relativt stabila i förhållande till BNP, trots att flera länder har avskaffat sin förmögenhetsskatt Skatter och offentliga transfereringar är kopplade till inkomstfördelning Förutom ett samband mellan välfärdsmodell och skattekvot finns också ett samband mellan skattekvot och inkomstfördelning och därmed också mellan välfärdsmodell och inkomstfördelning. Offentliga transfereringar spelar en stor roll när det kommer till att reducera faktiska inkomstskillnader i förhållande till marknadsinkomst bland OECD-länderna. Offentliga transfereringar reducerar faktiska inkomstskillnader hos den arbetsföra befolkningen med upp till en fjärdedel i genomsnitt. 2 Denna omfördelning är naturligen lägst hos länder med relativt låg skattekvot, som de anglosaxiska länderna. 2 OECD, 2011 4
Figur 1 Skattekvot och gini-koefficient i ett urval av länder Länder med högre skattetryck och som spenderar mer resurser på transfereringar tenderar att ha en jämnare inkomstfördelning. De offentliga transfereringarnas storlek är dock inte enbart beroende av skattekvoten. Sverige har exempelvis ungefär samma gini-koefficient som Frankrike, men har högre skattekvot och lägre offentliga transfereringar. En förklaring kan möjligtvis vara att den svenska Figur 2 Gini-koefficient och offentliga transfereringar tvåförsörjarmodellen förutsätter att en rad välfärdstjänster finns att tillgå till både acceptabelt pris och kvalitet, såsom skola, vård och omsorg. Det innebär ett relativ starkt fokus på offentlig produktion, snarare än transfereringar. Det var även detta som var fokus under saneringen av de 5
offentliga finanserna efter den svenska 90-talskrisen. I det läget betonade regeringen att offentlig produktion var prioriterat framför transfereringar. Grundtrygghetsmodeller, såsom i USA och Storbritannien, kombinerar låg skattekvot och låga offentliga transfereringar med hög inkomstspridning. Utvecklingen mot ökad inkomstspridning är dock en tydlig trend bland de flesta OECD-länder under det senaste decenniet oavsett välfärdsmodell, men inkomsterna för de med de högsta inkomsterna har utvecklats starkast i länder med en grundtrygghetsmodell 3. Århundradets skattereform Sverige har genomgått flera större reformeringar av skattesystemet, senast den som kom att kallas århundradets skattereform i början av 1990-talet. Syftet var inte att i grunden förändra välfärdsmodellen, tvärtom var det uttalat att skattekvoten i princip inte skulle förändras. Ambitionen var istället att få ett bättre fungerande och mer transparent skattesystem. Det hindrar inte att det kan genomföras relativt stora förändringar. Reformen var ett svar på att skattesystemet hade kommit att präglas av allt fler särlösningar, specialregler och undantag. Det uppmuntrade till avancerad skatteplanering. Ambitionen var att skapa ett transparent, likformigt och legitimt skattesystem med formellt lägre skattesatser, inte minst avseende företagsbeskattningen som skulle bli mer internationellt konkurrenskraftig, men i huvudsak med samma skatteintäkter genom en breddning av det som var beskattningsbart. Målet med reformen var i linje med den gällande välfärdsmodellen och ambitionen var även att skattesystemet skulle bli fördelningspolitiskt rättvist. Vidare var avsikten att försämra villkoren för förmögenhets- och konsumtionsuppbyggnad grundat i ökat låntagande. Sverige hade före skattereformen haft en mycket stark utveckling av hushållens skuldsättning. I spåren av avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 80-talet ökade den privata skuldsättningen snabbt. Detta drog med sig tillgångspriser, särskilt på fastigheter, vilket spädde på viljan att ytterligare öka skuldsättningen. Med en avreglerad kreditmarknad blev villkoren för att låna alltför attraktiva, vilket skulle justeras med det nya skattesystemet. Kombinationen av försämrade villkor, hög skuldsättning och internationell konjunkturnedgång ledde till att hushållen justerade sitt sparande mycket snabbt från början av 90-talet och därmed utlöste vad som kom att bli 90- talskrisen. I efterhand råder det en relativt bred konsensus om att skattereformen skulle ha föregått kreditavregleringen, och inte tvärtom. Om så hade skett hade 90-talskrisen kanske kunnat undvikas. Ambitionen var också att motverka skatteflykt och avancerad skatteplanering och att ha en likvärdig beskattning på kapital- och arbetsinkomster. 4 Genom att kapitalinkomster och inkomst av förtjänst beskattas separat saknas de marginaleffekter som finns för förtjänst, där statlig inkomstskatt på 20 procent betalas för inkomster över brytpunkten. I skatteöverenskommelsen beräknades sålunda den högsta marginalinkomsten ligga på runt 50 procent. Den höjdes dock senare med 5 procent när den så kallade värnskatten infördes vid en andra högre brytpunkt. Det innebär att den högsta marginalskatten idag är ca 55 procent. 3 ILO (2008), OECD (2011) 4 SOU, 2002:47 6
Grön skatteväxling Konceptet grön skatteväxling innebär att en höjd skatt på miljöskadliga aktiviteter ger intäkter som kan användas i andra syften och på så sätt ersätta andra intäktskällor. 5 Bild 7. Intäkter av miljöskatter, 1995 till 2008, % av BNP Genom införandet av en svavelskatt och koldioxidskatt samt en höjning av punktskatten för bensin så förstärkte skattereformen 1991 skattesystemets miljöprofil. Den faktiska gröna skatteväxlingen bidrog således till att finansiera reformens avgiftssänkningar genom höjda skatter på miljöresurser. 6 Vid skattereformen 1991 infördes således nya skattekomponenter i form av svavelskatt och koldioxidskatt på bränslen. Efterhand har dock klimataspekterna börjat betyda allt mer och där har koldioxidskatten fått en ökad tyngd i förhållande till resterande energiskatter. 7 Riksdagen beslutade år 2000 om fortsatt grön skatteväxling för perioden 2001-2010. Detta utrymme uppskattades till cirka 30 miljarder, och skälet till det ökade utrymmet av miljörelaterade avgifter i det svenska skattesystemet var att uppnå de mål som regering och riksdag tidigare hade fastställt. 8 Utvecklingen av miljöinkomstskatter som intäkt har emellertid sjunkit något i Europa. Som procent av BNP har de totala intäkterna långsamt sjunkit efter 2004 och denna trend har fortsatt efter 2008 (bild 7). 9 Den största förändringen av intäkter från miljöskatter bland de äldre europeiska medlemsländerna kan ses i Danmark, som har en stadig nedåtgående trend sedan slutet på 90-talet. Även Sverige har gått från en nivå strax över EU-genomsnittet till att efter 2006 uppleva en nedåtgående utveckling för att befinna sig på samma nivå som EU-genomsnittet. 5 Exempelvis genom sänkt skatt på arbete (SOU, 2004:63) 6 SOU, 2002:47 7 Skatter i Sverige, Skatteverket (2010) 8 ibid. 9 Eurostat (2010), Taxation Trends in the European Union 7
Även energiskatterna i bild 8 visar på en nedåtgående trend bland de europeiska länderna. Danmark som hade den största ökningen i slutet på 90-talet, högre än både Sverige och EU-genomsnittet, har tillsammans med resterande länder sedan haft en nedåtgående utveckling av energiskatterna. Bild 8. Real implicit tax rate on energy, 1995 till 2008 Sammanfattning Via den breddade skattebasen och en differentiering av skatteuttaget kunde skattereformens förslag om sänkta inkomstskatter finansieras. Sedan 1991 så har dock en mängd avsteg och regelförändringar gjorts i skattesystemet. 10 De indirekta skatterna har ökat som andel av de totala skatteintäkterna i Europa, inte minst i Sverige under de senaste decennierna. Samtidigt så har skattetrycket stabiliserat sig på höga nivåer, dock med avvikande tendenser bland ett flertal länder. De senaste åren har ett flertal länder sett stigande skillnader i marknadsinkomster och även lägre utgifter för offentliga transfereringar, vilket ökat inkomstskillnaderna överlag. Det finns också ett statistiskt samband att de länder som har ett högre skattetryck än genomsnittet även har lägre inkomstskillnader. Detta kan bero på en högre grad av omfördelning, men även på institutionella skillnader som är kopplade till arbetsmarknaden och välfärdsproduktionen. De ökade inkomstskillnaderna har uppmärksammats som oroväckande då de riskerar att skada den framtida tillväxten och välfärdsutsikterna bland OECD-länderna 11. Slutligen har den gröna skatteväxlingen under de gångna decennierna inneburit bredare intäktskällor för ett flertal länder. Dock har denna intäktspost minskat i omfattning; ökningen av intäkter från 10 Över 250 regelförändringar år 2000, (SOU, 2002:47) 11 Rising income inequality represents a danger to the social fabric as well as economic efficiency when it becomes excessive, ILO (2008), OECD (2011) 8
miljöskatter har stannat av och till och med minskat i genomsnitt. Anledningen till detta kan vara att högre oljepriser de senaste åren har inneburit större politiska påtryckningar för sänkta energiskatter. Den ökade betydelsen av handeln med utsläppsrätter kan också vara en del av förklaringen till de sjunkande intäkterna av miljöskatter i Europa. Ökande energikostnader på grund av högre global efterfrågan innebär att beslutsfattare står inför ett val; antingen kompensera för ett allt högre oljepris genom ytterligare sänkningar av energiskatter eller miljöskatter, eller införa högre miljö- och energiskatter för att försäkra sig om en hållbar miljöutveckling i framtiden. Referenser Eurostat (2010), Taxation trends in the European Union, Publications Office of the European Union, Luxembourg Eurostat (2011), Environmental Accounts, environmental tax revenue ILO (2008), Income Inequalities in the Age of Financial Globalization, World of Work Report, ILO, Geneve OECD (2011), Revenue Statistics and Income Distribution OECD (2011), Growing Income Inequality in OECD Countries: What Drives it and How can Policy Tackle it? OECD Forum on tackling inequality, Paris Skatteverket (2010), Skattestatisk årsbok, SKV 152 utgåva 13 SOU 2002:47 Våra skatter?, betänkande från Skattebasutredningen SOU 2004:63 Skatt på väg, betänkande från Vägtrafikskatteutredningen Denna rapport är utgiven av Global Utmanings ekonomiska råd. Författare är Alexander Morrone, magisterstudent i nationalekonomi vid handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Stockholm: 2011-06-23. Global Utmaning är en oberoende tankesmedja. Vi är ett kvalificerat nätverk från samhälle, näringsliv och forskning som verkar för lösningar på de globala utmaningar som rör ekonomi, miljö och demokrati. Birger Jarlsgatan 27 111 45 Stockholm 08-787 2150 info@globalutmaning.se www.globalutmaning.se 9