Rapport avseende uppföljning av inspektion rörande polismyndigheternas tillsyn av vapenhandlare

Rapport avseende uppföljning av inspektion rörande polismyndigheternas tillsyn av vapenhandlare Länspolismästare Ulla Ardermark Paulsson 2011-01-31

RAPPORT 2 (11) Rapport om uppföljningen av Rikspolisstyrelsens inspektion av polismyndigheternas tillsyn m.m. av vapenhandlare Sammanfattning En effektiv och väl fungerande tillståndsprövning och tillsyn av vapenhandlare kräver att polisen använder tillräckliga resurser med rätt kompetens för att garantera rättssäkerhet och allmänna skyddsaspekter för medborgarna. Det är också viktigt att garantera att det gäller lika marknadsmässiga villkor för handel och konkurrens oavsett var verksamheten bedrivs. Det är därför av avgörande betydelse att frågor om vapenhandel och tillsyn av denna är ett uttalat prioriterat område för polismyndigheterna och att ledningens stöd är tydligt. Den säkerhetsrisk som uppkommer till följd av en bristfällig förvaring av vapen, eller andra brister hos en vapenhandlare, är av så allvarlig dignitet att åtgärder måste vidtas för att minimera risken. Inspektionen 2009/2010 visar att det finns ett antal fokusområden som bör uppmärksammas. Ett av dessa är vikten att skapa ett system för att i framtiden dels få en långsiktigt hållbar och säker myndighetsutövning, dels tillgodose behovet av att genomgripande revidera både tidigare handläggning och de idag gällande beslut som inte når upp till denna nivå. Ett antal myndigheter har redan på strategisk nivå fattat sådana beslut och kompetenta medarbetare har ibland efter kunskapsinhämtning från annan myndighet därefter kvalitetssäkrat verksamheten. På ett antal myndigheter kvarstår flera frågor att behandla. Genom de kompetenshöjande insatser som skett under de senaste åren har både RPS och ett flertal polismyndigheter kraftsamlat inför uppgiften att kvalitetssäkra åtgärder i nutid och för framtiden. Dessa insatser har skapat en god potential för att lyckas med uppgiften att säkerställa myndighetsutövningen avseende vapenhandel samt även att stimulera andra myndigheter till motsvarande aktivitet. Denna rapport tar upp ett antal frågor och svar om dels vilka initiativ som polismyndigheterna tagit sedan inspektionsrapporten 2010, dels vilka ämnesområden som bör föranleda en ökad uppmärksamhet. Inspektionsrapporten 2010:7 utgör en grund för kunskap och förståelse för hur handläggning och beslutsfattande bör ske avseende tillstånd och tillsyn av vapenhandel. Det kan rekommenderas att jämförelser görs mellan å ena sidan det som framgår av inspektionsrapportens och denna uppföljnings slutsatser och å andra sidan verksamheten i den egna myndigheten.

RAPPORT 3 (11) Inledning Rikspolisstyrelsen (RPS) beslutade i december 2008, inom ramen för den tillsynsverksamhet som RPS fortlöpande bedriver, att genomföra en inspektion av polismyndigheternas tillståndsgivning och tillsyn avseende vapenhandlare. Utfallet av inspektionen redovisades av RPS i inspektionsrapport 2010:7, publicerad i augusti 2010. RPS beslutade i december 2010 att göra en uppföljning av inspektionen av vilka konkreta åtgärder som polismyndigheterna genomfört med anledning av de iakttagelser och rekommendationer som finns redovisade i inspektionsrapporten. Denna rapport är en sammanfattning av de svar och övrigt material som redovisats av samtliga tjugoen polismyndigheter under december 2010 och januari 2011. Frågeformulärets disposition har tagit upp de olika områden som RPS funnit skäl att närmare studera. Mot denna bakgrund disponeras rapporten på motsvarande sätt, se frågeformulär bilaga 1. A Organisation, ledning och styrning Under inspektionen av polismyndigheternas tillståndsgivning och tillsyn avseende vapenhandel har framkommit skillnader mellan polismyndigheterna vad gäller organisation och prioritering av tillsynen. På vissa platser har den årliga inspektionsplikten utförts av närpolisområdena och på andra av en central tillsynsgrupp. Inspektionsgruppen konstaterade att då ansvaret för tillsynen ligger hos ett stort antal individer, alternativt hos en enskild befattningshavare, finns uppenbara risker för att brister kan uppkomma i handläggningen av ärenden om vapenhandel. Inspektionsgruppen rekommenderade därför en tydlig och kärnfull ansvarskedja. RPS har med anledning av ovanstående frågat polismyndigheterna om de har en kort och tydlig ansvarskedja, vilket samtliga myndigheter besvarat jakande. På frågan om ansvarskedjan ändrats under 2010 har en tredjedel av polismyndigheterna uppgivit att ändringar vidtagits. De vanligaste orsakerna till gjorda förändringar har varit att tydliggöra ansvar enligt delegationsordningen, att centralisera ansvaret till en gemensam grupp och även att tydliggöra olika ansvarsområden inom vapenhandläggargrupper. Förändringar har även skett så att inte en och samma befattningshavare är ansvarig som beslutsfattare för vapenhandel och senare leder inspektion av samma vapenhandlare.

RAPPORT 4 (11) B Kompetens Vid inspektionen under 2009 konstaterade inspektionsgruppen att personalen hos de granskade polismyndigheterna hade olika kompetens och erfarenhet. Vapenhandläggare får allmänt anses ha en god grundkompetens inom vapenområdet. Däremot ansåg en stor del av den personal inspektionsgruppen mötte på respektive arbetsplats att de inte hade tillräcklig kompetens avseende vapenhandlares förvaring av skjutvapen. Handläggande personal tyckte att regelverket var komplicerat och svårtillgängligt. Det föreligger, enligt inspektionsgruppens mening, ett stort behov av utbildning i främst förvaringsfrågor. Men även andra kunskapsfrågor rörande handläggning och beslutsfattande i fråga om vapenhandelsärenden kom ofta upp till diskussion under inspektionen. Detta föranledde frågan till polismyndigheterna om åtgärder vidtagits för att öka beslutsfattares och handläggares kompetens, främst avseende förvaringsfrågor men även beträffande underlag för tillståndsgivning. De allra flesta polismyndigheterna har lämnat ett positivt svar på frågan. Många har hänvisat till utbildningar och sammankomster som skett under ledning av RPS, främst under 2010. Därutöver har även kompetensutveckling skett i samverkansområden samt på enskilda myndigheter. Tre polismyndigheter har svarat att de inte haft någon kompetensutveckling på området i fråga under 2010. C Tillstånd Den övervägande delen av de vapenhandlartillstånd inspektionsgruppen granskade under 2010 var behäftade med olika brister. Bakgrunden till bristerna finns angivna i inspektionsrapporten och är bland annat följden av en låg sakkompetens och/eller låg prioritering av handläggningen av vapenhandlartillstånds- eller tillsynsärenden. Ett av de dilemman som uppkommer är att de felaktiga vapenhandlartillstånden får genomslag i de årliga inspektionerna, eftersom polismyndigheternas tillsynsverksamhet i regel utgår från själva tillståndet och att detta är korrekt. Det är därför positivt att ett antal polismyndigheter med kännedom om förhållandet och inom ramen för sin egenkontroll valt att göra en omfattande genomlysning av sina samtliga tillstånd, såväl de nuvarande som vad gäller att bestämma kraven för de framtida. Detta innebär att dessa polismyndigheter inte bara åtgärdar nuvarande brister i tillstånden och senare följdfel i kommande tillsyn, dessutom skapas goda förutsättningar för en rättssäker och i övrigt korrekt framtida handläggning.

RAPPORT 5 (11) Grundförutsättningen är korrekta anläggarintyg utfärdade av en anläggningsfirma certifierad av Svensk Brand och Säkerhetscertifiering AB (SBSC) för inbrottslarm, larmklass 3 och intyg från värdeförvaringstekniker 1 eller en tekniker/besiktningsman på t.ex. ett försäkringsbolag med motsvarande kompetens. Detta ger goda förutsättningar för de årliga inspektionerna. Tillståndsgivning och tillsynsverksamhet handlar i hög grad om att leva upp till förvaltningslagens krav på att värna om rättssäkerheten, servicen och en snabb handläggning/beslutsfattande. Det råder ingen tvekan om att polismyndigheterna arbetar på olika sätt i sin handläggning av vapenhandlarfrågor. Bristen på skriftlig handläggning och skriftliga besked i vissa fall kan medföra negativa konsekvenser för både allmänheten och den sökande. Detta gäller ur såväl allmän säkerhetsaspekt som rättssäkerhetssynpunkt, intressen som polismyndigheten i sin myndighetsutövning ska skydda. Mot bakgrund av ovanstående har RPS i ett antal frågor efterhört hur myndigheten kvalitetssäkrat handläggningen avseende både tillståndsgivningen till vapenhandel och förvaringsfrågan. De allra flesta myndigheter, arton stycken, har svarat att de försäkrat sig om att de allmänna brister som redovisas i inspektionen inte föreligger vid myndigheten. Enstaka myndigheter har dock inte gjort sådana insatser. Flera myndigheter har efterlyst ett bättre stöd i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (FAP) beträffande förvaringsbestämmelser, för att bl.a. bättre kunna kommunicera med värdeförvaringstekniker och larminstallatörer, som ibland ställer sig frågande till RPS:s regelverk. I grunden utgör förvaringsföreskrifterna absoluta villkor för tillstånden. Det är således varken värdeförvaringstekniker eller larminstallatörer som sätter agendan för vad som ska gälla för förvaringen. De ska däremot garantera att de förhållanden som gäller för den enskilde vapenhandlarens förvaring inklusive larmanläggning når upp till den nivå som krävs enligt föreskrifterna. Det är endast beslutsfattaren vid tillståndsgivningen som beslutar om eventuell avvikelse får ske i det enskilda fallet. 1 Endast en certifierad värdeförvaringstekniker får underhålla och reparera en certifierad värdeförvaringsenhet, om certifikatet för enheten ska fortsätta att gälla. Certifierade enheter ska fortlöpande kontrolleras och underhållas enligt tillverkarens föreskrifter. DNV kan certifiera exempelvis en låssmed som värdeförvaringstekniker. Därmed kan personen ifråga visa att han/hon har den kompetens som krävs för att utföra de låsbyten/ombyggnader som behövs hos kunder som har DNV-certifierade värdeförvaringsenheter.

RAPPORT 6 (11) Återkallelser Ett tillstånd till vapenhandel ska återkallas om tillståndshavaren inte längre bedriver yrkesmässig handel. Tillståndet ska också återkallas om andra förutsättningar för tillståndet inte längre finns eller om t.ex. tillståndshavaren inte uppfyller kraven på kunskap, ordentlighet eller pålitlighet. Åsidosätts bestämmelserna i vapenlagen eller föreskrift eller villkor som meddelats med stöd av lagen kan också återkallelse ske. De erfarenheter som gjordes vid inspektionerna och som redovisats i inspektionsrapporten 2010 var bland annat att det i vissa fall förelåg sådana brister i tillstånds- och tillsynsärenden som rimligen borde leda till återkallelse eller rättelse. Bristerna framträdde tydligast och i störst omfattning beträffande vapenhandelns förvaring av vapen. Därefter kom frågan om bristande yrkesmässighet. RPS valde att fråga polismyndigheterna hur många vapenhandlartillstånd som återkallats under 2010 och fördelningen mellan kravet på yrkesmässighet och brister i förvaringen. Polismyndigheterna har svarat att sammanlagt 56 tillstånd återkallats under 2010, varav 30 helt eller delvis avsåg brister i kravet på yrkesmässighet och 13 avsåg brister i förvaringen. 2 Nio vapenhandlare har på egen begäran yrkat att tillståndet inte längre skall gälla, i vissa fall efter överläggningar med aktuell myndighet. Fjorton av återkallelserna gäller Polismyndigheten i Jämtlands län som tagit initiativ till och gjort en total översyn av tillstånds- och tillsynsfrågorna. Sju av återkallelseärendena avsåg bristande yrkesmässighet och sju bristande förvaring. RPS konstaterar därmed att samtliga övriga polismyndigheter under 2010 endast återkallat sex tillstånd på grund av bristande förvaring. Detta får anses förvånande eftersom de största bristerna i samband med inspektionen 2009/2010 avsåg just bristande förmåga att nå upp till gällande regler för förvaring. En positiv tolkning av det som redovisas är att polismyndigheterna i kommunikation med handlarna skapat förutsättningar för att handlarna aktivt höjt säkerhetskraven till den nivå som gällande bestämmelser avser. Vidare görs reflektionen att den genomlysning som skett hos vissa myndigheter inneburit initiativärenden för eventuell återkallelse av tillstånd beträffande bristande förvaring. Dessa kommer att avgöras under 2011. Det förtjänar dock att anmärkas att inspektionsgruppens iakttagelser beträffande främst bristande nivå på förvaring i gällande tillstånd 2 Uppräkningen är inte fullständig då det dessutom fanns ytterligare enstaka återkallelser som inte hänförde sig till brister i yrkesmässighet eller avsåg brister i förvaring.

RAPPORT 7 (11) sannolikt fortfarande är aktuella i ett antal ärenden hos vissa polismyndigheter. Detta kan endast åtgärdas genom kvalitativt väl genomförda egenkontroller, samverkan mellan myndigheter för erfarenhetsutbyte och insatser i närtid för kompetenshöjande åtgärder. Samtidigt har både RPS och lokala myndigheter genomfört kompetenshöjande utbildningar och erfarenhetsutbyten under 2010. Den samverkan i polismyndigheternas respektive samverkansområden som nyligen påbörjats kan på många sätt ytterligare skapa kvalitativt bättre polisverksamhet, dels genom kompetensutbyte och utbyte av sakkunniga mellan myndigheter, dels genom erfarenhetsutbyte och bättre samverkan med relevanta branschorganisationer. Återkallelseförbehåll Gynnande förvaltningsbeslut kan som huvudregel inte återkallas eller ändras. Detta har sin grund i att en enskild måste kunna lita på att ett beslut som en myndighet fattat är riktigt och att det därför ska stå fast. Det finns tre viktiga undantag från denna regel. Ett är återkallelse med stöd av förbehåll i själva beslutet eller den författning som ligger till grund för beslutet. Ett annat är om det bl.a. finns tvingande säkerhetsskäl för att ändra beslutet och ett tredje är om den enskilde lämnat oriktiga uppgifter som legat till grund för beslutet. Ett av sätten att kunna återkalla ett gynnande förvaltningsbeslut är att skriva in ett återkallelseförbehåll i beslutet. Det möjliggör att myndigheten vid senare tillfälle kan återkomma och hävda nya förutsättningar för att beslutet ska fortsatt gälla eller i värsta fall att givet tillstånd ska återkallas. En del myndigheter har i tillstånden fört in ett slags villkor att vederbörande vapenhandlare ska se till att följa aktuella rättsregler och att man då i princip ska kunna återkalla tillståndet när detta inte sker. Frågan uppkommer dock om man kan återkalla ett gynnande beslut mot bakgrund av en skriftlig hänvisning till gällande lag i beslutet? Av praxis på det förvaltningsrättsliga området framgår att en retroaktiv tillämpning endast bör utdömas om det är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller tydligt kan utläsas av regelsystemet. I annat fall ska rättstillämpningen ske till den enskildes fördel (RÅ 1996 ref 57). Det resonemang inspektionsgruppen håller i inspektionsrapporten 2010:7 handlar om hur man kan skapa återkallelseförbehåll i beslut. För att förhöra sig om hur myndigheterna diskuterat kring denna problematik ställde RPS frågan om polismyndigheterna diskuterat möjligheten att använda sig av återkallelseförbehåll i beslut om vapenhandlartillstånd och om de övervägt att tillämpa detta. Tretton av myndigheterna svarade nej på frågan om återkallelseförbehåll diskuterats och femton myndigheter svarade nej

RAPPORT 8 (11) eller motsvarande på frågan huruvida man övervägde att tillämpa ett sådant förbehåll. Polismyndigheten i Hallands län betonade vikten av att en fullödig kontroll sker, innan ett gynnande beslut fattas mot bakgrund av svårigheterna att återkalla ett sådant beslut. Återkallelseförbehåll tillämpas numera i denna myndighet. Polismyndigheten i Östergötlands län har tillämpat förbehåll i ett ärende avseende tekniska frågor kring en förbikopplare i larmklass tre. Polismyndigheten i Jämtlands län har diskuterat frågan kring återkallelseförbehåll men anser att tvingande säkerhetsskäl räcker som skäl för att initiera återkallelse av vapenhandelstillstånd. Polismyndigheten i Norrbottens län tog upp frågan i samband med RPS:s inspektion och kommer att införa återkallelseförbehåll i de nya tillstånd som utfärdas. D Tillsyn Det viktigaste verktyget i polisens kontroll av att bestämmelserna för vapenhandel följs är inspektion av verksamheten. Sådana inspektioner ska enligt vapenförordningen göras minst en gång om året. De årliga inspektionsbesöken bör, enligt inspektionsgruppens mening, genomföras vid olika tidpunkter på året, gärna oanmält, för att minimera risken för ett eventuellt iordningsställande i förväg av vapenhandeln. Vid varje enskilt inspektionstillfälle ska en självständig prövning göras huruvida vapenhandlaren uppfyller förvaringskraven för skjutvapen enligt gällande regelverk. En kontroll av gällande abonnemangsavtal för larmöverföring och larmmottagning bör också alltid göras. Vidare bör granskning ske av inköps- och försäljningsförteckningar med bilagor, liksom fysisk granskning av vapenhandlarnas lager. Polismyndigheterna ska bemöda sig om att de årliga inspektionerna hos vapenhandlarna sker på ett sätt som är systematiskt och strukturerat. Det är av största vikt att åtgärder vidtas vid brister. Beslut om dessa olika åtgärder ställer höga krav på de medarbetare som är verksamma på plats hos handlaren. Polismyndigheterna måste vara tydliga i sin myndighetsutövning och inte lämna utrymme för tyckande eller spekulationer. Det ska inte heller ges utrymme för att förhala processen och därmed äventyra att åtgärder för att bota brister aldrig riktigt genomförs. Har brister i handeln uppstått, som inte naturligen kan hanteras mer eller mindre omgående, bör rättelse ske genom en skriftlig kommunikation med angivet slutdatum och med upplysning om vilka åtgärder myndigheten annars kommer att vidta.

RAPPORT 9 (11) Det är således en omfattande materia som skall hanteras på plats av de behöriga för inspektionen. RPS ställde därför flera frågor om själva tillsynsområdet till polismyndigheterna. Finns tidsplan och skriftliga handläggningsrutiner för inspektion av vapenhandlare? När reviderades de senast? Om tidsplan och skriftliga rutiner inte finns, hur kvalitetssäkras myndighetsutövningen? Vilka åtgärder vidtas vid uppdagade brister vid tillsynen? Meddelas skriftlig erinran och slutdatum för rättelse? Polismyndigheternas svar varierade i hög grad. De flesta myndigheter har en tidsplan för när tillsyn ska ske under året. Polismyndigheten i Södermanlands län arbetar in tidsplanen i PUM-A i början av 2011. Andra myndigheter har tidsplaner under framtagande. Mer överraskande är möjligen att endast hälften av myndigheterna har skriftliga handläggningsrutiner för inspektionerna, detta mot bakgrund av hur krävande en inspektion i själva verket är. De rutiner som finns har olika utseenden, en del har fortlöpande uppdaterade checklistor som Polismyndigheten i Skåne medan andra har framtagna pärmuppslag indelat i olika tillsynsområden som Polismyndigheten i Östergötlands län. Polismyndigheten i Västerbottens län har såväl en allmän information inför inspektionen till samtliga vapenhandlare (som kan vara oanmäld vid själva inspektionstillfället) som en snabbguide och en mer omfattande lathund till själva inspektionen. Frågan om hur myndighetsutövningen avseende tillsynen kvalitetssäkras, om inte tidplan eller skriftliga handläggningsrutiner finns, besvaras av polismyndigheterna på olika sätt. Ett antal myndigheter svarar inte alls eller hänvisar till annat allmänt svar, en myndighet svarar att tillsynen kvalitetssäkras av beslutsfattaren. Ett annat svar som flera myndigheter lämnat är att samtliga protokoll redovisas vid kommande resultatdialog eller motsvarande. Polismyndigheten i Västernorrlands län anför att myndigheten genomför minst två möten per år med samtliga handläggare, där kvaliteten kontrolleras. RPS har genom inspektionsrapporten tydligt rekommenderat tidsplan och handläggningsrutiner vid tillsynstillfällena. Därutöver förordas kvalitetssäkring genom kontinuerlig genomgång av rutiner i förväg och stickprov i efterhand av protokoll genom sakkunnig medarbetare från annan myndighet i till exempel samverkansområdet. Slutligen ställdes frågor om vilka åtgärder myndigheten vidtog mot bakgrund av uppdagade brister vid tillsynen? Meddelades skriftlig erinran och slutdatum för rättelse? Sker uppföljning? Myndigheternas svar beträffade åtgärder vid brister varierade men någon form av kontakt med vapenhandlaren i fråga brukar vidtas.

RAPPORT 10 (11) Femton myndigheter svarar att skriftlig erinran och slutdatum tillämpas i handläggningen. Noterbart är att flera myndigheter konstaterar att ingen skriftlig erinran lämnas eller skriftligt slutdatum sätts. Denna handläggning ersätts i stället av muntliga besked vid besök och genom telefonsamtal. Dilemmat med en handläggning som nu nämnts är risken för långa handläggningstider och otydlighet i den fortsatta handläggningen av tillsynsärendet. Det finns även risk för att uppdagade brister vid inspektionen inte avhjälps i tid, utan fastnar i längre muntliga diskussioner om olika förhållanden. Detta kan innebära att vapenförvaringen är otillfredsställande under längre tid och självfallet riskerar brister i vapenhandlarnas förvaring att vapen kan åtkommas på olagligt sätt. I vissa mycket allvarliga ärenden kräver situationen kanske att samtliga vapen omhändertas omgående eller att bevakning av lokalen sker till dess tillräckliga åtgärder vidtagits, för att därmed säkerheten ska kunna tillgodoses i enlighet med lagstiftarens krav. E Samverkan Korsvisa kontroller mellan polismyndigheter av respektive myndighets vapenhandlare är bara ett av flera exempel på hur man kan dra nytta av erfarenheter och kompetens som finns i till exempel ett samverkansområde. Inte minst beträffande förvaringsfrågorna finns många exempel på hur man kan genomlysa eller uppdatera kunskap om vapenhandel genom erfarenhetsutbyte. RPS ställde därför frågan om polismyndigheterna samverkade med andra polismyndigheter beträffande erfarenhetsutbyte, kvalitetssäkring av tillstånd, utövande av tillsyn m.m. Dessutom ställdes frågan om vilken samverkan som skedde med adekvata branschorganisationer. Polismyndigheternas svar var överlag att samverkan ännu är i sin linda och när samverkan sker är det främst i respektive samverkansområde och per telefon. I några fall finns en särskilt utpekad kontaktman för förvaringsfrågor. Beträffande kontakter med branschorganisationer är svaret från de flesta myndigheter att kontakter förekommer, medan ett fåtal konstaterar att det inte finns någon kontakt alls. F Övrigt För att en inspektionsrapport ska kunna användas som ett kunskapsmaterial för kompetensutveckling och underlag för utbyte av erfarenheter, är det angeläget att rapporten får spridning bland beslutsfattare och medarbetare.

RAPPORT 11 (11) RPS frågade därför vilka befattningshavare som tagit del av inspektionsrapporten och om den diskuterats vid vapenhandläggarträffar eller motsvarande. Svaren hade en ganska stor spridning, alltifrån att inspektionsrapporten diskuterats bland beslutsfattare och handläggare och att den cirkulerats bland vissa företrädare till att frågan inte diskuterats eller att den kommer att diskuteras under 2011. Ulla Ardermark Paulsson Bifogas Frågeformulär december 2010, bilaga 1.