Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Ramkontrakt nr 30-CE-0035027/00-37 Utvärderingar i frukt- och grönsakssektorn Utvärdering av återtagen och krishanteringen i frukt- och grönsakssektorn Sammanfattning Mars 2007
1. BAKGRUNDEN TILL UTVÄRDERINGEN Denna studie ingår som en del av utvärderingen av den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker. Syftet med studien är att tillhandahålla en bedömning av verkningarna av de krishanteringsåtgärder som vidtagits i frukt- och grönsakssektorn, särskilt av återtagen av produkter från marknaden. Utvärderingen gäller perioden efter ikraftträdandet av rådets förordning (EG) nr 2200/96 och omfattar en jämförelse med perioden före reformen 1996 (1991-1996). Utvärderingen gäller EU 25 (EU 15 till 2004). 2. REGLERINGSRAMEN Den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker inbegripet krishanteringsåtgärderna, särskilt återtagsinstrumentet inrättades 1972, genom rådets förordning (EEG) nr 1035/72, i syfte att göra det möjligt för sektorn att hantera allvarliga marknadsstörningar härrörande från produktionsöverskott. Under 1996 reformerades den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker, genom rådets förordning (EG) nr 2200/96, varvid ordningen för återtag ändrades i väsentlig utsträckning och producentorganisationerna ålades huvudansvaret för hanteringen av överskottskriser. De åtgärder som infördes genom rådets förordning (EG) nr 2200/96 genomfördes till att börja med inom ramen för kommissionens förordning (EG) nr 659/97 och därefter inom ramen för kommissionens förordning (EG) nr 103/2004 (efter det att den förra förordningen upphävts genom den senare). 3. METOD I utvärderingen kombinerades kvantitativ analys via modellering och andra kvantitativa metoder och analys av kvalitativa uppgifter från djupintervjuer med utvalda aktörer i den berörda sektorn. 4. UTVÄRDERINGSRESULTAT Studien är strukturerad på basis av fyra teman: Marknadsstabilitet Producenters inkomster Miljö Förvaltning och effektivitet 4.1 Marknadsstabilitet Återtagsmekanismens inverkan på prisnivåerna och prisvariabiliteten och på kvantiteterna och kvantitetsvariabiliteten Vi uppskattade med hjälp av en referensmodell för jämvikt på marknaden och en serie förenklande antaganden återtagsmekanismens maximala inverkan på marknadsstabiliteten under perioden 1989 2005. Resultaten ledde till följande slutsatser: Återtagen utgjorde när det gällde många produkter en icke försumbar företeelse, även om återtagsfrekvensen sjönk betydligt efter reformen 1996. Återtagen bidrog i allmänhet till stabilisering av de saluförda kvantiteterna, även om resultaten skiljer sig åt betydligt från land till land och från produkt till produkt, vilket antyder att det även har förekommit fall där återtagen inte nödvändigtvis har verkställts vid produktionstoppar (särskilt under perioden före reformen). 1
Vad beträffar prisnivåerna kan återtagen ha bidragit till att hålla de genomsnittliga priserna över de nivåer som de skulle ha uppnått utan återtagen, särskilt under perioden före reformen. Vad beträffar prisstabilisering visade vår analys att återtagen kan ha bidragit till att minska prisvariabiliteten, särskilt under perioden efter reformen. Vissa tecken på motsatt verkan (dvs. ökad prisvariabilitet) under perioden före reformen antyder att återtagen i de berörda fallen kan ha utgjort ett svar på andra incitament än det att helt enkelt undvika ett alltför stort prisfall. På grund av den begränsade tidsrymden för analysen och det antal antaganden som bibehållits finns det endast ett indirekt stöd för den samlade bedömningen av hur ändamålsenliga återtagen är när det gäller att uppnå prisstabilitet. Olika typer av stöd för bearbetning kan ha bidragit till att minska antalet återtag, men det har inte framkommit någon tillräcklig bevisning till stöd för hypotesen om en betydande interferens mellan de båda strategierna. Företeelsens intensitet Analysen visade att reformen 1996 av den gemensamma organisationen av marknaden ledde till en radikal förändring i företeelsens intensitet: denna var högre under perioden före reformen. Med tanke på att det är osannolikt att det inträffade förändringar i sektorns struktur under den korta tid det var fråga om, kan vi dra den slutsatsen att reformen faktiskt ändrade frukt- och grönsaksproducenternas agerande på så vis att användningen av återtag blev mindre intensiv. Eventuell uppbyggnad av strukturella överskott Det är inte sannolikt att något av de båda möjliga incitamenten för uppbyggnad av strukturella överskott, dvs. återtagens riskreducerande verkan och det prisliknande incitament som bestäms av gemenskapens kompensation för återtag, var relevant under perioden efter reformen. Återtagen kunde därför inte anses tillhandahålla en avsättning som utgjorde ett alternativ till marknaden. Möjligheten kvarstår dock, särskilt i de delsektorer där produktionen är i hög grad samordnad, att gemenskapens kompensation för återtag kan skapa ett incitament för planering av högre produktion. Förenlighet med annan relevant gemenskapspolitik Analysen inriktades på de allmänna principer som gemenskapen tillämpar i fråga om livsmedelsbistånd in natura och visade att de kvantiteter som återtas och exporteras gratis till tredjeländer inte är så stora att de framkallar en snedvridning av den inre marknaden i länderna i fråga. Återtagna produkters destination Analysen visade att de produkter som återtagits från marknaden i huvudsak förstördes (från 55 % till över 80 % av de totala kvantiteter som återtagits förstördes under de berörda åren). I kombination med den omständigheten att återtagsfrekvensen var tämligen begränsad i förhållande till den totala storleken på marknaderna i fråga leder detta oss till den slutsatsen att målet att inte störa den normala funktionen på marknaderna för färska och bearbetade produkter till stor del uppnåddes med den gällande lagstiftningen under perioden efter reformen, och att målet att minimera förstöringen av återtagna produkter inte uppnåddes, eftersom detta var den vanligaste destinationen för återtagna produkter såväl under perioden före reformen som under perioden efter reformen. 4.2 Producenters inkomster Återtagsmekanismens inverkan på producenternas inkomster 2
Redovisningsuppgifter från FADN 1 -stickprovet av jordbruksföretag användes för att beräkna hypotetiska jordbruksinkomster från apelsiner, äpplen, blomkål och tomater i olika regioner i Spanien, Frankrike, Nederländerna och Italien i avsaknad av återtag och jämföra dessa inkomster med faktiska inkomster. Resultaten gjorde det inte möjligt att dra några enhetliga slutsatser och bör utvärderas med försiktighet på grund av begränsningarna när det gäller prognostiserade priser och FADN-stickprovets representativitet: Återtagen föreföll ha en generellt större positiv inverkan på inkomstnivåerna under perioden före reformen än under perioden efter reformen (vilket inte är överraskande med tanke på den högre återtagsfrekvensen under perioden före reformen). Återtagens inverkan på inkomstnivåerna föreföll vara större under perioden efter reformen än under perioden före reformen enbart i Murcia för tomater och (genomgående) i Katalonien för äpplen. Inkomstvariabiliteten kan ha påverkats av andra faktorer, eventuellt kopplade till produktionen av andra grödor. Sammanfattningsvis kan sägas att det på grund av analysens begränsningar och de oenhetliga resultaten inte kan dras några slutgiltiga slutsatser om hur ändamålsenliga återtagen är när det gäller att stabilisera inkomsterna. Andra åtgärder för att hantera kortfristiga överskottskriser Studien visade att producentorganisationerna använde ett stort antal olika typer av åtgärder som alternativ eller komplement till återtag av produkter från marknaden. Dessa åtgärder ingick som en del av en allmän strategi för synergistisk eller kompletterande användning av åtgärderna. Denna var inriktad å ena sidan på att öka efterfrågan och å andra sidan på att minska utbudstrycket på gemenskapsmarknaden genom att utforska alternativa avsättningar. Förbättring av marknadsföringen var den vanligaste åtgärden för att öka efterfrågan. Diversifiering av sorter var den vanligaste åtgärden för att minska utbudstrycket. Det är troligt att åtgärderna hade positiva verkningar för producenternas inkomststabilitet, särskilt för de producenter som tillhörde producentorganisationer. Bristen på kvantitativa uppgifter gjorde det emellertid omöjligt att utvärdera de faktiska verkningarna av åtgärderna. 4.3 Miljö Förekomsten av och lämpligheten hos nationella ramar och särskilda förfarandehandböcker och förfarandeföreskrifter Av studien framgår att gemenskapsförordningarna inte tillhandahåller några specifika kriterier, parametrar eller indikatorer för att trygga skyddet för miljön i samband med användningen av de två tillåtna förstöringsmetoderna (biologisk nedbrytning och kompostering), och att bara 3 av de 25 medlemsstaterna hade utarbetat en nationell ram för förhindrande av miljöskador i samband med åtgärder för undanskaffande av återtagna produkter vilken kommissionen bedömt såsom tillfredsställande (för 11 medlemsstater hade den nationella ramen ännu inte bedömts såsom tillfredsställande och 11 medlemsstater hade inte lagt fram någon nationell ram). Om man sätter resultatet av analysen per medlemsstat av den nationella ramens lämplighet i relation till storleken på de kvantiteter som förstörts i varje medlemsstat under perioden 1997 2005, framgår det att det endast är i Frankrike som det kan anses ha utfärdats någorlunda lämpliga bestämmelser på detta område. För Italien, Tyskland, Förenade kungariket, Grekland och Portugal, som i likhet med Frankrike tillgrep produktförstöring i stor skala, bedömde kommissionen de nationella ramarna såsom olämpliga. 1 FADN (Farm Accountancy Data Network, informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter) är ett instrument som används för att utvärdera jordbruksföretags inkomster och den gemensamma jordbrukspolitikens verkningar. 3
Den specifika lagstiftnings- och förvaltningsstudie som vi genomförde i Frankrike, Italien, Spanien och Nederländerna visade att de olika tillvägagångssätten i fråga om reglering har lett till nationella bestämmelser som kan visa sig vara otillräckliga för att garantera att undanskaffandet av återtagna frukt- och grönsaksprodukter inte vållar miljöskador. Det bör noteras att medlemsstaterna i fråga (med undantag av Nederländerna) sedan 2005 inom ramen för tillämpningen av kommissionens förordning (EG) nr 103/2004 har utarbetat nya, mer utförliga förfarandehandböcker och förfarandeföreskrifter. Organisationsnivå Den ordning för kontroller som medlemsstaterna antagit för återtags- och undanskaffandeåtgärder föreföll vara lämplig. Detta framgick av de nationella förfaranden som vi analyserade för de medlemsstater som ingick i fallstudierna och av den påtagliga bristen på kritik i kommissionens granskningar inom flera områden. Slutsats i fråga om målet att förhindra miljöskador i samband med åtgärder för undanskaffande av återtagna produkter Undersökningsresultaten ovan leder sammantaget till den slutsatsen att detta mål uppnåddes endast till viss del på gemenskapsnivå under den period som undersökningen gällde (1997 2005). 4.4 Förvaltning och effektivitet Kostnadseffektivitet Parallellt med nedgången i återtagsfrekvensen till följd av reformen 1996 av den gemensamma organisationen av marknaden verkade även effektiviteten hos budgetutgifterna för återtag när det gäller att få ned pris- och inkomstvariabiliteten att ha ändrats under åren. Återtag föreföll visserligen fortfarande vara effektiva när det gällde att få ned pris- och inkomstvariabiliteten hos de produkter som undersöktes (persikor, citrusfrukter, äpplen och blomkål), men effektiviteten tycktes också ha sjunkit (högre kostnader för samma minskning av prisvariabiliteten) efter reformen av den gemensamma organisationen av marknaden. Bevisningen är dock inte tillräckligt stark för att vi skall kunna dra en allmän slutsats. På grund av analysens begränsningar (i fråga om de uppgifter som användes, dvs. bl.a. uppgifter från pris- och inkomstanalysen) bör resultaten utvärderas med försiktighet. Finansiell enhetlighet Kostnaderna för återtag föreföll ligga i linje med kostnaderna för jämförbara åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt med de genomsnittliga budgetutgifterna för vindestillering (vilken anses vara jämförbar med återtag i fråga om mål och instrument), och med budgetutgifterna för stöd för bearbetning av persikor, päron och citrusfrukter (vilket vägs efter produktvolym). Det bör betonas att denna slutsats är giltig för de jämförelser som gjorts och inte kan tas som en indikation på absolut kostnadseffektivitet. Förvaltningskomplexitet Förenkling av de administrativa förfarandena var ett av målen för reformen av den gemensamma organisationen av marknaden, men detta mål förefaller inte ha uppnåtts. Den allmänna meningen bland de som var involverade i förvaltningen av återtagsåtgärder och frågades ut i samband med studien var att återtag fortfarande utgjorde ett tämligen betungande instrument i administrativt hänseende. Alternativa åtgärder för att hantera kortfristiga överskottskriser Stöd till inkomstförsäkring är en möjlig strategi för att hjälpa jordbrukarna att hantera risker, men den förefaller inte vara ett effektivt sätt att stabilisera frukt- och grönsaksproducenternas inkomst med tanke på 4
karaktären hos denna produktion och avsaknaden av aktiva futuresmarknader med vilkas hjälp det skulle gå att begränsa prisfaktorns betydelse i inkomstvariationen. Andra möjliga riskhanteringsverktyg, t.ex. sådana som bygger på användning av finansiella derivat, skulle kunna utgöra ett bättre alternativ, även om användningen av dem, i synnerhet inom EU, fortfarande är begränsad. Det framgick av vår analys att vissa producentorganisationer redan på ett effektivt sätt har införlivat riskreducerande åtgärder i sin verksamhet, vilket säkert underlättats av reformen 1996. Det tyder på att det är väl värt att öka producentorganisationernas roll inom detta område. Men medan återtag skulle bidra till en prisstabilisering för alla producenter, skulle producentorganisationernas användning av andra riskhanteringsåtgärder gynna i synnherhet deras egna medlemmar. Analysen visade också på bristande samstämmighet mellan det nuvarande återtagssystemet och den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken, eftersom målen om starkare marknadsorientering och ett ökat miljöskydd inte uppfylls. När alla dessa resultat sammanfattas kan vi dra slutsatsen att eventuella nya åtgärder, som skulle kunna tas i bruk för att förbättra krishanteringen i frukt- och grönsakssektorn på kort sikt, bör bygga på en förstärkning och breddning av producentorganisationernas roll, och en breddning av räckvidden för driftsfonderna så att den formellt sett kan inbegripa riskhanteringsinslag. 5. REKOMMENDATIONER I rekommendationerna nedan beaktas inte de förslag till reform av den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker som för närvarande diskuteras, utan rekommendationerna grundar sig på den nuvarande situationen. Våra huvudsakliga rekommendationer om hur det nuvarande systemet kan förbättras är följande: 1. Utvärderingen har belyst vissa problem som producentorganisationer, välgörenhetsorganisationer och boskapsuppfödare ställs inför i samband med den praktiska användningen av arrangemang för gratisutdelning av produkter som återtagits från marknaden eller för utnyttjande av sådana produkter såsom djurfoder, åtgärder som torde vara mer miljövänliga än förstöring av produkterna. I syfte att komma till rätta med dessa problem, är det lämpligt - att förbättra den tekniska genomförbarheten hos destinationen gratisutdelning, - att som ett alternativ eller komplement till detta främja utvecklingen av ett effektivare informationssystem för att underlätta kontakter mellan producentorganisationer och välgörenhetsorganisationer, och - att förenkla sådana kontrollförfaranden som direkt berör välgörenhetsorganisationer och boskapsuppfödare som mottar produkter som återtagits från marknaden. 2. I analysen betonades att bara 3 av de 25 medlemsstaterna hade utarbetat en nationell ram för förhindrande av miljöskador i samband med åtgärder för undanskaffande av återtagna produkter vilken kommissionen bedömt såsom tillfredsställande. Vi rekommenderar därför kommissionen att vidta kraftigare åtgärder för att få samtliga medlemsstater att följa en överenskommen uppsättning regler. Eftersom gemenskapsförordningarna inte tillhandahåller några specifika kriterier eller parametrar för att definiera och reglera processer för biologisk nedbrytning och kompostering, har medlemsstaterna använt olika tillvägagångssätt i fråga om reglering. Vi rekommenderar därför att gemenskapens regleringsram skall utvecklas så att den tillhandahåller en specifik, teknisk definition av processer för biologisk nedbrytning och kompostering samt kriterier och parametrar för miljöskydd i samband med åtgärder för undanskaffande av återtagna produkter. 3. Trots att det finns ett omfattande övervaknings- och kontrollsystem hade vi stora problem med att inhämta vissa relevanta uppgifter. Huvudproblemet rör prisuppgifterna. Vi rekommenderar att uppgifter om priser skall åtföljas av uppgifter om saluförda kvantiteter, så att priserna vid beräkning av genomsnittsvärden kan vägas mot de saluförda kvantiteterna. Ett annat problem gällde inhämtandet av uppgifter om de kvantiteter återtagna produkter som förtecknats såsom avsatta genom gratisutdelning till tredjeländer och om den geografiska destinationen för dessa 5
produkter. Det rörde sig dock här om mycket små kvantiteter. Uppgifter om de kvantiteter som undanskaffats genom biologisk nedbrytning och kompostering fanns inte tillgängliga annat än i form av grova, sammansatta uppgifter. Vi rekommenderar därför att det vidtas åtgärder för att förbättra det nuvarande övervakningssystemet och att mer detaljerade uppgifter om de faktiska destinationerna för återtagna produkter görs tillgängliga. Resultaten av analysen av förvaltningen av den nuvarande regleringsramen och denna rams effektivitet visade att producentorganisationerna är de aktörer som är mest lämpade att förvalta instrument och åtgärder för hantering av kortfristiga överskottskriser. Ur ett bredare perspektiv föreslår vi därför också i syfte att förbättra förvaltningen av kortfristiga överskottskriser i frukt- och grönsakssektorn att den nuvarande regleringsramen utvecklas så att producentorganisationernas roll i hanteringen av de risker som deras medlemmar ställs inför förstärks och breddas. Därvid kan bl.a. följande beaktas: 1. Förstärkning av producentorganisationernas roll på gemenskapens frukt- och grönsaksmarknad, eftersom många av de uppgifter som dessa organisationer redan utför (särskilt planering av medlemmars leveranser och förhandling med stora detaljhandelskedjor) även har en prisstabiliserande verkan för medlemmarna som gör att kortfristiga kriser motverkas. 2. Breddande av räckvidden för producentorganisationernas och driftsfondernas åtgärder så att denna formellt omfattar riskhanteringsåtgärder. 3. Alla eventuella offentligt finansierade kompensationer för återtag bör begränsas till kostnaderna för undanskaffande av de återtagna produkterna på ett miljövänligt och socialt godtagbart sätt. 6