Sammanhållen hantering En ansökan och ett beslut
Bakgrund och syfte När det nuvarande studiestödssystemet infördes år 2001, valde CSN att varje studiestödsform skulle hanteras som separata ärenden (ärendeklasser). Ordinarie studiemedel består av dels ett bidrag, dels ett lån. Därtill kan den studerande ansöka om tilläggslån (om han eller hon visar på ett visst inkomstbortfall under studietiden) och merkostnadslån (för exempelvis resor och dubbel bosättning). Detta innebar tre olika ansökningsblanketter och således tre separata beslutsutskick till den studerande: Inför 2006 fick CSN i uppdrag av regeringen att i det befintliga studiestödssystemet införa ett tilläggsbidrag, som är ett bidrag till studerande med barn. Frågan uppstod då om detta bidrag skulle ingå som en bidragsdel i ordinarie studiemedel eller om det skulle bli en ny, egen ärendeklass. Det fanns fördelar och nackdelar med båda valen. Det som slutligen avgjorde frågan var bland annat den komplexitet som finns i prövningen av rätten till ordinarie studiemedel. Att införa ytterligare moment i prövningen av ärendena skulle kunna äventyra den nivå vi har i dag för maskinell prövning, vilket i sig är ett grundläggande krav i vårt mål att öka automatiseringen och driva en effektiv process. Å andra sidan skulle en ny ärendeklass medföra ännu en ansökningsblankett och därmed ytterligare en beslutsutskrift till den studerande. Det skulle innebära att komplexiteten istället drabbade den studerande. Vi insåg då att vi var tvungna att hitta en lösning för att effektivt hålla samman de olika ärendena. Detta skulle vara till fördel både för den studerande och för handläggaren som beslutar i de olika ärendena. Lösningen, och visionen, blev vad vi idag kallar sammanhållen hantering: Sammanhållen hantering = Att hålla samman en kunds sökta och beslutade beviljningsärenden utifrån en ansökan och ett beslut.
Innebörden av sammanhållen hantering skulle vara: att den studerande söker ordinarie studiemedel, tilläggsbidrag och tilläggslån på en och samma blankett och får ett beslut om helheten av sitt studiestöd. Det är då mindre risk att han eller hon missar möjligheten att ansöka om det han eller hon har rätt till. att handläggaren får ett stöd att åtgärda samtliga arbetsuppgifter knutna till en viss kund vid ett och samma tillfälle. att processen hålls samman och effektiviseras utifrån ett sammanhållet in- och utflöde, dvs. en studerandes hela studiemedelsärende i en gemensam och samtida process.
Genomförande Kartläggning I arbetet med att hitta en optimal lösning för sammanhållen hantering krävdes det initialt en noggrann kartläggning av hela studiemedelsprocessen för att hitta vilka åtgärder som skulle behöva vidtas. Kartläggningen visade initialt att de olika stödformerna i många sammanhang hanterats som separata delprocesser, varför det fanns stora olikheter i hur de utvecklats under åren. Den första utmaningen blev därmed att försöka finna en enhetlighet i behandlingen av de olika stödformerna för att ett gemensamt in- och utflöde, och därmed en sammanhållen hantering, skulle vara möjlig. Följande två områden visade tydligt på olikheter som måste hanteras: Webben csn.se CSN hade relativt nyligen introducerat möjligheten för den med e-legitimation att kunna söka ordinarie studiemedel på webben. Men om den studerande ville söka övriga stödformer, hänvisades han eller hon till en separat pappersansökan. Detta innebar i praktiken inte bara separata beslutsutskick utan även en viss tidsskillnad i hanteringen av de olika ärendena. För den studerande medförde det svårigheter i att förstå helheten av sin rätt till studiestöd. För att nå målet med sammanhållen hantering skulle det, förutom en gemensam pappersansökan, krävas att vi utökade möjligheten att ansöka om studiestöd på webben. Maskinell prövning Det var vid kartläggningen endast ansökan om ordinarie studiemedel som prövades maskinellt. Övriga stödformer prövades helt eller delvis manuellt av en handläggare. För att prövningen av samtliga stödformer som den studerande söker skulle kunna hanteras sammanhållet, skulle det krävas att en maskinell prövning av ansökan möjliggjordes även på övriga stödformer. Användartester Parallellt med kartläggningen arbetade vi fram förslag på en gemensam ansökan för samtliga stödformer samt förslag på ett nytt sammanhållet beslut. För att säkerställa att den studerande skulle kunna fylla i och förstå uppgifterna i ansökan, samt förstå innehållet i ett efterföljande sammanhållet beslut, genomfördes ett användartest med ett urval av blivande och nuvarande kunder. Dessa användartester förde med sig viktiga synpunkter som vi tog hänsyn till i det slutliga arbetet med ansökansblanketterna och beslutsutskrifterna. Implementering Vi konstaterade tidigt att en väl genomförd implementering hos handläggarna krävdes för att syftet med sammanhållen hantering skulle uppnås. Systemstödet för handläggaren, vid prövningen av de olika ärendena, skulle nämligen i stor utsträckning vara oförändrat. Det skulle istället krävas att vi skapade engagemang hos handläggaren via förståelse för syftet med sammanhållen hantering. När den totala lösningen för sammanhållen hantering tagits fram genomfördes därför en utbildningsinsats på samtliga handläggande kontor. Det gjordes i god tid innan ändringen skulle träda i kraft så att det skulle finnas tid att reflektera och ifrågasätta lösningsförslaget.
Resultatet Studiestödsprocessen innehåller vissa huvudmoment som mer eller mindre påverkats och förbättrats av införandet av sammanhållen hantering en ansökan och ett beslut. Det är den studerandes ansökan, komplettering/kommunicering, prövningen av ärendet samt beslutsutskriften: Ansökan I och med införandet av tilläggsbidraget och utvecklingen av sammanhållen hantering konstruerades en ny ansökan, där den studerande nu kan söka ordinarie studiemedel, tilläggsbidrag och tilläggslån på en gemensam blankett. Samtliga uppgifter tolkas sedan maskinellt för vidare prövning. Även ansökan på webben har anpassats så att alla dessa stödformer kan sökas elektroniskt. Som en effekt av en sammanhållen ansökan finns nu även möjligheten att ansöka om alla tre stödformer på ändringsblanketten som alltid bifogas beslutet. På så sätt har den studerande alltid en ansökan till hands om han eller hon i efterhand vill komplettera sin ansökan om ordinarie studiemedel med exempelvis tilläggslån. Merkostnadslån söks dock fortfarande på en separat ansökan. Orsaken till detta är att regelverken för merkostnadslån i dag är så omfattande att vi bedömer det som omöjligt att, utan att öka sidantalet på ansökan, få in nödvändiga uppgifter på samma ansökansblankett. Eftersom antalet studerande som söker merkostnadslån dessutom är relativt marginellt (cirka 25 000/år) i jämförelse med det totala antalet studiemedelstagare (cirka 400 000/år), skulle ifyllandet av blanketten försvåras betydligt för de flesta, som inte ansöker om merkostnadslån. Fler sidor på ansökan skulle även försämra handläggarens möjlighet att vid prövningen få en överblick av det inskannade dokumentet. Komplettering/kommunicering Tidigare måste varje ärende kompletteras för sig, vilket för den studerande kunde innebära tre separata brev med begäran om komplettering. Den studerande kunde därmed inte heller vara säker på att en inskickad komplettering innebar att samtliga inskickade ansökningar var kompletta. Prövningen av de separata ärendena kunde utföras av olika handläggare och vid olika tidpunkter. När handläggaren prövar ett ärende och har ansökan framför sig, visas idag samtliga ärenden som den studerande sökt i ett och samma dokument. Därför syns det direkt om ett eller flera ärenden måste kompletteras. Handläggaren kan nu också välja att komplettera samtliga ärenden i en och samma kompletteringsutskrift. Han eller hon behöver då inte åtgärda varje ärende för sig, utan kan arbeta med en kunds sammanhållna ärende vid ett och samma tillfälle.
Beslut prövning När handläggaren prövar en ansökan om ordinarie studiemedel och när det finns flera ärenden att hantera för samma studier, får han eller hon via ett nytt systemstöd, en bild av vad som ska åtgärdas för att den studerande ska få ett sammanhållet beslut. Handläggaren kan göra en bedömning av den studerandes hela studiemedelsärende vid en och samma tidpunkt. Själva prövningen i de separata ärendena är oförändrad förutom att samtliga ärenden nu prövas maskinellt i ett första läge. Handläggaren har också möjlighet att före utskrift titta på hur det sammanhållna beslutet ser ut med rubriker, texter samt skäl till beslut. Beslut utskrift Beslutsutskrifter gjordes tidigare separat oberoende av varandra en utskrift per ärende. I viss mån kunde de samkuverteras, om besluten fattades samma dag och om antalet blad i besluten inte översteg gränsen för vad som ryms i ett kuvert. För den studerande kunde det vara svårt att veta hur många beslutsutskrifter han eller hon kunde förvänta sig. För att en studerandes samtliga ärenden ska kunna hållas samman skrivs de separata ärendena nu ut i en gemensam beslutsutskrift. Detta gäller oavsett om vi lyckats hålla ihop hela prövningen vid ett och samma tillfälle eller inte. Om det är möjligt att besluta om ordinarie studiemedel men det saknas något för att vi ska kunna fatta ett beslut i övriga ärenden, får den studerande ändå ett sammanhållet beslut med besked om att det återstår viss prövning. När detta gjorts får den studerande ett nytt sammanhållet ändringsbeslut. I beslutet finns alla beslutsuppgifter, skäl till beslut, beviljat belopp, utbetalningsplan samt eventuellt besked om för mycket utbetalt studiemedel.
Uppföljning Tidigare uppföljningsstatistik visar att tiden det tar att handlägga ett ärende kunde variera mellan en studerandes ansökan om ordinarie studiemedel och hans eller hennes ansökan om tilläggslån, trots att de ankomstregistrerats samma dag. Det beror delvis på att ärendena prövades separat och ibland av olika handläggare samt att vi endast haft maskinell prövning på ordinarie studiemedel. Detta kunde innebära för den studerande att det förutom ett till tre separata beslut var svårt att vid viss tidpunkt få en helhetsbild av sitt studiestöd. Cirka sex månader efter det att tilläggsbidraget och sammanhållen hantering införts 2006 genomförde vi en kvantitativ uppföljning av hur detta fungerat. Det vi tittade på var hur väl den studerande kunnat söka samtliga stödformer och sedan fått ett sammanhållet första beslut, där det varit möjligt. Resultatet blev enligt följande: I analysen av siffrorna kunde vi konstatera att resultatet blev över förväntan, trots en hel del nya faktorer som påverkar möjligheten att hålla samman besluten, t.ex. att tilläggsbidraget var en helt ny studiestödsform och att den maskinella prövningen var ny företeelse för tilläggslån.
Utvärdering Under våren 2007 arbetar vi vidare med en kvalitativ utvärdering av sammanhållen hantering. Följande aktiviteter bedrivs: Kvalitetsgranskning av manuella första- och ändringsbeslut i syfte att se hur väl det sammanhållna beslutet ser ut mot den studerande i olika handläggningssituationer. Detta gäller främst ur förståelsesynpunkt, hur väl handläggaren motiverat besluten till den studerande. Vi har valt ut 400 ärenden (samtliga beslut innehåller fler än ett ärende) från kontoren i Göteborg och Visby som granskas av utvalda handläggare. Arbetet utförs utifrån en gemensam frågemall. Fältstudier där beslutsfattandet i allmänhet observeras och sammanställs i form av en nulägesbeskrivning för fortsatt utvecklingsarbete. Intervjuer med handläggare efter genomförda fältstudier. Framtiden Efter genomförd utvärdering och uppföljning kommer vi att binda ihop resultatet vid en utbildningsinsats på samtliga handläggande kontor, där vi fastställer framarbetade rutiner och rekommenderat arbetssätt samt redogör för de åtgärder vi funnit lämpliga att vidta härnäst. Utbildningsinsatsen görs av samma personer som vid implementeringen av lösningen. Det har vi valt att göra för att enklare kunna knyta an till syftet med sammanhållen hantering. I samband med arbetet med sammanhållen hantering har CSN även tagit fram nya riktlinjer för våra besluts- och informationstexter. I dessa framgår det att vi på bred front, så långt det är möjligt, ska sträva efter sammanhållen hantering i hela vår verksamhet. Det har inneburit att det under det senaste året påbörjats en mängd nya aktiviteter som rör sammanhållen hantering, bland annat inom delprocessen återbetalning. På CSN är det utvecklingsavdelningen som har ansvar för att hela studiestödsprocessen är så effektiv som möjligt. Det innebär bl.a. att vi löpande följer upp och ser över rutiner och arbetssätt. På så sätt räknar vi med att ständigt förbättra oss och göra vardagen lite enklare. Nästa utmaning är att även kunna få stödformen merkostnadslån att omfattas av den sammanhållna hanteringen. Lärdomen här är att det går att förenkla saker som vid första anblick kan te sig omöjlig att göra något åt och att det faktiskt är relativt enkelt att göra något enklare!