Rapport nr 2001:01 15:2003. Riskanalyser i detaljplaneprocessen. - vem, vad, när & hur?

Rapport nr 2001:01 15:2003 Riskanalyser i detaljplaneprocessen - vem, vad, när & hur?

Rapport nr 15:2003 Riskanalyser i detaljplaneprocessen - vem, vad, när & hur?

Författare: Ola Slettenmark, Stockholms brandförsvar Utgivningsår: 2003 Omslagsfoto: Bonnie G Ståhlberg Grafisk formgivning: Marianne R Berlin, Christina Fagergren Tryckeri: Elanders Gotab Denna rapport kan beställas från Länsstyrelsens räddnings- och säkerhetsavdelning, tel. 08-785 40 00 (vxl), pris 100 kr URL: http://www.ab.lst.se ISBN 91-7281-106-4

FÖRORD Länsstyrelsen i Stockholms län har under flera år arbetat med riskhänsyn i samhällsplaneringen och har som ett led i detta arbete utgivit generella riktlinjer för riskanalyser som beslutsunderlag. I föreliggande rapport ges mer detaljerade råd om hur riskanalyser kan användas som beslutsunderlag i planprocessen. Rapporten har arbetats fram av Ola Slettenmark, brandingenjör vid Stockholms brandförsvar, i samarbete med Länsstyrelsen i Stockholms län och med ekonomiskt stöd från Statens räddningsverk (SRV) samt Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). Rapporten är skriven i syfte att fungera som ett grundläggande utbildningsmaterial och innehåller ett antal förslag, råd och slutsatser vid arbete inom området riskanalyser i detaljplaner. Arbetet med rapporten har utförts med Stockholms stad som utgångspunkt och Stockholms brandförsvar svarar för innehållet i rapporten. Materialet publiceras som ett diskussionsunderlag och ett stöd eller verktyg till kommunerna i länet för arbetet med riskhänsyn och fysisk planering. Syftet med att ge ut rapporten är att ge tips och idéer för hur arbetet med riskanalyser i planprocessen kan bedrivas.

SAMMANFATTNING Länsstyrelsen har under många år arbetat aktivt med riskfrågor vid fysisk planering. Ett resultat av detta är att Länsstyrelsen under år 2000 gav ut rapporten Riskhänsyn vid ny bebyggelse intill vägar och järnvägar med transporter av farligt gods samt bensinstationer, 2000:1. Rapporten innehåller bl.a. rekommendationer om att riskanalyser skall upprättas vid särskilda planärenden. I egenskap av remissinstans i Stockholm stads planprocesser granskar Stockholms brandförsvar och Länsstyrelsen inkomna riskanalyser. Vid granskning har betydande brister i riskanalyserna uppmärksammats. Detta har resulterat i att en del av analyserna inte kunnat användas som beslutsunderlag. Utöver detta upplevdes riskhänsynen komma in i planprocessen i ett alldeles för sent skede. Därför har det uppstått ett behov av att effektivisera hanteringsgången för riskhänsyn. Länsstyrelsen och Stockholms brandförsvar såg utifrån detta ett behov av att öka kunskapen om riskanalyser i planprocessen och dess tillhörande processer. Ett steg mot detta är att ge ut föreliggande rapport. Rapporten är skriven av Ola Slettenmark, brandingenjör vid Stockholms brandförsvar, utifrån ett projekt som bedrivits tillsammans med Länsstyrelsen i Stockholms län, Räddnings- och säkerhetsavdelningen, samt i samarbete med Statens räddningsverk (SRV) och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). Rapportens centrala delar beskriver förslag till effektivare hanteringsgång för kommuner avseende riskhänsyn och punkter som är viktiga att beröra, diskutera och ta ställning till i arbetet med att upprätta en riskanalys samt vid diskussioner kring tolerabel risk och användandet av s.k. riskkriterier. Nedan ges en kort sammanfattning av rapportens slutsatser och diskussioner. HANTERINGSGÅNG Förslaget till hanteringsgång bygger på att risker ska beaktas så tidigt som möjligt i planprocessen, helst redan genom kommunala riskinventeringar/riskanalyser i översiktsplanearbetet. På detta sätt kan riskerna beaktas redan i förstudien till detaljplanen och riskanalysarbetet börja ta form. Genom att föra in begreppet risk som en del av miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och nyttja de färdiga processer som finns för dessa, kan riskfrågorna behandlas i rätt skede av planprocessen. Hanteringsgången bygger vidare på att brandförsvaret upprättar kravspecifikationer för riskanalyserna samt granskar resultatet utifrån omfång och metodik. Den som upprättar riskanalysen förutsätts svara för kvalitetssäkringen. Förslaget till hanteringsgång ger ett flertal fördelar både för brandförsvaret och för Stockholms stad som helhet. Förutom den direkta fördelen att staden får bra beslutsunderlag i planprocessen kommer även andra delar av brandförsvarets verksamheter att dra nytta av den kunskap som erhålls om pågående och kommande objekt i staden. Brandförsvaret kan bl.a. i god tid planera och dimensionera sin verksamhet samt använda resultat från riskanalyser vid insatsplanering m.m. Även dessa faktorer leder i en förlängning till en säkrare stad. Att delta aktivt ger brandförsvaret en helhet inom områdena förebygga, förbereda och hantera olyckor i staden. Dessutom förtydligar brandförsvaret sin roll, både internt och externt, som den kommunala förvaltning man faktiskt är.

UTREDNING AV KRAVSPECIFIKATION FÖR RISKANALYSER Genom att identifiera viktiga punkter när man upprättar riskanalyser har frågeställningar ställts upp och diskuterats utifrån vad som kan anses vara rimligt och skäligt att kräva av en riskanalys. Slutsatserna är bl.a. att man bör ställa höga krav på dokumentation och kvalitetssäkring av riskanalyser för att säkerställa att de är granskningsbara. Vidare är det viktigt att beakta skälighet vid beslut om vilken nivå riskutredningen ligga på. I rapporten ges förslaget att utgångskravet för riskanalysen är områdesbeskrivning, riskinventering och grov riskanalys (kvalitativ). Därutöver ska en kompletterande detaljerad riskanalys (kvantitativ probabilistisk) upprättas för de scenarion som enligt den grova riskanalysen allvarligt kan påverka människors hälsa och säkerhet. Vidare berörs beaktande av osäkerheter, val av scenarion, riskreducerande åtgärder samt upprättarens ansvar vid riskvärdering. För att beakta rimlighet och skälighet konstateras det även i utredningen att det för vissa situationer bör finnas möjligheter till avsteg från utgångskravet. Slutsatsen är dock att sådana avsteg först bör göras efter överenskommelse med granskande instans, detta för att så långt som möjligt undvika onödiga och kostsamma revideringar av riskanalysen. Att finna lagomnivåer på riskutredningar är svårt och kommer troligen först kunna göras efter flertalet praktiska tillämpningar och bedömningar. Vid implementering är det viktigt att man i ett tidigt skede skapar förståelse för den framtagna kravspecifikationen. RISKKRITERIER Det finns ett stort antal fördelar med att införa riskkriterier, bl.a. är det en förutsättning för en objektiv och likvärdig värdering av de i riskanalyserna beräknade/uppskattade riskerna. En nackdel är bl.a. att det i utredningen framkommit situationer där det är svårt att tillämpa både individ- och samhällsriskkriterier. Trots detta anses det i ett längre perspektiv vara av stor vikt att riskkriterier implementeras så att möjligheten finns att bruka dem vid behov. Innan ett beslut om implementering av ett visst kriterium tas bör dock en längre tids provtillämpning med efterföljande utvärdering ske. Vidare konstateras att införande av kriterier ställer krav på utbildning, direktiv kring kvalitetssäkring och kritisk granskning av riskanalyser. Att utveckla kravspecifikation för innehåll i riskanalyser är en viktig del i detta arbete.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INLEDNING... 3 1.1 BAKGRUND... 3 1.2 PROBLEMINVENTERING... 3 1.3 MÅL OCH AVGRÄNSNING... 4 1.4 METODIK... 4 1.5 MÅLGRUPP... 4 2 FYSISK PLANERING... 5 2.1 FYSISKA PLANER... 5 2.1.1 Översiktsplan... 5 2.1.2 Detaljplan... 6 2.1.3 Områdesbestämmelser... 6 2.2 PLANFÖRFARANDE... 7 2.2.1 Program (programsamråd)... 8 2.2.2 Samråd (plansamråd)... 8 2.2.3 Utställning... 8 2.2.4 Antagande... 9 2.2.5 Prövning... 9 2.2.6 Laga kraft... 9 2.2.7 Genomförande... 9 3 BEGREPP INOM RISKHANTERING... 11 3.1 VANLIGA BEGREPP... 11 3.2 RISKHANTERING... 12 3.3 RISKANALYS... 12 3.4 KVALITATIV RISKANALYS... 12 3.5 KVANTITATIV RISKANALYS... 13 3.5.1 Deterministisk riskanalys... 13 3.5.2 Probabilistisk riskanalys... 13 3.6 RISKANALYSMETODER... 13 3.6.1 Grov riskanalys... 13 3.6.2 Detaljerad riskanalys... 14 3.7 RISKVÄRDERING... 17 3.7.1 Kriterier... 17 3.8 RISKREDUCERANDE ÅTGÄRDER... 18 3.9 OSÄKERHETER... 18 3.9.1 Metoder för att beakta osäkerheter... 19 4 RISKHÄNSYN I FYSISK PLANERING... 21 4.1 TILLÄMPLIG LAGSTIFTNING... 21 4.1.1 Plan- och bygglagen... 21 4.1.2 Miljöbalken... 22 4.1.3 Räddningstjänstlagen... 23 4.1.4 Diskussion... 23 4.2 AKTÖRER I PLANPROCESSEN OCH DERAS ANSVAR VID RISKHÄNSYN... 23 4.2.1 Stadsbyggnadsnämnd/-kontor... 23 4.2.2 Miljö- och hälsoskyddsnämnd/- förvaltning... 24 4.2.3 Stockholms brandförsvar... 24 4.2.4 Gatu- och fastighetskontoret... 25 4.2.5 Länsstyrelsen... 25 4.2.6 Byggherrar... 25 4.2.7 Konsulter... 26 4.3 HANTERINGSGÅNG VID RISKHÄNSYN I DETALJPLANEPROCESSEN... 26 4.3.1 Förslag till hanteringsgång... 26 4.3.2 Förslag till aktörers ansvarsfördelning inom kommunen... 29 4.4 SLUTSATS/DISKUSSION... 30 1

5 INNEHÅLL I RISKANALYSER... 31 5.1 LAGSTIFTNING OCH MYNDIGHETERS RAPPORTER... 31 5.1.1 Myndigheters utgåvor... 31 5.1.2 Lagstiftning/föreskrifter... 33 5.1.3 Angränsande lagstiftning/föreskrifter... 33 5.1.4 Kommentar... 34 5.2 INNEHÅLL I GRANSKADE RISKANALYSER... 34 5.2.1 Allmänt om de granskade analyserna... 34 5.2.2 Brister i granskade riskanalyser... 34 5.2.3 Diskussion... 36 5.3 UTREDNING AV KRAVSPECIFIKATION FÖR RISKANALYSER... 36 5.3.1 Generella punkter i en kravspecifikation... 36 5.3.2 Generella krav/ Kvalitetssäkring... 37 5.3.3 Områdesbeskrivning... 37 5.3.4 Riskinventering... 38 5.3.5 Riskberäkningar... 38 5.3.6 Osäkerheter... 41 5.3.7 Dimensionerande och värsta skadefall... 43 5.3.8 Riskvärdering... 43 5.3.9 Riskreducerande åtgärder... 44 5.3.10 Riskanalysens omfattning i olika situationer... 45 5.3.11 Avsteg... 46 5.4 SLUTSATSER/DISKUSSION... 47 6 DISKUSSIONER KRING RISKKRITERIER... 49 6.1 GRUNDLÄGGANDE FRÅGESTÄLLNINGAR... 49 6.1.1 Riskkriterier eller inte?... 49 6.1.2 Av vilken sort bör riskkriterierna vara?... 50 6.1.3 Hur skiljer sig kriterierna åt?... 51 6.1.4 Vilka kriterier bör väljas?... 55 6.1.5 Diskussion... 56 6.2 INTRODUCERING/IMPLEMENTERING AV RISKKRITERIER... 56 6.2.2 Kvalitetssäkring... 57 6.2.3 Utbildning... 57 6.2.4 Kritisk granskning av riskanalyser... 57 6.2.5 Implementering i lagar och föreskrifter... 58 6.3 FÖRSLAG TILL TILLÄMPNING AV RISKKRITERIER... 58 6.3.1 Blandning av befintlig och ny bebyggelse... 58 6.3.2 Exploatering av större områden... 59 6.3.3 Övriga situationer... 60 6.3.4 Diskussion... 60 6.3.5 Slutsats... 60 6.4 SLUTSATS/DISKUSSION... 61 7 DISKUSSION... 63 8 FÖRKORTNINGAR... 65 9 REFERENSER... 67 9.1 LITTERATUR... 67 9.2 MUNTLIGA KÄLLOR... 68 9.3 LAGSTIFTNING, FÖRORDNINGAR MM... 68 BILAGA 1. KRAVSPECIFIKATION FÖR RISKANALYSER I DETALJPLANESKEDET... 69 BILAGA 2. HUR GÖR ANDRA?... 73 BILAGA 3. REMISSINSTANSER... 81 2

1 INLEDNING Denna rapport är skriven av Ola Slettenmark, brandingenjör vid Stockholms brandförsvar. Rapporten är resultatet av Riskanalyser i detaljplaneprocessen, ett projekt som bedrivits gemensamt med Länsstyrelsen i Stockholms län samt i samarbete med Statens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap. I detta kapitel redovisas bl.a. projektets bakgrund, syfte och metodik samt de avgränsningar som gjorts inom projektets ramar. 1.1 BAKGRUND I Stockholm liksom i andra städer råder det brist på attraktiv obebyggd mark samtidigt som tekniken gällande t.ex. bullerskydd utvecklas. Mark som tidigare ansetts mindre lämplig ur boendemiljösynpunkt blir på grund av detta attraktiv för exploatering. Detta leder till att bebyggelse uppförs nära vägar och järnvägar som stora flöden farligt gods fraktas på. Diskussioner kring lämpligheten av bebyggelse i närheten av sådana riskkällor har förts under en längre tid, med en ökning de senaste åren till följd av de olyckor som inträffat i vår närhet. Exempel på detta är urspårningen av järnvägsvagnar med ammoniak i Kävlinge 1996, urspårningen av järnvägsvagnar med bl.a. etylenoxid och ammoniak i Kälarne 1997, utsläppet av salpetersyra på rangerbangården i Borlänge 1997 samt utsläppet av gasol på Tegeluddsvägen i Stockholm 1998. Dessutom har järnvägsolyckor med gasol inträffat i Lilleström (Norge) och i Borlänge, båda i omedelbar närhet av stadsmiljö. I Borlänge höll tankarna, men i Lilleström sprang en av tankarna läck och antändes. Vid planläggning av områden med eller i närheten av riskkällor kan riskanalyser vara ett av verktygen för att pröva lämplighet av placering och utformning av ny bebyggelse. År 2000 utkom Länsstyrelsen i Stockholms län med rapporten Riskhänsyn vid ny bebyggelse 1. I rapporten framgår att vid exploatering inom 100 meter från transportled för farligt gods, järnväg eller bensinstation skall risksituationen bedömas. Om risk då anses föreligga ska en riskanalys upprättas och utgöra ett av beslutsunderlagen vid planering. 1.2 PROBLEMINVENTERING I och med tillkomsten av Länsstyrelsens rekommendationer ökade så väl frågeställningarna kring riskhänsyn som flödet av riskanalyser till kommunerna och Länsstyrelsen i Stockholms län. I egenskap av remissinstans i Stockholm stads planprocesser granskar Stockholms brandförsvar och Länsstyrelsen inkomna riskanalyser. Vid granskning har betydande brister i riskanalyserna uppmärksammats. Detta har resulterat i att en del av analyserna inte kunnat användas som beslutsunderlag. Utöver detta upplevdes riskhänsynen komma in i plan-processen i ett alldeles för sent skede varför det uppstod ett behov av att effektivisera hanteringsgången för riskhänsyn. Utifrån detta uppstod följande grundläggande frågeställningar: Hur och i vilket skede ska riskhänsyn tas i planprocessen? Vem ansvarar för detta? Vilka krav bör ställas på riskanalyser i detaljplaner? Hur skall framtagna risknivåer värderas? 1 Länsstyrelsen i Stockholms län, Riskhänsyn vid ny bebyggelse, Rapport 2000:01, Stockholm 2000 3

1.3 MÅL OCH AVGRÄNSNING Det övergripande syftet med projektet har varit att erhålla bättre hanteringsgång och beslutsunderlag när det gäller riskhänsyn i den fysiska planeringen. Målsättningen är att detta ska ske genom att skapa underlag för en kompetent och effektiv hanteringsgång för riskhänsyn, relevanta och rimliga krav på riskanalysers innehåll och utförande samt att diskutera förutsättningar för objektiva och likvärdiga bedömningar av risknivåer. Utredningen är utförd utifrån de situationer och förhållanden som råder inom Stockholm stad, någon länsövergripande eller nationell anpassning har ej utförts. Då materialet till största del är kommunoberoende bedöms det dock kunna utgöra underlag även för andra kommuners arbete med riskhänsyn i detaljplaneskedet. Människors hälsa och säkerhet, miljö och egendom utgör alla viktiga parametrar i den fysiska planeringen, i denna rapport är en av begränsningarna att endast människans hälsa och säkerhet berörs. Vidare berörs endast risker uppkomna till följd av plötsliga skadehändelser, vilket betyder att effekter på människor av t.ex. långvarig exponering av hälsovådliga ämnen inte diskuteras. För att uppnå ett robust samhälle krävs åtgärder inom ett bredare område än det utredningen berör. 1.4 METODIK Den information och de fakta som har varit nödvändiga för att genomföra projektet har erhållits genom litteraturstudier, intervjuer och samtal, deltagande i möten och utbildningar samt granskning av riskanalyser som inkommit till Stockholms brandförsvar och andra kommuner i Stockholms län. För att kvalitetssäkra arbetet har en arbetsgrupp bestående av personer från Stockholms brandförsvar, Länsstyrelsen i Stockholms län och Statens räddningsverk granskat materialet och bidragit med idéer för att föra arbetet framåt. Därutöver har rapporten gått på en officiell remiss till ett antal olika kommunala och statliga myndigheter samt till ett antal privata och fristående organisationer, se bilaga 3. 1.5 MÅLGRUPP Rapporten är i första hand riktad till personer med viss kunskap i riskhanteringsfrågor. Med hjälp av orienterande kapitel och tillämpningsexempel är dock avsikten att även personer med annan bakgrund, t.ex. planhandläggare inom stadens förvaltningar, ska ha utbyte av diskussioner och resultat. I rapporten återges många av de tankar och funderingar som uppstått under arbetets gång. Syftet med detta är att öka förståelsen för de förslag och slutsatser som förekommer i dokumentet och därmed underlätta för de kommuner som är intresserade att pröva nya metoder eller utveckla sin organisation avseende riskhänsyn. 4

2 FYSISK PLANERING I detta kapitel ges en övergripande beskrivning av olika fysiska planer och deras förfarande. Utifrån projektets mål och avgränsningar har dock fortsättningen av rapporten fokus på detaljplaners process och hanteringsgång. Beslut om användning av mark och vatten samt utformning av bebyggelsen berör många personer, myndigheter och institutioner. Besluten förutsätter noggranna överväganden eftersom de ofta innebär stora och långsiktiga investeringar och tar våra naturresurser i anspråk. 2 Enligt Plan- och bygglagen (PBL) 3 är det en kommunal angelägenhet att planlägga användning av mark och vatten. Genom planläggning säkerställs olika intressenters insyn och inflytande varvid kommunen också får ett mer tillförlitligt beslutsunderlag. Planläggningen medför även att bygglovshanteringen kan förenklas, då den samlade bedömningen av markens och vattnets utnyttjande även ligger till grund för framtida bygglovsärenden. 2.1 FYSISKA PLANER Vid planläggningen har kommunen möjlighet att styra detaljeringsgraden i planeringen. Detta görs genom att välja mellan ett antal olika fysiska planer, vilka nedan presenteras översiktligt. 2.1.1 Översiktsplan Enligt PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Planen ska ge vägledning för beslut om användning av mark och vatten och redovisa de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL. Översiktsplanen är varken bindande för myndigheter eller för enskilda personer. Av planen ska kommunens syn på hur bebyggelsemiljön ska utvecklas och bevaras framgå samt också hur kommunen avser att tillgodose de i Miljöbalken (MB) redovisade riksintressena. Innebörden av planen och dess konsekvenser ska vara lätt att förstå. I översiktsplanen ska de allmänna intressen enligt 2 kap. PBL redovisas liksom de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden enligt 4 kap. 1 PBL. Exempel på sådana faktorer är bullerstörda områden, transportleder för farligt gods och områden med anläggningar och verksamheter som innebär särskilda risker för omgivningens hälsa. Den kommunala riskinventeringen (riskanalysen) kan utgöra underlag för denna redovisning. Vid behov kan fördjupningar av översiktsplanen göras för avgränsade områden i kommunen. Fördjupningarna är frivilliga och görs vanligen för att studera mindre områden i detalj, t.ex. tätorter eller delar av tätorter. Den fördjupade översiktsplanen kan också behandla en eller flera enskilda frågor. Exempel på detta är den fördjupade översiktsplanen för Göteborg som enbart behandlar transporter av farligt gods. 4 2 Boverket, Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Karlskrona 1996 3 Plan- och bygglagen (1987:10) 4 Strömgren. M, Riskhantering och fysisk planering, Institutionen för fysisk planering, Högskolan i Karlskrona/Ronneby, Karlstad 1997 5

Kommunens arbete med översiktsplaner pågår kontinuerligt. När en översiktsplan antas är den oftast aktuell men då samhället hela tiden utvecklas är det vanligt att den måste uppdateras och kompletteras med jämna mellanrum. Översiktsplanen upprättas ofta med avsikt att gälla tio till femton år framåt i tiden, men revideringar behöver ofta göras redan efter några få år för att översiktsplanen ska kunna fylla sitt syfte. 5 Genom en ändring i PBL den 1 januari 1996 har kommunerna en skyldighet att regelbundet ta upp frågan ifall översiktsplanen fortfarande är aktuell. Detta ska ske genom beslut i kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. 2.1.2 Detaljplan Detaljplaner reglerar i detalj markens användning och bebyggelse. En detaljplan upprättas ofta för att möjliggöra en förändring. Det så kallade kommunala planmonopolet medför att kommunen själv avgör när och var detaljplan skall upprättas. Detaljplanen medför rätt att bygga (byggrätt) i enlighet med planbestämmelserna och är således bindande både för enskilda och myndigheter. Enligt 5 kap.1 PBL ska markens lämplighet för bebyggelse prövas och bebyggelsemiljöns utformning regleras med detaljplan i följande situationer: Ny sammanhållen bebyggelse Ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked Bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang Vid upprättande av detaljplan ska en genomförandetid bestämmas, denna ska som kortast vara fem år och längst femton år. Planen fortsätter att gälla även efter genomförandetidens utgång, vilket medför att bygglov som överensstämmer med planen ska ges även efter genomförandetidens slut. Skillnaden är dock att det finns möjlighet för kommunen att upphäva, ändra eller ersätta detaljplanen efter denna tidpunkt. Om en ny detaljplan upprättas ersätter den oftast en befintlig men en detaljplan kan också upprättas som ett tillägg till en redan befintlig detaljplan. Mindre avvikelse från detaljplan tillåts om avvikelsen är förenlig med planens syfte. En detaljplan kan innehålla bestämmelser om tillfällig användning av mark och byggnader. Avslutningsvis kan det konstateras att detaljplan inte behövs om tillräcklig reglering skett i områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser kan vara ett alternativ till detaljplan främst när bebyggelse behöver regleras, se mer nedan. 2.1.3 Områdesbestämmelser För att inom ett begränsat område utan detaljplan säkerställa ett syfte i översiktsplanen kan kommunen anta s.k. områdesbestämmelser. Dessa har samma karaktär som detaljplanebestämmelser men med skillnaden att de endast är tänkta att reglera ett begränsat antal frågor. 5 Boverket, Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Karlskrona 1996 6

Områdesbestämmelserna kan vara ett alternativ till detaljplaner när det finns behov av att reglera befintlig bebyggelse, en viktig skillnad är dock att områdesbestämmelser inte ger en förbestämd byggrätt. I övrigt är områdesbestämmelser liksom detaljplaner rättsligt bindande och vid upprättandet av områdesbestämmelser gäller samma förfaranderegler som vid detaljplaneläggning. 6 Genom områdesbestämmelser kan vissa åtgärder vidtas för att reglera frågor om hälsa och säkerhet, t.ex. kan bebyggelse och anläggningar förhindras intill störande och/eller riskfyllda verksamheter. Genom reglering kan skyddsavstånd användas i skadebegränsande syfte. Slutligen bör det nämnas att områdesbestämmelser inte kan antas för områden där detaljplan gäller. Vidare upphör områdesbestämmelserna automatiskt att gälla om en detaljplan för samma område antas. 2.2 PLANFÖRFARANDE Som tidigare nämnts berörs många personer, myndigheter och institutioner av beslut om användning av mark och vatten samt utformning av bebyggelsen. Genom ett demokratiskt planförfarande ska insyn, öppenhet och påverkansmöjligheter för berörda garanteras. När en detaljplan eller områdesbestämmelse ska upprättas kan man använda sig av normalt planförfarande eller enkelt planförfarande. Det enkla planförfarandet kan används när förslaget är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande om denna 7, se figur 2.1. Figur 2.1. Schematisk bild av enkelt planförfarande 8 I fortsättningen av rapporten kommer vi enbart att behandla det normala planförfarandets olika skeden, se figur 2.2. 6 Boverket, Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Karlskrona 1996 7 Boverket, Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Karlskrona 1996 8 Stockholm Stads stadsbyggnadskontor, Stockholm Stads intranät 7

Figur 2.2. Schematisk bild av normalt planförfarande i Stockholm Stad 9 2.2.1 Program (programsamråd) Ett planförfarande startar normalt med att ett program tas fram. En detaljplan ska grundas på ett program om det inte är onödigt. Som regel är program onödigt om planen kan hanteras med enkelt planförfarande. Även i andra fall kan program undvaras, t.ex. om detaljplanen har stöd i en aktuell översiktsplan. Om ett program behövs ska det klargöra förutsättningarna och definiera planens mål och syfte samt ge berörda möjlighet till insyn och påverkan innan kommunens ställningstagande är låst. 2.2.2 Samråd (plansamråd) Samråd spelar en central roll i planförfarandet. Genom samrådet ges möjlighet att förbättra kommunens beslutsunderlag genom att skapa insyn och låta berörda påverka. De synpunkter som inkommer under samrådet ska sammanställas i en samrådsredogörelse, vilken bör redovisa motiven och underlaget till planförslaget samt dess innebörd och konsekvenser. Under översiktsplanearbetet ska samråd ske med länsstyrelsen, regionplaneorgan och angränsande kommuner som berörs av planen. Myndigheter, organisationer och allmänheten ska även ges tillfälle till samråd. Vid upprättandet av detaljplaner ska samråd ske med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och eventuella kommuner som berörs av planen. Sakägare och boende ska också ges tillfälle för samråd liksom myndigheter, organisationer och enskilda i övrigt. Samråd med myndigheter, kommunala förvaltningar och organisationer sker vanligtvis i form av remisser. 2.2.3 Utställning Innan kommunfullmäktige kan fatta beslut om antagande av plan ska kommunen ställa ut förslag till översiktsplan (minst två månader), detaljplaner och områdesbestämmelser (minst tre veckor) för granskning. Utställningen ska ske i allmänna lokaler och t.ex. redovisa plankarta, MKB och samrådsredogörelse. 9 Stockholm stads stadsbyggnadskontor, Stockholm stads intranät 8

2.2.4 Antagande Kommunfullmäktige är kommunens högsta organ och har rätten att anta de fysiska planerna. Översiktsplan antas av kommunfullmäktige, som dock kan delegera rätten att anta andra sorters planer till kommunstyrelse och byggnadsnämnd. 2.2.5 Prövning Beslut om att anta, ändra eller upphäva fysiska planer kan överprövas genom besvär eller statlig kontroll. Alla kommunmedborgare kan överklaga beslut om översiktsplaner och regionplaner. Överklagan sker genom laglighetsprövning enligt kommunallagen och kan t.ex. gälla brister i handläggning. Detaljplaner och områdesbestämmelser kan endast överklagas av parter och sakägare och görs genom s.k. förvaltningsbesvär. För att överklagan ska vara giltig krävs att den klagande inkommit med skriftliga synpunkter senast under utställningstiden. Genom länsstyrelsens prövning av detaljplaner och områdesbestämmelser sker en statlig kontroll. Om länsstyrelsen finner skäl kan den upphäva hela eller delar av en plan. Enligt 12 kap. 1 PBL skall länsstyrelsen pröva en detaljplan eller områdesbestämmelse om det kan befaras att kommunens antagande innebär att: ett riksintresse inte tillgodoses mellankommunala frågor inte tillgodoses miljökvalitetsnormer inte iakttas en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser Kommunen kan överklaga länsstyrelsens beslut till regeringen. 2.2.6 Laga kraft Ett antagande av en plan vinner laga kraft först när överklagandetiden gått ut och inte några överklaganden inkommit samt då länsstyrelsen fattat beslut om att inte pröva kommunens beslut att anta en detaljplan enl. 12 kap 1 PBL. Vid överklagan vinner antagandet kraft först när tvisten är avgjord. När antagandet väl vunnit laga kraft gäller planen utifrån de förutsättningar som gäller för planen. Detta betyder att översiktsplanen har rättslig status som vägledande plan och detaljplaner och områdesbestämmelser har rättslig verkan i form av skyldigheter och rättigheter för myndigheter och enskilda. 2.2.7 Genomförande När en plan vunnit laga kraft ska den normalt genomföras. I korthet innebär detta att översiktsplanen ska tillämpas som vägledning vid kommande förändringar. Genomförandet av områdesbestämmelser (som inte ger någon byggrätt) innebär i princip regleringar och begränsningar som ska beaktas vid förändringar inom området. Genomförande av detaljplaner innebär att förändringar och bebyggelse sker enligt planen. 9

Riskanalyser i detaljplaneprocessen vem, vad, när & hur? Klarastrandsleden vid Klara sjö. Foto: B.G. Ståhlberg, Länsstyrelsen 10

3 BEGREPP INOM RISKHANTERING I detta kapitel förklaras begreppet riskhantering och några av de metoder och begrepp som används inom arbete med riskanalyser. 3.1 VANLIGA BEGREPP Begreppet risk har många olika definitioner beroende på hur och var det används. Den definition som kommer användas i detta arbete är att risk är en sammanvägning av konsekvensen av en företeelse och sannolikheten för denna. Sammanvägning uttrycks vanligen som produkten av sannolikhet och konsekvens. Nedan och i figur 3.1 förklaras några andra vanligt förekommande begrepp Sannolikhet är en dimensionslös storhet och kan anta värden mellan 0 och 1. Frekvens är en storhet som talar om hur många gånger något har inträffat eller förväntas inträffa per tidsenhet eller utförande. Vanligtvis används enheterna per år eller per utförande. Konsekvens är den slutliga följden av ett skadeförlopp och kan t.ex. uttryckas i form av antal omkomna och skadade eller som en kostnad allt beroende av vad som avses att studeras. Riskkälla är något som vid en skadehändelse kan resultera i en oönskad konsekvens. Riskobjekt är en verksamhet eller objekt som innehåller en eller flera riskkällor, jämför med en industri (riskobjekt) som innehåller ett flertal farliga processer (riskkällor). Riskavstånd är avståndet från riskobjekt till geografisk punkt där påverkan på omgivningen kan ske. Skyddsobjekt är ett objekt som innehåller skyddsvärda företeelser, t.ex. människor, miljö, egendom eller samhällsviktiga funktioner. Skyddsavstånd är avståndet från skyddsobjekt till riskobjekt. Skyddsobjekt Riskobjekt Skyddsavstånd Riskavstånd Riskkälla Figur 3.1. Schematisk beskrivning av olika begrepp inom riskhantering 11

3.2 RISKHANTERING Det finns ingen exakt definition av begreppet riskhantering. I denna rapport definieras dock riskhantering som en arbetsprocess som identifierar, analyserar, värderar samt eliminerar/reducerar befintliga risker. Riskhantering är en dynamisk process, där uppföljning sker kontinuerligt. I figur 3.2 nedan visas vilka moment riskhantering kan innefatta. Planering av analysen Insamling av information Identifiering av riskkällor Riskanalys Uppskattning av risk (sannolikhet och konsekvens) Riskbedömning Värdering av risk Riskhantering Förslag till riskreducerande åtgärder Figur 3.2. Schematisk bild av de moment som ingår i riskhantering 10 3.3 RISKANALYS Grunden i riskhantering är en riskanalys. Riskanalys definieras som systematisk identifiering/inventering av riskkällor i ett avgränsat system samt bedömning/beräkning av risken som förknippas med dessa riskkällor 11. Syftet är att skapa ett underlag för värdering av riskerna och för beslut om riskreducerande åtgärder. Det finns ett stort antal benämningar på och varianter av riskanalysmetoder och ofta behöver flera varianter kombineras för att på ett tillfredsställande sätt analysera riskerna. Olika begrepp och metoder redovisas nedan. 3.4 KVALITATIV RISKANALYS Med en kvalitativ riskanalys avses i denna rapport en analys där sannolikheterna och konsekvenserna uppskattas och klassas utifrån erfarenheter och enligt aktuell metods rekommendationer. Den här typen av analyser identifierar riskkällor och ger ofta en god första uppfattning om storleksordningen på frekvens och konsekvens. Med dessa metoder kan en anläggning/process t.ex. erhålla en risknivå motsvarande en bokstav eller siffra. Resultatet är värdefullt för den som är insatt i metoden men det kan bli svårt att jämföra med andra metoder. Om samma metod utförs på flera likartade objekt duger resultaten dock vid jämförelse mellan de olika objekten. Dessa analyser används ofta som ett urvalsinstrument för fortsatta detaljerade (kvantitativa) analyser. 10 Paragrafer mot stora kemikalieolyckor en vägledning för tillämpning, Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sprängämnesinspektionen, Statens räddningsverk, Stockholm och Karlstad 1995 11 Davidsson. G m.fl., Värdering av risk, Det Norske Veritas, Statens räddningsverk, Karlstad 1997 12

3.5 KVANTITATIV RISKANALYS Med en kvantitativ riskanalys avses i denna rapport en analys som ger ett resultat i form av kvantitativa värden (numeriska värden), t.ex. förväntat antal omkomna vid en olycka eller om sannolikheter/frekvenser vägs in förväntat antal omkomna per år. Dessa resultat har fördelen att de är enkla att tolka och kan jämföras med uppställda riskkriterier och andra verksamheter som beräknats med metoden. En kvantitativ riskanalys kan medföra ett omfattande arbete och kan kräva tillgång till mycket information och statistik, vilket dock inte alltid finns tillgängligt. Kvantitativa riskanalyser kan delas in i deterministiska och probabilistiska riskanalyser, vilka beskrivs nedan. 3.5.1 Deterministisk riskanalys I en deterministisk riskanalys ligger tyngdpunkten i konsekvensbedömningar och sannolikheten är här av underordnad betydelse om den alls beaktas. Nedan presenteras två vanliga kvantitativa deterministiska modeller. Värsta tänkbara händelse (worst case) är en metod där den teoretiskt mest omfattande konsekvensen som kan inträffa vid en viss hantering beräknas och utgör dimensionerande händelse. Med detta synsätt är beräkningarna på den säkra sidan. Metoden kan dock resultera i att allt för stora resurser läggs ned för att förhindra en typ av skadehändelse som kanske ofta kan bortses från p.g.a. mycket låg sannolikhet. I metoden Dimensionerande skadehändelse görs istället försök att uppskatta det troligaste värsta fallet som i praktiken kan inträffa och utifrån detta dimensioneras insatser och skadebegränsande åtgärder. Genom att försöka uppskatta det troligaste fallet och samtidigt ta hänsyn till riskreducerande åtgärder vägs en viss sannolikhet in i modellen. Oftast leder denna metod till att beräknade konsekvenser blir av mindre omfattning än den ovan nämnda worst case-modellen. 12 3.5.2 Probabilistisk riskanalys I rapporten avses med probabilistisk riskanalys en analys där tyngdpunkten ligger på sammanvägningen av sannolikheten för en skadehändelse och konsekvensen av denna. Noggranna litteraturstudier samt statistik över olycksfrekvenser (generisk data) ligger till grund för val av sannolikheter och frekvenser. Konsekvenser beräknas med för scenariot/skadehändelsen lämpligt valda modeller. 3.6 RISKANALYSMETODER 3.6.1 Grov riskanalys En grov riskanalys (även kallad preliminär riskanalys) är en metod för identifiering, rangordning och eventuellt eliminering av uppenbara riskkällor på ett tidigt projektstadium, se exempel i figur 3.3 nedan. Metoden går ut på att anläggningar, områden eller processer gås igenom och riskkällor identifieras. Utifrån detta skattas konsekvens och sannolikhet, ofta i en femgradig skala, varvid åtgärder föreslås. Denna riskanalysmodell är vanligt förekommande. 12 Davidsson. G m.fl., Värdering av risk, Det Norske Veritas, Statens räddningsverk, Karlstad 1997 13

Skadehändelse Orsak Konsekvens Slh Kkv Kommentar Utsläpp av gasol med jetflamma som följd. Påkörning av cistern. Antändning av närliggande fastighet samt personskador i form av brännskador/dödsfall. Figur 3.3. Fiktivt exempel på grov riskanalys, slh = sannolikhet, kkv = konsekvens 2 4 Påkörningsskydd bör införskaffas. Metoden klassas som en kvalitativ riskanalys, dock kan den ha viss kvantitativ deterministisk prägel då uppskattningarna ibland stödjer sig på vissa beräkningar (egna eller tidigare utförda). 3.6.1.1 Resultat Resultatet från en grov riskanalys kan med fördel åskådliggöras i en så kallad riskmatris. Nedan (figur 3.4) ges exempel på hur en modell för riskmatriser kan se ut. Bokstäverna i figuren representerar olika fiktiva scenarier. Riskmatris Konsekvens 1 2 3 4 5 Förklaring Sannolikhet 5 4 C 3 2 B A 1 D Konsekvens 1= Små Övergående lindriga obehag 2= Lindriga Enstaka skadade, varaktiga obehag 3= Stora Enstaka svårt skadade, svåra obehag 4= Mycket stora Enstaka dödsfall, flera svårt skadade 5= Katastrofala Flera dödsfall, 10-tals svårt skadade Sannolikhet 1= Liten sannolikhet Mindre än 1 gång per 1000 år 2= 1 gång per 100-1000 år 3= Sannolik 1 gång per 10-100 år 4= 1 gång per 1-10 år 5= Mycket sannolik Mer än 1 gång per år Figur 3.4. Exempel på riskmatris. Efter skattning av sannolikhet och konsekvens prickas scenarierna in i matrisen. 13 Kommentar Innebörden av siffrorna i matrisen kan behöva justeras efter vilka skattningar som görs, d.v.s. är utfallen såna att de inte beskrivs av förklaringen i bildexemplet kan skalningen anpassas efter behov. 3.6.2 Detaljerad riskanalys En skadehändelse kan resultera i många olika utfall. I en detaljerad riskanalys (även kallad fördjupad riskanalys) utreds dessa utfall och dess konsekvenser noggrant. En modell för att på ett enkelt sätt strukturera och redovisa de möjliga utfall en skadehändelse kan leda till är händelseträdsanalysen. 13 Att skydda och rädda liv, egendom och miljö handbok i kommunal riskanalys inom räddningstjänsten, Statens räddningsverk, Arvika 1989 14

Denna form av analys kan vara kvalitativ, men bör utföras i form av kvantitativ probabilistisk riskanalys för att ge ett så noggrant resultat som möjligt. I figur 3.5 nedan ges exempel på hur en händelseträdsanalys kan se ut givet en initial skadehändelse. Påkörning av cistern JA Läckage 0.1435 NEJ JA 35.0% 0.01225 10 10 JA 70.0% Antändning 0 3.5 NEJ 65.0% 0.02275 0 0 5.0% Vätskefas 0 2.87 JA 35.0% 0.00525 4 4 NEJ 30.0% Antändning 0 1.4 NEJ 65.0% 0.00975 0 0 95.0% 0.95 0 0 Figur 3.5. Schematiskt exempel på händelseträdsanalys. I figuren redovisas del- och slutsannolikheter ovanför varje trädgren respektive bakom varje sluthändelse. Delkonsekvenserna visas under varje trädgren medan den förväntade medelkonsekvensen visas längst fram i trädet. Genom att multiplicera initialfrekvensen med sannolikheten för varje delhändelse erhålls sluthändelsernas frekvenser. Genom att med valda modeller beräkna konsekvensen för varje sluthändelse kan den förväntade medelkonsekvensen för skadehändelsen beräknas genom att med sannolikheterna räkna sig bakåt i trädet. Vidare kan mer eller mindre avancerade utvecklingar av trädet göras, t.ex. kan storleken på utsläppet och fördröjd/direkt antändning leda till indelning i flera grenar. Det bör slutligen tilläggas att denna typ av analys ofta kräver förberedelser i form av olika grova riskanalysmetoder för att identifiera de möjliga kombinationerna. 3.6.2.1 Resultat Resultatet från detaljerade (kvantitativa probabilistiska) riskanalyser uttrycks vanligen i form av individrisk och/eller samhällsrisk, vilka förklaras nedan. 3.6.2.1.1 Individrisk Det finns flera definitioner av individrisk. Den vanligaste definitionen vid diskussioner kring risker i fysisk planering är platsspecifik individrisk. Denna definition innebär att individrisken är sannolikheten per år att en hypotetisk person förolyckas då han/hon vistas kontinuerligt på en fix plats i närheten av ett riskobjekt. Vanliga sätt att åskådliggöra individrisken är att på en karta rita upp så kallade riskkonturer kring riskobjektet/-källan. Riskkonturer kan liknas vid en kartas höjdkurvor, där varje kurva anger frekvensen för att den nämnda personen förolyckas på den bestämda platsen. Riskkonturerna beräknas kumulativt, det vill säga att frekvenserna adderas utifrån och in eftersom ett stort scenario även täcker in områdena innanför, se figur 3.6 nedan. 15

10-4 /år 10-6 /år 10-8 /år 10-4 /år 10-6 /år 10-8 /år Figur 3.6. Exempel på hur platsspecifik individrisk åskådliggörs med hjälp av riskkonturer. Den vänstra figuren visar riskkonturer kring en fast anläggning och den högra figuren visar riskkonturer kring en väg. Varje ring/område anger vilken platsspecifik individrisk som råder inom området. 3.6.2.1.2 Samhällsrisk Samhällsrisk, även kallad kollektivrisk, återger sannolikheten per år för att ett visst antal personer omkommer till följd av olyckor i den analyserade verksamheten. Detta mått talar inte om risken för specifika individer utan avser att ge en bild av risken för en population, t.ex. boende kring en industrianläggning eller transportväg. Samhällsrisken brukar presenteras antingen i form av s.k. FN-kurvor (F = Frequency, N = Number of fatalaties ) eller som förväntat antal omkomna per år. Då FN-kurvorna är kumulativt framtagna utläses kurvan som sannolikheten för att minst det avlästa antalet människor förolyckas per år till följd av studerade verksamheter. Fördelen med FN-kurvorna är att de ger information om fördelningen av olycksstorleken. En flack kurva innebär en relativt sett stor andel olyckor med många omkomna, medan en brant kurva innebär motsatsen. Detta framgår inte av den andra metoden som endast ger ett medelvärde av antalet omkomna. I figur 3.7 nedan ges ett exempel på en FN-kurva. FN-kurva Kumulerad frekvens (1/år) 1,0E-01 1,0E-03 1,0E-05 1,0E-07 1,0E-09 1 10 100 1000 Antal döda (st) Figur 3.7. Exempel på FN-kurva, kurvan avläses som sannolikheten för att en Konsekvens, större eller lika med det avlästa värdet, inträffar per år. 16

3.7 RISKVÄRDERING Riskvärderingen är en viktig del i riskarbetet. I detta moment ska ställning tas till om riskerna kan tolereras eller om det föreligger behov av riskreducerande åtgärder. Det finns ett antal olika modeller för att värdera risknivåer 14 : Deterministiska riskvärderingar Probabilistiska riskvärderingar Jämförelser med andra risker Skyddsavstånd som medel att reglera risker Regler och normer som medel att kontrollera risker Subjektiva riskvärderingar Grundläggande principer som bör beaktas vid riskvärdering är 14 : Rimlighetsprincipen En verksamhet bör inte innebära risker som med rimliga medel kan undvikas. Detta innebär att risker som med tekniskt och ekonomiskt rimliga medel kan elimineras eller reduceras alltid skall åtgärdas (oavsett risknivå). Proportionalitetsprincipen De totala risker som en verksamhet medför bör inte vara oproportionerligt stora jämfört med de fördelar (intäkter, produkter, tjänster, etc.) som verksamheten medför. Fördelningsprincipen Riskerna bör vara skäligt fördelade inom samhället i relation till de fördelar som verksamheten medför. Detta medför att enskilda personer eller grupper inte bör utsättas för oproportionerligt stora risker i förhållande till de fördelar som verksamheten innebär för dem. Principen om undvikande av katastrofer Riskerna bör hellre realiseras i olyckor med begränsade konsekvenser som kan hanteras av tillgängliga beredskapsresurser än i katastrofer. I kapitel 6 diskuteras vidare hur de olika riskvärderingsmetoderna har möjlighet att uppfylla dessa principer. 3.7.1 Kriterier Liksom det upprättas kriterier för vad som är acceptabelt t.ex. när det gäller buller för boende, så kan s.k. riskkriterier upprättas utifrån beslut om vilken risk som kan anses vara tolerabel, såväl avseende individ- som samhällsrisk. Sådana kriterier underlättar riskvärderingsarbetet eftersom man då har en uttalad nivå som bör uppnås. I dagsläget finns inga uttalade riskkriterier i Sverige, dock har vissa andra länder upprättat sådana. Risknivån som erhålls utifrån kvalitativa analyser kan jämföras med för modellen uppställda riskkriterier. Risken kan här inte jämföras med några generella riskkriterier utan den värderade risken leder oftast till beslut huruvida vidare granskning ska ske eller om direkta åtgärder ska vidtas eller ej. Resultatet från detaljerade kvantitativa analyser kan jämföras med kvantitativa riskkriterier. Mer om detta redovisas i kapitel 6. 14 Davidsson. G m.fl., Värdering av risk, Det Norske Veritas, Statens räddningsverk, Karlstad 1997 17

I figur 3.8 nedan visas ett exempel på hur ett riskkriterium för samhällsrisk kan se ut. Samhällsrisknivåer i det övre området anses ej acceptabla, risknivåer i det mellersta området anses acceptabla men skall ändå sänkas så långt det är praktiskt och ekonomiskt genomförbart (ALARP = As low As Reasonably Practicable). Risknivåer i det nedre området anses som acceptabla. 1,00E-02 Frekvens av N eller fler dödsfall per år (F) 1,00E-03 1,00E-04 1,00E-05 1,00E-06 1,00E-07 1,00E-08 Acceptabelt ALARP Inte Acceptabelt 1,00E-09 1 10 100 1000 Antal döda (N) Figur 3.8. Exempel på samhällsriskkriterier 3.8 RISKREDUCERANDE ÅTGÄRDER Riskreducerande åtgärder kan indelas i sådana åtgärder som reducerar effekten av en skadehändelse (skadebegränsande) och sådana som reducerar möjligheterna för att en skadehändelse inträffar (olycksförebyggande). Vissa åtgärder har i praktiken effekt inom båda kategorierna. Exempel på riskreducerande åtgärder är skyddsavstånd, byggnadstekniska åtgärder och olika former av tekniska säkerhetssystem. Vid riskvärderingen framkommer om riskreducerande åtgärder behövs. Efter att åtgärderna vidtagits sker en ny riskvärdering för att se om detta var tillräckligt, dessa moment blir således en cyklisk process. 3.9 OSÄKERHETER Resultat som framkommer i en riskanalys är alltid förenade med vissa osäkerheter. Det finns olika anledningar till att fel i riskanalyser uppkommer, bl.a. följande 15 : brister i identifiering av olyckshändelser eller de sätt på vilket en olyckshändelse kan uppkomma brister i den logiska uppbyggnaden av händelsesekvenser bristande förutseende beträffande skyddsåtgärders förmåga att hantera olyckssituationen felaktiga (med verkligheten ej överensstämmande) antaganden beträffande konstruktion, testning, underhåll, drift, etc. gemensamma felorsaker ej beaktade brister i feldata brister i beräkning av konsekvenser 15 Davidsson. G m.fl., Värdering av risk, Det Norske Veritas, Statens räddningsverk, Karlstad 1997 18

Osäkerheter kan delas upp i två olika klasser, stokastiska och kunskapsrelaterade osäkerheter 16. De stokastiska osäkerheterna orsakas av naturliga variationer i indata, t.ex. variationer i vindhastighet och temperatur. Kunskapsrelaterade osäkerheter kännetecknas av osäkerheter i hur väl en modell överensstämmer med verkligheten, t.ex. teorier för gasspridning. En faktor som påverkar storleken på osäkerheten i riskanalyser är bl.a. kvalitén av den genomförda analysen. Osäkerheter i riskanalyser anges ofta som upp till en faktor 10, vid bristande tillämpning av god praxis vid genomförande av riskanalysen kan ännu större fel än så uppkomma. God praxis innebär i detta sammanhang att en konservativ syn vid val av data tillämpas, det vill säga att data väljs så att resultatet är på den säkra sidan. Denna metod resulterar i att riskerna snarare överskattas än underskattas. 17 Om så stora osäkerheter existerar frågar sig många om riskanalyser överhuvudtaget har något berättigande. Fördelen med att använda analyser som underlag är dock att även om det finns osäkerheter i resultatet så är dessa osäkerheter mindre än om ingen riskanalys utförts. 3.9.1 Metoder för att beakta osäkerheter I en beräknings-/bedömningsmodell kan det ingå ett stort antal parametrar. För att kunna avgöra vilken/vilka av ingående parametrar vars osäkerheter innebär störts påverkan på slutresultatet utförs s.k. känslighetsanalyser. Enklare känslighetsanalyser kan man ofta själv utföra. Om det i ett matematiskt uttryck t.ex. ingår parametrar som beror av kvadraten eller kubiken på något inser man ganska snabbt att variationer i dessa parametrar slår mycket på slutresultatet. För vissa beräkningar och bedömningar blir känslighetsanalysen ganska avancerad varför det utvecklats datormodeller som man kan ta hjälp av. När man väl valt vilka parametrar som bör analyseras vidare finns det olika metoder för att beakta osäkerheter vid riskanalyser. En av de enklare metoderna är att som tidigare nämnts vara mycket konservativ vid val av data och därmed vara på säkra sidan. Ett extremt exempel på detta är worst case. En annan och mer sofistikerad metod är att dela upp en skadehändelse i olika utfall enligt händelseträdsprincipen. Metoden kan liknas vid att i händelseträdet i figur 3.5 koppla på ytterligare grenar med t.ex. stort, mellan och litet utsläpp, eller någon annan parameter som är av intresse t.ex. utsläppsriktning, vindriktning, tid på dygnet m.m. Genom att uppskatta sannolikheterna för de olika utfallen samt beräkna konsekvenserna av dessa kan resultatet på samma sätt åskådliggöras i en FN-kurva, skillnaden blir dock ofta en kurva med finare trappsteg. Osäkerheterna blir med denna metod betydligt mindre än om endast ett dimensionerande skadefall antas. I de mer avancerade metoderna utförs noggranna studier av variationen i ingångsparametrar och utifrån detta skapas sannolikhetsfördelningar. Genom att låta datormodeller genomföra statistiska beräkningar på de bildade uttrycken framgår frekvenser och konsekvenser också i form av sannolikhetsfördelningar. Genom att använda denna modell tenderar resultatet att framträda i form av en kontinuerlig FN-kurva, se figur 3.9 nedan. 16 Frantzich. H, Uncertainty and risk analysis in fire safety engineering, akademisk avhandling, Institutionen för brandteknik, Lunds tekniska högskola, Lunds Universitet, Lund 1998 17 Davidsson. G m.fl., Värdering av risk, Det Norske Veritas, Statens räddningsverk, Karlstad 1997 19

Frekvens [per år] 1,0E-03 FN-kurva 1,0E-05 Samhällsrisk 1,0E-07 1,0E-09 1 10 100 1000 Antal döda Figur 3.9. Exempel på kontinuerlig FN-kurva erhållen genom datorsimulering Metoder för att samtidigt åskådliggöra osäkerheten såväl när det gäller sannolikhet/frekvens som konsekvens kallas för tvådimensionell osäkerhetsanalys. En sådan analys resulterar i att riskbilden kan åskådliggöras i form av s.k. osäkerhetsytor i riskmatriser och FN-kurvor. I figur 3.10 nedan åskådliggörs resultatet av att dimensionera med respektive utan beaktande av osäkerheter. Alternativet längst till höger i bilden visar vad som kan hända då osäkerheter ej beaktas, d.v.s. risknivån blir okänd och kan således vara acceptabel eller oacceptabel. Det vänstra alternativet visar dimensionering efter worst case. Metoden går ut på att överdimensionera så att en acceptabel risk erhålls oavsett osäkerheter. Denna metod ger ett ur risksynpunkt positivt resultat men kan knappast anses kostnadseffektiv. Det mittersta alter-nativet får anses utgöra exempel på dimensionering efter att en osäkerhetsanalys utförts. Riskavstånd och åtgärder kan då utifrån osäkerhetsanalysen planeras optimalt. Dimensionering efter worst case Acceptabel risk Dimensionering med beaktande av osäkerheter Dimensionering utan beaktande av osäkerheter Ej acceptabel risk = Osäkerhetsintervall Figur 3.10. Resultat av olika sorts dimensionering (bildidé 18 ). 18 Lundin. J, Institutionen för brandteknik, Lunds tekniska högskola, Seminarium vid Brandforsk, Stockholm, 001123 20

4 RISKHÄNSYN I FYSISK PLANERING I detta kapitel redovisas den lagstiftning som tolkats som tillämplig för riskhänsyn i planprocessen. Vidare diskuteras hur en effektiv hanteringsgång för riskhänsyn kan skapas, vem som bör ansvara för vad i denna process samt i vilka skeden detta bör ske. Riskhänsyn i den fysiska planeringen har länge varit eftersatt och riskfrågor har därmed haft en undanskymd roll. Under senare år har riskhantering blivit ett allt viktigare inslag i den fysiska planeringen. En orsak kan vara att det är svårt att hitta mark i tätorterna som är lämplig för bebyggelse och att den mark som finns att tillgå ofta ligger nära eller inom riskområden, t.ex. hamnområden, industriområden, invid större vägar och järnvägar. För att risker ska beaktas tidigt i planprocessen och för att denna hantering ska bli effektiv, krävs förutom välgjorda riskanalyser att roller och ansvar för planprocessens aktörer är kända. Det är även viktigt att det finns en uttalad struktur för hur samspelet mellan aktörerna ska bedrivas. 4.1 TILLÄMPLIG LAGSTIFTNING Nedan redovisas den lagstiftning som bedöms vara tillämplig vid beaktandet av risker i den fysiska planeringen. Med hänvisning till projektets avgränsningar sker redovisningen främst med avseende på människors hälsa och säkerhet. Vidare finns ett antal speciallagstiftningar som indirekt eller direkt leder till riskhänsyn i den fysiska planeringen även om det inte sker genom den kommunala planprocessen. Exempel på sådan lagstiftning är Lagen om brandfarliga och explosiva varor. 19 4.1.1 Plan- och bygglagen Plan- och bygglagen (PBL) 20 innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Syftet med lagen är att: främja en samhällsutveckling med jämlika och sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. /PBL 1 kap. 1 / PBL ger bl.a. möjligheter att föreskriva att byggnader och anläggningar skall vara utformade och utförda på ett för platsen och omgivningen lämpligt sätt, så att risker för skador genom t.ex. brand, skred, översvämning eller förändrad grundvattennivå motverkas. I PBL anges bl.a. följande: Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa /PBL 2 kap. 3 / Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser /PBL 2 kap. 4 / Vidare står det i 12 kap. 1 angivet att länsstyrelsen ska pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. 19 Lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 20 Plan- och bygglagen (1987:10) 21

Enligt PBL ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller byggnader som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållning med mark och vatten. Det uttalade syfte med MKB är att ge en samlad bedömning av planens inverkan på dessa faktorer. 5 kap 18 2 stycket PBL: En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållning med mark och vatten och andra resurser. I Boken om MKB för detaljplan 21 redovisar Boverket frågor vars svar kan fungera som hjälp till när en MKB bör upprättas för detaljplaner. Nedan återges exempel på dessa frågor. Kommer planen att medföra eller medge att: skyddade eller särskilt viktiga miljöer för kultur, natur eller rekreation berörs? stads- eller landskapsbilden påverkas? risk ökar för allvarliga olyckor? många människor berörs; finns det risk för ohälsa, otrygghet eller oro? Den del av MKB:n som avser att redovisa effekterna på hälsa och säkerhet kan redovisas i form av en riskanalys. Olycksrisker kan ensamma vara skäl för att planens genomförande anses medföra en betydande påverkan. Exempel på plansituationer där olycksrisker kan vara skäl för att MKB krävs, är bebyggelse intill transportleder för farligt gods, bebyggelse intill riskfylld industri/verksamhet, bebyggelse inom områden med risk för ras, skred och översvämningar mm. 22 Kommentar Kommunfullmäktige (KF) i Stockholm stad har beslutat att en MKB alltid ska upprättas för detaljplaner inom staden. 4.1.2 Miljöbalken Syftet med Miljöbalken (MB) 23 är bl.a. att den ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. I MB regleras också kravet på MKB för vissa verksamheter. Enligt MB är MKB:s syfte: Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor dels Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. /MB 6 kap. 3 / Stadsbyggnadsnämnden svarar för att MKB tas fram i detaljplanearbetet, vid andra typer av MKB är det innehavaren av aktuell verksamhet som ansvarar för framtagandet. MB är således enbart tillämplig för planprocessen avseende kap 3 och 4, i övrigt lyder PBL och MB parallellt, t.ex. vid planläggning av tillståndspliktiga verksamheter. 21 Boverket, Boken om MKB för detaljplan, Karlskrona 2000 22 Räddningsverket, Olycksrisker och MKB, Karlstad 2001 23 Miljöbalken (1998:808) 22

4.1.3 Räddningstjänstlagen I 7 räddningstjänstlagen 24 framgår kommunens ansvar för att förebygga bränder och skador till följd av brand. Vidare skall kommunen främja annan olycksförebyggande verksamhet. Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. /Räddningstjänstlagen 7 / Paragrafen kan i princip tolkas vara tillämplig för riskhänsyn i planprocessen, men denna tolkning framgår ej av förarbeten eller av skriften Lagkommentar Räddningstjänst 25. I förslaget 26 till reformerad räddningstjänstlag görs dock vissa förtydliganden avseende ansvar för olycks- och skadeförebyggande åtgärder, vilket ytterligare förstärker tolkningen av nuvarande 7. Kommunen skall främja trygghet och säkerhet för dem som vistas i kommunen. Därvid skall kommunen svara för att förebyggande åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks. Kommunen skall också vara verksam för skydd mot andra olyckor än bränder, utan att det påverkar det ansvar som åvilar någon annan. Kommunen skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet. /3 kap. 1 / 4.1.4 Diskussion Att riskhänsyn regleras i lagstiftning är tydligt liksom att det primärt är kommunens ansvar. För att detta ska kunna göras på ett tids- och kostnadseffektivt sätt måste frågorna tidigt tas upp till diskussion och hanteras kompetent. 4.2 AKTÖRER I PLANPROCESSEN OCH DERAS ANSVAR VID RISKHÄNSYN Det finns ett stort antal grupper i samhället som kan klassas som aktörer i planprocessen. När det konkret gäller aktörer vid riskhänsyn i detaljplaneprocessen är urvalet mindre. I första hand anses nedanstående aktörer vara av intresse att studera när det gäller deras roll och ansvar vid riskhänsyn i planprocessen. Diskussionen förs utifrån situationen i Stockholm stad. Stadsbyggnadsnämnden Miljö- och hälsoskyddsnämnden Brand- och räddningsnämnden Gatu- och fastighetsnämnden Länsstyrelsen i Stockholms län Byggherrar och konsulter 4.2.1 Stadsbyggnadsnämnd/-kontor Vid planläggning berörs ett stort antal sakfrågor och kunskapsområden. Stadsbyggnadsnämnden/-kontoret kan av naturliga skäl inte själva stå för expertkunskap inom alla de olika områdena. Enligt PBL är de emellertid ansvariga för att ha tillgång till den särskilda kompetens som de behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. 24 Räddningstjänstlagen (1986:1102) 25 Lagkommentar Räddningstjänst, Svenska brandförsvarsföreningen, Stockholm 1999 26 Reformerad räddningstjänstlagstiftning, SOU 2002:10, Stockholm 2002 23

11 kap. 4 PBL: Byggnadsnämnden skall till sitt biträde ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredställande sätt. Stadsbyggnadskontorets roll är därför till stor del att samordna de olika ingående aktörernas intressen och kunskaper och att därefter utarbeta beslutsunderlag till Stadsbyggnadsnämnden. I och med att PBL enligt tidigare reglerar riskhänsyn och Stadsbyggnadsnämnden svarar för att lagens intentioner följs, tyder det på att Stadsbyggnadsnämnden även har ett stort övergripande ansvar för att riskhänsyn tas i samband med fysisk planering. 4.2.2 Miljö- och hälsoskyddsnämnd/- förvaltning När en MKB ska tas fram för en detaljplan är det Stadsbyggnadskontoret som ger miljöförvaltningen uppdraget att ta fram ett MKB-underlag. Uppdraget ges tidigt och ej via planprocessens remissförfarande. Underlaget kan ses som en kravspecifikation för vad miljöförvaltningen vill att MKB:n ska innehålla. Underlaget utgörs av en inventering av vilka miljökonsekvenser planförslaget kan innebära och tas fram i samarbete med bl.a. Stadsbyggnadskontoret. Även andra förvaltningar, däribland brandförsvaret, kan vara tillfrågade i samband med framtagandet. Miljöförvaltningen har också rollen som granskare av MKB:n, huvuddelen av det arbetet sker i programskedet. 27 Miljöförvaltningens skyldighet att medverka i planläggningsfrågor var tidigare lagstadgad i Hälsoskyddslagen. MB som 1999 ersatte Hälsoskyddslagen saknar motsvarande paragraf. 28 Miljöförvaltningens skyldighet att medverka i planprocessen regleras dock genom stadens reglemente. Trots att Miljöförvaltningens verksamhetsområde enligt reglementet omfattar miljöbalksfrågor, till vilka riskhänsynsfrågor anses höra, är bedömningen att Miljöförvaltningen inte primärt bör ansvara för fackfrågor som till vardags hanteras av brandförsvaret/räddningstjänsten. 4.2.3 Stockholms brandförsvar I Stockholm är brandförsvaret remissinstans i detaljplaneprocessens program- och samrådsskede. Liksom Miljöförvaltningen saknar brandförsvaret dock lagstadgat stöd för tidig medverkan i planprocessen. Enligt tidigare 29 ska kommunen verka för att förebygga brand och olyckor till följd av brand samt främja annan olycksförebyggande verksamhet. Tillsynen för att lagen efterlevs vilar enligt räddningstjänstlagen på Brand- och räddningsnämnden. Ett direkt övergripande lagligt ansvar för riskhänsyn i planprocessen framgår alltså inte av lagstiftningen eller av dess tolkningar. Dock borde (författarens tolkning) räddningstjänsten anses ha ett visst ansvar enligt andra stycket i 7, att t.ex. vid remissärenden i planprocessen yttra sig över risker man upptäcker eller anses ha kompetens för att upptäcka. Att riskhänsyn/aktivt deltagande i planprocessen traditionellt sett oftast inte ansetts ligga inom räddningstjänstens normala verksamhetsområde kan exemplifieras av Malmö kommun. Där har Malmö brandkår erhållit extra resurser för att ha möjlighet att kunna ta på sig ett aktivt deltagande i planprocessen. 30 27 Samtal med Bo Ekstam 000907, Miljöförvaltningen i Stockholm 28 Boverket, Boken om MKB i detaljplaner, Karlskrona 2000 29 Räddningstjänstlagen (1986:1102), 7 24

4.2.4 Gatu- och fastighetskontoret Markförvaltning är en av Gatu- och fastighetskontorets huvuduppgifter. Närmare 70 procent av marken inom Stockholms stads gränser ägs av staden och förvaltas av kontoret. Gatu- och fastighetskontoret ansvarar dessutom för exploatering av bostads- och arbetsplatsområden och för upplåtelse av stadens mark för bostäder, arbetsplatser och tillfälliga evenemang. Gatu- och fastighetskontoret har inget utpekat övergripande ansvar för riskhänsyn i samhällsplaneringen. Genom att de förvaltar övervägande delen av den totala markytan inom staden och står bakom stor del av stadens exploatering är de dock en mycket viktig aktör för riskhänsyn i planprocessen. Med en högre kunskap om riskhänsyn skulle Gatu- och fastighetskontorets markhänvisningar till byggherrar kunna styras i ett tidigt skede. Det skulle medföra en klar förbättring såväl för riskhänsyn som för planeringsarbetet i stort. 4.2.5 Länsstyrelsen I den fysiska planeringen ska länsstyrelsen tillvarata statens intressen och samordna de statliga myndigheternas planeringsunderlag samt bistå kommunerna med råd och rekommendationer. Ett exempel på sådana råd är rapporten Riskhänsyn vid ny bebyggelse 31, (Länsstyrelsen i Stockholms län) vilken bl.a. föranlett detta projekt. Länsstyrelsen är även regional tillsyns-/ tillståndsmyndighet i vissa frågor som rör fysisk planering och markanvändning. Länsstyrelsen ska i ett tidigt skede av arbetet med detaljplaner uppmärksamma kommunen på bl.a. riskfrågor och medverka till lösningar. I samrådsyttrandet ska länsstyrelsen ge tydliga besked om sin inställning och i samband med utställning meddela kommunen om det finns risk för ingripande från länsstyrelsens sida. Länsstyrelsen ska enligt PBL (12 kap. 1 ) pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det t.ex. kan befaras att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Detta bör dock vara en sistahandslösning. 32 I enlighet med PBL (12 kap. 3 ) ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut i dess helhet, om något förhållande som avses i 1 föreligger. Länsstyrelsen har även rätt att undanta delar av en detaljplan. 33 Sammanfattningsvis har således Länsstyrelsen ett ansvar att: bistå kommuner med råd och underlag företräda och samordna statens intressen i den kommunala planeringen efter överklagande eller på eget initiativ pröva kommunens beslut om planer 4.2.6 Byggherrar I Stockholm är trycket på nya bostäder, kontor m.m. mycket stort varför planbeställningar och förfrågningar till stor del inlämnas av byggherrar/markägare själva utan att kommunen behöver föreslå utnyttjande av marken. Det framgår inte att byggherrarna har något uttalat lagligt ansvar för riskhänsyn i detaljplaneprocessen. I steget efter, då byggprocessen träder in, har dock byggherrarna allt ansvar. De ska då bl.a. se till att de uppfyller kraven utifrån de i 30 Samtal med P-E Ebbeståhl 000920, Malmö brandkår 31 Länsstyrelsen i Stockholms län, Riskhänsyn vid ny bebyggelse, Rapport 2000:01, Stockholm 2000 32 Boverket, Länsstyrelsen och den fysiska planeringen, Karlskrona 1990 33 Institutionen för fysisk planering och byggteknik, Högskolan i Karlskrona/Ronneby, Strömgren. M, Riskhantering och fysisk planering, Räddningsverket, 1997 25

detaljplanen angivna planbestämmelserna, där bl.a. riskreducerande åtgärder skrivs in i dagsläget. Även om det kan konstateras att byggherrarna inte har något uttalat lagligt ansvar för att riskhänsyn initieras bör det ändå ligga i deras egenintresse att objekt placeras och utformas rätt redan från början. Alla ändringar och förseningar i planarbetet medför merkostnader för byggherren, dessa blir dessutom större ju senare i planeringsprocessen ändringarna sker. 4.2.7 Konsulter I vissa situationer kopplas konsulter in för att upprätta MKB och/eller riskanalyser. Konsulterna bekostas i vissa fall av planbeställaren och i andra fall av kommunen (d.v.s. när kommunen inte är planbeställare). Konsulternas roll i arbetet med riskhänsyn i detaljplaneprocessen är att undersöka vilka konsekvenser planförslaget har på människors säkerhet. Dessa undersökningar sker antingen som MKB eller som separata riskanalyser och utgör underlag till beslut. Vad har då dessa konsulter för ansvar när det gäller riskhänsyn i detaljplaneprocessen? Det ansvar som faller på kontrakterade konsulter är mer av arten kunskapsansvar, t.ex. att endast ta på sig uppdrag de besitter kompetens för samt att kvalitetssäkra sitt arbete, vilket således inte skiljer sig från andra aktörers generella ansvar. Kompetensfrågan är bl.a. viktig vid upphandling av MKB i de fall det bestäms att dessa ska innehålla såväl riskanalyser av miljö och hälsa som säkerhet. Det är inte säkert att en miljökonsult besitter en riskkonsults kunskaper och vice versa. 4.3 HANTERINGSGÅNG VID RISKHÄNSYN I DETALJPLANEPROCESSEN För att kunna ta hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet i detaljplaneprocessen är det viktigt att dessa frågor tas upp i ett tidigt skede av processen. Riskhänsynsprocessen har ofta startat först när brandförsvaret eller Länsstyrelsen yttrat sig efter att ha fått ta del av planärendet i program- eller plansamrådet. Från förstudien till denna tidpunkt kan det gått uppemot ett år eller mer. Det säger sig självt att åtgärder som skall utföras så pass sent i processen med stor sannolikhet möter mycket hårt motstånd alternativt anses oskäliga ur kostnadssynpunkt. I det följande avsnittet presenteras förslag till hanteringsgång för riskhänsyn utifrån tidigare diskussion kring aktörers roller och ansvar. 4.3.1 Förslag till hanteringsgång Eftersom det i Stockholm redan finns en genomarbetad integrerad MKB- och detaljplaneprocess är slutsatsen att det finns stora fördelar om denna även kan inkludera riskhänsynsprocessen. Brandförsvaret kan då med den föreslagna hanteringsgången komma in tidigt i processen och därmed belysa riskfrågor i ett tidigare skede än idag. Genom att dela upp arbetet med MKB-underlag i två delar på två separata förvaltningar, Miljöförvaltningen (miljö- & hälsofrågor) och brandförsvaret (risk- & säkerhetsfrågor), kommer respektive förvaltning ansvara för områden för vilka de primärt besitter kompetens. I figur 4.1 redovisas hanteringsgången för riskhänsyn integrerad med MKB- och planprocessen. 26

1 Planbeställning Förstudie SBK + MF + SSBF Miljöbedömning samt grov riskinventering SBK Beställning av MKBunderlag avseende miljö, hälsa och säkerhet 3 Start-PM SBN Beslut om fortsatt planarbete Förslag till program upprättas Upprättande av MKB, konsult har kontakt med SSBF och MF, 5 6 Förslag till samrådsplan upprättas Eventuella kompletteringar och korrigeringar av MKB Plansamråd Ny remissrunda med yttrande av bl.a. SSBF, LST och MF Detaljplan Slutlig planförslag inkl. planbestämmelser SSBF MKB-underlag Avseende säkerhet MF MKB-underlag Avseende Miljö & hälsa 4 Programsamråd Remissrunda med yttrande av bl.a. SSBF, LST och MF 7 Utställning SBN Godkännande av plan 2 SBK Sammanställning av MKB-underlag SBN Beslut om fortsatt planarbete KF Antagande av plan Tidig medverkan samt råd och hjälp till kommunen. Eventuellt prövande av planen, på eget eller överklagandes initiativ. Länsstyrelsens medverkan till riskhänsyn i detaljplaneprocessen Figur 4.1. Schematisk bild av föreslagen hanteringsgång för riskhänsyn i detaljplaneskedet i Stockholm stad. Förslaget till hanteringsgång är baserat på det normala förfarandet av detaljplaner. Vid enkelt förfarande måste en viss anpassning av modellen ske för att stämma överens med den då aktuella processen. Man kan dock för dessa situationer även ställa sig frågan huruvida ett förfarande skall klassas som enkelt om svårare fall av risker ingår. Nedan redovisas den föreslagna hanteringsgången steg för steg (1-7). Redovisningen sker utifrån de förutsättningar som är aktuella inom Stockholm stad, men kan troligen även tillämpas generellt med små justeringar. 4.3.1.1 Förstudie (1) I dagsläget har Stockholms brandförsvar ett avtal som medför att man varje vecka har en stående tid hos stadsbyggnadskontoret där man hjälper till med rådgivning gällande byggnadstekniskt brandskydd. På motsvarande sätt skulle riskbedömningarna i planprocessens förstudie kunna gå till. Planhandläggarna skulle därmed få möjlighet att under strukturerade former diskutera och ta upp påbörjade ärenden med brandförsvaret. Som första underlag till dessa diskussioner är en kommunal riskinventering/gis-kartor alt. räddningstjänstens lokalkännedom om riskobjekt. På detta sätt får stadsbyggnadskontoret hjälp med det tidiga bedömningsarbetet och riskhänsynen kommer igång på allvar tidigare än i dag. Finner brandförsvaret med denna metod planförslag som uppenbart är direkt olämpliga ur risksynpunkt, har Stadsbyggnadskontoret möjligheten att i ett tidigt skede avbryta eller ändra planen, något som är mycket svårt när processen är långt gången. 27

Kommentar Stockholms brandförsvar har under tiden 2001-2003 genomfört en databasbaserad riskinventering, vilken finns att tillgå i GIS, figur 4.2. För tillfället undersöks möjligheterna för övriga kommunala förvaltningar att få tillgång till denna information. Med denna metod skulle t.ex. stadsbyggnadskontoret själva kunna undersöka markområden och ta kontakt med brandförsvaret vid planläggning intill kända riskobjekt. Figur 4.2. Exempel på hur information kring riskobjekt och riskområden ser ut i Stockholms brandförsvars GIS-applikation. 4.3.1.2 MKB-underlag/riskanalysunderlag (2) Stadsbyggnadskontoret beställer idag ett MKB-underlag från Miljöförvaltningen. Beställningen sker skriftligt och innehåller bl.a. en kort beskrivning av projektet. MKB-underlaget utarbetas av Miljöförvaltningen och innehåller bedömningar rörande de viktigaste frågorna avseende hälsa, säkerhet, miljö, hushållning med resurser, platsens begränsningar, vilka utredningar som behövs och till sist troligt behov av skyddsåtgärder. På samma sätt och i samma tidsskede bör brandförsvaret i framtiden få beställningar om underlag för riskhänsyn. Underlaget för riskhänsyn bör innehålla: en grov inventering av de risker som kan påverka den planerade bebyggelsen en bedömning över projektets genomförbarhet och behov av eventuella skyddsåtgärder en planspecifik kravspecifikation för det fortsatta riskanalysarbetet Förslaget är således att det totala MKB-underlaget består av två separata underlag (miljö & risk). Det slutliga MKB-dokumentet bör dock endast bestå av en samlad handling. Det kan emellertid i detta dokument räcka med att resultatet/sammanfattningen från riskanalysen inkluderas och därefter hänvisa till den fristående riskanalysen. Den grova riskinventeringen som föreslås ingå i underlaget bör endast ses som vägledande för det fortsatta arbetet och ej som fullständig. 28