REMISSVAR DNR: 5.1.1. 2015-0504 DATUM: 2015-10- 28 ER REFERENS: FI2015/1581 Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över SOU 2015:24 En kommunallag för framtiden Riksrevisionens yttrar sig huvudsakligen om förslagets kapitel 17 om en förbättrad kommunal revision. Riksrevisionen lämnar slutligen även några synpunkter på andra delar av förslaget till ny kommunallag. Den kommunala revisionen (kap. 17) Riksrevisionens sammanfattande synpunkter Det är enligt Riksrevisionen mycket angeläget att det finns en oberoende och professionell revision och att internationellt erkända standarder för revision av offentlig verksamhet används i denna. De åtgärder som utredaren föreslår tillförsäkrar varken en hög kvalitet i revisionen eller att erforderliga resurser avsätts för revision. Riksrevisionen anser att internationellt erkända standarder bör tillämpas även för den kommunala revisionen. Sådana standarder ställer krav på oberoende, kompetens och kvalitetssäkring som inte kan tillförsäkras med förslagen i betänkandet. De analyser som redovisas i betänkandet är enligt Riksrevisionens uppfattning otillräckliga. I utredningens uppdrag ingick inte heller att överväga huvudmannaskapet för den kommunala revisionen. Mot bakgrund av detta anser Riksrevisionen att den kommunala revisionens organisering behöver utredas ytterligare. Utredningen bör innefatta frågan om det ska ställas krav på yrkesrevisorer för hela eller delar av revisionen och överväganden om annat huvudmannaskap för revisionen. RIKSREVISIONEN NYBROGATAN 55 114 90 STOCKHOLM 08-5171 4000 W WW.RIKSREVISIONEN.SE 1 ( 9 )
DAT2015-10- 29UM: 2015-10- 28 Principiella frågor i kommunal revision Riksrevisionen vill inledningsvis framhålla några principiella frågor. Därefter lämnas synpunkter på de delar som gäller förslag till förändringar av den kommunala revisionen. Användning av internationellt erkända standarder Förutsättningar för offentlig revision vid nationella revisionsorgan behandlas i INTOSAIs direktiv (ISSAI 1), den så kallade Lima- deklarationen. [1] [2]. Deklarationen avser nationella revisionsorgans status, vilket i flera av INTOSAIs medlemsländer omfattar verksamhet som bedrivs på lokal, regional och statlig nivå. I Limadeklarationen anges bland annat att revisionen ska vara oberoende i förhållande till revisionsobjekten. Vad som utgör god revisionssed definieras i internationellt etablerade och tillämpade standarder för offentlig verksamhet, de s.k. ISSAIerna. Sådana finns både för effektivitetsrevision och för finansiell revision. För finansiell revision innefattar dessa standarder de globalt accepterade standarderna för revision, International Standards för Auditing (ISA). God revisionssed enligt ISSAIerna för offentlig revision ställer krav på funktioner för kvalitetskontroll, kvalitetssäkring och kompetens för den som ansvarar för ett revisionsuppdrag. Revisionens vikt för demokratin Utgifterna i kommuner, landsting och regioner utgör en avsevärd del av den svenska ekonomin, ungefär 20 procent av BNP [3]. Ur detta perspektiv är det alltså av stor vikt att det finns en oberoende professionell kommunal revision. Användning av erkända standarder för offentlig revision är en viktig del i den demokratiska processen. De tillförsäkrar att revisionens genomförande blir transparent för medborgarna samtidigt som de säkerställer en enhetlig grund för revisionsarbetet. En revision enligt sådana standarder är viktig för ansvarsutkrävandet inom den offentliga förvaltningen. Genom en förstärkt kommunal revision där internationella standarder används, tillförsäkras en professionell och likvärdig granskning i hela landet. Det är ägnat att [1] INTOSAI är en förkortning av International Organization of Supreme Audit Institutions som är en sammanslutning av nationella revisionsorgan, organisationen har 192 medlemmar, varav Riksrevisionen är en. [2] ISSAI 1 (International Standards for Supreme Audit Institutions 1) har även antagits av FN genom United Nations Resolution A/66/209 on the Independence of Supreme Audit Institutions. [3] Rena fakta - om kommuner, landsting och regioner, Sveriges kommuner och landsting, 2015 2 ( 9 )
2015-10- 29DATUM: 2015-10- 28 stärka tilliten till den kommunala demokratin och bidrar till en effektiv och god hushållning med skattemedlen. Den kommunala revisionen i Norden I våra nordiska grannländer, Norge, Danmark och Finland bedrivs revision av hela eller delar av den kommunala verksamheten av yrkesrevisorer med krav på utbildning och certifiering av olika slag. Danmark införde yrkesrevision redan 1997, efter att tidigare haft ett system som påminner om det svenska. Finland har yrkesrevision med särskild certifiering för revisorer inom offentlig verksamhet. Dessa står under statlig tillsyn. I Norge ska alltid en yrkesrevisor vara huvudansvarig för revisionen. Andra revisorer kan anlitas för förvaltningsrevision. God revisionssed för kommunerna fastställs antingen genom motsvarigheter till Föreningen Auktoriserade revisorer, eller genom särskilda bestämmelser i lag. Riksrevisionen konstaterar att våra grannländer valt att i högre grad professionalisera sin kommunala revision. En analys av den kommunala revisionens resultat saknas. Enligt tilläggsdirektiven skulle utredningen analysera och vid behov lämna förslag på hur den kommunala revisionen kan förstärkas. I uppdraget ingick bl.a. att överväga en ytterligare professionalisering av den kommunala revisionen liksom utformningen av revisionens granskningsuppdrag för att öka dess oberoende. Riksrevisionen saknar dock en analys av den kommunala revisionens syfte och kvalitet. En fråga som skulle övervägas var också om revisionen ska bedrivs helt eller delvis av yrkesrevisorer. Riksrevisionen saknar en analys av detta. Utredaren konstaterar att tilltron till den kommunala revisionen har försvagats och att den kommunala revisionens andel av resurserna har minskat [4],[5]. Detta är omständigheter som enligt Riksrevisionens uppfattning borde ha lett till andra överväganden innefattande en analys av behovet att stärka inte bara resurser, utan även oberoende genom en ökad professionalisering. [4] Enligt utredaren uppgick den genomsnittliga revisionskostnaden för landets samtliga kommuner till 0,86 promille av kommunernas totala verksamhetskostnader år 2011. Motsvarande siffror för åren 2007 och 2004 var 0,87 respektive 0,91 promille, betänkandet sid 617. [5] Andelen ledande politiker och tjänstemän i kommuner som instämmer i bedömningen att den kommunala revisionen är ett viktigt kontrollinstrument för att stävja eller avslöja maktmissbruk och korruption har fallit från 56 procent till 43 procent mellan åren 2008 och 2011, betänkandet sid 622-623. 3 ( 9 )
DAT2015-10- 29UM: 2015-10- 28 Revisorernas granskningsuppdrag och resurser (kap 17:5) God revisionssed behöver definieras Utredningen bedömer att revisorernas granskningsuppdrag är tydligt reglerat i och med kommunallagens hänvisning till god revisionssed. Riksrevisionen vill betona att detta bör tolkas som att erkänd internationell standard (de tidigare nämnda ISSAIerna) ska tillämpas vid all kommunal revision. Idag råder viss otydlighet på detta område, eftersom både Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer (skyrev) har gjort sig till uttolkare av god revisionssed genom att ta fram vägledningar för både förtroendevalda revisorer och sakkunniga. Revisionen behöver tillförsäkras tillräckliga resurser I utredningen framgår att resurserna för kommunal revision som andel av kostnaderna minskar [6]. Utredaren pekar också på att det finns stora skillnader vad gäller resurser som avsätts för revision mellan olika kommuner, landsting och regioner. Utredaren föreslår att fullmäktiges presidium upprättar förslag till revisionens budget. Det finns i utredningen inget argument hur detta förslag skulle garantera att tillräckliga resurser skulle tillföras revisionen. Riksrevisionen anser att andra sätt att tillförsäkra tillräckliga resurser för en professionell revision av kommunal verksamhet borde ha belysts bättre, såsom lagreglering av miniminivåer för revisionen. Förtroendevalda ska fortsätta ansvara för revisionen (kap 17:7) God revisionssed kräver professionella revisorer Utredaren anser att systemet med förtroendevalda revisorer ska bestå. Systemet med förtroendevalda revisorer bedöms ha ett demokratiskt värde genom att förtroendevalda ges möjlighet att granska den kommunala verksamheten och möjligheten att fler personer får politiska uppdrag ses som något positivt. Enligt Riksrevisionens uppfattning gagnar inte systemet med förtroendevalda revisorer den kommunala demokratin. Som utredningen redogjort för kan den förtroendevalde revisorns oberoende ifrågasättas eftersom denne ska granska verksamhet för vilken egna partikamrater och kanske tidigare kollegor ansvarar. Systemet med förtroendevalda revisorer uppfyller inte de krav på oberoende som enligt Riksrevisionen ska ställas på verksamheten. Som redogjorts för tidigare är en oberoende revision grundläggande för att [6] Enligt utredaren uppgick den genomsnittliga revisionskostnaden för landets samtliga kommuner till 0,86 promille av kommunernas totala verksamhetskostnader år 2011. Motsvarande siffror för åren 2007 och 2004 var 0,87 respektive 0,91 promille, betänkandet sid 617. 4 ( 9 )
2015-10- 29DATUM: 2015-10- 28 det demokratiska ansvarsutkrävandet inom den offentliga förvaltningen ska fungera. Detta är också något som långsiktigt skapar förtroende för verksamheten. Systemet med förtroendevalda revisorer säkerställer inte heller i sig revisorernas kompetens såsom god revisionssed enligt internationell standard kräver. Riksrevisionen anser att utredningen inte heller belyser frågan om svårigheten med att tillämpa standarder som tillförsäkrar en hög kvalitet i revisionen i systemet med förtroendevalda revisorer. Enligt Riksrevisionens bedömning är inte dagens system med förtroendevalda revisorer förenligt med de krav som internationellt accepterade standarder ställer. ISSAI för offentlig revision, ställer krav på funktioner för kvalitetskontroll, kvalitetssäkring och kompetens för den som ansvarar för ett revisionsuppdrag. En jämn och hög kvalitet på revisionen förutsätter enligt Riksrevisionens uppfattning att olika typer av yrkesrevisorer ges ansvaret för genomförande av både finansiell revision och effektivitetsrevision. De sakkunnigas roll ska stärkas (kap 17:8) De sakkunnigas rätt att yttra sig ger inte avsedd effekt Utredningen föreslår att de sakkunnigas roll ska stärkas genom att de får rätt att yttra sig när fullmäktige ska behandla revisionsberättelsen. En professionell finansiell revisors uppgift är att försäkra sig om tillräckliga revisionsbevis för sitt uttalande som baseras på hela den finansiella rapporteringen. Riksrevisionen anser att ett system med förtroendevalda revisorer och sakkunniga inte gör detta möjligt. Förtroendevalda revisorer kan beställa granskningar från de sakkunniga revisorerna av delar av den finansiella rapporteringen. Det kan innebära att de sakkunniga revisorerna kan uttala sig om varje beställd del men inte alltid om helheten. Att stärka de sakkunnigas möjlighet att göra sig hörda genom att införa en rätt att yttra sig inför fullmäktige, ger då inte erforderliga effekter. Uttalande om ansvarsfrihet (kap 17:11) Uttalandet om ansvarsfrihet bör tas bort Utredaren föreslår att revisorerna ska fortsätta att uttala sig rörande ansvarsfrihet. Utredningen konstaterar att det finns argument som talar ytterligare för att betona vikten av att fullmäktige ges ett professionellt underlag som även inkluderar en bedömning i den svåra frågan om anmärkning ska riktas eller ansvarsfrihet ska vägras [7]. Utredningen menar att det är rimligt att revisorerna ger ett förslag till beslut till fullmäktige. Utredaren konstaterar samtidigt att uttalandet ska ses som både en politisk [7] Sid 644 5 ( 9 )
DAT2015-10- 29UM: 2015-10- 28 och juridisk prövning av verksamheten. Vidare konstaterar utredaren att det saknas sanktionsmöjligheter vid avstyrkande av ansvarsfriheten. Riksrevisionen anser att uttalandet, mot bakgrund av avsaknad av innebörd, inte är vare sig nödvändigt eller lämpligt. Revisorerna bör ges i uppgift att rapportera sina iakttagelser utifrån de eventuella normer som styr verksamheten. Ett uttalande om till eller avstyrkande av ansvarsfrihet bör inte avlämnas då det saknas i lag fastställa rekvisit för när till eller avstyrkande ska göras. Riksrevisionen vill påpeka att någon prövning av ansvarsfrihet inte görs inom staten [8]. Det är upp till regeringen att besluta om åtgärder utifrån de iakttagelser som erhålls från revisionen av olika myndigheter. Detta är i enlighet med INTOSAIs principer. Revisorerna rapporterar sina iakttagelser och beslutande organ fattar erforderliga beslut på grundval av revisorernas rapporter. Det uttalande om ansvarsfrihet som finns i privaträttsliga sammanhang har också varit diskuterat på senare tid. Detta trots att den civilrättsliga lagstiftningen är tydlig i fråga om sanktioner och anger rekvisit när till respektive avstyrkande ska göras. Riksrevisionen anser att uttalandet om ansvarsfrihet bör slopas. Övriga synpunkter Förtroendevalda och anställda (kap 8.2 8.4.1) Betänkandets utgångspunkter och förslag I betänkandet anges som utgångspunkt för vad som bör regleras i en ny kommunallag fyra förvaltningspolitiska värden som är grundläggande för den kommunala verksamheten; demokrati, rättssäkerhet, professionalism och effektivitet. Enligt betänkandet måste bestämmelserna också utgå från ett medborgarperspektiv. Att den offentliga förvaltningen är transparent lyfts fram som centralt för samtliga dessa värden. En förutsättning för en transparant förvaltning är att såväl de förtroendevaldas som de anställdas uppgifter är klara och tydliga. [9] Utifrån de intressen som Riksrevisionen har att bevaka kan tilläggas att detta också utgöra en viktig förutsättning för en ändamålsenlig kommunal revision, liksom för att kunna följa de statliga medel som kanaliseras till kommunerna. För att förbättra förutsättningarna för detta föreslår utredningen ett nytt kapitel i kommunallagen som behandlar de anställda (kapitel 7). Kapitlet innehåller bland annat bestämmelser om delegation till tjänstemän (5 8 ) och allmänna bestämmelser om [8] Utom för Riksbankens ledamöter och riksbanksfullmäktiges ledamöter [9] Betänkandet s. 288 ff. 6 ( 9 )
2015-10- 29DATUM: 2015-10- 28 kommundirektören (1 2 ). Riksrevisionen är positiv till förslagen, men anser att en viktig förutsättning inte behandlas i betänkandet att gränsdragningen mellan de kommunala förvaltningsmyndigheterna inom en kommun är tydlig. Den kommunala organisationen Något förenklat består en kommun av en politisk beslutande församling, fullmäktige [10], kommunala förvaltningsmyndigheter, styrelsen och övriga nämnder [11] samt de kommunala bolagen och stiftelserna [12]. Kommunerna är inom vida ramar fria att själva besluta hur verksamheten ska organiseras. [13] Vilka nämnder som ska finnas, deras verksamhet, geografiska ansvar och inbördes förhållanden beslutas således i huvudsak av kommunen själv. [14] Den kommunala organisationen varierar därför avsevärt mellan olika kommuner och det finns ett stort antal exempel på olika kommunala nämndstrukturer. [15] Lägger man till detta den kommunala tjänstemannaorganisationen blir variationerna än större. Det är t.ex. inte ovanligt att en förvaltnings verksamhet avser flera nämnders ansvarsområde. En tjänsteman kan därför formellt arbeta för två eller fler kommunala förvaltningsmyndigheter. Medborgarkontor och liknande kan också innebära att medlemmarna tillhandahålls viss service från flera nämnder av några för detta särskilt anställda tjänstemän. Vid dessa förhållanden är det av stor vikt att det tydligt går att urskilja de olika kommunala myndigheterna och gränserna för deras respektive verksamhet. Går inte detta kan aldrig nog så tydliga bestämmelser i övrigt leda till den tydlighet och transparens för förtroendevalda, anställda och allmänhet som utredningen vill skapa. Här finns det enligt Riksrevisionen problem som inte åtgärdas med utredningens förslag till ny kommunallag. De kommunala förvaltningsmyndigheterna definieras inte i lagen, begreppet används inte ens i lagtexten. I stället bidrar den lagtekniska användningen av begreppet förvaltning i några avseenden till att skapa osäkerhet. Av de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 3 och 6 framgår att det finns förvaltningar som hör till en nämnds verksamhetsområde. Bestämmelserna skiljer på nämnd och förvaltning på ett sätt som ger sken av förvaltningen är fristående från nämnden. Vidare kan delegation enligt de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 5 och 6 ske från en nämnd till en anställd inom kommunen eller landstinget. Delegation kan alltså ske utanför den kommunala [10] 14 kap. 1 regeringsformen och 3 kap. 1 kommunallagen. [11] 1 kap. 8 regeringsformen och 3 kap. 2 6 kommunallagen. [12] 3 kap. 16 a 18 b kommunallagen. [13] Betänkandet s. 180 ff. [14] 3 kap. 3 och 4 kommunallagen. [15] Se SOU 2013:53 s. 278 ff. 7 ( 9 )
DAT2015-10- 29UM: 2015-10- 28 förvaltningsmyndighet som delegerar sin beslutanderätt vilket kan skapa en bild av att kommunen i sig utgör en förvaltningsmyndighet. Otydligheten kring de kommunala förvaltningsmyndigheterna kan försvåra för kommuner att till fullo tillgodogöra sig de rättsliga förutsättningarna för sin organisation, något som kan skapa betydande problem i förhållandet mellan de olika kommunala förvaltningsmyndigheterna. Mot bakgrund av de komplexa kommunala organisationerna som beskrivits ovan bör denna problematik inte underskattas. Den kommunala förvaltningsmyndigheten behöver definieras För att den kommunala organisationen ska vara tydlig och transparent krävs enligt Riksrevisionen att de kommunala förvaltningsmyndigheterna definieras i lag, d.v.s. att det framgår att varje nämnd har/kan ha en förvaltning och att denna är en del av nämndens verksamhet. De ovan nämnda bestämmelserna i 7 kap. 3 och 6 förslaget till ny kommunallag bör ändras så att detta framgår. Kommuner och landsting ska verka konkurrensneutralt men utan vinstkrav Riksrevisionen anser att det finns en principiellt viktig fråga som utredaren kunde belyst mer. Hur ska kommunen och landsting konkurrera på lika villkor med privata aktörer samtidigt som offentlig verksamhet drivs med andra syften än att generera överskott till ägarna och när de inte ska driva verksamhet med vinstsyfte? Riksrevisionen vill peka på att principiella problem kan uppstå när dessa principer kolliderar. Ett exempel på detta är att landsting ska utforma vårdvalssystem så att alla utförare behandlas lika, om det inte finns skäl för något annat. Samtidigt som landstingen har ansvaret för att alla medborgare har tillgång till vård. Landstingens vårdcentraler ska alltså konkurrera på lika villkor på en marknad med privata vårdcentraler. Samtidigt ska landstingens vårdcentraler inte kunna gå med vinst. Vidare har landstinget fortfarande ett ansvar för de medborgare som bor på platser som marknaden inte täcker. 8 ( 9 )
2015-10- 29DATUM: 2015-10- 28 Beslut i detta ärende har fattats av riksrevisor Margareta Åberg. Revisionsråd Jonas Hällström har varit föredragande. Revisionsdirektör Bengt Sundgren, seniorjurist Ulf Hanson och jurist Jens Västberg har medverkat i den slutliga handläggningen. Stockholm 2015-10-29 Stockholm 2015-10-29 Margareta Åberg Jonas Hällström 9 ( 9 )