Granskning av arkivhantering Söderköpings kommun Datum 2013 Till Kommunrevisionen i Söderköpings kommun Från R Wallin 1 Inledning På kommunens publika hemsida sägs beträffande arkivet följande: Kommunarkivet är stadens och kommunens minne. Här finns handlingar från kommunens verksamhet sedan 1863 och framåt./ / Arkivets uppgift är att bevara, ordna och vårda arkivhandlingar. Kommunens arkiv ska bevaras som en del av vårt nationella kulturarv för att tillgodose allmänhetens rätt till allmänna handlingar behovet av information för rättsskipning och förvaltning samt forskningens behov. 1 Det som styr verksamheten kring arkivfrågor är arkivlagen och det arkivreglemente som kommunfullmäktige antagit. Kommunrevisionen har i sin väsentlighets- och riskanalys för år 2013 identifierat arkivet som ett område som särskilt behöver granskas under 2013. Kommunrevisionen har uppdragit åt EY att biträda i granskningen. 2 Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunen har en ändamålsenlig organisation för hantering av arkivfrågor och system för att administrera kommunens arkivfrågor utifrån gällande lagstiftning och reglemente. De frågor som skall besvaras i granskningen är: Hur är arkivfrågorna organiserade i kommunen? Vilka uppgifter har kommunarkivet enligt reglementet? Finns det närarkiv i de olika nämnderna? 1 Citat från kommunens hemsida Medlem i Ernst & Young Global Limited
Vilket ansvar har nämnderna för sin del i hanteringen av arkivfrågorna? Hur fungerar samarbetet mellan arkivet och nämnderna? Finns tillräckliga resurser inom kommunarkivet att hantera uppdraget? Vilket stöd ger kommunarkivet till nämnderna i arkivfrågor? Har arkivet andra uppgifter som att svara för olika föreningars arkivfrågor? Om ja, hur fungerar detta? 2.1 Metod Granskningen har utförts i form av genomgång av aktuella styrdokument och intervjuer med ansvarig chef för arkivet, kommunchefen som är ytterst ansvarig för kommunarkivet, arkivansvariga i berörda nämnder och arkivredogörare inom de olika förvaltningarnas sektorer. Rapporten har sakgranskats av de intervjuade innan den presenterats för kommunrevisionen. Den har kvalitetssäkrats inom EY av revisor Ulrika Strånge. 2.2 Avgränsningar Granskningen avgränsas till Kommunstyrelsen, Barn- och utbildningsnämnden och Socialnämnden. 2.3 Revisionsbevis/utgångspunkter Med revisionsbevis avses de utgångspunkter som ligger till grund för analyser och bedömningar. I detta fall omfattar revisionsbevisen framförallt arkivlagen och kommunens reglemente för arkivfrågor. 3 Lagar och regler om arkiv- och informationshantering 3.1 Vilka arkivregler gäller för kommuner? Arkivhanteringen i kommuner och landsting regleras i första hand genom arkivlagen (1990:782) och delar av arkivförordningen (1991:446). Regelverket vilar ytterst på tryckfrihetsförordningen (1949:105). Det är fullmäktige i kommunen som genom sitt arkivreglemente beslutar vilka regler som gäller för arkivhanteringen, utöver tryckfrihetsförordningen, arkivlagen och arkivförordningen. I Tryckfrihetsförordningen sägs bl.a. att allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt offentlighetsprincipen skall en myndighet förvara allmänna 2 (12)
handlingar på ett sådant sätt att det underlättar för allmänheten att söka efter dem. En myndighet skall bl.a. särskilt iaktta följande: att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs samtidigt som sekretesskyddet upprätthålls En myndighet ska vidare särskilt ta hänsyn till att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta har skett, att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen. I arkivlagen sägs att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. Med handling avses framställning i skrift, bild eller upptagning som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt med tekniska hjälpmedel. 2 3.2 Arkivmyndighetens uppgifter För att arkiven ska kunna fullfölja sina uppgifter behöver myndigheterna kunna bevara handlingarna för framtiden. Det måste också gå att hitta handlingarna och att förstå innehållet i dem, även lång tid efter att de skapades. Handlingarna behöver också värderas, så att de handlingar som inte behövs för allmänhetens, rättskipningens, förvaltningens och forskningens behov, kan gallras. 3.3 Registrering av allmänna handlingar Allmänna handlingar skall registreras som regel så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Av de handlingar som registreras skall det framgå datum då handlingen kom in eller upprättades diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare i korthet vad handlingen rör 2 Arkivlagen omfattar även aktiebolag m fl organisationsformer, men här begränsas framställningen till den kommunala sfären. 3 (12)
4 Organisering av arkivfrågorna Varje kommun har en egen arkivmyndighet som oftast utgörs av kommunstyrelsen. Arkivmyndigheten har tillsyn över att myndigheterna inom kommunen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. I lagens mening innebär myndighet i detta fall ansvariga nämnder i kommunen. I Söderköpings kommun finns följande myndigheter (nämnder): Kommunstyrelsen Barn- och utbildningsnämnden Socialnämnden Bygg- och miljönämnden Tekniska nämnden Valnämnden Överförmyndare Revisionen Ramunderstaden AB är ett bolag med eget ansvar för arkivfrågorna, men skall följa fullmäktiges arkivreglemente. Kommunen har därmed två typer av arkiv, ett gemensamt kommunarkiv och olika närarkiv. Närarkivet har det fulla ansvaret att vara arkiv inom sin myndighet. I det ligger att förvara och vårda allmänna handlingar, rensa bland handlingarna och gallra innan handlingarna förs över från närarkivet till kommunarkivet enligt den tidsplan som finns i dokumenthanteringsplanen. Kommunarkivet har ansvar för att bevara till eftervärlden alla allmänna handlingar som överlämnas från de olika närarkiven. Kommunarkivet har två tjänster för arbetet med arkivfrågorna. Inom de granskade nämnderna finns en arkivsamordnare i varje nämnd och en arkivredogörare inom de olika sektorerna/enheterna inom förvaltningen. Inom t.ex. Socialnämnden finns det alltså en samordnare och tre arkivredogörare, en inom varje specifik sektor (IFO, LSS respektive vård och omsorg). 4.1 Styrdokument i kommunen Söderköpings kommun har antagit ett arkivreglemente (dnr KS 111/2000). Kommunstyrelsen har utifrån reglementet upprättat tillämpningsanvisningar, dnr 111/2000, 2000-04-10. I reglementet klargörs ansvaret för de olika myndigheterna (nämnderna) och kommunstyrelsens roll som arkivmyndighet. De olika myndigheterna (nämnderna) har ansvar för att 4 (12)
upprätta sitt arkiv för de allmänna handlingar som rör dess egen verksamhet, oavsett om de upprättas i myndigheten eller inkommer till myndigheten utse arkivansvarig och en arkivredogörare upprätta en arkivbildningsplan - dokumenthanteringsplan rensa vid arkivläggning gallra handlingar som inte skall arkiveras överlämna handlingar till kommunarkivet för slutlig förvaring när handlingarna inte längre inte behövs inom myndigheten (nämnden) Kommunstyrelsen ansvarar för kommunarkivet och som i sin tur ansvarar för att vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnats dit ge myndigheterna (nämnderna) råd i arkivfrågor tillhandahålla instruktioner, mallar, blanketter som myndigheterna (nämnderna) behöver utöva inspektioner över myndigheternas (nämndernas) arkivbildning 4.2 Dokumenthanteringsplaner När handlingar överlämnas från myndigheten till kommunarkivet avgörs av den dokumenthanteringsplan som upprättas. En del handlingar skall lämnas över efter två år, andra efter fem eller tio år. Dokumenthanteringsplaner skall finnas formellt antagna av alla myndigheter i kommunen. Följande nämnder saknar för närvarande aktuell dokumenthanteringsplan: Kommunstyrelsen tekniska nämnden Bygg- och miljönämnden avseende samhällsbyggnadsdelen Dokumenthanteringsplanen skall beslutas i respektive nämnd. Behovet av planer växer med den ökade mängden digital information. Det behöver finnas en uttalad strategi för vilken information som skall sparas så att inte informationen försvinner vid exempelvis byte av system, enligt den tf arkivansvariga. Hittills har kommunarkivet ägnat denna fråga relativt liten uppmärksamhet. 4.2.1 Kommentar/Bedömning En avsaknad av dokumenthanteringsplan försvårar hanteringen av allmänna handlingar inom de ansvariga nämnderna. Arkivhanteringen blir i dessa lägen helt beroende av den enskilda handläggarens intresse/kunskaper om behovet av rensning, gallring och senare arkivering. Gallring kan bara göras om det finns gallringsbeslut i dokumenthanteringsplanen. 5 (12)
Dessutom kan avsaknaden av gemensamma riktlinjer i en nämnd innebära stora variationer i hanteringen av dokument inom en och samma nämnds ansvarsområden. Finns det en upprättad dokumenthanteringsplan fungerar den som systemstöd till handläggare inom förvaltningarna. En upprättad dokumenthanteringsplan underlättar även för kommunarkivet att veta vad som skall bevaras, vilket forum dokumenten är sparade på och hur den används när handlingarna överlämnas så småningom. 5 Kommunarkivet På kommunarkivet arbetar f n två personer på 1,5 tjänst. Arkivet har f n en situation som innebär att det finns material som är inlämnat utan att först ha ordnats och gallrats. Fram tills att det materialet är genomgånget bedöms behovet av personal vara oförändrat. Den tf arkivansvariga går en utbildning i arkivfrågor som kommer att vara klar till våren 2014. Enligt den tf arkivansvariga behöver de egna myndigheterna (nämnderna) mer utbildning i arkivfrågor för att de skall kunna hantera arkivfrågor bättre. Utbildningen borde omfatta även vanliga handläggare inom förvaltningarna, inte bara de som är utsedda som arkivansvariga och arkivredogörare. Kommunarkivet tar bara emot handlingar som skall bevaras, dvs. myndigheten skall innan den lämnar över materialet ha rensat och gallrat. Det innebär att varje arkivbildare behöver upprätthålla tillräcklig arkivkompetens för att klara sina uppgifter, inte bara hos de direkt arkivansvariga utan även bland handläggare generellt inom förvaltningen. De överlämnade handlingarna skall vara ordnade i arkivkartonger. Där skall handlingarna sorteras enligt dokumenthanteringsplanen. Myndigheten skall göra upp en lista över vilka handlingar som leverats till kommunarkivet och när kommunarkivet skriver ut kvitto på att de tagit emot arkivkartongerna blir ansvaret kommunarkivets. Varje år tar kommunarkivet emot leveranser från de olika nämnderna mellan en och två gånger. I kommunarkivet finns handlingar från alla nämnder samlade. Kommunarkivet tar regelbundet prover på luftfuktigheten och temperaturen i kommunarkivets lokaler och enligt den tf arkivansvarige har kommunens lokaler brister. Dessa brister rapporteras till kommunchefen. Det är, enligt den tf arkivansvariga, ojämn kunskap i arkivfrågor inom de olika myndigheterna (nämnderna). För närvarande omfattar rådgivningen i genomsnitt en heldag per månad till samtliga nämnder, enligt arkivarien. Inspektionsverksamheten ligger helt nere i väntan på att 6 (12)
den tf arkivarien, som arbetar halvtid p.g.a. sina studier blir klar med studierna våren 2014. Den mesta av tiden för den tillförordande arkivarien ägnas åt förfrågningar om handlingar internt och externt. Kommunarkivet har kompletterat kommunstyrelsens tillämpningsanvisningar med rutinbeskrivningar för arkivorganisationen leverans av handlingar till kommunarkivet utlämnade av handlingar från kommunarkivet tillgång till arkivlokalerna rutiner för förande av statistik i kommunarkivet 5.1.1 kommentar/bedömning Med tanke på att mycket av det praktiska arkivarbetet är decentraliserat till de olika myndigheterna är det viktigt att kommunarkivet får förutsättningar att hantera sina uppdrag om rådgivning och inspektion i en sådan omfattning att det innebär ett stöd. Nuvarande omfattning indikerar att en utökning av omfattningen är nödvändig. 6 Arkivfrågornas hantering i två nämnder Två nämnders arkivhantering har granskats närmare för att se hur samspelet fungerar med kommunarkivet. De två nämnderna är barn och utbildningsnämnden och Socialnämnden. 6.1 Barn- och utbildningsnämnden Barn- och utbildningsnämnden har en antagen dokumenthanteringsplan från år 2010. Av den framgår dokumenttyper, hur hanteringen sker, vem som är ansvarig, om dokumentet skall gallras eller bevaras och när handlingarna överförs till kommunarkivet. Nämnden har utsett en arkivansvarig/arkivsamordnare och olika arkivredogörare för de olika enheterna. Kommunarkivet har varit ett verksamt stöd i framtagande av dokumenthanteringsplanen. Enligt den arkivansvariga är det dags att uppdatera dokumenthanteringsplanen. Nämnden har också tagit beslut om gallring av information som förvaras i olika ITsystem som Procapita, Novaschem, Skola 24: Frånvaro 24 och Omdöme 24, PMO Barn&Ungdom (Profdoc) och övriga IT-baserade register. Arkivredogörarna har fått fortlöpande utbildning/genomgångar i den framtagna dokumenthanteringsplanen. Innan nuvarande dokumenthanteringsplan togs fram var kunskapen kring arkivfrågor mindre väl utvecklad, och i samband med att den togs fram gallrades många 7 (12)
dokument. Nämnden hade ett mycket stort stöd av kommunarkivet när planen togs fram och introducerades. Planen finns på intranätet. För många lärare och handläggare är arkivfrågor lite svåra och för många dokument finns en sorts gråzon ur arkivsynpunkt, men här ger arkivredogörarna ett verksamt stöd, i de olika enheterna enligt arkivsamordnaren. De olika arkivredogörarna har direktkontakt med kommunarkivet i samband med att handlingar skall lämnas dit för slutförvaring. Det är stor kontinuitet i personalsammansättningen bland arkivredogörarna. Årligen träffas alla arkivredogörare och diskuterar aktuella arkivfrågor inom förvaltningen. Det sker ingen löpande rapportering till nämnden kring arkivfrågorna. Nämnden efterfrågar heller inga rapporter. På de olika sektorerna är det svårt med lagringsutrymmen. Temperaturen mäts inte i lokalerna, så det är svårt att avgöra lokalernas ändamålsenlighet ur lagringssynpunkt. Varje skola sköter sitt eget diarium. Nämnden använder samma verktyg Diabas. På Barn och utbildningsnämnden ser man positiv på det stöd som kommunarkivet givit och ger i arkivfrågor. Inom förvaltningen finns numera en större trygghet i att kunna gallra rätt handlingar, förr var nog mer känslan att man inte vågade så därför bevarades mer förr, men som faktiskt inte behövde bevaras, enligt arkivsamordnaren. Kommunarkivets inspektionsverksamhet har legat nere under 2013 men hänsyn till personalsituationen. 6.2 Socialnämnden Socialnämnden har också antagit en egen dokumenthanteringsplan från 2011-12-16 med gallringsbeslut från 2010-06-16 ( 53). I nämnden finns en utsedd arkivsamordnare och tre arkivredogörare, en för varje sektor. Dokumenthanteringsplanen finns på kommunens intranät. Arkivsamordnare och arkivredogörare träffas regelbundet och diskuterar löpande om uppkomna frågor kring diarium, arkiv, rensning, gallring etc. Enligt arkivsamordnaren finns det god kunskap i arkivfrågor i de tre sektorerna, inte bara bland arkivredogörarna utan även bland handläggare. Det beror på att alla handläggare arbetar med myndighetsfrågor och då finns en klar kunskap om vad som skall diarieföras, vad som kräver arkivering, hur rensning skall göras och vad som behöver gallras innan handlingarna lämnas till kommunarkivet för slutförvarning. 8 (12)
Varje sektor hanterar ett eget närarkiv. Där förvaras handlingar innan de förs över till kommunarkivet. Sektorerna har direktkontakt med kommunarkivet vid slutförvaringen. Varje sektor lämnar en gång om året sina handlingar till kommunarkivet. Nämnden genomförde en uppföljning av rutinerna kring arkivfrågorna år 2012 som ett led i arbetet med sin internkontrollplan. Det finns enligt arkivsamordnaren en hög medvetenhet bland de förtroendevalda i arkivfrågor, diarieföring etc. Rapport skickas också varje år till förvaltningschefen kring arkiveringsfrågor. Kommunarkivet ger löpande stöd till förvaltningen i arkivfrågor och under år 2012 genomfördes utbildning. Inspektionsverksamheten har inte genomförts under 2013 med hänsyn till personalsituationen inom kommunarkivet. Samverkan uppfattas fungera väl. 6.2.1Inspektion av ett par arkiv Som ett led i granskningen har ett par sektorsarkiv kontrollerats. Vår bedömning är att ordningen var mycket god, det fanns en tydlig grund för arkiveringen med stöd för hur de olika facken var strukturerade. 6.3 Kommentar/Bedömning De granskade närarkiven bedöms fungera väl, såväl inom Barn- och utbildningsnämnden som Socialnämnden. Gemensamt för båda nämnderna är att det fanns: Tydliga system för hantering av arkivfrågor Tydliga rutiner för vad som skall arkiveras, hur rensning skall göras och vad som kan gallras innan det lämnas till kommunarkivet för slutförvaring Tillräckliga resurser för att hantera arkivfrågorna inom de olika områdena Kompetens bland arkivredogörare inom de berörda nämnderna 7 Kommunstyrelsen I intervju med kommunchefen framgår att kommunstyrelsens dokumenthanteringsplan är gammal och någon ny har inte uppdaterats. I kommunstyrelsen är man medveten om att kommunarkivet just nu inte kan fullfölja alla sina åtaganden mot de olika myndigheterna, men att det kommer att fungera när den nuvarande personalen är klar med sin kompletterande arkivutbildning. I den budget som gäller för år 2014 finns planer på ombyggnation av kommunarkivet i syfte att samla alla kommunarkivets lokaler på ett ställe. De nya lokalerna skall klara 9 (12)
temperatur och fuktighet på ett godtagbart sätt. Just nu pågår dräneringsarbeten runt kommunhuset och när det är klart vidtar åtgärder inomhus. Enligt planerna är det tänkt att kommunen skall genomföra en utbildning för alla arkivsamordnare i de olika nämnderna under 2014 i syfte att aktuellthålla kompetens bland personalen. 8 Svar på revisionsfrågor De frågor som skulle besvaras i granskningen var: Fråga: Hur är arkivfrågorna organiserade i kommunen och finns det olika närarkiv? Svar: Det finns två arkiv, ett på varje myndighet och ett gemensamt kommunarkiv som svarar för alla handlingars slutförvaring. Kommunen tillämpar gällande reglemente i denna del. Fråga: Vilka uppgifter har kommunarkivet enligt reglementet? Svar: Att sköta slutarkiveringen av de handlingar som skall bevaras. Utöver det skall kommunarkivet svara för stöd och inspektionsverksamhet till de olika nämnderna. Stöd ges, men inspektionsverksamheten genomförs just nu inte beroende på personalsituationen. Fråga: Finns det närarkiv i de olika nämnderna? Svar: Ja. Fråga: Vilket ansvar har nämnderna för sin del i hanteringen av arkivfrågorna? Svar: Varje nämnd har ansvar att själv fungera som närarkiv för nämndens allmänna handlingar. Nämnden skall utse en arkivansvarig för hela nämnden och olika arkivredogörare för olika sektorer/enheter inom förvaltningen. Närarkivet skall överlämna allmänna handlingar till kommunarkivet när de är rensade och gallrade. Fråga: Hur fungerar samarbetet mellan kommunarkivet och nämnderna? Svar: Utifrån vår granskning bedömer vi att det finns ett gott samarbete mellan kommunarkivet och de granskade nämnderna. Kommunarkivets stödverksamhet är uppskattad men kommunarkivets inspektionsverksamhet är f n mycket begränsad. Fråga: Finns tillräckliga resurser inom kommunarkivet att hantera uppdraget? 10 (12)
Svar: Ja, i princip. Personalresurserna i kommunarkivet är sannolikt tillräckliga, men f n är kompetensen otillräcklig men under uppbyggnad. Kommunarkivet behöver utöka inspektionsverksamheten och fungera som kompetensstöd till de nämnder som inte tagit fram aktuella dokumenthanteringsplaner. När det är gjort behöver sannolikt de aktuella nämnderna ha fortsatt stöd i form av genomgång med handläggare och annan personal om vad som skall arkiveras av allmänna handlingar, hur rensning skall göras och vad gallring innebär innan handlingarna lämnas till kommunarkivet. Med hänsyn till det betydande arbete som den förra kommunarkivarien lade ner på att få detta att fungera i Barn- och utbildningsnämnden och Socialnämnden bedöms kommunarkivet här ha en betydande uppgift framför sig. Kommunarkivet behöver också vara med tidigare i informations- och kompetensöverföringen när de olika myndigheterna investerar i nya verksamhetssystem så att arkivet kan stå för en snabb överföring eller utlämning av önskad information. Möjligen behöver centralarkivet ökat IT-stöd framöver för att kunna vara en naturlig stödfunktion till nämnderna. De lokaler som kommunarkivet disponerar är trånga och uppvisar en del brister beträffande luftfuktighet och temperatur. Fråga: Vilket stöd ger kommunarkivet till nämnderna i arkivfrågor? Svar: Kommunarkivet ger fortlöpande stöd i form av genomgång av ny information kring arkivfrågor, gallring etc. De kontrollerar även att närarkiven fullföljer sitt uppdrag med att diarieföra, arkivlägga, rensa och gallra enligt fastställd dokumenthanteringsplan. Fråga: Har arkivet andra uppgifter som att svara för olika föreningars arkivfrågor? Om ja, hur fungerar detta? Svar: Ja, kommunarkivet har tagit emot arkiv från föreningar om dessa haft betydelse för kommunens historia. Rent generellt tar Kommunarkivet inte emot arkiverat material från föreningar. 9 Analys Det finns en tydlig och fungerande roll- och ansvarsfördelning mellan närarkiven och kommunarkivet. Nästan alla nämnder har aktuella dokumenthanteringsplaner. Det finns en fungerande organisation och kompetens i arkivfrågor inom de undersökta nämnderna. Samspelet fungerar tillfredsställande mellan närarkiv och kommunarkiv. När lokalerna för kommunarkivet moderniseras är tanken att de problem med fukt och temperatur som nu finns skall vara lösta. 11 (12)
När personalsituationen förbättras i kommunarkivet bedöms kommunarkivet behöva koncentrera sina insatser på att stödja de nämnder som för närvarande saknar dokumenthanteringsplaner att ta fram dessa planer och aktivt skapa fungerande närarkiv. 12 (12)