Sveriges arbete med SPS-hinder en guide för ambassader om export av livsmedel och jordbruksprodukter
I denna guide beskrivs kortfattat hur svenska departement och myndigheter samarbetar för att lösa problem som svenska exportörer stöter på i länder utanför EU på grund av utformningen eller tillämpningen av livsmedels-, växtskydds- eller djurhälsolagstiftningen i dessa länder. I slutet diskuteras vad personal på svenska ambassader kan göra för att bidra till att lösa dessa exportproblem. Guiden har tagits fram av Kommerskollegium tillsammans med Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Landsbygdsdepartementet och Utrikesdepartementet. Kommerskollegium, februari 2012 första tryckningen. ISBN: 978-91-86575-32-8
Vad är SPS-åtgärder? SPS-åtgärder (Sanitary and Phytosanitary Measures) tillämpas av länder för att skydda befolkningen samt djur och växter i landet från sjukdomar, växtskadegörare och skadliga ämnen som kan spridas med livsmedel och jordbruksprodukter. Ett exempel på en SPS-åtgärd är importförbud för vissa köttprodukter till följd av ett utbrott av en smittsam djursjukdom. Andra exempel är gränsvärden för rester av tillväxtfrämjande preparat i kött, rester av bekämpningsmedel i frukt och grönsaker eller mögelgifter i nötter. SPS-åtgärder kan också innehålla krav på att en produkt ska ha behandlats på ett särskilt sätt, t.ex. att lastpallar av trä ska vara värmebehandlade för att minska risken för spridning av växtskadegörare. Ett lands livsmedelslagstiftning fastställer regler för produktion och hantering av livsmedel inom landet, samt vilka krav som ska gälla för importerade livsmedel, för att dessa ska vara säkra för konsumenterna att äta. På motsvarande sätt har länder djurhälsolagstiftning för att motverka spridning av smittsamma djursjukdomar inom landet, samt växtskyddslagstiftning för att motverka risken för spridning av växtskadegörare. Både smittsamma djursjukdomar och växtskadegörare kan medföra stora ekonomiska förluster för de producenter som drabbas. Lagstiftningen på dessa områden reglerar bl.a. annat vilka åtgärder som ska vidtas för att förebygga spridning av sjukdomar och skadegörare eller vilka åtgärder som ska vidtas vid ett utbrott av en smittsam djursjukdom eller angrepp av en växtskadegörare. Regelverken innehåller också krav på animaliska produkter och växter som är tillämpliga på importerade produkter. Inom EU är lagstiftningen på området till stor del gemensam och fastställd på EU-nivå. SPS-åtgärder behövs alltså för att livsmedel ska vara säkra att äta och för att förhindra att smittsamma djursjukdomar och växtskadegörare sprids inom och mellan länder. Men denna typ av åtgärder kan också bli ett handelshinder och kan i vissa fall även fungera som en form av protektionism. När tullar för jordbruksprodukter och livsmedel sänks kan betydelsen av denna typ av bestämmelser öka, vilket kan begränsa handeln mellan länder. Dolda avsikter kan vara att skydda det egna landets produktion eller förädlingsindustri från konkurrens. För att motverka sådan eventuell protektionism och skapa balans mellan handels- och skydds intressen har SPS-avtalet upprättats inom ramen för Världshandelsorganisationen WTO (World Trade Organization). Avtalet innehåller grundläggande principer som alla medlemsländer i WTO ska rätta sig efter, när det gäller nationella åtgärder på SPS-området. Om du arbetar på en ambassad kan det därför vara bra att känna till de grundläggande internationella reglerna för SPS-åtgärder. 1
Principer för vad länderna får göra finns i WTO:s SPS-avtal SPS-avtalet förhandlades fram under Uruguayrundan (1986-1994), i samband med WTO:s tillblivelse. Avtalet började gälla 1995. Reglerna i avtalet syftar till att underlätta handeln bl.a. genom att länderna uppmuntras att använda liknande SPS-åtgärder, att använda åtgärder som stör handeln så lite som möjligt och att informera varandra om förändringar i sina åtgärder. Inom WTO behandlas SPS-frågor i den så kallade SPS-kommittén. WTO har sitt säte i Genève och det är också där SPS-kommittén sammanträder. Viktiga principer i SPS-avtalet: 1. Grundläggande rättigheter och skyldigheter: Länderna har rätt att skydda sig mot smittsamma djursjukdomar och växtskadegörare och mot hälsoskadliga ämnen i livsmedel. Hur hög skyddsnivån ska vara när det gäller människors, djurs och växters liv och hälsa har länderna rätt att välja själva. Samtidigt får de åtgärder länderna inför inte vara mer handelshindrande än nödvändigt för att nå den önskade skyddsnivån. Länder med samma eller liknande förhållanden får inte behandlas olika, dvs. SPS-åtgärderna får inte vara diskriminerande. 2. Harmonisering: De nationella SPS-åtgärderna ska i första hand grundas på internationella standarder eftersom det blir lättare att handla om många länder tillämpar likadana regler. För att uppnå detta uppmanas länderna att använda sig av de standarder och rekommendationer som tas fram av de tre internationella standardiseringsorganen på området: Codex Alimentarius (säkra livsmedel); OIE, Organisation International des Epizooties (djurhälsa) och IPPC, International Plant Protection Convention (växtskydd). 3. Vetenskaplighet: I det fall ett land vill införa striktare skyddsåtgärder än de som rekommenderas genom de internationella standarderna måste bestämmelserna vila på vetenskapligt underlag och en riskbedömning. Om det inte finns tillräckligt med vetenskapligt underlag för att värdera en risk får tillfälliga skyddsåtgärder införas, baserade på den information som finns tillgänglig. 2
4. Minsta möjliga handelsstörning: När det finns flera olika sätt att uppnå skyddsnivån ska den minst handelshindrande åtgärden väljas. Det ska alltså finnas en balans mellan den handelsstörande effekten av en åtgärd och den skyddsnivå som ska uppnås. Hänsyn får dock tas till vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt vid valet av åtgärd. 5. Ekvivalens: Om exportlandet tillämpar andra åtgärder än de som tillämpas av importlandet ska import ändå tillåtas, om exportlandet kan bevisa att dess åtgärder uppnår samma skyddsnivå. (Ibland upprättas s.k. ekvivalensavtal mellan två länder, men det brukar ofta vara dyrt och tidskrävande). 6. Regionalisering: Om det förekommer ett djursjukdomsutbrott eller en växtskadegörare endast i en region av exportlandet ska det importerande landet ändå tillåta import från de delar av landet som är fria från den smittsamma djursjukdomen eller växtskadegöraren. Liksom vid ekvivalens ligger bevisbördan på det exporterande landet. 7. Transparens: Alla förslag till SPS-åtgärder som kan få betydande effekt på handeln och som avviker från internationella standarder ska anmälas till WTO-sekretariatet (notifieringsplikt). På så sätt ges övriga medlemsländer möjlighet att kommentera handelshindrande inslag i föreslagna SPS-åtgärder, innan de antagits i form av lagar och förordningar. Dessutom ska varje medlemsland i WTO ha en kontaktpunkt (Enquiry Point) dit andra länder kan vända sig för att få svar på frågor om landets SPSåtgärder och procedurer för kontroller och inspektioner. 3
Nationell och internationell samverkan på SPS-området I Sverige är det Landsbygdsdepartementet som har ansvar för Sveriges arbete med säkra livsmedel, djurhälsa och växtskydd. Arbetet drivs med stöd av expertmyndigheterna Livsmedelsverket och Jordbruksverket, som står för expertkunskap om säkra livsmedel respektive djurhälsa, växtskydd, foder och genetik. Livsmedelsverket samordnar också Sveriges arbete i Codex Alimentarius (det internationella standardiseringsorganet för säkra livsmedel), och Jordbruksverket samordnar arbetet i OIE (Organisation International des Epizooties, det internationella standardiseringsorganet för djurhälsa) och IPPC (International Plant Protection Convention, det internationella standardiseringsorganet för växtskydd). Tillsammans utfärdar dessa myndigheter de detaljerade svenska föreskrifterna på SPS-området. Till grund för föreskrifterna och den svenska lagstiftningen ligger EU:s livsmedelsförordningar samt EU:s djurhälso- respektive växtskyddslagstiftning, som är direkt tillämpliga i Sverige. Utrikesdepartementet har det övergripande ansvaret för det svenska arbetet med frågor som gäller WTO och därmed SPS-avtalets regler, eftersom detta räknas till handelsområdet. Utrikesdepartementet samverkar dock med Landsbygdsdepartementet och berörda sakmyndigheterna i arbetet med de handelspolitiska frågorna på SPS-området. Kommerskollegium är den myndighet som har ansvaret för handelsfrågor. Kollegiet är också Sveriges kontaktpunkt för SPS-avtalet. Andra instanser som ibland ansvarar för frågor på SPS-området är Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Lantbruksuniversitetet (SLU), Havsoch vattenmyndigheten och Exportrådet. Sida är involverat när det gäller SPS-relaterat tekniskt bistånd till utvecklingsländer. Representanter från de involverade departementen och myndigheterna träffas regelbundet i vad som kallas SPS-arbetsgruppen där man utbyter information och följer upp utvecklingen på SPS-området. Inför dessa möten skickar Kommerskollegium ut en uppdaterad lista över Sveriges aktuella SPS-relaterade exportproblem, den s.k. Exportproblemlistan. I denna lista finns också samlat aktuell information om vilka som är kontaktpersoner för SPS-frågor vid de olika departementen, myndigheterna och ambassaderna. Informationen till listan inhämtas från Livsmedelsverket, Jordbruksverket och de svenska ambassaderna i utlandet. I vissa länder är det Exportrådet istället för ambassaden som rapporterar om SPS-problem för svenska företag till Kommers- 4
kollegium. I arbetet med Exportproblemlistan sker också avstämningar med det svenska näringslivet, för att ta reda på hur aktuella svenska exportintressen ser ut. Sverige kan påverka den gemensamma EU-positionen i WTO:s SPSkommitté genom att delta i de förberedande diskussionerna med de olika direktorat i EU-kommissionen som är berörda. DG Sanco, direktoratet för hälsa och konsumentskydd, föreslår EU-gemensam lagstiftning på SPS-området och håller i EU:s arbete i SPS-kommittén och i standardiseringsorganen. DG Sanco är notifieringsmyndighet och kontaktpunkt för hela EU. Inom DG Sanco finns underkommittéer, varav den ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (SKLD) och den ständiga kommittén för fytosanitära frågor (SCPH) är av störst intresse i SPS-sammanhang. Möten i dessa underkommittéer bevakas av Jordbruksverket eller Livsmedelsverket, och de svenska ståndpunkterna inför mötena skrivs av Regeringskansliet (främst Landsbygdsdepartementet), baserat på underlag från myndigheterna. DG Trade, direktoratet för handel, har också en roll genom att se till att EU:s lagstiftning på området inte bryter mot SPS-avtalet. Det är också DG Trade som ska agera om något medlemsland stöter på SPS-relaterade problem vid exporten till länder utanför EU som medlemstaterna inte kan lösa på egen hand. Medlemsländerna har möjlighet att påverka DG Trade genom TPC-kommittén (Trade Policy Committee, Handelspolitiska kommittén). Från Sverige bevakas TPC-kommittén av Utrikesdepartementet via den ständiga representationen i Bryssel. EU:s medlemsstater får självständigt driva sina exportfrågor mot tredje land, men de kan också ta hjälp av 5
EU-kommissionen när det uppstår problem. Ibland har flera medlemsstater liknande exportproblem i förhållande till ett tredje land, och då kan en gemensam uppvaktning av tredje land bli aktuell. Kommissionen vill också hålla sig informerad om de SPS-problem som medlemsstaternas företag stöter på i tredje land. Inför SPS-kommitténs möten i Genève skickar Sverige därför information till kommissionen om aktuella svenska exportproblem och om kontakterna med myndigheterna i tredje land. Tanken med detta är att problematiska frågor ska kunna tas upp av kommissionen med respektive tredje land i bilaterala möten vid sidan av SPS-kommitténs formella möten. I vissa svåra fall kan SPS-problem tas upp på ett möte i WTO:s SPSkommitté. Det utgör då en kraftig markering som också ger andra länder i WTO chansen att bidra med erfarenheter. I extremfallet kan en SPS-åtgärd som drabbat ett medlemsland i EU leda till tvistlösning i WTO om EU väljer att initiera en tvist. Det förutsätter dock att den uteblivna exporten rör stora värden och att många EUländer har intresse i frågan. Det förutsätter också att det berörda landet är medlem i WTO. Under senare år har det skett en ökad EU-samordning av agerandet rörande exportproblem, bl.a. genom arbetet i EU:s marknadstillträdeskommitté. 6
Vanliga SPS-problem vid export och hur de hanteras När svenska företag vill exportera livsmedel och jordbruksprodukter till länder utanför EU uppstår ibland problem på grund av SPS-åtgärder. Ofta handlar det om åtgärder som har att göra med smittsamma och kostsamma djursjukdomar, som BSE (Bovin Spongiform Encephalopati, Galna ko-sjukan, gäller nötkött) och Newcastlesjukan (gäller fågelkött). Det kan också handla om åtgärder för skydd mot växtskadegörare eller skadliga ämnen i livsmedel. Det är vanligast att de svenska företagen behöver hjälp med att hantera regler som rör produkter av animaliskt ursprung (kött eller köttprodukter av nötkreatur, gris och fågel, animaliska biprodukter, avelsmaterial som nötsperma, mjölkprodukter, äggprodukter och foder). Ett land som är medlem i WTO ska i förväg anmäla till SPS-sekretariatet om de avser att införa nya eller ändra sina SPS-åtgärder. Svenska myndigheter har då möjlighet att bedöma om de nya eller ändrade reglerna innebär problem för svenska företag, och i så fall kontakta EU-kommissionen som för EU:s kommentarer på notifieringar vidare. Det förekommer dock att länder, i strid med SPS-avtalet, inte notifierar sina regeländringar innan de antas i lagar och förordningar. Det finns också en risk att svenska myndigheter inte känner till att det finns svenska intressen i frågan. Ibland uppmärksammas problemen först när regeländringen börjat gälla, och redan exporterande företag stöter på problem. Oftast handlar dock de exportproblem som de svenska 7
myndigheterna arbetar med om att svenska företag söker sig till nya marknader och då hindras av sedan länge existerande SPS-åtgärder eller utdragna godkännandeprocedurer i de aktuella länderna. Några länder där det har uppstått exportproblem för svenska företag är Ryssland, Ukraina, Kina, Japan, Sydkorea och USA. När ett problem väl identifierats och arbetet med att lösa det påbörjats, är det ofta en utdragen process fram tills exporten kan komma igång. Det kan t.ex. ta tid att ta reda på vilka krav som ställs på de exporterade produkterna, och att få besked om den information som svenska myndigheter har tillhandahållit om det svenska djurhälsoläget är tillräcklig. I många fall kan lång tid gå mellan varje svar som utväxlas mellan myndigheterna. Här har de svenska ambassaderna en viktig roll i att underlätta kommunikationen mellan myndigheterna. Ibland har det visat sig mycket värdefullt att ta upp frågan vid ett svenskt ministerbesök i landet. I vissa fall har det trots insatser från svenska myndigheter i slutändan ändå visat sig omöjligt att hitta en lösning på de exportproblem som drabbat företagen. Ibland kan det däremot räcka med att Jordbruksverket skickar en redogörelse för svensk djurhälsostatus till myndigheten i tredje land för att lösa exportproblemet. Om det finns invändningar mot själva reglerna brukar frågan dock behöva lyftas till EU-nivå. 8
Processen för ett exportgodkännande Många av de SPS-ärenden som Jordbruksverket och Livsmedelsverket hanterar handlar om export av animaliska produkter. För att ett svenskt företag ska kunna exportera t.ex. nötkött eller griskött kräver de flesta länder utanför EU att Sverige är godkänt som exportland samt att den enskilda anläggningen är godkänd för export. Det behövs alltså både ett landsgodkännande och ett anläggningsgodkännande. I de fall Sverige inte redan är godkänt som exportland kan det ta långt tid att nå fram till ett anläggningsgodkännande som ger det enskilda företaget möjlighet att exportera. Ett vanligt problem är att svar från det berörda landets myndigheter kan dröja. När processen drar ut på tiden är det mycket värdefullt för de svenska företagen att den svenska ambassaden på plats bistår i arbetet för ett exportgodkännande. Processen för ett exportgodkännande kan variera betydligt mellan olika länder men huvuddragen kan beskrivas i följande steg, där varje steg ofta inbegriper en mängd kontakter mellan ländernas myndigheter: 9
1. Ett svenskt företag som vill exportera till tredje land tar kontakt med den svenska ambassaden i landet, Jordbruksverket, Livsmedelsverket eller Kommerskollegium. 2. Jordbruksverket eller Livsmedelsverket kontaktar myndigheterna i landet. 3. Frågeformulär inkommer från myndigheten i tredje land. Formulären innehåller frågor om djurhälsa, sjukdomssituation, övervakningsprogram, myndighetsstruktur och lagstiftning. 4. Frågeformulären besvaras av Jordbruksverket och Livsmedelsverket och skickas tillbaka. 5. Ibland upprepas steg 3 och 4 då myndigheten i tredje land vill ha svar på kompletterande frågor. 6. Inspektion för landsgodkännande genomförs i vissa fall av en delegation från tredje land. 7. Den behöriga myndigheten i tredje land uppger att Sverige kan godkännas som exportland (landsgodkännande). 8. Med vissa länder förhandlas ett protokoll för landsgodkännandet fram, vilket skrivs under av respektive lands CVO (Chief Veterinary Officer, Chefsveterinär) eller närmast berörda minister. SPS-kraven i detta protokoll återspeglas sedan i hälsointyget. 9. Förslag till hälsointyg tas fram och förhandlas mellan Jordbruksverket, Livsmedelsverket och myndigheten i tredje land. I de fall ett harmoniserat EU-hälsointyg för export redan finns framförhandlat används detta istället. 10. Inspektion för anläggningsgodkännande genomförs i vissa fall av en delegation från tredje land. 11. Lista på anläggningar skickas från Jordbruksverket och Livsmedelsverket till myndigheten i tredje land. 12. Inspektionsrapport från myndigheten i tredje land är klar och skickas till de svenska myndigheterna. 13. Anläggningarna i Sverige godkänns och företaget kan starta sin export till landet. 10
Exempel: Ukrainas importförbud för svenska äggprodukter Ukraina stoppade den 16 februari 2011 all import av kyckling, ägg och äggprodukter från Sverige på grund av ett utbrott av Newcastlesjukan i Enköping och på Gotland. Importstoppet gällde även värmebehandlade äggprodukter trots att dessa inte kan sprida viruset vidare. Den svenska ambassaden i Kiev informerades om detta av de ukrainska myndigheterna och skickade informationen vidare till berörda departement och myndigheter i Sverige. Livsmedelsverket informerade det drabbade exporterande företaget i Sverige, som var mycket angeläget om att få hjälp av svenska myndigheter. En stor sändning av äggpulver skulle inom kort gå iväg till Ukraina och frågan var därför mycket brådskande. Två brev skickades till Ukraina från den svenska chefsveterinären vid Jordbruksverket, ett i slutet av februari och ett i början av mars 2011. Breven innehöll information om de åtgärder som genomförts i Sverige för att begränsa spridningen av Newcastleviruset. Vidare framhölls OIE:s rekommendationer (gällande internationell standard på området) som innebär att värmebehandlade äggprodukter ska kunna importeras även från länder där Newcastleviruset förekommer, då risk för smittspridning via dessa produkter inte föreligger. Den svenska ambassaden i Kiev översatte och överlämnade dessa brev till de ukrainska myndigheterna. Parallellt med detta försökte det svenska företaget verka för att importstoppet skulle hävas via sina egna kontakter i Ukraina. Sverige fick också hjälp av EU-kommissionen för att lösa problemet. I början av mars 2011 skickade kommissionen kommentarer till Ukraina på den nödåtgärd, i form av importstopp, som de hade införts mot svenska äggprodukter. Kommissionen framhöll att importstoppet för värmebehandlade äggprodukter saknade vetenskapligt stöd och därmed stred emot åtagandena i SPS-avtalet. Kommissionen tog också upp frågan med Ukraina under ett bilateralt möte vid sidan av WTO:s SPS-kommitté i slutet av mars. Ukraina meddelade då att importstoppet för värmebehandlade produkter hade upphävts den 25 mars 2011. I sinom tid fick den svenska ambassaden i Kiev ta del av det formella beslutet från Ukraina, vilket de då förmedlade vidare till Sverige. De väl samordnade insatserna från Sverige och EU-kommissionen ledde till att Ukrainas importstopp för värmebehandlade äggprodukter togs bort efter bara en dryg månads tillämpning. Den svenska ambassaden i landet svarade för en viktig del i detta arbete, genom att vara en länk mellan de svenska och ukrainska myndigheterna. 11
De svenska ambassaderna har en viktig roll De svenska ambassaderna kan på plats bidra till att det går snabbare att lösa SPS-relaterade exportproblem som svenska företag stöter på. Några exempel på värdefulla insatser som ambassaden kan göra när det gäller SPS-relaterade exportproblem är: 1. Kontakter och översättningar: hjälpa de svenska myndigheterna att identifiera rätt kontaktperson på myndigheten i tredje land, bistå de svenska myndigheterna med översättningar av brev, svar på frågeformulär och förslag till hälsointyg. 2. Överlämning av brev och uppföljning av ärenden: personligen lämna över brev och dokument till myndigheterna i landet, samla information i ärendemappar för att underlätta arbetet internt på ambassaden, följa upp ärenden som drar ut på tiden (t.ex. i direktkontakt med myndigheterna i tredje land efterlysa svar på de svenska myndigheternas brev eller fråga varför godkännandeprocessen inte rör sig framåt), ge råd om hur Sverige bör agera för att komma framåt i godkännandeprocessen (vore det t.ex. värdefullt att en minister eller statssekreterare besökte myndigheterna, eller vore det värdefullt med svenskt deltagande i någon aktivitet i landet?). 3. Samverkan med EU-kommissionen och andra medlemsstater: upprätta kontakter med SPSansvariga på andra medlemsstaters representationer och på kommissionens representation i landet samt undersöka förutsättningarna för gemensamt agerande i de fall andra medlemsstater har stött på liknande problem, rapportera värdefull information till departementen och myndigheterna i Sverige från möten där SPSproblem för EU-exportörer har diskuterats (t.ex. i marknadstillträdesteamen eller vid jordbruksrådens möten). 4. Löpande rapportering och bevakning: rapportera till myndigheterna i Sverige om nya SPSregler som skulle kunna skapa problem för svenska företags export, bidra med information 3-4 gånger per år till uppdateringen av den svenska Exportproblemlistan. De svenska ambassaderna har således en viktig roll som förmedlande länk mellan svenska myndigheter och myndigheterna i tredje land, och de utgör en viktig samarbetspart i Sveriges arbete med att underlätta den internationella handeln med jordbruks- och livsmedelsprodukter. 12
Webbplatser WTO om SPS-avtalet och SPS-kommittén www.wto.org (sök på: sanitary and phytosanitary measures ) Kommerskollegium om EU:s marknadstillträdesstrategi www.kommers.se (sök på: EU:s marknadstillträdesstrategi ) Livsmedelsverket om export till tredje land www.livsmedelsverket.se (sök på: export till länder utanför EU ) Jordbruksverket om export till tredje land www.jordbruksverket.se (sök på: export av djur och djurprodukter till länder utanför EU samt export av trä och träprodukter till länder utanför EU ) EU-kommissionens databas över SPS-problem för EU:s export http://madb.europa.eu (sök under rubriken SPS database ) Kontaktpersoner En förteckning över aktuella kontaktpersoner på Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Kommerskollegium, Landsbygdsdepartementet och Utrikesdepartementet finns i Exportproblemslistan som skickas ut till ambassaderna 3-4 gånger per år från Kommerskollegium.
2012 02 Box 6803, S-113 86 Stockholm, Sweden Phone +46 8 690 48 00 Fax +46 8 30 67 59 E-mail registrator@kommers.se www.kommers.se