Redovisning av regeringsuppdrag miljöskadliga subventioner

1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY SKRIVELSE 2014-04-02 Ärendenr: NV-00641-14 Miljödepartementet 103 33 Stockholm Redovisning av regeringsuppdrag miljöskadliga subventioner 1. Uppdraget Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för 2014 fått i uppdrag att kartlägga icke-skatterelaterade miljöskadliga subventioner inom vårt verksamhetsområde. I uppdraget ingår att stödja andra myndigheter med ansvar inom miljömålsystemet när de genomför motsvarande uppdrag. Ett stöd är den handledning Kartläggning av potentiellt miljöskadliga subventioner som Naturvårdsverket tog fram 2013 på uppdrag av regeringen. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 15 april 2014. 2. Kartläggningen Genomförande Kartläggningen av icke-skatterelaterade miljöskadliga subventioner har genomförts av Naturvårdsverkets Enhet för samhällsekonomiska analyser under ledning av Enheten för regeringsuppdrag och remisser under januari mars 2014. Kartläggningen har utgått från Naturvårdsverkets handledning Kartläggning av potentiellt miljöskadliga subventioner. Kartläggningen har genomförts i fem faser: 1. Identifiering Vilka subventioner administrerar Naturvårdsverket? Vilka av dessa kan vara miljöskadliga? 2. Beskrivning Vad är subventionens syfte? Vem gynnas av subventionen? 3. Bedömning Uppfyller subventionen sitt syfte? Hur påverkar subventionen miljön? 4. Utveckling Hur kan subventionens negativa miljöpåverkan minskas? 5. Redovisning BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

NATURVÅRDSVERKET 2(5) Vid bedömning av potentiell miljöskadlighet har hänsyn även tagits till omfattningen på den eventuella miljöskadan. Där den eventuella miljöskadan bedömts som ringa har ingen mer omfattande bedömning genomförts. Definitioner Definitionerna av miljöskadlig subvention har utgått från Naturvårdsverkets handledning. En subvention definieras i denna kartläggning som: Utbetalning från myndigheten till företag, individer, organisationer, kommuner eller landsting i syfte att främja en viss typ av konsumtion eller produktion. 1 Utöver dessa budgetrelaterade subventioner har i enlighet med rekommendationerna i handledningen undantag från regler, begränsat försäkringsansvar och handels-/certifikatsystem inkluderats i kartläggningen. En miljöskadlig subvention definieras här enligt OECD:s definition 2 : En subvention kan definieras som miljöskadlig om den uppmuntrar till att mer miljömässig skada sker än vad som hade varit fallet utan subventionen. Resultat från kartläggningen Identifierade subventioner Totalt har fyra utbetalningar och ett handelssystem administrerade av Naturvårdsverket identifierats som subventioner enligt definitionen ovan, se tabell 1 nedan. Två subventioner bedöms inte påverka någon av aktiviteterna med negativ miljöpåverkan listade i handledningen och bedöms därför inte som miljöskadliga. Två subventioner kan visserligen ha en viss miljöpåverkan men då den bedöms som ringa har ingen vidare bedömning av dessa subventioner gjorts. Endast en av de identifierade subventionerna bedöms som potentiellt miljöskadlig: Gratis tilldelning av utsläppsrätter. Tabell 1. Subventioner administrerade av Naturvårdsverket. Subvention Pot. Motivering miljöskadlig Bidrag till ideella miljöorganisationer Anslag 20 1:2.6 Påverkar inga av aktiviteterna med negativ miljöpåverkan listade i Naturvårdsverkets handledning. Bidrag till kommunala och lokala naturvårdsåtgärder Anslag 20 1:3.2 Miljöforskningsbidrag Anslag 20 1:5.1 Stöd till friluftsorganisationer Anslag 17 13:4.10 Gratis tilldelning av utsläppsrätter inom EU ETS Ja Påverkar markanvändning men bedöms ha ringa negativa miljöeffekter. Påverkar inga av aktiviteterna med negativ miljöpåverkan listade i Naturvårdsverkets handledning. Påverkar markanvändning men bedöms ha ringa negativa miljöeffekter. Påverkar energianläggningars och energiintensiv industris utsläpp av växthusgaser. 1 Definitionen omfattar transfereringar till aktörer i och utanför Sverige. SCB använder samma definition i miljöräkenskaperna. 2 OECD (2002). Environmentally harmful subsidies: Barriers to sustainable development by David Pearce. OECD Workshop on Environmentally harmful subsidies. Paris 7-8 November 2002.

NATURVÅRDSVERKET 3(5) Beskrivning och bedömning av potentiellt miljöskadlig subvention Endast subventionen Gratis tilldelning av utsläppsrätter har bedömts som potentiellt miljöskadlig eftersom den påverkar energianläggningars och energiintensiva industrins utsläpp av växthusgaser. I tabell 2 nedan följer en mer detaljerad beskrivning och bedömning av subventionen. Tabell 2. Beskrivning och bedömning av Gratis tilldelning av utsläppsrätter Subvention Myndighet Beskrivning Gratis tilldelning av utsläppsrätter inom EU ETS Naturvårdsverket Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EU ETS) infördes 2005 och omfattar förbränningsanläggningar samt viss energiintensiv industri. EU ETS syftar till att minska utsläppen av växthusgaser på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Handel med utsläppsrätter ska göra det möjligt att minska utsläppen i det land och den sektor där det kostar minst. Utsläppshandel bygger på att ett tak sätts för de totala utsläppen. De företag som omfattas är skyldiga att övervaka och rapportera sina utsläpp samt överlämna utsläppsrätter motsvarande utsläppen. Systemet täcker cirka 45 % av EU:s samlade utsläpp av växthusgaser. Ungefär hälften av de utsläppsrätter som finns tillgängliga för handelsperioden 2013-2020 delas ut gratis utifrån EU-gemensamma riktmärken. Verksamheter som anses vara utsatta för risk för koldioxidläckage enligt Kommissionens (KOM) förteckning enligt artikel 10a.13 i handelsdirektivet 3 får (i princip) gratis tilldelning upp till 100 procent av aktuellt riktmärke. Övriga verksamheter får (i princip) en tilldelning som motsvarar 80 procent av riktmärket 2013 med successiv minskning till 30 procent 2020. För att inte den fria tilldelningen totalt sett skulle bli för hög beslutade dock KOM under hösten 2013 om korrektionsfaktorer för samtliga anläggningar. Det fick till följd att även industri som är utsatt för risk för koldioxidläckage får tilldelning lägre än riktmärket. För utsläpp från elproduktion ges ingen gratis tilldelning. Syfte Huvudsakliga syftet med EU ETS är att åstadkomma kostnadseffektiv minsking av utsläppen av växthusagser inom Europeiska unionen. Ett annat syfte är att utveckla utsläppssnål teknik. Syftet med subventionen, dvs gratis tilldelning, är att inte missgynna europeisk industri jämfört med industri utanför EU och att därmed undvika s.k. koldioxidläckage. Målgrupp Verksamhetsutövare inom energisektorn, energiintensiv industri samt viss annan industri med utsläpp av växthusgaser. Tid för införande Systemet infördes 1 januari 2005. En tredje handelsperiod inleddes 2013. Storlek För handelsperioden 2013-2020 delas det ut i storleksordningen 190 miljoner utsläppsrätter i Sverige. Med dagens värde på ca 6 /utsläppsrätt blir subventionen ca 1,3 miljarder SEK per år. 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

NATURVÅRDSVERKET 4(5) Måluppfyllelse Enligt Kommissionen finns ännu inga tecken på koldioxidläckage. 4 Dagens regler med gratis tilldelning verkar förhindra att läckage uppstår. Subventionens syfte kan därmed sägas vara uppfyllt så här långt. Miljöpåverkan Gratis tilldelning av utsläppsrätter har bedömts som potentiellt miljöskadlig eftersom det minskar incitamenten till utsläppsreduceringar hos de aktörer som ej behöver betala något pris för sina utsläpp. Det totala utsläppet av växthusgaser inom EU ETS bestäms dock av handelsdirektivet och påverkas inte av om utsläppsrätterna delas ut gratis eller inte. Utveckling Under de två första handelsperioderna, 2005-2007 och 2008-2012, delades i stort sett alla utsläppsrätter ut gratis. Under den tredje perioden delas ungefär hälften ut gratis. Utsläppstaket på EU ETS minskar med 1,74 % per år, vilket innebär att taket minskar med 21 % från 2005 till 2020. Den årliga minskningen kommer att fortsätta även efter 2020, men enligt förslaget till EU:s klimat och energipolitik till 2030 ska minskningen från och med 2021 vara 2,2 % per år. Om andelen utsläppsrätter som delas ut gratis också ska minska är för närvarande oklart. Kommissionen anger dock i förslaget till ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030 5 att system med gratis tilldelning kommer att behövas så länge det inte ställs jämförbara krav på utsläppsbegränsningar i andra ekonomier. Slutsats Subventionens syfte är att inte missgynna europeisk industri och att därmed undvika koldioxidläckage. Enligt kommissionen uppfyller subventionen sitt syfte. Subventionen minskar vissa aktörers incitament att reducera sina utsläpp. Det totala utsläppet av växthusgaser inom EU ETS bestäms dock av handelsdirektivet och påverkas inte av subventionen. Referenser http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/allocation/index_en.htm Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Commission Staff Document executive summary of the Impact Assessment for a policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. 4 Commission Staff Document executive summary of the Impact Assessment for a policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030. 5 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030.

NATURVÅRDSVERKET 5(5) Samlade slutsatser Naturvårdsverket har identifierat fem subventioner som myndigheten administrerar. Fyra av dem är direkta bidrag som utbetalas från myndigheten. Inget av dessa bidrag bedöms vara potentiellt miljöskadlig. Den femte subventionen som identifierats utgörs av gratis tilldelning av utsläppsrätter inom EUs system för handel med utsläppsrätter (EU ETS). Subventionen har bedömts som potentiellt miljöskadlig eftersom den minskar incitamenten till utsläppsreduceringar hos de aktörer som ej behöver betala något pris för sina utsläpp. Det totala utsläppet av växthusgaser inom EU ETS bestäms dock av handelsdirektivet och påverkas inte av om utsläppsrätterna delas ut gratis. Det är med andra ord inte givet att subventionen ger upphov till mer miljöskada än vad som hade varit fallet utan subventionen. 3. Stöd till andra myndigheter I regeringsuppdraget ingår att ge stöd till andra myndigheter inom miljömålssystemet när de kartlägger miljöskadliga subventioner inom sina verksamhetsområden. De myndigheter som fått i uppdrag att genomföra kartläggningen 2014 är förutom Naturvårdsverket Boverket, Havs och vattenmyndigheten samt Tillväxtverket. Utgångspunkten för stödet har utgjorts av den handledning Naturvårdsverket tog fram under 2013 och som beskriver hur kartläggningen och bedömningen går till. En webbsida med handledning och kontaktuppgifter för frågor har publicerats (www.naturvardsverket.se/subventioner). Personlig kontakt har tagits med respektive myndighet genom samrådsgruppen för samhällsekonomiska analyser (plattformen) och frågor har kontinuerligt besvarats per telefon och via mejl. De stödjande insatserna har utförts under perioden 13 januari till 15 april 2014. Frågorna från de andra myndigheterna har framför allt gällt vad som ska inkluderas i myndighetens ansvarsområde samt specifika frågor om vad som kan anses vara en subvention. Sammantaget har det varit förhållandevis få frågor från andra myndigheter. Uppdaterad handledning Med erfarenheterna från Naturvårdsverkets egen kartläggning och kontakterna med de övriga myndigheterna har Naturvårdsverket gjort justeringar i handledningen. En uppdaterad handledning, inklusive nytt exempel, publiceras på Naturvårdsverkets hemsida.