~ -----1---- REGERI NG SKA N SLI ET 2010-03-30 Utrikesdepartementet Rättssekretariatet Europeiska kommissionen Generalselaetariatet Rue de la Loi 200 BE-1049 BRYSSEL Belgien Svar på motiverat yttrande angående bibehållandet i den svenska rättsordningen av regler som innebär att Arbetsmiljöverkets förelägganden mot en arbetsgivare automatiskt förfaller när bolag byter identitet (KOM:s ref SG-Greffe(2010)D/901, ärendenummer 2005/4819) (1 bilaga) Europeiska kommissionen överlämnade den 1 februari 2010 till Sveriges ständiga representation vid EU ett motiverat yttrande enligt artikel 258 FEUF. Kommissionen gör gällande att Sverige, genom att i den svenska rättsordningen bibehålla regler som innebär att Arbetsmiljöverkets förelägganden mot en arbetsgivare automatiskt förfaller vid en verksamhetsövergång, underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 4 i rådets ramdirektiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (ramdirektivet). I korthet innebär kommissionens kritik att det saknas svenska rättsregler som garanterar att Arbetsmiljöverkets förelägganden och förbud riktade till en arbetsgivare automatiskt kommer att gälla den som förvärvar arbetsgivarens verksamhet, alternativt regler som garanterar en ny bedömning efter en verksamhetsövergång inom en så kort tidsfrist som möjligt. Därmed skulle det uppkomma en reell risk för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Den svenska regeringen är inte övertygad av kommissionens argumentation i det motiverade yttrandet, utan vidhåller vad som anförts i svaret på den formella underrättelsen. Det är svårt att se att det av artikel 4 i ramdirektivet följer ett förbud mot nationella bestämmelser som innebär att förelägganden mot arbetsgivare förfaller vid en verksamhetsövergång. Inte heller går det av de omständigheter som kommissionen har åberopat att dra slutsatsen att sådana bestämmelser skulle innebära risker för arbetstagarnas säkerhet och hälsa i strid med ramdirektivet och hindra ett korrekt genomförande av direktivet. Det kan också ifrågasättas om de åtgärder som kommissionen föreslår är lämpliga och nödvändiga för att råda bot på kommissionens farhågor Postadress Telefonvåxel E post: registratorofareign.ministry.se 10339 Stockholm 08-4051000 X400, S=Registrator, O=Foreign, P=Ministry, A=SIL, C=SE Besöksadress Telefax Telex Malmtargsgatan 3 10590 MINFOR S
beträffande det svenska regelverket. De närmare skälen för sin inställning får' regeringen utveckla enligt följande. Artikel 4 i ramdirektivet I artikel 4 i ramdirektivet stadgas följande: 2 "1. Medlemsstaterna skall vidta tillräckliga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare, arbetstagare och arbetstagarrepresemamer omfattas av sådana lagar och andra författningar som behövs för att bestämmelserna i detta direktiv skall kunna genomföras i praktiken. 2. Medlemsstaterna skall i synnerhet se till att en ändamålsenlig komroil och tillsyn säkerställs." Enligt sin lydelse är således artikel 4 en portalparagraf utan några preciserade anvisningar till medlemsstaterna om hur de ska säkerställa att bestämmelserna i direktivet genomförs i praktiken eller hur en ändamålsenlig tillsyn och kontroll ska säkerställas. Av bestämmelsens ordalydelse följer alltså inte något förbud mot att förelägganden mot arbetsgivare förfaller på grund av att föreläggandets adressat byter identitet. Inte heller går det omedelbart att dra slutsatsen att en sådan bestämmelse med nödvändighet skulle hindra en medlemsstat från att vidta tillräckliga åtgärder för att säkerställa att direktivet genomförs i praktiken eller för att säkerställa en ändamålsenlig kontroll och tillsyn. Det går inte att av artikel 4 i ramdirektivet utläsa att Sverige skulle vara tvunget att slopa de omtvistade bestämmelserna eller vara tvunget att införa regler av just det innehåll som kommissionen efterlyser. De av kommissionen åberopade ärendena och utredningarna Kommissionen åberopar två ärenden och innehållet i två statliga utredningar av det svenska regelverket till stöd för påståendet att bestämmelsen om att Arbetsmiljöverkets förelägganden förfaller när adressaten byter identitet skulle hindra ett korrekt genomförande av artikel 4 i ramdirektivet. Som den svenska regeringen redan utförligt har utvecklat i svaret på den formella underrättelsen, innebär den nuvarande svenska lagstiftningen att direktivets ändamål uppnås d.v.s. att arbetstagarnas hälsa och säkerhet säkerställs. Den nuvarande ordningen hindrar inte att Arbetsmiljöverket säkerställer en tillräcklig tillsyn och kontroll. Det förhållandet att det i 7 kap 7 arbetsmiljöiagen används ordet "får" i stället för "ska" fråntar inte Arbetsmiljöverket dess skyldighet och ansvar att säkerställa att arbetsmiljön i varje enskilt fall uppfyller kraven enligt arbetsmiljöiagen. Det går inte heller att dra någon annan slutsats av vad kommissionen har anfört i fråga om två konkreta ärenden och innehållet i de två utredningarna av det svenska regelverket. De två ärenden som kommissionen refererar och hänvisar till är dels det s.k. "Connex-ärendet", dels ett tillsynsärende som gällde arbetsmiljö
3 brister i pendeltågstrafiken i Stockholm. I dessa ärenden menar kommissionen att bestämmelsen om att förelägganden förfaller på grund av att adressaten byter identitet skulle ha lett till en fördröjning av att åtgärder vidtogs mot brister i arbetstagarnas säkerhet. Regeringen hänvisar till svaret på den formella underrättelsen för en närmare förklaring av omständigheterna i dessa fall. Här räcker det att konstatera att Arbetsmiljöverket i Connex-ärendet meddelade ett nytt föreläggande mot det nya arbetsgivarbolaget sedan det tidigare föreläggandet hade förfallit med hänsyn till att adressaten upphört att existera. Det nya föreläggandet avsåg andra och icke jämförbara åtgärder än det första, utifrån en ny bedömning av situationen, som inte var identisk efter ägarbytet. I det andra ärendet utfärdades aldrig några vitesförelägganden utan tillsynsärendet avskrevs sedan verksamheten övertagits av ett annat bolag. Några förelägganden behövdes inte i detta fall för att komma tillrätta med arbetsmiljöbristerna. Båda ärendena är avslutade sedan flera år. Kommissionen har inte hänvisat till några ytterligare ärenden under Arbetsmiljöverkets tillsyn som skulle ha orsakat problem p.g.a. att arbetsgivaren bytt identitet och förelägganden därigenom förfallit. Det förhållandet att kommissionen har haft synpunkter i två fall sedan år 2002 bör ses i ljuset av det totala antal ärenden där Arbetsmiljöverket årligen meddelar beslut om förelägganden. Under år 2009 meddelade Arbetsmiljöverket totalt 900 stycken beslut om förelägganden eller förbud. Av dessa har 30 stycken beslut, d.v.s. drygt 3 procent, förfallit p.g.a. att bolaget bytt identitet. Av de 30 beslut som har förfallit med anledning aven verksamhetsövergång har Arbetsmiljöverket i de flesta fall meddelat ett nytt föreläggande.! Inte i något fall under år 2009 har ett överklagat beslut förfallit p.g.a. ägaren har bytt identitet. Kommissionen har också pekat på att frågan, om förelägganden bör riktas till en verksamhet hellre än innehavaren av verksamheten, har utretts vid två tillfällen. 2 Kommissionen synes mena att både det förhållandet att frågan utretts vid två tillfällen med 17 års mellanrum och innehållet i utredningarna skulle indikera att det föreligger problem med den svenska bestämmelsen som bör åtgärdas. Enligt regeringens mening innebär det faktum att frågan har behandlats i två utredningar att frågeställningen blivit väl utredd och analyserad liksom om åtgärder i form av lagstiftning eller någon annan insats behöver vidtas. I båda utredningarna har slutsatsen varit att några åtgärder inte behövs och att det varken skulle vara rättssäkert eller I I de fall kraven redan har blivit uppfyllda har förstås inget nytt föreläggande meddelats. 2 Ds 1990:6 och prop. 1990/91:140 samt SOV 2007:43. Regeringen har i svaret på den formella underrättelsen återgett relevanta delar av utredningarna och tillhörande över väganden med anledning av dessa.
effektivt att införa bestämmelser om fortsatt giltighet av förbud och förelägganden i förhållande till den som förvärvar en verksamhet. Det är därför svårt att instämma i kommissionens slutsatser. Partssuccession i samband med förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagen Kommissionen efterlyser svenska rättsregler som garanterar att Arbetsmiljöverkets förelägganden och förbud riktade till en arbetsgivare automatiskt kommer att gälla den som förvärvar arbetsgivarens verksamhet, alternativt regler som garanterar en ny bedömning efter en verksamhetsövergång inom en så kort tidsfrist som möjligt. Kommissionen hänvisar också till ED-domstolens dom i målet 24/85 Spijkers 3 som ett argument för sin lösning. Regeringen vill för sin del ifrågasätta både lämpligheten och proportionaliteten i de åtgärder som kommissionen föreslår för att råda bot på de påstådda bristerna i det svenska regelverket. Det finns inte någon automatisk och snabb metod att avgöra om det rör sig om samma verksamhet hos en ny arbetsgivare som hos den tidigare och om det är motiverat att kräva exakt samma åtgärder av den senare arbetsgivaren som den förre. I motsats till den situation som avses i målet Spijkers handlar det om en situation där en arbetsgivare är föremål för ett myndighetsingripande som innebär krav på åtgärder, omedelbart eller vid en angiven tidpunkt. Det är uppenbart att det i sådant fall är nödvändigt att snabbt erhålla besked om kraven gäller mot den nya arbetsgivaren. Det är därför tydligt att det i normalfallet under alla omständigheter blir nödvändigt med en förnyad prövning från myndighetens sida. Detta gäller även om det skulle finnas en regel som föreskriver automatisk övergång av skyldigheterna. ED-domstolens dom i målet Spijkers utgör knappast något stöd för att kommissionens förslag skulle vara mer ändamålsenligt än den nuvarande svenska regleringen. Avgörandet i det målet är i stället ett bra exempel på svårigheterna att i det enskilda fallet avgöra om det är fråga om samma verksamhet som bedrivs efter en överlåtelse. Den vägledning detta mål ger är vilka omständigheter som ska beaktas vid en bedömning av överföring av arbetsmiljörättigheter. Domstolens slutsats om antalet omständigheter att beakta vid prövningen vittnar om den omfattande utredning som Arbetsmiljöverket skulle behöva vidta för att klarlägga om verksamheten kan sägas ha bevarat sin identitet efter ägarbytet. För övrigt är det svårt att dra den parallell som kommissionen gör mellan att bibehålla rä"ttigheter av ekonomisk karaktär för arbetstagarna 4 med skyldigheter för arbetsgivaren att inom en viss tidsfrist vidta en förelagd åtgärd eller iaktta ett förbud mot ett visst förhållande. Ett föreläggande för en 4 3 Mål 24/85, 1986 ECR 1119. 4 T.ex. 6 b lagen (1982:80) om anställningsskydd.
5 arbetsgivare att inom en tidsfrist vidta en förelagd åtgärd eller underlåta något aktualiserar i första hand inte någon rättighet av arbetsmiljökaraktär för en arbetstagare, utan innebär i stället en form av myndighetsutövning mot en enskild som alltid måste präglas av hög rättssäkerhet i handläggningen. Regeringen ställer sig frågande till vad skillnaden i tidsutdräkt blir med kommissionens förslag i förhållande till det förfarande som Sverige tillämpar där Arbetsmiljöverket meddelar ett föreläggande mot en ny arbetsgivare efter vederbörlig prövning av ärendet. En tidsförlust uppstår oundvikligen i båda fallen med hänsyn till ägarövergången. Enligt uppgift från Arbetsmiljöverket utgör ägarbyten inte heller något problem i praktiken. Att införa en särskild regel om att omprövning med anledning av ägarbyte alltid ska prioriteras framför andra tillsynsärenden finner regeringen både onödigt och oproportionellt. Tillsynsmyndigheten måste vid varje tillfälle ha möjlighet att prioritera de insatser som är mest angelägna med hänsyn till aktuella risker. Arbetsmiljöverket har ett generellt system för att följa upp ärenden där verket meddelat föreläggande eller förbud. Verket kommer inom kort att anta riktlinjer som innebär att varje föreläggande och förbud som meddelas innehåller ett krav på adressaten att underrätta verket om verksamheten överlåts. Som tidigare framhållits berodde tidsfördröjningen i Connex-ärendet på att situationen förändrats. En ny bedömning gjordes som ledde till förändrade krav. Som regeringen framfört i svaret på de formella underrättelsen kan myndigheten för att få omedelbar verkan av ett ingripande med stöd av 9 kap. 5 arbetsmiljöiagen förordna om omedelbar verkställighet utan hinder av ett överklagande. Denna möjlighet är inte begränsad till situationer där det föreligger omedelbar eller allvarlig fara. Svensk arbetsmiljöpolitik och praktik Kommissionen noterar att Arbetsmiljöverket har begränsade resurser och att verket därmed inte skulle kunna följa upp ärenden där förelägganden förfallit på grund av att arbetsgivaren bytt identitet. Regeringen vill framhålla att en trygg och säker arbetsmiljö för arbetstagare är något som är högt prioriterat i Sverige. Kommissionen har inte hänvisat till några konkreta omständigheter som skulle indikera att dess farhågor skulle vara befogade. Enligt regeringens uppfattning finns det inte heller något som tyder på att så skulle vara fallet. Regeringen har gjort satsningar på en förnyelse av arbetsmiljöpolitiken för att säkerställa att tidigare förändringar av de ekonomiska anslagen för
6 Arbetsmiljöverket inte får oönskade effekter i verksamheten. I budgetpropositionen för år 2009 gjordes en satsning om 8 miljoner SEK per år under åren 2010-2012 för att Arbetsmiljöverket i ett pilotprojekt ska utveckla och prova en kompletterande tillsynsmetod för att nå fler arbetsplatser. Inom Arbetsmiljöverkets tillsynsarbete utförs nu fler inspektioner per inspektör än tidigare, vilket visar på en ökad effektivitet. Antalet krav i tillsynsbeslutet har också ökat vilket tyder på verkets arbete med urvalsmetoder för att identifiera de mest riskfyllda arbetsställena har gett resultat. För att öka inspektörernas närvaro på arbetsplatserna ser verket över hela inspektionsprocessen. Regeringen noterar också att Sverige uppnår ett fullgott resultat i den senaste utvärderingen som utförts av kommissionens eget arbetsmiljöorgan Senior Labour Inspectors Committee (SLIC)S, se bilaga. Sammantaget sluter sig utvärderingsgruppen till att Sverige lyckats väl med att införliva "The Common Principles for Labour Inspectorates (11s) regarding Inspection of Health and Safety at the Workplace" i såväl lagstiftning som praktisk tillsyn. Exempel från den svenska tillsynen som särskilt lyfts fram är: Kompetenta och engagerade inspektörer som agerar professionellt. Goda hjälpmedel för inspektion såsom mobil PC, tjänstebil, mobiltelefon, IT support. Tillsynsverktyg används för efterlevnad av reglerna: inspektionsmeddelande, föreläggande, förbud vite m.m. Planeringen tar fasta på var arbetsmiljöriskerna är störst. Regelbunden enkätundersökning som mäter arbetsgivarnas och skyddsombudens syn på kvaliteten i genomförda inspektioner. Som en hjälp till fortsatt utveckling har utvärderingsgruppen tagit fram tio rekommendationer. Arbetsmiljöverket planerar för närvarande att vidta åtgärder med anledning av dessa rekommendationer. Någon rekommendation om att Sverige bör anta en regel som innebär att Arbetsmiljöverkets förelägganden eller förbud automatiskt ska gälla den som förvärvar arbetsgivarens verksamhet har inte lämnats. Sammanfattning Av artikel 4 i ramdirektivet framgår att medlemsstaterna ska se till att en ändamålsenlig kontroll och tillsyn säkerställs så att direktivets 5 Kommitten har till uppgift att främja enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten på arbetsmiljöområdet. Varje medlemsstat representeras av två erfarna yrkesinspektörer. Kommitten har som ett led i sitt arbete utarbetat gemensamma principer för inspektionen och ett frivilligt system för utvärdering av tillsynsorganisationen i medlemsstaterna.
bestämmelser kan genomföras i praktiken. Kommissionen har enligt regeringens uppfattning inte kunnat visa att ett regelverk som innebär att förelägganden automatiskt gäller en ny arbetsgivare krävs för att tillsynen ska anses ändamålsenlig. Utgångspunkten måste vara att regelverket garanterar att konstaterade arbetsmiljöbrister åtgärdas inom rimlig tid. Regeringen anser att det svenska regelverket väl uppfyller krav på ändamålsenlig tillsyn och kontroll. De två ärenden från år 2002 som ligger till grund för kommissionens bedömning kan inte tas till intäkt för i vilken utsträckning som tillsynen år 2010 ska anses vara ändamålsenlig. Enligt vad som framkommit av regeringens utredningar och av Arbetsmiljöverkets uppgifter är problem med upprätthållande av respekten för kraven på arbetsmiljön i samband med ägarbyten av företag i praktiken sällsynt förekommande. Om problem uppstår har Arbetsmiljöverket möjlighet att snabbt agera med föreläggande och förbud mot en ny ägare av verksamheten. Om Arbetsmiljöverkets beslut överklagas har Arbetsmiljöverket möjlighet att förordna att beslutet ska gälla omedelbart om det behövs. Sammantaget finns det tillräckliga rättsliga förutsättningar i den svenska rättsordningen för att ett effektivt tillsynsarbete ska säkerställas i enlighet med ramdirektivet. Det har inte framkommit något behov att införa en möjlighet att rikta föreläggande och förbud till viss verksamhet, lokal eller anordning. Att bibehållandet av bestämmelser som innebär att förelägganden mot arbetsgivare förfaller automatiskt när adressaten byter identitet inte hindrar ett korrekt genomförande av ramdirektivet bekräftas dessutom av rapporten från januari 2009 från den senaste utvärderingen som utförts av kommissionens eget arbetsmiljöorgan, SLIC. Den svenska regeringen står givetvis till förfogande med ytterligare upplysningar i detta ärende om kommissionen så önskar. 7 Anna Falk Departementsråd