Revisionsrapport Uppföljning avseende Tekniska nämndens styrning och kontroll av gatuunderhållet Projektledare Adrian Göransson Certifierad kommunal revisor Projektmedarbetare Bengt-Åke Hägg Godkänd revisor Kvalitetssäkrare Alf Wahlgren Certifierad kommunal revisor Augusti 2016
Innehåll Sammanfattning...2 1. Inledning...3 1.1. Bakgrund och syfte...3 1.2. Revisionsfråga och kontrollfrågor...3 1.3. Avgränsning och metod/material...4 2. Granskningsresultat...5 2.1. Mål och uppföljning samt budget...5 2.1.1. Bedömning...6 2.2. Planering och genomförande...6 2.2.1. Bedömning...7 3. Bedömningar...9 3.1. Revisionell bedömning...9 Augusti 2016 1 av 9
Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i har genomfört en uppföljande granskning avseende Tekniska nämndens styrning och kontroll av gatuunderhållet. Granskningens revisionsfråga har varit: Har Tekniska nämnden utifrån identifierade förbättringsområden säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga kontrollfrågor gör vi bedömningen att Tekniska nämnden utifrån identifierade förbättringsområden delvis säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet. Den här bedömningen grundar sig på att nämnden säkerställt att det har: upprättats uppföljningsbara mål som regelbundet följs upp genomförts en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov upprättats en digitalt behovsbaserad underhållsplan baserad på prioriteringar, fördelning av underhållsinsatser samt kostnadskalkyl och tidplan. Vi bedömer vidare att underhållet av kommunens vägar inte är ändamålsenligt på grund av bristande resurser. Resurserna, som avsatts för beläggningsunderhåll under år 2016, är inte tillräcklig utifrån genomförd utredning och nämndens mål. Sedan 1 januari 2014 finns ett explicit krav att kommuner ska anpassa sin redovisning till komponentavskrivning genom rekommendation RKR 11.4. Komponentavskrivning innebär att vissa underhållsåtgärder i stället kommer att behandlas som reinvesteringar. Vi bedömer att aktiveringen av utgifter för toppbeläggning ligger i linje med införandet av komponentavskrivning. I sammanhanget noterar vi att kommunen har tagit fram ett utkast till regelverk för komponentavskrivning där nyttjandeperioderna avspeglar skiftande förslitning av toppbeläggningen på olika typer av gator och vägar. Vi vill också lyfta fram att vår granskning har visat att Tekniska nämndens underhållsåtgärder de senaste tre åren inte legat i närheten av de nivåer som skadeinventeringen från år 2014 identifierade för att bevara och förbättra gatornas standard. År 2015 låg resurserna för beläggningsunderhållet på 1, 6 miljoner kronor samtidigt som skadeinventeringen pekar på att ca 7 miljoner kronor årligen behövs läggas för att underhållsskulden inte ska bli orimligt stor. Detta innebär att det finns en betydande risk för att s underhållsskuld kommer att växa och att åtgärderna på sikt kommer fördyras. Utifrån perspektivet att bevara och förbättra vägkapitalets standard och värde bedömer vi att Tekniska nämndens stora utmaning är att i dialog med Kommunstyrelsen ta fram en strategi för hur underhållsskulden ska bemötas och vilka resurser som krävs. Augusti 2016 2 av 9
1. Inledning 1.1. Bakgrund och syfte I oktober 2013 slutförde revisorerna en granskning gällande s styrning och kontroll avseende gatuunderhållet. I det missivbrev och granskningsrapport som skickades till Tekniska nämnden framgick de förbättringsområden som identifierades i granskningen. Utifrån identifierade förbättringsområden rekommenderades nämnden att: analysera vilka möjligheter det finns att genomföra en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov. I analysen bör aspekter som Gatuavdelningens ekonomiska situation och nämndens behov av bättre överblick över verksamheten beaktas utifrån kartläggningen bör en mer detaljerad behovsbaserad underhållsplan (ibland även kallade beläggningsplaner) tas fram. För nämnden är detta ett sätt för att öka styrningen av och insynen i Gatuavdelningens underhållsarbete överväga att ta fram uppföljningsbara mål som uttrycker Tekniska nämndens förväntningar och ambitioner på Gatuavdelningens underhållsarbete avseende gator säkerställa att det tas fram en budget för underhållet av gator och vägar. Revisorerna har utifrån sin riskanalys beslutat att genomföra en uppföljande granskning för att bedöma huruvida Tekniska nämnden åtgärdat de förbättringsområden som noterades år 2013. Revisionsfrågan och kontrollfrågorna nedan utgår från de förbättringsområden som identifierades vid granskningen år 2013. 1.2. Revisionsfråga och kontrollfrågor Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har Tekniska nämnden utifrån identifierade förbättringsområden säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Kontrollfrågor Ändamålsenligheten bedöms utifrån följande kontrollfrågor: Har det tagits fram uppföljningsbara mål som uttrycker tekniska nämndens förväntningar och ambitioner på gatuavdelningens underhållsarbete? Har det tagits fram en budget för underhållet av gator och vägar? Har det genomförts en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov? Har det upprättats en behovsbaserad underhållsplan baserad på prioriteringar, fördelning av underhållsinsatser samt kostnad och tidplan? Augusti 2016 3 av 9
1.3. Avgränsning och metod/material Granskningen avser verksamhetsåret 2016 och fokuserar på Tekniska nämndens ansvar avseende gatuunderhållet. Vidare fokuserar granskningen på underhållet av körbaneytor och inte gång och cykelvägar. För att få mer rättvisande statistik och nyckeltal har dock även uppgifter från verksamhetsåret 2015 hämtats in. Underlaget som rapporten bygger på utgörs både av skriftliga (styrdokument) och muntliga (intervjuer) källor. De granskade styrdokumenten utgörs av dokument som har bäring på nämndens arbete med gatuunderhållet. Exempelvis har följande dokument granskats: Tekniska nämndens reglemente, delegationsordning, skadeinventering, verksamhetsplan och årsrapport. Intervjuer har genomförts med följande personer: Teknisk chef, Tekniska förvaltningen Gatuchef, Gatuavdelningen (inom Tekniska förvaltningen) Enhetschef Gatuavdelningen (inom Tekniska förvaltningen) Rapporten har varit föremål för sakgranskning av intervjuade. Augusti 2016 4 av 9
2. Granskningsresultat Revisionsrapporten från oktober 2013 med tillhörande missivbrev översändes till Tekniska nämnden. Nämnden behandlade ärendet på sammanträdet 2014-01-22 9 och valde återremittera ärendet till Tekniska förvaltningen. Ärendet togs upp igen på nästkommande nämndssammanträde 2014-02-12 24 och nämnden beslutade att vidta ett antal åtgärder. Varje avsnitt i detta kapitel inleds med en redogörelse för dels de kontrollfrågor som avhandlas i avsnittet och dels de åtgärder som Tekniska nämnden uppgav i sitt svar till revisionen (2014-02-12) att de skulle vidta. 2.1. Mål och uppföljning samt budget Kontrollfrågor Har det tagits fram uppföljningsbara mål som uttrycker tekniska nämndens förväntningar och ambitioner på gatuavdelningens underhållsarbete? Har det tagits fram en budget för underhållet av gator och vägar. Tekniska nämnden svar Av nämndens svar från 2014-02-12 framgår det att: ge förvaltningen i uppdrag att ta fram uppföljningsbara mål som uttrycker tekniska nämndens förväntningar och ambitioner på gatuavdelningens underhållsarbete avseende gator för budget 2015 ge förvaltningen i uppdrag under 2014 att ta fram en budget för underhållet av gator och vägar Nuläge I Tekniska förvaltningens verksamhetsplan för år 2016 finns ett antal mål som har bäring på gatuunderhållet. Effektmålen följs upp månadsvis av Gatuavdelningen och redovisas till Tekniska nämnden i samband med delårs- och årsbokslut. Nedan görs en sammanställning av målen för år 2016 och uppföljningen av målen från år 2015. Tabell 1. Tekniska nämndens mål för Gatuavdelningen år 2016 och uppföljningen av målen 2015. Indikator år 2015 och 2016 Målvärde 2016 Uppföljning 2015 Nöjdhet med gång- och cykelvägar Mint 50 % nöjda 48 % (målvärde 2015: 54 %) = ej uppfyllt Beläggningsunderhåll Minst 1 % 0,4 % (målvärde 2015: 1 %) = ej uppfyllt Källa: Verksamhetsplan 2016 (2015-09-29) och Årsanalys 2015 (2016-02-11), Tekniska nämnden. Av tabellen ovan framgår det att Gatuavdelningen inte uppfyllde målen år 2015. År 2015 förnyades kommunen 0,4 procent av gatunätet, målet var 1 procent. Teknisk chef och gatuchef menar att målet har varit orimligt högt ställt mot bakgrund av Gatuavdelningens begränsade resurser (se vidare tabell 2). Tabell 2 nedan visar utvecklingen av körbaneyta, budget och utfall samt kvantiteter av underhållen yta (nytt slitlager) mellan år 2011 och 2015. Tabell 2. Stat. avs. beläggningsunderhåll samt budget och utfall avseende ekonomi under åren 2011-2015. Beläggningsunderhåll (nytt slitlager) 2011 2012 2013 2014 2015 Körbaneyta, tusen m 2 1 193 1 193 1 254 1 254 1 254 Budget, tkr (driftbudget) 3 090 2 830 Utfall, tkr (drift) 3 311 1 437 344 1 230 1 658 Utfall yta, tusen m 2 59 8 9 5,6 5,5 Andel (%) förnyad yta 4,9 0,7 0,7 0,45 0,44 Källa: Gatuavdelningen. Augusti 2016 5 av 9
Som tidigare visats i tabell 1 var andelen förnyad yta år 2015 0,44 procent. Utifrån tabell 2 kan vi konstatera att detta var en lägre notering än tidigare år (2014-2011). Beträffande beläggningsunderhållet skriver Tekniska förvaltningen i sin verksamhetsplan för år 2016 att Beläggningsunderhållet måste utökas kommande år. Vid en nyligen utförd inventering framkom att arbete motsvarande 7,0 mnkr årligen behövs för att underhållsskulden inte ska bli orimligt stor. I arbetet med budget 2016 äskade Tekniska nämnden medel motsvarande underhållsbehovet som beskrivs i verksamhetsplanen, men Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige valde att inte beakta äskandet. Enligt gatuchefen kommer därmed utgifterna för beläggningsunderhållet år 2016 att vara ungefär två miljoner kronor. Sedan år 2013 budgeteras beläggningsunderhållet inom ramen för investeringar. håller successivt på att införa komponentavskrivning. Utgifter för asfaltering, som avser toppbeläggning, aktiveras och åsätts för närvarande en nyttjandeperiod på 10 år. 2.1.1. Bedömning Vår granskning har visat att Tekniska nämnden har upprättat uppföljningsbara mål som uttrycker nämndens förväntningar och ambitioner på gatuavdelningens underhållsarbete. Vi noterar dock att Tekniska förvaltningens uppföljning visar att Gatuavdelningen inte lever upp till nämndens målsättning avseende beläggningsunderhållet. Vi bedömer vidare att underhållet av kommunens vägar inte är ändamålsenligt på grund av bristande resurser. Resurserna, som avsatts för beläggningsunderhåll under år 2016, är inte tillräcklig utifrån genomförd utredning och nämndens mål. Sedan 1 januari 2014 finns ett explicit krav att kommuner ska anpassa sin redovisning till komponentavskrivning genom rekommendation RKR 11.4. Komponentavskrivning innebär att vissa underhållsåtgärder i stället kommer att behandlas som reinvesteringar. Vi bedömer att aktiveringen av utgifter för toppbeläggning ligger i linje med införandet av komponentavskrivning. I sammanhanget noterar vi att kommunen har tagit fram ett utkast till regelverk för komponentavskrivning där nyttjandeperioderna avspeglar skiftande förslitning av toppbeläggningen på olika typer av gator och vägar. 2.2. Planering och genomförande Kontrollfrågor Har det genomförts en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov? Har det upprättats en behovsbaserad underhållsplan baserad på prioriteringar, fördelning av underhållsinsatser samt kostnad och tidplan? Tekniska nämnden svar Av nämndens svar från 2014-02-12 framgår det att: ge förvaltningen i uppdrag att genomföra en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov under 2014 ge förvaltningen i uppdrag att upprätta en behovsbaserad underhållsplan baserad på prioriteringar, fördelning av underhållsinsatser samt kostnad och tidplan under 2014 Augusti 2016 6 av 9
Nuläge År 2014 genomförde en konsultfirma en skadeinventering av s gatunät. En slutsats som görs i rapporten är att har en underhållsskuld. Tabell 3 nedan är hämtad från rapporten och åskådliggör s genomsnittliga underhållsbehov per år. Tabell 3. Indelning av gatunätet i vägtyper samt förväntad livslängd och genomsnittligt underhållsbehov. Vägtyp Förväntad livslängd Yta (m 2) underhållsbehov (m 2/ år ) Genomsnittligt Villagata 40 571 626 14 291 Uppsamlingsgata 30 137 501 4 583 Genomfartsgata 20 211 571 10 579 Industrigata 25 104 165 4 167 Totalt 1 024 863 33 619 Källa: Skadeinventering. Trelleborgs gatunät (2014-10-14). Rapportens beräkning visar att det genomsnittliga underhållsbehovet i Trelleborgs kommun är cirka 34 000 m 2 per år. Den siffran kan jämföras med den yta som Gatuavdelningen gav ny beläggning år 2015 som var 5 500 m 2 (se tabell 2). I det här sammanhanget kan det nämnas att statistik från Trelleborg kommun 1 visar att kommunen år 2014 hade lägre kostnader för sin verksamhet inom gator och vägar än genomsnittet i Skåne län. Statistiken är baserad på s nettokostnader och uppgifterna om genomsnittet i Skåne län är hämtat från SCB. Förhållandet mellan och genomsnittet i Skåne åskådliggörs i ett ekonomiindex, där 100 innebär att Trelleborgs kostnad för verksamheten är lika mycket som genomsnittet i Skåne (>100 = mer än genomsnittet, <100 = mindre än genomsnittet). Statistiken visar att har ett index på 67 och har alltså en lägre genomsnittlig kostnad för gator och vägar. Nettokostnadsdifferens mellan och genomsnittet i Skåne var år 2014 16 miljoner kronor. Med genomförd skadeinventering som underlag samt övrig information som samlas in i det löpande arbetet görs mindre årliga översyner (genom okulär besiktning) av vilka objekt som är i behov av åtgärder i form av slitlagerunderhåll. I Gatuavdelningens datasystem finns det en beläggningsplan som specificerar vilka gator och vägar som ska prioriteras. Prioriteringen görs utifrån de ekonomiska förutsättningarna och hänsyn tas också till vilka övriga infrastrukturåtgärder som planeras i kommunen (vatten och avlopp, fjärrvärme etcetera). Beläggningsplanen innehåller bland annat uppgifter om underhållsobjektets namn, hög- respektive lågtrafikerad, standarden, kostnadsberäkning och tidplan. 2.2.1. Bedömning Vi kan konstatera att Tekniska nämnden har säkerställt att det har genomförts en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov under 2014. Likaså har det tagits fram en digitalt behovsbaserad underhållsplan. Vi vill dock lyfta fram att vår granskning har visat att s underhållsåtgärder de senaste tre åren inte legat i närheten av de nivåer som skadeinventeringen från år 2014 identifierade för att bevara och förbättra gatornas standard. Detta innebär att 1 Direktiv för arbetet med Budget 2017 och flerårsplan 2018-2019. Tekniskt framräknande budgetramar. Inför arbetet med budget 2017 (2016-05-18). Augusti 2016 7 av 9
det finns en betydande risk för att s underhållsskuld kommer att växa och att åtgärderna på sikt kommer fördyras. Utifrån perspektivet att bevara och förbättra vägkapitalets standard och värde bedömer vi att Tekniska nämndens stora utmaning är att i dialog med Kommunstyrelsen ta fram en strategi för hur underhållsskulden ska bemötas och vilka resurser som krävs. Augusti 2016 8 av 9
3. Bedömningar 3.1. Revisionell bedömning Granskningens revisionsfråga har varit: Har Tekniska nämnden utifrån identifierade förbättringsområden säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga kontrollfrågor gör vi bedömningen att Tekniska nämnden utifrån identifierade förbättringsområden delvis säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet. Den här bedömningen grundar sig på att nämnden säkerställt att det har: upprättats uppföljningsbara mål som regelbundet följs upp genomförts en heltäckande kartläggning (skadeinventering) av kommunens gators/vägars underhållsbehov upprättats en behovsbaserad underhållsplan baserad på prioriteringar, fördelning av underhållsinsatser samt kostnad och tidplan. Vi bedömer vidare att underhållet av kommunens vägar inte är ändamålsenligt på grund av bristande resurser. Resurserna, som avsatts för beläggningsunderhåll under år 2016, är inte tillräcklig utifrån genomförd utredning och nämndens mål. Sedan 1 januari 2014 finns ett explicit krav att kommuner ska anpassa sin redovisning till komponentavskrivning genom rekommendation RKR 11.4. Komponentavskrivning innebär att vissa underhållsåtgärder i stället kommer att behandlas som reinvesteringar. Vi bedömer att aktiveringen av utgifter för toppbeläggning ligger i linje med införandet av komponentavskrivning. I sammanhanget noterar vi att kommunen har tagit fram ett utkast till regelverk för komponentavskrivning där nyttjandeperioderna avspeglar skiftande förslitning av toppbeläggningen på olika typer av gator och vägar. 2016-09-13 Adrian Göransson, projektledare Alf Wahlgren, uppdragsledare Augusti 2016 9 av 9