Avräkning av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod Redovisning av uppdrag från regeringen

Avräkning av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod Redovisning av uppdrag från regeringen Energimyndigheten dnr: 2014-3510 Naturvårdsverket dnr: NV-04509-14

Förord Sverige har ett åtagande om att minska sina utsläpp av växthusgaser under den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (KP1) sträckte sig över åren 2008-2012 och nu löper den så kallade avräkningsperioden. Under denna period ska alla länder med kvantifierade åtaganden redovisa med vilka typer av Kyotoenheter deras utsläpp under den första åtagandeperioden ska täckas. Den faktiska återlösen och annullering av Kyotoenheterna är planerad att ske under 2015-2016. Valet av vilka Kyotoenheter från det statliga innehavet som Sverige väljer att använda påverkar alternativen för hur landets olika åtaganden och mål på internationell, europeisk och nationell nivå, både till 2012 och till 2020, kan uppfyllas. Regeringen gav i juni 2014 i uppdrag till Naturvårdsverket och Statens energimyndighet att utarbeta ett underlag för de ställningstaganden som behövs inför redovisningen av Sveriges åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för perioden 2008 2012 under Kyotoprotokollet. Myndigheterna ska enligt uppdraget också redovisa det utsläppsutrymme som finns tillgängligt i relation till mål inom EU och nationellt. Genom denna gemensamma rapport redovisar Naturvårdsverket sin del av uppdraget som är att göra en sammanställning av Sveriges utsläpp av växthusgaser under den första åtagandeperioden och vilket utsläppsutrymme som finns tillgängligt. Statens energimyndighet redovisar sin del som är att redogöra för de regler och handlingsalternativ som finns för hur utsläppsutrymmet och det statliga innehavet av Kyotoenheter kan förvaltas. Arbetet med uppdraget och den gemensamma rapporten har bedrivits i nära samarbete mellan myndigheterna. Mikael Johannesson har varit projektledare för Naturvårdsverket. I uppdraget har från Naturvårdsverket även Elisa Abascal Reyes, Hanna Brolinson, Malin Kanth, Per Magdalinski och Ulrika Svensson deltagit. Andreas Åkerling har varit projektledare hos Statens energimyndighet. I uppdraget har även konsult från Gbg Law AB upphandlats för arbete med bl.a. juridiska aspekter och policyfrågor. Hanna-Mari Ahonen, Linda Backman, Joshua Prentice och Ulrika Raab hos Statens energimyndighet samt Reino Abrahamsson, Björn Boström, Pelle Boberg och Oskar Larsson hos Naturvårdsverket har bidragit med underlag och värdefulla synpunkter. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket, den 31 oktober 2014 2

Innehåll Sammanfattning... 5 Förkortningar... 9 Förteckning över olika typer av utsläppsrätter och enheter... 11 1 Inledning... 13 1.1 Uppdraget... 13 1.2 Bakgrund... 13 1.3 Genomförandet av uppdraget och rapportens innehåll... 13 2 Regelverk, åtaganden och mål... 15 2.1 Regelverk och åtaganden under FN... 15 2.2 Regelverk och åtaganden under EU... 16 2.3 Regelverk och åtaganden i Sverige... 20 2.4 EU:s mål till 2030 och 2050... 20 2.5 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer... 22 2.6 Överskott och prisutveckling... 24 2.7 Ekonomiska konsekvenser av överföring av enheter... 26 3 Sveriges register för utsläppshandel och avräkningsperioden... 28 3.1 Unionsregistret... 28 3.2 Avräkningsperioden... 29 4 Sveriges innehav av Kyotoenheter samt begränsningar... 31 4.1 Det statliga svenska innehavet av Kyotoenheter... 31 4.2 Carry-over... 35 4.3 Övriga begränsningar under Kyotoprotokollet... 38 4.4 Begränsningar inom EU... 41 4.5 Begränsningar inom Sverige... 43 5 Sveriges utsläpp av växthusgaser... 44 5.1 Utveckling av Sveriges växthusgasutsläpp år 1990-2012... 44 5.2 Utsläppen fördelade på de som omfattas av EU:s handelssystem och de som inte omfattas... 46 5.3 Scenarier för växthusgasutsläpp... 46 6 Utsläppsutrymme i relation till mål och åtagande... 49 6.1 Fullgörande under KP1... 49 6.2 Utsläppsutrymme under KP1... 50 6.3 EU-mål (-8 procent).... 51 6.4 Sveriges nationella mål 2008-2012... 53 7 Behov av ställningstaganden... 54 3

7.1 Behov av beslut av regering eller riksdag... 55 7.2 Möjliga alternativ för att täcka utsläppen under KP1... 55 7.3 Buffert... 58 7.4 Handlingsalternativ för de olika enhetstyperna... 58 8 Källförteckning... 65 Bilaga 1 Tabeller... 67 Bilaga 2 Regeringsuppdrag... 70 4

Sammanfattning Regeringen uppdrog i juni 2014 åt Naturvårdsverket och Statens Energimyndighet att utarbeta underlag för de ställningstaganden som behövs inför redovisningen av Sveriges åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för perioden 2008-2012 under Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar (Kyotoprotokollet). I uppdraget ingår att redovisa det utsläppsutrymme som finns tillgängligt enligt Kyotoprotokollet i relation till mål inom EU och nationellt. Vidare ska handlingsalternativ, regler och andra avväganden som styr utsläpputrymmets förvaltning redovisas (bilaga 2). Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (KP1) omfattade åren 2008 2012. Nu löper den så kallade avräkningsperioden då alla länder med ett kvantifierat åtagande under KP1 ska återlösa Kyotoenheter i en sådan mängd att det motsvarar respektive lands utsläpp under KP1. Den faktiska återlösen av enheter är planerad att ske under 2015. Sverige har ett statligt innehav av AAU, CER, ERU och tcer från KP1 och kommer att få RMU från KP1 utfärdade under avräkningsperioden. 1 Alla dessa enhetstyper kan användas för återlösen för åtagandet under KP1 medan det för vissa av enheterna finns politiska och/eller rättsliga begränsningar för användning för det nationella målet för 2008 2012, det internationella åtagandet under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod (KP2) och för det nationella etappmålet till 2020. Genomgången i denna rapport visar att Sveriges utsläpp under 2008 2012 sammantaget underskred landets Kyotoåtagande med god marginal och att Sverige därmed kommer att få ett överskott av Kyotoenheter jämfört med åtagandet. Sverige har fått cirka 375,2 miljoner AAU tilldelat för perioden 2008 till 2012. Cirka 112,4 miljoner AAU har avsatts för EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) och konverterats till EUA. Under EU ETS har sedan EUA, CER och ERU överlämnats motsvarande de utsläpp som gjorts. Dessa enheter är redan återlösta och bör per automatik räknas in i uppfyllandet av Sveriges åtagande under KP1 då EU ETS är ett gemensamt styrmedel inom EU och Sverige inte kan påverka storleken på återlösen som är kopplade till EU ETS. Sveriges tillgängliga mängd AAU för perioden 2008 till 2012 för den så kallade icke-handlande sektorn är cirka 261,9 miljoner. Utsläppen utanför handelssystemet uppgick under denna period till cirka 207,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Därutöver har Sverige varit värdland för två JI-projekt och därmed omvandlat cirka 1,3 miljoner AAU till ERU, vilket innebär att statens innehav av AAU minskat med motsvarande mängd. Detta gör att Sverige sammantaget har ett förväntat överskott på cirka 54,7 miljoner AAU jämfört med åtagandet under KP1. Sverige kommer också att få cirka 10,6 miljoner RMU utfärdade under avräkningsperioden. Genom det statliga svenska CDM- och JI-programmet förväntas Sverige i slutet av 2015 ha ett innehav på upp till 8,9 miljoner CER, 1,3 miljoner ERU och 0,03 miljoner tcer från KP1. 1 Se Förteckning över olika typer av utsläppsrätter och enheter för förklaring av förkortningarna. 5

Tabell 1. Sammanställning av måluppföljning för första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet, det nationella målet 2008 2012 samt innehav av Kyotoenheter SAMMANSTÄLLNING AV UTSLÄPP, MÅL OCH TILLGÄNGLIGA ENHETER Totalt för perioden 2008-2012 (miljoner ton koldioxidekvivalente r/miljoner enheter) Utsläpp Totala växthusgasutsläpp 305,5 Verifierade utsläpp inom ETS 98,3 Utsläpp utanför ETS 207,3 Mål, KP1 +4 % Tillgängliga AAU 261,9 Skillnad mellan mål och utsläpp (utanför ETS inklusive Kyotomekanismer), d.v.s. Sveriges överskott av AAU 54,7 Mål, nationellt -4 % Mål för utsläpp år 2008-2012 349,0 Tillgängliga enheter för åtaganden i det svenska registret AAU 261,9 ERU < 1,4 CER < 9,1 tcer 0,03 RMU 10,6 Vilka enheter ska användas för att täcka Sveriges utsläpp av växthusgaser för perioden 2008-2012? Två möjliga alternativ har identifierats för att klara Sveriges internationella åtagande och nationella mål under KP1. Antingen används bara AAU eller så används en kombination av enheter för återlösen. Enligt regelverket under Kyotoprotokollet kan alla typer av enheter användas för att täcka utsläppen. I artikel 6 och 17 i Kyotoprotokollet anges dock att de flexibla mekanismerna endast ska komplettera de inhemska åtgärderna. Sverige har också rapporterat till EU att Sverige i enlighet med politiska beslut kommer att klara åtagandet under KP1 med enbart inhemska åtgärder, det vill säga utan att använda reduktionsenheter för utsläppen i den icke-handlande sektorn. 2 Enligt Kyotoprotokollet måste Sverige bokföra aktiviteter i LULUCF-sektorn och 2 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2013. In accordance with article 3.2 under Council Decision No 208/2004/EC on a Mechanism for Monitoring Community Greenhouse Gas Emissions and for Implementing the Kyoto Protocol. Motsvarande rapportering har också lämnats in tidigare år (t.ex. 2011 och 2009). 6

därmed få RMU som skulle kunna användas för att klara åtagande under KP1. Utsläppen av växthusgaser har dock minskat så mycket så att RMU inte behöver användas. Enligt Tabell 1 behöver 207,3 miljoner enheter användas för att täcka Sveriges utsläpp och klara det internationella åtagandet under KP1 som innebär att Sveriges utsläpp inte får öka mer än 4,0 procent mellan 1990 och 2008 2012. Enligt det nationella målet för 2008 2012 ska dock utsläppen för Sverige vara minst 4,0 procent lägre än 1990 och ska nås utan användning av reduktionsenheter eller kolsänka. Hur ska resterande Kyotoenheter hanteras: sparas, säljas eller annulleras? Enligt gällande regler kan Sverige välja att antingen annullera, sälja eller spara överskottet. Det finns dock politiska och rättsliga restriktioner att ta hänsyn till. Tabell 2 sammanfattar vilka generella handlingsalternativ som finns för de olika enhetstyperna. Det finns dock inom enhetstyperna sådana som har särskilt ursprung och det finns begränsningar samt olika för- och nackdelar med handlingsalternativen beroende på enhetstyp. Tabell 2. Möjliga och icke möjliga alternativ för olika enhetstyper Åtgärd Möjligt Inte möjligt Annullera frivilligt Använda för internationella åtagandet för KP1 AAU, CER, ERU, tcer, RMU AAU, CER, ERU, tcer, RMU Använda för nationella målet för 2008 2012 AAU CER, ERU, tcer, RMU Använda för nationella målet för 2020 genom carry-over Använda för internationella åtagandet för KP2 genom carry-over Tidig annullering för nationella målet för 2020 Sälja AAU, CER, ERU AAU, CER, ERU AAU, CER, ERU, tcer, RMU AAU, CER, ERU, tcer, RMU tcer, RMU tcer, RMU Som utgångspunkt kan sägas att alla enheter som ingår i återlösen eller annulleras frivilligt gör att mängden enheter i systemet minskar och därmed minskar det totala utrymmet för utsläpp av växthusgaser. Bristen på breda och ambitiösa åtaganden i klimatförhandlingarna efter 2012 och finanskris är faktorer som bidragit till de stora överskott av utsläppsenheter som finns idag, vilket i sin tur har gjort att priserna på utsläppsrätter och Kyotoenheter har sjunkit kraftigt. Att minska mängderna enheter i systemet bidrar till att stärka systemets incitamentsstruktur och förutsatt att tillräckligt många länder och parter agerar för att minska överskottet kan det på sikt höja priserna. Generellt gäller att alla enheter från KP1 som istället sparas och används för någon typ av åtagande eller mål under KP2 innebär att utsläppsutrymmet ökar och att kommande åtaganden måste skärpas ytterligare om samma eller större utsläppsreduktion ska åstadkommas. 7

Behov av beslut av regering eller riksdag Det som sammanfattningsvis behöver beslutas av regering eller riksdag för att Sverige ska kunna avsluta KP1 och uppfylla det nationella målet och det internationella åtagandet för KP1 är: Beslut om vilka enheter som ska användas för avräkning för det internationella åtagandet för KP1. Beslut om vilka enheter som ska användas för avräkning för det nationella målet för 2008 2012. Beslut om carry-over ska användas för det statliga innehavet och i sådana fall vilka enheter som ska ingå. Beslut om carry-over ska vara möjlig för kontoinnehavare i det svenska KPregistret och i sådana fall för vilka. Beslut om vad som ska ske med de små mängder enheter med särskilda ursprung som finns i det svenska innehavet. Beslut om AAU ska sparas för motsvarande mängd annullerade RMU för oförutsedda händelser inom LULUCF-sektorn. Beslut om hela eller delar av överskottet av AAU, samt om hela eller delar av innehavet av CER, ERU, RMU och tcer ska annulleras frivilligt, användas för tidig annullering för det nationella målet för 2013-2020, för ESD innan avräkningsperioden slutförts eller om det ska säljas. Beslut om att ge Energimyndigheten i uppdrag att genomföra besluten. 8

Förkortningar AAU: tilldelad utsläppsenhet (Assigned Amount Unit), AEA: årlig utsläppsenhet (Annual Emission Allocation Unit), Allmän utsläppsrätt: även kallad EUA (European Union Allowance), Bördefördelningsbeslutet: Kommissionens beslut nr 2006/944/EG av den 14 december 2006 om fastställande av de respektive utsläppsnivåer som tilldelats gemenskapen och var och en av dess medlemsstater enligt Kyotoprotokollet i enlighet med rådets beslut 2002/358/EG, EUT L 358, 16.12.2006, s. 87 89. CAD: Compilation and Accounting Database, används för sammanställning av data under avräkningsperioden, CDM: Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling (Clean Development Mechanism), CER: certifierad utsläppsminskning (Certified Emission Reduction), CMP: klimatkonferensen i dess funktion som Kyotoprotokollets partsmöte (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol), COP: partskonferensen som är det högsta beslutande organet under Kyotoprotokollet (Conference of the Parties), Carry-over: den inväxling av AAU, CER och ERU från KP1 som kommer att göras runt slutet av 2016 för att göra enheterna giltiga under KP2, EUA: utsläppsminskningsenhet (European Union Allowance). Även kallad allmän utsläppsrätt, ERU: utsläppsminskningsenhet (Emission Reduction Unit), ESD: EU:s ansvarsfördelningsbeslut (Effort Sharing Decision), Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020, EUT L, 5.6.2009 s. 0136 0148, EU ETS: EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU Emissions Trading System), EU ETS fas II: handelsperioden 2008 2012, EU ETS fas III: handelsperioden 2013 2020, Frivillig annullering: slutligt avskaffande av en Kyotoenhet som görs utan redovisning mot utsläpp, Handelsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom 9

gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (text av betydelse för EES), EUT L 275, 25/10/2003 s. 0032 0046, Icke-handlande sektorn: de sektorer som inte ingår i EU ETS men som också omfattas av åtaganden om utsläppsminskningar, JI: Kyotoprotokollets mekanism för gemensamt genomförande (Joint Implementation), Kyotoprotokollet (KP): Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar, KP1: första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet, år 2008 2012, KP2: andra åtagandeperioden under Kyotoprotokollet, år 2013 2020, lcer: långsiktig certifierad utsläppsminskning (Long term Certified Emission Reduction), LULUCF: markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use, Land Use Change and Forestry), Registerförordningen: registerförordningen har omarbetats ett antal gånger men om inget annat dokumentnummer anges i texten avses nedan med registerförordningen Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/209/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011, EUT L 122, 3.5.2013, s. 1 59, RICE: Kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 av den 8 november 2013 om fastställande av rätten till internationella reduktionsenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, RMU: sänkkredit (Removal Unit), tcer: tillfällig certifierad utsläppsminskning (Temporary Certified Emission Reduction), UNFCCC: Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar (United Nations Framework Convention on Climate Change). Även sekretariatet under konventionen refereras till som UNFCCC, Utsläppsrätter för luftfart: de utsläppsrätter som tilldelas luftfartygsoperatörer inom EU ETS, Återlösenskonto: det konto i det svenska KP-registret dit alla enheter som ska användas för att uppfylla Sveriges åtaganden ska föras för avräkning mot utsläpp, Överlämnande: den överföring av enheter som verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer i EU ETS genomför för att kompensera sina utsläpp. 10

Förteckning över olika typer av utsläppsrätter och enheter Med KP1 avses i denna promemoria den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet och med KP2 den andra åtagandeperioden. Utsläppsrätter eller enheter från KP1 är de AAU, EUA eller utsläppsrätter för luftfart som har utfärdats av UNFCCC respektive EU för perioden 1 januari 2008 31 december 2012. Det är dessutom alla typer av reduktionsenheter, det vill säga CER, ERU, lcer, tcer och RMU, som representerar utsläppsminskningar som åstadkommits under samma period, även om enheterna kan ha utfärdats efter 2012. Utsläppsrätter eller enheter för KP2 är AAU, EUA, utsläppsrätter för luftfart och AEA som utfärdas av UNFCCC respektive EU för perioden 2013-2020 samt alla reduktionsenheter som genereras under den perioden. Utsläppsrätter eller reduktionsenheter som utfärdas för KP2 kan inte användas för åtaganden för KP1 eller för carry-over. Kyotoenheter för det internationella handelssystemet AAU (tilldelad utsläppsenhet Assigned Amount Unit): de internationella utsläppsenheter som tilldelas varje land med ett kvantifierat åtagande enligt Kyotoprotokollet. Varje sådant land har därmed ett innehav av AAU som ska återlösas efter varje åtagandeperiod för att täcka landets utsläpp. Beroende på hur stora ett lands utsläpp är i förhållande till dess åtagande kan de köpa in eller sälja AAU men handeln är i praktiken mycket begränsad. CER (certifierad utsläppsminskning Certified Emission Reduction): skapas och utfärdas av FN för utsläppsminskningar som uppnåtts genom CDM-projekt i utvecklingsländer. Utfärdande av CER innebär att det totala utsläppstaket höjs för de länder som har kvantifierade utsläppsåtaganden under Kyotoprotokollet, förutsatt att de väljer att använda enheterna. Genom att FN kontrollerar att CDMprojekten är additionella och att åstadkomna utsläppsminskningar i projekten är konservativt beräknade säkerställs dock att CDM-systemet inte leder till ökade utsläpp globalt (utan snarare en nettominskning). CER kan som utgångspunkt användas både i det internationella handelssystemet och i EU ETS samt för carryover men det finns olika begränsningar för CER från vissa typer av projekt, till exempel för förstöring av industrigaserna HFC-23 och N2O. ERU (utsläppsminskningsenhet - Emission Reduction Unit): skapas genom JIprojekt i länder med kvantifierade åtaganden och skiljer sig från CER genom att de inte ökar mängden enheter i systemet. Istället skapas de genom att värdlandet för projektet omvandlar delar av sina AAU till ERU. ERU kan liksom CER som utgångspunkt användas både i det internationella handelssystemet och i EU ETS samt för carry-over men i likhet med CER finns det begränsningar beroende på vilken typ av projekt de genererats från. lcer (långsiktig certifierad utsläppsminskning Long-term Certified Emission Reduction): representerar utsläppsminskningar från CDM-projekt som rör beskogning eller återbeskogning. En lcer är giltig till dess projektets 11

krediteringsperiod går ut och måste ersättas med en AAU, CER, ERU eller RMU innan giltighetstiden går ut. lcer kan inte användas i EU ETS eller för carry-over men däremot för ESD. Hittills har inga lcer utfärdats av FN då de få CDMprojekt som genomförts rörande beskogning eller återbeskogning har valt att använda tcers istället. RMU (sänkkredit Removal Unit): representerar utsläppsminskningar från Land Use, Land Use Change and Forestry-aktiviteter (LULUCF) i länder med åtagande om utsläppsbegränsningar under Kyotoprotokollet. Ett nettoupptag från LULUCF-aktiviteter resulterar i en Removal Unit (RMU) som kan läggas till den totala mängden AAU. De RMU som genererats under KP1 kommer att utfärdas under avräkningsperioden. RMU kan inte användas vare sig i EU ETS, ESD eller för carry-over utan endast i det internationella handelssystemet och för åtaganden under Kyotoprotokollet. tcer (tillfällig certifierad utsläppsminskning Temporary Certified Emission Reduction): representerar utsläppsminskningar från CDM-projekt som rör beskogning eller återbeskogning. tcer är ett alternativ till lcer men är bara giltiga till slutet av den åtagandeperiod som följer på den då de utfärdats. Varje tcer måste ersättas med en AAU, CER, ERU, RMU eller en annan tcer innan giltighetstiden går ut. tcer kan inte användas i EU ETS eller för carry-over men däremot för ESD. Utsläppsenheter inom EU ETS Allmän utsläppsrätt (även kallade EUA European Union Allowance): utsläppsrätt som utfärdas av EU och som endast kan användas i EU ETS. EUA i EU ETS motsvarar AAU i det internationella handelssystemet så att varje medlemsstat har ett innehav som är kopplat till dess åtagande. Medlemsstaterna tilldelar EUA till de verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer i landet som obligatoriskt omfattas av EU ETS och dessa kan sedan köpa alternativt sälja EUA beroende på hur många utsläppsrätter de behöver överlämna för att täcka sina utsläpp. Utsläppsrätter för luftfart: de utsläppsrätter som tilldelas luftfartygsoperatörer inom EU ETS och som motsvarar EUA för verksamhetsutövare. Utsläppsenheter inom ESD AEA (årlig utsläppsenhet Annual Emission Allocation Unit): enheter som utfärdas till medlemsstaterna av EU under perioden 2013-2020. Mängden AEA som tilldelas medlemsstaterna är kopplad till deras åtaganden under ESD. Länderna ska årligen med AEA täcka sina utsläpp från den icke-handlande sektorn. AEA kan endast hållas på konton i ESD-registret. 12

1 Inledning I detta kapitel beskrivs kort uppdraget, bakgrunden, genomförandet samt innehållet i rapporten. 1.1 Uppdraget Regeringen uppdrog i juni 2014 åt Naturvårdsverket och Statens Energimyndighet att utarbeta underlag för de ställningstaganden som behövs inför redovisningen av Sveriges åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för perioden 2008-2012 under Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar (Kyotoprotokollet). I uppdraget ingår att redovisa det utsläppsutrymme som finns tillgängligt enligt Kyotoprotokollet i relation till mål inom EU och nationellt. Vidare ska handlingsalternativ, regler och andra avväganden som styr utsläpputrymmets förvaltning redovisas. Naturvårdsverket har ett särskilt ansvar att redovisa en sammanställning av Sveriges utsläpp av växthusgaser under 2008-2012. Energimyndigheten har ett särskilt ansvar att redovisa information och alternativ för olika Kyotoenheter samt dess hantering i Sveriges nationella register. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 oktober 2014. 1.2 Bakgrund Sverige har ett åtagande om att minska sina utsläpp av växthusgaser under den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (KP1) sträckte sig över åren 2008 2012 och nu löper den så kallade avräkningsperioden då alla länder med kvantifierade åtaganden ska redovisa med vilka typer av Kyotoenheter deras utsläpp under åtagandeperioden ska täckas. Den faktiska återlösen och annulleringen av Kyotoenheterna är planerat att ske under 2015. Vilka Kyotoenheter från det statliga innehavet som Sverige väljer att använda påverkar Sveriges alternativ för att uppfylla olika åtaganden på internationell, europeisk och nationell nivå, både till 2012 och till 2020. 1.3 Genomförandet av uppdraget och rapportens innehåll Uppdraget har genomförts i ett nära samarbete mellan Naturvårdsverket och Statens energimyndighet. Kapitel 2 innehåller en genomgång av befintliga regelverk och åtaganden. Kapitel 3 beskriver de olika register som Sverige har enheter i samt vad som gäller under avräkningsperioden. I kapitel 4, 5 och 6 redovisas Sveriges innehav av Kyotoenheter, utsläpp och utsläppsutrymme i relation till Sveriges olika åtaganden och mål. I kapitel 7 jämförs Sveriges utsläpp under perioden 2008 2012 och det utsläppsutrymme det resulterar i med det statliga innehavet av olika typer av Kyotoenheter. Därefter redovisas de olika handlingsalternativ som finns för de olika enhetstyperna samt för- och nackdelar med olika handlingsalternativ. Det bör noteras att själva det praktiska genomförandet av avräkningsperioden och carry-over inte behandlas närmare i denna rapport utan målet har varit att redovisa 13

de utsläpp, det utsläppsutrymme och de enheter som är tillgängliga för uppfyllande av åtaganden samt vilka handlingsalternativ som finns för resterande enheter. 14

2 Regelverk, åtaganden och mål Sverige har flera mål och åtaganden att förhålla sig till: åtagandet under Kyotoprotokollet som medlemsstat i EU, mål inom EU och nationella mål för olika perioder. I detta kapitel redogörs för olika mål och åtaganden och vad som gäller för dessa. 2.1 Regelverk och åtaganden under FN Den globala klimatregimen kan sägas ha sin början 1992 då Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC), även kallad klimatkonventionen, antogs i Rio de Janeiro. Klimatkonventionen har som mål att undvika farlig påverkan på klimatsystemet. Vid den första konferensen för parterna till klimatkonventionen, som hölls i Berlin 1995, startade förhandlingarna om vad som två år senare skulle resultera i Kyotoprotokollet. Detta protokoll till klimatkonventionen är ett internationellt verktyg för att förhindra klimatförändringar och lindra dess effekter. Genom att ratificera protokollet har industriländer, eller annex 1-länder som de kallas i konventionen, åtagit sig bindande mål för begränsningar av växthusgasutsläpp. Sammantaget innebär dessa begränsningar att industriländernas totala utsläpp (inklusive USA som senare inte ratificerade protokollet) skulle minska med 5,2 procent i genomsnitt per år under den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet (KP1) 2008 2012 jämfört med utsläppsnivån 1990. Ländernas åtaganden varierar beroende på deras förutsättningar och förmåga att minska sina utsläpp. Alla länder med ett kvantitativ åtagande om utsläppsminskningar under KP1 tilldelades en mängd Assigned Amount Unit (AAU) som motsvarade den mängd landet fick släppa ut i ton koldioxidekvivalenter. Sverige tilldelades drygt 375 3 miljoner AAU för perioden 2008 2012. Denna tilldelning var baserad på målet att utsläppen under perioden skulle vara högst 4 procent högre än basårets utsläppsnivå. 4 För att Sverige skulle uppnå sitt Kyotomål fick de totala utsläppen för 2008 2012, exklusive Land Use, Land Use Change and Forestry-aktiviteter (LULUCF) 5, således inte överstiga cirka 375,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Enligt Kyotoprotokollet är det också obligatoriskt för Sverige att räkna med upptag och utsläpp i skog och mark i form av beskogning och avskogning som är en del av LULUCF-sektorn. Sverige har valt att inom ramen för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod även bokföra den frivilliga aktiviteten skogsbruk. För Sveriges del kommer både flexibla mekanismer och upptag och utsläpp i skog och mark kommer att bokföras under Kyotoprotokollets regelverk. 3 Den exakta siffran är 375 188 561 AAU. 4 För Sverige är basåret 1990 för alla växthusgaser utom fluorerade växthusgaser som har 1995 som basår. 5 Report of the review of the initial report of Sweden, FCCC/IRR/2007/SWE 19 November 2007. 15

I Doha 2012 enades parterna till Kyotoprotokollet om en andra åtagandeperiod, 2013 2020. Inför den andra perioden har flera parter som Ryssland, Japan, Nya Zeeland och Kanada meddelat att de inte kommer att ta på sig något åtagande under denna åtagandeperiod. EU:s åtagande för perioden är att minska utsläppen av växthusgaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990, vilket motsvaras av utsläppminskningarna av EU:s klimat- och energipaket. Alla parter till Kyotoprotokollet med ett åtagande har under andra åtagandeperioden fortsatt obligatorisk bokföring under artikel 3.3, beskogning och avskogning, samt obligatorisk bokföring av skogsbruk under artikel 3.4. Gasen NF3 finns också med i alla parters obligatoriska åtagande. Bokföringsreglerna för den andra åtagandeperioden är i dagsläget inte färdigförhandlade men beslut förväntas att tas på Kyotoprotokollets partsmöte i Lima 2014. 2.2 Regelverk och åtaganden under EU EU har valt som målsättning att begränsa den genomsnittliga globala temperaturhöjningen till högst 2 C jämfört med förindustriell nivå. EU:s målsättning om 2 C håller sig inom det lägsta av sex stabiliseringsscenarier som FN:s klimatpanel har granskat. 6 För att nå detta mål måste de globala utsläppen nå sin topp till 2020, för att sedan ungefär halveras till 2050 i förhållande till 1990 års nivå. Detta bedöms begränsa temperaturökningen till mellan 2 och 2,4 C på hundra års sikt samt begränsa havsvattennivåns höjning till mellan 0,4 och 1,4 meter jämfört med förindustriell nivå. Åtgärder och investeringar de närmaste 20 30 åren kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att nå de lägre stabiliseringsnivåerna. Under Kyotoprotokollet har parterna 7 satt ett kvantitativt och tidsbestämt globalt mål. EU har ett gemensamt åtagande om utsläppsbegränsningar för att nå sin del av det globala målet under KP1. EU15 8 ska till 2008 2012 minska sina globala utsläpp med 8 procent i jämförelse med basåret. 9 Detta åtagande fördelades mellan EU:s dåvarande 15 medlemsländer genom det så kallade bördefördelningsbeslutet, 10 som gällde 2008 till 2012. De andra medlemsländerna inom EU som inte ingår i EU 15 har i de flesta fall egna åtaganden under Kyotoprotokollet. 11 För perioden mellan 2013 och 2020 har EU, genom klimat- och energipaketet, beslutat att minska utsläppen till 2020 med 20 procent jämfört med 1990. Detta 6 FN:s klimatpanel 2007, syntesrapport, Rapport 5763, 2007 Naturvårdsverket. 7 Parter i detta sammanhang betyder de länder som har ratificerat protokollet. 8 I EU 15 ingår Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Tyskland, Spanien, Storbritannien, Sverige, Österrike. 9 Medlemsländerna inom EU har 1990 som basår för alla växthusgaser utom fluorerade växthusgaser utom Bulgarien (1988), Ungern (medel för 1985-1987), Slovenien (1986), Polen (1988) och Rumänien (1989). För fluorerade växthusgaser använder alla medlemsländer 1995 som basår utom Österrike, Kroatien, Frankrike, Italien och Slovakien som använder 1990 samt Rumänien som använder 1989. 10 Kommissionens beslut nr 2006/944/EG av den 14 december 2006 om fastställande av de respektive utsläppsnivåer som tilldelats gemenskapen och var och en av dess medlemsstater enligt Kyotoprotokollet i enlighet med rådets beslut 2002/358/EG, EUT L 358, 16.12.2006, s. 87 89. 11 Endast Cypern och Malta har inte något åtagande under Kyotoprotokollet. 16

åtagande är fördelat mellan dels de utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, dels de 27 EU-medlemsländernas utsläpp från verksamheter som inte ingår i EU:s handelssystem. Fördelningen av utsläppsminskningen mellan medlemsländerna av dessa utsläpphar skett inom ramen för ansvarsfördelningsbeslutet eller Effort Sharing Decision (ESD) 12, se Figur 1. Figur 1. Fördelning av utsläppsminskningsmål till 2020 inom EU på utsläpp som omfattas av EU ETS respektive ESD För alla utsläpp, såväl de som omfattas av EU:s system för utsläppshandel som de som inte gör det, finns möjligheten att genomföra och tillgodoräkna sig utsläppsminskande åtgärder utomlands. Detta skulle kunna ske genom CDM (eller JI, om JI får en fortsättning efter KP1) eller genom så kallade artikel 24a-projekt 13 för utsläpp utanför EU ETS i ett EU-land. Det är även möjligt att överföra utsläppsutrymme mellan medlemsstater på motsvarande sätt som genom handeln under Kyotoprotokollets artikel 17. 14 2.2.1 EU:s system för utsläppshandel (EU ETS) Efter att beslut om åtaganden för KP1 och EU:s bördefördelning för 2008 2012 fattats införde EU systemet för handel med utsläppsrätter (EU ETS). Utsläppshandeln inleddes år 2005. Åtaganden och handel i EU ETS är indelade i 12 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020. 13 Enligt artikel 5.7 i ansvarsfördelningsbeslutet kan medlemsstaterna utnyttja reduktionsenheter från gemenskapsprojekt utfärdade enligt artikel 24a i handelsdirektivet (2003/87/EC) för att fullgöra sina åtaganden om utsläppsminskningar. Dessa reduktionsenheter utfärdas för utsläppsminskande projekt i den icke-handlande sektorn. 14 Enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet kan parterna i Annex B delta i internationell handel med utsläppsrätter. 17

tidsbestämda perioder där fas II och III motsvarar Kyotoprotokollets åtagandeperioder 1 och 2, det vill säga 2008 2012 och 2013 2020. Inom EU ETS har EUA under perioden 2008 2012 skapats genom att AAU konverterats till EUA. För Sverige har 112,4 miljoner AAU konverterats. I EU ETS har verksamhetsutövare under fas II årligen överlämnat EUA och CER/ERU motsvarande sina utsläpp. Dessa enheter har från 2008 löpande överförts till Sveriges återlösenskonto. Innehaven från EU ETS beskrivs vidare i avsnitt 4.1.1. Kopplingen mellan en AAU och en EUA i EU ETS ändrades dock inför fas III. Under sommaren 2013 genomfördes därför en så kallad frikoppling av de i systemet kvarvarande EUA från AAU-enheterna. Genom frikopplingen återskapades AAU-enheten som backat upp EUA-enheten. De AAU som genom frikopplingen återskapats som faktiska enheter men som fortfarande backar upp EUA på marknaden har överförts till ett konto hos den centrala administratören för EU ETS, det vill säga kommissionen. 15 De frikopplade AAU som backar upp EUA överlämnade av svenska verksamhetsutövare finns på ett specifikt konto i det svenska registret och ska överföras till återlösenskontot innan avräkningsperioden för KP1 slutförs. I beräkningarna av det förväntade överskottet av AAU måste hela den tilldelade mängden EUA till den handlade sektorn i Sverige subtraheras från den tilldelning av AAU som Sverige fått under KP1 och EU:s bördefördelning för 2008 2012 (se även avsnitt 4.1 och 6.2). Den återlösta tilldelade mängden till den handlade sektorn samt de faktiska utsläppen i den så kallade icke-handlande sektorn kommer att användas i beräkningen av förväntat överskott av AAU. 2.2.2 Ansvarsfördelningsbeslutet (Effort Sharing Decision ESD) Enligt EU:s klimat- och energipaket som antogs 2009 ska unionens utsläpp av växthusgaser minska med 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivåer. De utsläpp som inte ingår i EU:s handelsystem ska minska med 10 procent mellan 2005 och 2020 och medlemsstaternas åtagande för dessa minskningar har fördelats genom ESD. Enligt det beslutet ska Sveriges utsläpp av växthusgaser utanför handelsystemet minska med 17 procent jämfört med 2005 års nivå, från 40,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2013 till 36,4 miljoner ton år 2020 jämfört med 2005. Minskningarna ska ske med årliga åtaganden enligt en linjär målbana. Varje medlemsland får tilldelat ett antal årliga utsläppsenheter (AEA) för varje år motsvarande det nationella utsläppsutrymmet. Medlemsstaterna ska sedan täcka sina utsläpp för varje enskilt år med AEA. Detta görs först två år efter utsläppsåret i fråga, till exempel ska fullgörande för 2013 års utsläpp ske under andra halvåret 2015. Medlemsstaterna har möjlighet att till exempel föra över AEA mellan olika år för sitt eget åtagande och att föra över utsläppsenheter till andra medlemsstater. Enligt art. 5.1 a i ESD-beslutet finns också möjlighet att använda certifierad utsläppsminskning (CER), utsläppsminskningsenhet (ERU), tillfällig certifierad 15 I Sveriges fall cirka 14,5 miljoner. 18

utsläppsminskning (tcer) och långsiktig certifierad utsläppsminskning (lcer) från KP1 för att uppnå målen under ESD. Det är ur det perspektivet som ESD är relevant för uppfyllande av Sveriges åtagande under KP1. Medlemsstaternas fullgörande under ESD beräknas ske i november varje år med början år 2015 men tidsplanen kan komma att ändras när det genomförs i praktiken. Vid fullgörandet ska medlemsstaterna föra över AEA och eventuella reduktionsenheter till sina så kallade fullgörandekonton i ESD-registret. Alla AEA förs sedan över till EU:s borttagningskonto i samma register. Detta konto kan dock inte hålla reduktionsenheter så de kommer att återföras till medlemsstaterna, troligen inom några månader efter fullgörandet. Det innebär att reduktionsenheter som förts över i november 2015 för utsläpp under 2013 troligen kommer att återföras till medlemsstaterna i början av 2016. Medlemsstaterna ansvarar sedan själva för att återlösa reduktionsenheterna under KP. Frågan om när återlösen ska ske anses ligga under internationell rätt och regleras därför inte i EU-rätten. Det innebär att medlemsstaterna kan välja om de vill göra återlösen till exempel årligen eller i slutet av perioden 2013 2020. Enligt artikel 5.4 i ESD får varje medlemsstat använda reduktionsenheter upp till 3 procent av utsläppen utanför EU ETS år 2005. Vissa av de länder som enligt ESD behöver minska sina utsläpp eller bara får öka utsläppen med 5 procent får använda ytterligare reduktionsenheter upp till 1 procent av utsläppen år 2005, om de uppfyller minst ett av fyra särskilda villkor. 16 För den extra kvoten på 1 procent får endast reduktionsenheter från minst utvecklade länder (MUL) eller små önationer stadda i utveckling (Small Island Developing States, SIDS) användas. Sverige är ett av de länder som har rätt att utnyttja den extra procentenheten reduktionsenheter. Den tillåtna mängden reduktionsenheter som Sverige får använda per år motsvarar då 1,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter varav de villkorade reduktionsenheterna får uppgå till motsvarande 0,5 miljoner ton. För Sverige innebär det att reduktionsenheter på motsvarande 14,6 miljoner ton kan användas för hela perioden 2013 2020. Enligt artikel 5.6 i ESD kan medlemsstater som inte använder hela kvoten på 3 procent för reduktionsenheter föra över sitt återstående utrymme till vilket som helst av kommande år fram till 2020 eller till andra medlemsstater. 16 Villkoren är 1) att de direkta kostnaderna för hela paketet överstiger 0,7 procent av BNP enligt kommissionens konsekvensbedömning som åtföljer paketet med tillämpningsåtgärder för EU:s mål angående klimatförändringar och förnybar energi 2020, 2) att ökningen av BNP uppgår till minst 0,1 procent mellan det mål som faktiskt har antagits för den berörda medlemsstaten och medlemsstatens mål enligt scenariot för kostnadseffektivitet enligt kommissionens konsekvensbedömning som nämns under villkor 1, 3) att mer än 50 procent av de totala utsläpp som omfattas av detta beslut för den berörda medlemsstaten är transportrelaterade utsläpp eller 4) att den berörda medlemsstaten har ett mål för 2020 beträffande förnybar energi som överstiger 30 procent enligt direktiv 2009/28/EG. 19

2.3 Regelverk och åtaganden i Sverige 2.3.1 Sveriges nationella mål för 2008-2012 Sveriges har ett åtagande om en begränsning av utsläppen under KP1, vilket är detsamma som i EU:s bördefördelning för KP1. Utöver detta antogs ett mer ambitiöst nationellt mål. Riksdagen har beslutat att sätta ett nationellt delmål för perioden 2008 2012 som innebär att utsläppen ska vara 4 procent lägre än 1990 års nivåer utan att räkna med flexibla mekanismer och utsläppsförändringar i LULUCF. 17 För att Sverige ska klara det nationella målet för perioden 2008 2012 ska utsläppen i genomsnitt uppgå till högst 69,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år, eller cirka 349 miljoner ton för hela perioden. 18 2.3.2 Sveriges nationella mål för 2020 År 2009 beslutade riksdagen om ett nationellt klimatmål till 2020. 19 Målet är att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Detta gäller för de utsläpp som inte omfattas av EU ETS. Utsläppsminskningsmålet innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre än år 1990, det vill säga utsläppen ska begränsas till cirka 28,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det nationella målet ska nås genom att en tredjedel av utsläppsminskningen ska ske genom internationella insatser, företrädesvis genom CDM- och JI-projekt. Regering och riksdag har senare kvantifierat denna tredjedel till 40 miljoner ton för perioden 2013-2020. I propositionen beskrev regeringen att när det finns ett internationellt avtal på plats skulle man återkomma till hur upptag och utsläpp i skogs- och marksektorn ska hanteras. 2.4 EU:s mål till 2030 och 2050 För att klara tvågradersmålet är ståndpunkten inom EU att EU:s utsläpp behöver minska med 80 95 procent mellan 1990 och 2050. 20 Detta är också utgångspunkten för den svenska klimatpolitiken. Regeringen har antagit visionen att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och att energiförsörjningen 2050 ska vara hållbar och resurseffektiv. 21 Kommissionen har tagit fram en färdplan för EU år 2050 med låga växthusgasutsläpp och ett förslag till ramverk för energi- och klimatpolitiska mål 17 Prop. 2001/02:55 Sveriges Klimatstrategi. 18 Utsläppen år 1990 var 72,714 miljoner ton enligt Utsläppsrapporteringen 2014. En fyraprocentig minskning av detta innebär 69,805 miljoner ton per år, eller 349, 026 miljoner ton för hela femårsperioden. 19 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik. 20 Europeiska Kommissionen, 2011. Commission Staff Working Document. Impact assessment. Accompanying document to the Communication from the Commission to the Parliament, the Council, the European economic and social committee and the committee of the regions. A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050 A roadmap for moving to competitive low carbon economy in 2050. 21 Regeringens proposition (2009), 2008/2009:162, En sammanhållen klimat- och energipolitikklimat. 20

för år 2030. Kommissionen föreslår att EU ska minska utsläppen av växthusgaser i EU med 40 procent till 2030 jämfört med 1990. EU:s modellberäkningar utgår från att de globala utsläppen behöver halveras till 2050 samtidigt som EU:s interna utsläpp, vid en kostnadsminimerande ansats, minskar med 80 procent. Kommissionens modellberäkningar till 2050 omfattar alltså endast EU:s utsläpp i den egna regionen. En mer ambitiös EU-åtagandebana mot 2050 som även inrymmer möjliga åtgärder utanför regionen är i linje med kriteriet för en rättvis fördelning av globala utsläppsminskningar. Ett sådant åtagande om en utsläppsbana behöver då ligga på en ytterligare lägre nivå mot 2050. 22 Om inte den nu modellerade banan skärps och användning av reduktionsenheter ändå tillåts kan det innebära att den kumulativa utsläppsminskningen inte blir tillräckligt stor, globalt sett, för att temperaturökningen ska begränsas till två grader. 23 Kommissionens modellering resulterade i en genomsnittlig utsläppsminskning på 30 procent till 2030 jämfört med 2005 för utsläppen utanför EU ETS när resultaten fördelades mellan EU ETS och övriga utsläpp. Det är en betydligt snabbare minskningstakt jämfört med de 10 procent som utsläppen enligt nuvarande mål ska minska med till 2020. Beräkningarna indikerade också att utsläppen borde minska snabbare till 2020 jämfört med nuvarande mål. Figur 2 nedan illustrerar dessa scenarioresultat, nuvarande 2020 mål och prognos för EU 28. Om nuvarande 2020-mål behålls finns det risk att det uppstår ett betydande överskott av utsläppsenheter som visserligen kanske kan göra det lättare att komma överens om mål till 2030 men samtidigt blir det svårare att åstadkomma de kraftiga sammanlagda utsläppsminskningar som krävs. Det är de kumulativa utsläppen som ska hållas nere längs banan till 2050. Därför behöver beslut om hantering av Kyotoenheter redan för perioden 2008 2012 ta hänsyn till ett mer långsiktigt perspektiv. 22 PBL med flera har till exempel visat att EU borde anta ett mål om minst 50 procent utsläppsminskning, inklusive internationella krediter eller liknande till 2030 vid ett globalt agerande i linje med tvågraders-målet. 23 Om inte övriga regioner i världen tar på sig större utsläppsminskningsbeting för att kompensera för att EU minskar utsläppen i mindre omfattning. 21

Mton koldioxidekvivalenter EU28 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2012 2020 2030 2040 2050 Mål 2020 och scenario 2030, 2050 ESD Skärpt mål 2020, scenario 2030, 2050 ESD Prognos 2020 ESD Figur 2. Utveckling av utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsenheter för EU28 med dagens mål till 2020, skärpt mål 2020 samt färdplansscenario till 2050. 2.5 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer Nedan beskrivs de tre så kallade flexibla mekanismerna som inrättades genom Kyotoprotokollet. Mekanismerna syftar till att hjälpa länderna att åstadkomma utsläppsminskningar på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Internationell handel med utsläppsrätter Internationell handel med utsläppsrätter under Kyotoprotokollets artikel 17 möjliggör transaktioner av Kyotoenheter mellan länder med kvantifierade åtaganden och privata aktörer. Det internationella handelssystemet togs i bruk 2008 samtidigt som KP1 började. Gemensamt genomförande (Joint Implementation JI) och Ren utveckling (Clean Development Mechanism CDM) De två projektbaserade mekanismerna under artikel 12 respektive 6 i Kyotoprotokollet, JI och CDM, syftar till att möjliggöra kostnadseffektiva utsläppsminskningar genom att skapa förutsättningar för att åtgärder görs där kostnaderna är lägst. Idén om kostnadseffektivitet är i enlighet med artikel 3.3 i klimatkonventionen och Kyotoprotokollets principer och mål. Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer kan också främja hållbar utveckling, teknikutveckling och teknikspridning till utvecklingsländer. JI innebär att i-länder har möjlighet att genomföra projekt i länder som också har kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet (Annex 1-länder). Det investerande landet får sedan tillgodoräkna sig de utsläppsminskningar som uppnås för att uppfylla sina egna åtaganden. För JI-projekt är krediteringsperioden densamma som KP1, d.v.s. 2008 2012. De reduktionssenheter som genereras från JI-projekt benämns ERU och de kan köpas och säljas. 22

CDM syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och att bidra till hållbar utveckling i värdländerna samt att underlätta för i-länderna att uppfylla sina åtaganden. Mekanismen har samma principiella uppbyggnad som JI med skillnaden att projekten genomförs i u-länder utan kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Genom att CER utfärdas höjs det totala utsläppstaket för de länder som har kvantifierade utsläppsåtaganden inom Kyotoprotokollet men bara om de faktiskt använder enheterna. FN granskar i flera steg att projektet uppfyller CDM-regelverket, avseende exempelvis additionalitet, och att åstadkomna utsläppsreduktioner är reella. På så sätt säkerställs att CDM-systemet inte leder till ökade utsläpp globalt utan snarare en nettominskning. För CDM bestäms krediteringsperiodens längd i samband med projektets validering och registrering av FN. Utsläppsminskningsenheter från CDM benämns CER och även de kan köpas och säljas. 2.5.1 Kriterier för att få delta i handeln med Kyotomekanismer För att en part ska vara berättigad till att delta i handeln med Kyotomekanismer 24 kräver Kyotoprotokollet att parten uppfyller sex kriterier. Dessa kriterier är baserade på krav enligt artikel 5.1, 5.2, 7.1 och 7.4 i Kyotoprotokollet. Kriterierna är till för att försäkra att parten bokför korrekt för utsläpp och AAU. Om en part ska anses vara berättigad till att delta i handeln bedöms utifrån granskning av initialrapporten 25 och därefter de årliga utsläppsinventeringarna med påföljande efterlevnadsbedömning. Granskning och bedömning utförs av UNFCCC:s expertgranskningsteam (ERT). Om parten och ERT är oense avgörs tvisten i Efterlevnadskommittén (Compliance Committe) Det är bara Efterlevnadskommittén som kan upphäva och återinföra en parts behörighet att kunna delta i handeln med Kyotomekanismerna. Det sex kriterierna för rätten att delta i Kyotomekanismerna gäller för både KP1 och KP2 och är att: (1) Landet är part till Kyotoprotokollet, (2) Partens ursprungliga tilldelade belopp av AAU har fastställts och registreras i CAD, (3) Partens nationella system är i överensstämmelse med kraven enligt artikel 5, punkt 1, (4) Partens nationella register är i överensstämmelse med krav som fastställts enligt artikel 7, punkt 4, (5) Parten har lämnat in sin utsläppsinventering för det senaste året, och denna utsläppsinventering uppfyller de krav som ställs i artikel 7, punkt 1 och 24 2/CMP.1, 27/CMP.1, 3/CMP.1, 9/CMP.1 samt 11/CMP.1. 25 Innehållet i initialrapporten bestäms av 13/CMP.1. 23

(6) Parten har lämnat information om sin AAU enligt artikel 7, punkt 1 (till exempel SEF och relaterad information), och har bokfört rätt när det gäller tillägg till och subtraktioner från partens mängd av AAU. 2.5.2 Det statliga svenska CDM- och JI-programmet Energimyndigheten är nationell svensk expertmyndighet för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Energimyndigheten är även utsedd projektmyndighet som godkänner deltagande i CDM- respektive JI-projekt, genom utfärdande av så kallade letter of approval. Energimyndigheten har också i uppdrag att för Sveriges räkning stödja internationella klimatinsatser genom att förvärva reduktionsenheter från dessa insatser vilket sker genom det statliga svenska förvärvsprogrammet, nedan kallat det svenska CDM- och JI-programmet. Programmet är inriktat på stöd till och medverkan i enskilda CDM- och JI-projekt och på deltagande i multilaterala CDM- och JI-fonder, vanligen under ledning av en av utvecklingsbankerna som i sin tur stödjer enskilda projekt. Riktlinjerna för det svenska CDM- och JI-programmet återfinns framför allt i Energimyndighetens årliga regleringsbrev som är direkt styrande för verksamheten men även i budgetpropositioner för utgiftsområdet. Avsikten som förts fram i budgetpropositioner och regleringsbrev har varit att CER och ERU i det svenska CDM- och JI-programmet ska användas för det nationella etappmålet till 2020 (och internationella åtaganden efter 2012). Utifrån sitt uppdrag har CDM- och JI-programmet utvecklat riktlinjer för vilka typer av projekt som ska stödjas, vilket i sin tur styr vilka typer av enheter som förvärvas. Det är avhängigt av till exempel värdland, vilka teknologier som används och kostnadsnivå. Myndigheten har fokuserat på CDM-projekt, det vill säga insatser i utvecklingsländer, där särskilda satsningar gjorts på projekt i minst utvecklade länder och små önationer stadda i utveckling. Energimyndigheten har löpande utvecklat sitt arbete exempelvis genom stöd till allt fler projekt som genomförs som program-cdm (Programme of Activities PoA), en projektform där många mindre aktiviteter samlas under ett gemensamt paraply. Arbete pågår även med att planera för pilotaktiviteter inom nya mekanismer. 2.6 Överskott och prisutveckling Idag finns ett överskott av Kyotoenheter på den internationella marknaden, av utsläppsrätter och reduktionsenheter inom EU ETS och av AEA under ESD. Överskotten är olika stora för olika enhetstyper och marknader men vissa av skälen är gemensamma. För KP1 sattes målen utifrån antagandet att USA skulle delta under Kyotoprotokollet. Att USA drog sig ur ledde till att de uppsatta målen för ett flertal länder, främst till exempel Ryssland, Ukraina och Polen, blev alltför svaga. Det innebar att tilldelningen till vissa länder blev så stor att delar av dagens överskott av AAU inte representerar utsläppsminskningar utan utgör så kallad hot air. Överskotten i systemet ökade sedan väsentligt under den senaste finanskrisen eftersom den ledde till betydligt mindre utsläpp än beräknat. 24

Det internationella överskottet av AAU från KP1 förväntas motsvara cirka 13 miljarder ton koldioxidekvivalenter. 26 Om hela det överskottet skulle föras över till KP2 skulle det innebära att kraven på utsläppsminskande åtgärder för att uppnå målen för 2013 2020 tappar i effekt. Frågan har hanterats bland annat vid COP 18 i Doha där begränsningar infördes för hur överskottet kan användas och för att förhindra att ett liknande överskott byggs upp under KP2. Även inom EU har det visat sig att tilldelningarna inför handelsperioderna 2008 2012 och 2013 2020 varit generösa och finanskrisen fick stort genomslag inom EU ETS. Det har också skett ett inflöde av reduktionsenheter i systemet och även om det var förutsett har det bidragit till att öka överskottet av EUA. Under 2013 var överskottet av EUA i EU ETS mer än 2 miljarder, vilket ungefär motsvarar ett års utsläpp inom EU ETS. Det är ett dubbelt så stort överskott som i början av 2012. Det har lett till att EUA som handlades för nästan 30 euro i juli 2008, var nere under 3 euro i april och maj 2013 och ligger runt 6 euro i oktober 2014. Även om ökningstakten av överskottet väntas avta räknar man med att det kommer att ligga kvar runt 2 miljarder fram till 2020. EU har redan genomfört en större åtgärd genom så kallad backloading som innebar att man tidigare i år tog beslut om att skjuta upp auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter till 2019 2020. Diskussioner pågår också om mer långsiktiga strukturella åtgärder för att minska överskotten i EU ETS. 27 Börshandelspriserna på både CER och ERU har fallit kraftigt de senaste åren. Även här är bristen på efterfrågan till följd av avsaknad av ambitiösa och breda globala åtaganden efter 2012 i kombination med finanskrisen de viktigaste bakomliggande faktorerna. De främsta direkta orsakerna är överskottet av EUA (och resulterande prisfall för EUA) samt de kvantitativa begränsningarna för användning av CER och ERU som finns inom EU ETS. Eftersom EU ETS har stått för den dominerande efterfrågan på CER och ERU spelar osäkerheter kring framtiden för de projektbaserade mekanismerna inom EU och inom ett framtida avtal (något som ännu inte är löst i klimatförhandlingarna) också in. Dessa faktorer har lett till att utfärdade ERU, som handlades på den så kallade sekundärmarknaden, 28 för över 10 euro i början av 2011 har fallit till nära noll i oktober 2014 och att utfärdade CER som handlas på den sekundärmarknaden har fallit från nästan 15 euro i maj 2011 till nära noll i oktober 2014. Handeln på dessa börser har minskat i samma omfattning. 29 Det stora överskottet av utsläppsrätter och Kyotoenheter samt de låga priserna det resulterar i, som en följd av bristen på ambitiösa globala åtaganden, gör att incitamentsstrukturen i systemet sätts ur spel. En av grundtankarna med de flexibla mekanismerna är att stimulera både länder och verksamhetsutövare att 26 http://carbonmarketwatch.org/doha-on-aaus-the-future-of-the-phantom-menace/. 27 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm. 28 Sekundärmarknaden rör börshandel med redan utfärdade CER (inga ERU handlas i princip längre). Energimyndigheten agerar på den så kallade primärmarknaden (mer info i ER2014:2). 29 Montel Energy Services, 13 oktober 2014. 25

vidta utsläppsminskande åtgärder. Det förutsätter att det lönar sig att genomföra åtgärder genom att de utsläppsrätter som åtgärderna frigör, som kan säljas alternativt slippa köpas in för att täcka utsläpp, har ett tillräckligt högt värde. Ett för lågt pris på marknaden gör att prissignalen inte fungerar vilket inte heller stimulerar de som frivilligt deltar i handeln med utsläppsrätter eller investerar i CDM- eller JI-projekt. Utvecklingen är också av intresse för beslut om vilka enheter som Sverige ska använda för åtagande under KP1, vilka som ska annulleras frivilligt och vilka som ska sparas till KP2. Eftersom det idag i princip inte finns någon efterfrågan på varken AAU eller sänkkrediter (RMU) innebär det att de sannolikt har mycket lågt ekonomiskt värde. Värdet för tcer är oklart eftersom de finns i så begränsad utsträckning. Tidigare har beslut om annullering av CER och ERU inneburit att man potentiellt avstått från ett avsevärt ekonomiskt värde, men som prisutvecklingen på sekundärmarknaden för CER och ERU indikerar har situationen ändrats. Det statliga svenska CDM- och JI-programmet agerar dock på primärmarknaden med stöd till enskilda projekt av god kvalitet framförallt inom förnybar energi och energieffektivisering vilket gör att börspriserna på sekundärmarknaden inte är helt relevanta. Särskilt CER i det svenska innehavet kan vara av intresse på den så kallade frivilligmarknaden för klimatkompensation 30 eller för andra stater som vill ha CER från kända projekt med tydligt bidrag till hållbar utveckling, vilket skulle göra att försäljningspriset skulle ligga betydligt över dagens sekundärmarknadspris. Sammantaget kan ändå konstateras att ett potentiellt försäljningsvärde av Sveriges innehav av CER och ERU med stor sannolikhet sjunkit sedan 2011. Priserna på CER och ERU kan av olika skäl komma att öka under perioden fram till 2020 men så länge som marknaden dras med ett överskott kommer det att hålla prisökningen begränsad. Den kortsiktiga ekonomiska aspekten på annullering är därför av mindre betydelse än tidigare. 2.7 Ekonomiska konsekvenser av överföring av enheter Marknadsvärdet av olika enhetstyper och hur dessa värden förändras över tiden kan vara relevant för beslutet om vilka enheter som ska användas för åtaganden och mål under KP1 och vilka enheter som ska föras över till KP2. När det gäller svenska statens innehav av CER och ERU är avsikten som framkommit i de senaste årens budget- och regeringsbeslut att dessa ska annulleras senast under KP2 som en del i uppfyllandet nationella etappmålet till 2020, vilket gör marknadsvärdet för dessa enheter mindre relevant. Om priset på olika enhetstyper i framtiden förändras, så påverkar detta det ekonomiska utfallet beroende på vilken typ av enheter som förs över från KP1 till KP2. Att göra prognoser över prisutvecklingen för olika enhetstyper är dock 30 Medelpris på frivillig marknaden under 2013 var 4,9 USD/ton CO2e (med stor spridning) enligt Sharing the stage: State of the Volontary Carbon Market 2014 Ecosystems marketplace. Motsvarande siffra 2012 var cirka 5,9 4,9 USD/ton CO2 enligt Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2013 ER2013:29. 26

mycket svårt eftersom dessa beror på många olika osäkra faktorer, såsom exempelvis utfallet i de internationella klimatförhandlingarna, konjunkturutvecklingen, och det resulterande utbudet av enheter på marknaden i nästa period, varför det inte går att utvärdera de samhällsekonomiska konsekvenserna av alternativen i detalj. En mer generell samhällsekonomisk konsekvensbedömning kan däremot göras, men denna beror på val av tidshorisont. På kort sikt föreligger en klar prisskillnad mellan å ena sidan priset för att släppa ut 1 kg koldioxidekvivalenter och å andra sidan den samhällsekonomiska kostnaden för koldioxidutsläpp, som ligger på omkring 105 öre per kg koldioxidekvivalent. 31 Spännvidden vad gäller marginalkostnaden för utsläppsminskningar i Sverige ( marginal abatement cost ) varierar över olika sektorer men är endast i undantagsfall så låg som ovan angivna aktuella marknadsvärden för CER och ERU. Sett ur ett kortsiktigt perspektiv kan det alltså finnas samhällsekonomiska fördelar med att utnyttja möjligheten till överföring av enheter mellan KP1 och KP2 i olika utsträckning, om en sådan överföring innebär att verksamhetsutövare i olika sektorer inte behöver minska utsläppen i lika hög grad under nästa åtagandeperiod. Avseende de svenska verksamhetsutövarna inom EU ETS så begränsas överföringen av CER och ERU mellan KP1 och KP2 av artikel 11a i handelsdirektivet vilket genomförs genom RICE. Det bör även understrykas att Sveriges åtaganden och mål för den ickehandlande sektorn i EU begränsar såväl möjligheterna för, som konsekvenser av, att föra över olika Kyotoenheter från KP1 till KP2. På längre sikt gäller inte ovanstående resonemang. Flera studier pekar på att de marginella och totala kostnaderna för utsläppsminskningar kommer att stiga ju längre man väntar med att genomföra åtgärder. Detta gäller såväl för det enskilda företaget som för samhället i stort. Om en överföring av enheter från KP1 till KP2 resulterar i en lägre ambitionsnivå för KP2 innebär detta mindre incitament för struktur- och teknologiförändringar. Att minska incitament för verksamhetsutövare att genomföra investeringar som leder till utsläppsminskningar under KP2 kommer innebära högre kostnader i framtiden, jämfört med om de skulle genomförts tidigare. När det gäller verksamhetsutövare inom EU ETS bör Sverige enligt detta resonemang verka för att överföringen blir så liten som möjligt utöver det som tillåts under handelsdirektivet och Regulation on International Credit Entitlement (RICE) (se kapitel 4.2.1). Mycket talar för att en minskad ambitionsnivå vad gäller utsläppsminskningar under en period endast innebär ett uppskjutande av nödvändiga åtgärder och som då dessutom ur ett samhällsekonomiskt perspektiv blir dyrare och mer omfattande. 31 Avser generell koldioxidbeskattning på 105 öre per kg CO2, medan priset för en CER eller ERU kan uttryckas som 0,007-0,008 öre per kg C02. 27

3 Sveriges register för utsläppshandel och avräkningsperioden I detta kapitel beskrivs de register som Sverige har enheter i; KP-, EU ETS-, samt ESD-registret. Dessutom beskrivs avräkningsperioden, som är den period då Sverige ska säkerställa att den mängd enheter återlöses som behövs för att fullgöra åtagandet under KP1. 3.1 Unionsregistret Unionsregistret är en teknisk plattform som togs i drift under juni 2012 med syftet att inom EU konsolidera driften av registren för EU ETS, registret för ESD och de nationella registren under Kyotoprotokollet (KP-registren). Unionsregistret regleras genom den så kallade registerförordningen. 32 Unionsregistret är utformat så att kommissionen är central administratör och har ansvar för att driva och upprätthålla unionsregistret som teknisk plattform. Varje medlemsstat har enligt art. 11 i registerförordningen administrativt och juridiskt ansvar för de konton som öppnas i unionsregistret för ETS och KP i just den medlemsstaten. I Sverige är Energimyndigheten i sin roll som kontoföringsmyndighet administratör för Sveriges nationella konton och nationell administratör för de konton som öppnas i den svenska delen av unionsregistret. 33 3.1.1 KP-registret Genom en överenskommelse mellan medlemsstaterna och kommissionen, som uttrycks i art. 5.4 i registerförordning 920/2010/EU, beslutades att tekniskt införliva de nationella registren under Kyotoprotokollet i unionsregistrets tekniska plattform. Den främsta anledningen till detta torde ha varit att arbetet med att fortsätta driva nationella KP-register efter det att EU ETS-kontona flyttats in i unionsregistret skulle bli långt mer resurskrävande än att bygga in funktionaliteten i unionsregistret. Sveriges uppfyllande av åtagandet under Kyotoprotokollet kommer att göras genom det svenska KP-registret. I sin roll som administratör av det svenska KP-registret har Energimyndigheten ett handlingsutrymme begränsat till regeringens instruktioner i regleringsbrev, beslut tagna av riksdag och regering samt vad som följer direkt av lag. Så länge det inte fattats beslut om vilka transaktioner under avräkningsperioden och påföljande carry-over som ska genomföras kan myndigheten inte vidta några åtgärder. Exempelvis har Energimyndigheten inte mandat att annullera enheter eller försälja enheterna. När regeringen eller riksdagen beslutat om vad som ska ske bör Energimyndigheten ges i uppdrag att genomföra beslutet. 32 Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/209/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011, EUT L 122, 3.5.2013, s. 1 59. 33 4 kap. 1 i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och 2 b i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. 28

3.1.2 EU ETS-registret Det så kallade EU ETS-registret innehåller alla konton och funktioner som behövs för att fullgöra åtaganden inom EU:s handelssystem under det så kallade handelsdirektivet. 34 Allmänna utsläppsrätter och utsläppsrätter för luftfarten kan enbart hållas i EU ETS-registret. Det är också här som all inväxling under RICE sker. (RICE behandlas mer utförligt i avsnitt 4.2.1). 3.1.3 ESD-registret Registret finns till för medlemsstaternas uppfyllande av åtagande för den ickehandlande sektorn och används enbart för detta syfte. Funktionalitet för att skapa det register som krävs för ESD implementerades i unionsregistret under 2014. Jämfört med EU ETS- och KP-registren, där varje medlemsstat har ett administrativt ansvar, administreras kontona i ESD-registret av kommissionen i sin roll som den centrala administratören. Medlemsstaternas konton i ESDregistret kan endast hålla AEA samt de typer av reduktionsenheter som är godkända att användas under ESD. 3.2 Avräkningsperioden Avräkningsperioden ( true-up period ) benämns den period som är avsedd för fullgörande av åtagandena för KP1. Avräkningsperioden inleddes 1 januari 2013 och kommer att avslutas 100 dagar efter det datum som beslutas av CMP för avslutande av granskningen av den sista årliga utsläppsrapporteringen. Granskningen av utsläppsinventeringen startar under hösten 2014 och de slutliga granskningsrapporterna ska vara godkända och publicerade på UNFCCC:s webbplats senast 10 augusti 2015. Enligt den nuvarande planeringen börjar de 100 dagarna i och med det löpa från den 10 augusti och slutdatum för avräkningsperioden är därmed 18 november 2015 förutsatt att granskningsperioden inte förlängs bortom 10 augusti. 35 UNFCCC rekommenderar i dagsläget att rapporten för avräkningsperioden lämnas in mellan 1 februari och 15 april 2016. 3.2.1 Avräkningsperioden i praktiken genom registren Innan avräkningsperioden avslutas måste Sverige säkerställa att man återlöser den mängd giltiga enheter som täcker den slutliga utsläppsmängden som senast 10 augusti 2015 noterats i den så kallade Compilation and Accounting Database (CAD). En part kan under hela avräkningsperioden fortsätta att genomföra transaktioner med enheter giltiga för KP1. När avräkningsperioden tagit slut ska parter inte tillåtas att genomföra några transaktioner som innehåller KP1-enheter. Undantag är carry-over, annullering av 34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (text av betydelse för EES), EUT L 275, 25/10/2003 s. 0032 0046. 35 UNFCCCs True-up period report procedure v1.1. 29

de enheter som finns kvar på konton efter carry-over samt inväxling och annullering av lcer/tcer. Kortfattat går den slutliga avräkningen till så att de enheter som ska användas för att uppfylla åtaganden förs över till det svenska så kallade återlösenskontot för KP1. Saldot på kontot jämförs sedan mot de utsläpp som rapporterats i CAD varpå motsvarande mängd enheter annulleras. Parterna till Kyotoprotokollet lämnar sedan in en så kallad true-up report vilken bland annat ska innehålla en lista med serienummer för alla CER och ERU som parten vill föra över genom carry-over. Det bör noteras att det i dagsläget i unionsregistret inte finns funktionalitet som är nödvändig för avräkningsperioden eller carry-over. Det är oklart när denna kommer finnas på plats på grund av att man inom förhandlingarna om uppdateringar och ändringar i beslut 13/CMP.1, som behövs för genomförandet av KP2, inte har kunnat enas. Förhoppningen är att parterna ska kunna enas på klimatkonferensen i Lima 2014, vilket gör att vissa tekniska frågor för tillfället inte kan besvaras. Kommissionen avser att påbörja arbete med nödvändig lagstiftning under hösten 2014. Först efter att avräkningsperioden avslutats och rapporten för avräkningen granskats startar den så kallade carry-over-perioden. Detta beräknas ske någon gång under andra hälften av 2016. Carry-over behandlas i avsnitt 4.2 men det bör noteras att själva det praktiska genomförandet av avräkningsperioden och carryover inte är i fokus i denna rapport. 30

4 Sveriges innehav av Kyotoenheter samt begränsningar Sverige kan välja att använda olika typer av enheter från sitt innehav för att uppfylla åtaganden men det finns vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar genom politiska beslut och lagstiftning på internationell, europeisk och nationell nivå. I detta kapitel redogörs för Sveriges olika innehav och för vilka restriktioner som finns för hur de enhetstyperna får användas. En sammanfattning finns i tabeller i bilaga 1 till denna rapport. I bilaga I till registerförordningen kan man också se vilka typer av enheter som kan hållas i registren för EU ETS, ESD respektive KP. 4.1 Det statliga svenska innehavet av Kyotoenheter Inför KP1 tilldelades Sverige AAU motsvarande 375 188 561 ton koldioxidekvivalenter. 36 Av de AAU som tilldelades Sverige inför KP1 användes 112 353 779 AAU 37 för att skapa motsvarande mängd EUA för tilldelning till den handlande sektorn i EU ETS. 4.1.1 Enheter inom EU ETS I EU ETS har verksamhetsutövare under EU ETS fas II årligen överlämnat EUA och CER/ERU motsvarande sina utsläpp. Dessa enheter har från 2008 löpande överförts till Sveriges återlösenskonto för att kunna tillgodoräknas under avräkningsperioden. 38 På grund av bokföringsfrågor kring frikopplingen av EUA från AAU och övergången mellan fas II och III i EU ETS i kombination med att det inte är möjligt att återföra enheter från återlösenskontot har kontoföringsmyndigheten valt att avvakta med att återlösa delar av de AAU och CER/ERU som överlämnats av verksamhetsutövare i EU ETS. Det finns därför sådana enheter på två andra konton administrerade av kontoföringsmyndigheten. Orsaken till att detta tas upp i denna rapport är att AAU-innehavet från EU ETS redovisas i tabeller och hänsyn måste tas till att det inte kan användas fritt. Den korrekta mängden AAU 39 samt reduktionsenheter med ursprung i EU ETS kommer vid slutet av avräkningsperioden att finnas på återlösenskontot. Ett fel i den tidigare registermjukvaran GRETA medförde att 333 507 EUA från den svenska reserven för nya deltagare 2008 2012 av misstag konverterades till AAU och återlöstes. Då det senare upptäcktes var det inte längre möjligt att reversera transaktionen och återfå enheterna. Därför finns idag på det svenska återlösenskontot 333 507 AAU som tillhör EU ETS men inte motsvarar utsläpp. Kontoföringsmyndigheten har tillsammans med kommissionen gjort bedömningen att dessa enheter inte kan användas för att uppfylla Sveriges åtaganden eftersom de har sitt ursprung i de enheter som avsattes för fas II av EU ETS. För att 36 Källa: Unionsregistret. 37 Källa: Unionsregistret. 38 AAU återskapades från EUA innan överföring till återlösenskontot. 39 För frikoppling mellan EUA och AAU, se 2.2.1. 31

tydliggöra detta under avräkningsperioden och carry-over skulle 333 507 AAU kunna annulleras frivilligt ur den kvarvarande mängden AAU, alternativt måste motsvarande mängd AAU undantas från carry-over och därmed tillåtas förfalla. I tabellen nedan redovisas de mängder som överlämnats av svenska verksamhetsutövare i EU ETS och därmed ska motsvara Sveriges totala utsläpp som härrör från EU ETS. 40 Tabell 3. Sveriges innehav från EU ETS Återlösenskontot AAU 77 032 229 CER/ERU 3 427 883 Sveriges depositionskonto för tilldelade utsläppsenheter AAU från överlämnade enheter i EU ETS 11 440 158 Sveriges partsdepåkonto CER/ERU överlämnade i EU ETS 6 679 495 Totalt innehav från EU ETS 98 580 668 Felaktigt återlösta EUA - 333 507 Korrigerat innehav EU ETS 98 246 258 4.1.2 AAU Sveriges initiala AAU var 375 188 561. Efter avsättningen till EU ETS år 2008 var det kvarvarande AAU-innehavet var 262 834 782. Sverige har sedan dess inte minskat sitt innehav av AAU genom några försäljningar men har varit värdland för två JI-projekt under perioden 2010-2012. För att kunna utfärda ERU för de utsläppsminskningar som uppnåtts genom dessa projekt har Sverige omvandlat 1 339 899 AAU 12 till ERU vilket innebär att statens innehav av AAU minskat med motsvarande mängd. Genom de FN-överenskommelser om mer detaljerade regler för handel med AAU, CDM och JI som beslutades efter att Kyotoprotokollet tagits fram 1997, framför allt Marrakechöverenskommelsen 2001, kunde de projektbaserade mekanismerna CDM och JI genom så kallad early action påbörjas redan före 2008 (det vill säga före KP1). Sverige deltog i flera sådana tidiga CDM- och JI-projekt både genom multilaterala fonder och bilaterala avtal. För de tidiga CDM-projekten kunde FN utfärda CER, men eftersom inga ERU kunde utfärdas av värdländerna för de utsläppsminskningar som genomförts i JI-projekt före 2008 har Sverige istället fått 265 655 AAU levererade av värdländerna för dessa utsläppsminskningar. 41 De AAU som förvärvats genom JI-projekt kan användas som övriga AAU och ökar därmed det statliga innehavet med motsvarande mängd. 40 Slutlig avstämning av utsläpp gentemot överlämnade enheter är ännu inte genomförd. 41 Större delen av de utsläppsminskningarna åstadkoms under år 2007. 32

Sverige kommer också att motta 185 112 AAU från EU ETS för utsläpp från inrikesflyg. Enheterna har överlämnats av luftfartygsoperatörer för att täcka utsläpp i EU ETS, men eftersom utsläpp för inrikesflyg ingår i åtagandena under Kyotoprotokollet kommer motsvarande mängd enheter att återföras från EU:s centrala register till varje medlemsstat. Enheterna kan därför räknas in i den tillgängliga mängden AAU. Det totala statliga innehavet av AAU som kan användas för åtaganden är därmed 261 945 650, se Tabell 4. Tabell 4. Sveriges innehav av AAU (exkl. EU ETS) enligt uppgifter hämtade från unionsregistret och kommissionen Initiala AAU 375 188 561 Tilldelning EU ETS -112 353 779 Omvandling av AAU till ERU -1 339 899 CDM- och JI-programmet 265 655 Från EU ETS för utsläpp från inrikesflyg 185 112 Totalt statligt innehav av AAU 261 945 650 4.1.3 ERU och CER Sverige hade vid årsskiftet 2013/2014 ingått avtal om förvärv av cirka 32 miljoner CER och ERU genom det svenska CDM- och JI-programmet, vilket bedömdes motsvara en leveransprognos på cirka 28 miljoner CER och ERU för perioden fram till och med 2020. 42 Sedan årsskiftet har ytterligare avtal ingåtts vilket gör att leveransprognosen nu är över 29 miljoner (se Summa-Totalt i tabell 3). Av den avtalade mängden har knappt 7 miljoner CER och ERU hittills genererats och levererats till det svenska registret. Nästan hela den hittills levererade volymen av CER och ERU motsvarar utsläppsminskningar som åstadkommits före 2013, det vill säga de härrör från KP1. Innehavet av levererade enheter och prognoserna för kommande leveranser visas i Tabell 5. Av de leveranser som kommit in genom CDM- och JI-programmet härrör 281 444 CER från projekt för förstöring av trifluorometan (HFC-23). 43 Däremot innehåller det statliga innehavet inga enheter från projekt för förstöring av dikväveoxid (N2O) från adipinsyreproduktion. I kapitel 4.4.1 redogörs för de begränsningar som finns för användning av sådana enheter under KP2 och politiska aspekter kopplade till det. 42 För mer information se årsrapport för programmet för internationella klimatinsatser, ER2014:2. 43 Via Världsbankens Prototype Carbon Fund som Sverige, genom Näringsdepartementet, gick med i år 1999. 33

Inkommet Prognos enskilda projekt CERCP1 5 312 276 2 200 000 3 500 000 Prognos fonder Prognos* Totalt 101 532 2 258 409 Upp till 9 miljoner ERUCP1 1 220 378 49 527 49 527 1 269 905 AAUCP1 265 655 265 655 tcercp1 30 492 30 492 Tabell 5. Innehav och prognos för kommande leveranser av CER och ERU i CDM- & JIprogrammet tcercp2- CP3 300 000 300 000 300 000 CERCP2-CP3 103 282 12 588 158 7 557 518 20 145 676 20 248 958 SUMMA: 6 932 083 22 753 612 31 015 010 ** *Inkl. Prognos enskilda projekt och Prognos fonder. **Utan hänsyn till osäkerhet för CERCP1. I innehavet av ERU kommer att ingå 30 385 enheter som har sitt ursprung i RMU från ett projekt inom LULUCF-sektorn i Prototype Carbon Fund 44 där Sverige deltar och enheter levereras till CDM- och JI- programmet. Dessa enheter kan behandlas som ERU i alla avseenden utom om beslut tas om att föra över ERU till KP2 genom carry-over. I sådana fall måste dessa enheter skiljas av från övriga ERU eftersom carry-over inte är tillåtet för RMU. 45 Energimyndigheten administrerar ett särskilt konto som avser klimatkompensation för Regeringskansliet. På det kontot finns sammanlagt 100 395 CER 46 från KP1. Dessa CER har förvärvats på uppdrag av Regeringskansliet sedan år 2008 i syfte att kompensera för de klimatpåverkande utsläpp som orsakats av flygresor som företagits av Regeringskansliets personal i tjänsten. Sedan år 2012 kompenseras endast de klimatpåverkande utsläpp som orsakats av flygresor som inte innefattas av EU:s handelssystem. Det årligt återkommande regeringsuppdraget att förvärva utsläppsminskningsenheter för klimatkompensation kompletterades år 2014 med skrivning att utsläppsminskningar som har förvärvats för klimatkompensation ska annulleras. Skrivningen har tolkats som gällande för samtliga CER som förvärvats sedan år 2008. Samtliga 100 395 CER på kontot avses annulleras innan utgången av år 2014. Annullering kommer verkställas i samband med 2014 års CER-förvärv och rapportering gällande uppdrag att förvärva utsläppsminskningsenheter för klimatkompensation. Frivillig annullering räknas inte in i en parts åtaganden varför dessa enheter inte kan räknas in i Sveriges tillgängliga mängd för KP1. 44 Världsbankens Prototype Carbon Fund. 45 Artikel 15 i beslut 13/CMP.1. 46 Dessa CER kommer från 3 brasilianska, 2 indiska samt 1 thailändskt CDM-projekt inom kategorierna förnybar energi och energieffektivisering. 34

Sverige kommer också att motta 165 076 CER och 165 076 ERU från kommissionen för utsläpp från inrikesflyg. 47 Inklusive dessa enheter blir den tillgängliga mängden, inklusive prognoser, enligt tabellen nedan. Tabell 6. Innehav och prognoser för CER och ERU Enhetstyp CERCP1 Totalt Upp till 9,1 miljoner ERUCP1 1 434 981 AAUCP1 265 655 tcercp1 30 492 tcercp2-cp3 300 000 CERCP2-CP3 20 248 958 Summa * 31 345 162 *Utan hänsyn till osäkerhet för CERCP1. 4.1.4 tcer, lcer och RMU RMU existerar inte än men kommer att utfärdas under avräkningsperioden. Det finns ett tak för antalet RMU per land. Det är redan klart att Sverige kommer att tilldelas 10 633 333 RMU. RMU behandlas närmare i avsnitten 4.3.2 och 7.4.6. Det statliga innehavet inkluderar 30 492 tcer från projekt under KP1. Avtalen som Sverige har ingått med projekten i fråga omfattar att projektägaren ska ersätta alla enheter med nya tcer när giltighetstiden går ut. Vid registreringen av ett beskognings- eller återbeskogningsprojekt under CDM väljer man om projektet ska leverera lcer eller tcer. Medan lcer gäller under hela krediteringsperioden för det aktuella projektet, vilket kan vara 20, 30, 40 eller 60 år, 48 är tcer bara giltiga under åtagandeperioden efter den period då de utfärdas för vilket är betydligt kortare. 49 Det är hittills ingen som valt lcer. Totalt finns ett tjugotal beskognings- och återbeskogningsprojet inom CDM vilket kan jämföras med cirka 7 500 CDM-projekt totalt. 4.2 Carry-over En central kvantitativ begränsning är carry-over som innebär att det efter avräkningsperioden inte längre är möjligt att använda AAU, CER och ERU från KP1 om de inte förts över till KP2 genom carry-over. 50 De tekniska detaljerna finns inte angivna än men carry-over innebär att AAU, CER och ERU från KP1 konverteras så att de fortsätter vara giltiga under hela KP2. Carry-over innebär därmed att de enheter som förs över läggs till den mängd enheter som utfärdas för KP2. Därmed kan utsläppsutrymme från KP1, eller utsläppsminskningar åstadkomna före 1 januari 2013, användas för att möta åtagande under KP2. 47 Se 4.1.2. Det är för närvarande oklart i vilka projekt dessa enheter har sitt ursprung. 48 http://www.cdmrulebook.org/332. 49 http://www.cdmrulebook.org/380. 50 Det är ännu inte klart hur enheterna kommer att se ut efter överföringen. 35

Utrymmet för utsläpp av växthusgaser under KP2 ökar därmed med den mängd som förs över genom carry-over. Parterna till Kyotoprotokollet har beslutat att varje part får föra över högst 2,5 procent ERU och 2,5 procent CER av landets ursprungliga tilldelning av AAU för KP1 till nästa åtagandeperiod, medan AAU kan föras över utan denna kvantitativa begränsning. RMU, tcer, lcer eller ERU som genererats genom JI-projekt för Land Use, Land-Use Change and Forestry (LULUCF) kan inte föras över genom carry-over. 51 Gränsen om 2,5 procent CER och 2,5 procent ERU relaterar alltså till Sveriges tilldelning av AAU för perioden 2008-2012 som var 375 188 561. Det innebär en möjlighet till carry-over av 9 379 714 CER + 9 379 714 ERU. 4.2.1 Privata aktörer och RICE Verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer (kallas nedan gemensamt för verksamhetsutövare) ges i artikel 11a i handelsdirektivet rätt att växla in en viss mängd CER och ERU mot EUA som kan användas i ETS fas III. Inväxling av KP1-enheter ska ske senast 31 mars 2015 52 och mängderna som tillåts för varje verksamhetsutövare har fastställts i EU-förordningen RICE. 53 Efter inväxlingen kan EUA-enheterna användas fritt på marknaden medan de inväxlade reduktionsenheterna samlas på ett centralt konto administrerat av kommissionen. De CER och ERU som verksamhetsutövarna växlar in under RICE kommer att återföras till deras respektive medlemsstater inför avräkningen av KP1. De kommer sedan att räknas in i staternas kvoter för carry-over och ska föras över med första prioritet så att de säkert ryms under taket på 2,5+2,5 procent. Anledningen till att alla reduktionsenheter från verksamhetsutövare måste ingå i carry-over är att man inte förrän vid slutet av ETS fas III kan säkerställa att den resulterade EUA-enheten har använts för att motsvara utsläpp. Det går i dagsläget inte att säga hur många CER och ERU som verksamhetsutövarna faktiskt kommer att växla in innan 31 mars 2015 på grund av flera faktorer. En faktor är att inte alla kommer att utnyttja sin fulla rätt att växla in enheter under RICE. Dessutom är taket för inväxling rörligt uppåt beroende på hur stora utsläpp som flygoperatörer och vissa anläggningar redovisar. Det finns heller ingen reglering för om en verksamhetsutövare måste växla in en CER eller en ERU. Det är därmed en osäkerhetsfaktor i beräkningarna av utrymmet för carryover. I tabellen nedan visas aktuella siffror för inväxlingen under RICE. Tabellen visar inväxling av både CER och ERU och det går i dagsläget inte att veta hur fördelningen mellan de båda enhetstyperna kommer att se ut. 51 Artikel 15 i beslut 13/CMP.1, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2. 52 Övriga enheter kan växlas in fram till och med 2020. 53 Kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 av den 8 november 2013 om fastställande av rätten till internationella reduktionsenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 36

Tabell 7. Inväxling under RICE Inväxling under RICE Initialt inväxlingsutrymme för 2013-2020 (höjs vartefter utsläpp redovisas) 4 944 857 Utnyttjad inväxling 2013-647 652 Nuvarande utrymme för inväxling 2013-2020 4 297 205 Det är för närvarande ekonomiskt fördelaktigt för verksamhetsutövarna att växla in de CER och ERU de har mot EUA och också att köpa in ytterligare reduktionsenheter för inväxling om de har utrymme kvar till sitt tak under RICE. Eftersom Energimyndigheten i sin roll som nationell administratör måste gå ut med information om att den 31 mars 2015 är sista datum att använda sig av CER/ERU från KP1 för inväxling kan man anta att intresset hos verksamhetsutövarna att växla in dessa reduktionsenheter kommer att vara stort. I denna rapport bör utgångspunkten därför vara att minst en lika stor mängd som redan växlats in (647 652) kan växlas in innan 31 mars men en ännu större del av det kvarvarande inväxlingsutrymmet på cirka 4,3 miljoner enheter kan mycket väl komma att användas innan 31 mars 2015. Det saknas än så länge data som visar hur fördelningen mellan CER och ERU är bland de hittills inväxlade enheterna, och det går heller inte att säga hur fördelningen kommer att bli i de mängder som växlas in framöver. Men eftersom det finns långt fler CER än ERU som är utfärdade och en del av dessa är kvar på marknaden kan man anta att en majoritet av det som växlas in kommer att vara CER. Ett exakt antal inväxlade enheter kan tas fram ur registret efter 31 mars 2015. 4.2.2 Rätten till carry-over Artikel 15 i beslut 13/CMP.1 uttrycker en rätt för staterna till carry-over men det finns inget som hindrar att staterna delar med sig av den rätten till privata aktörer. Om sådan rätt medges behöver man även ta ställning till om det ska vara till privata aktörer som deltar frivilligt i systemet, och inte får möjlighet till inväxling under RICE, eller om rätten också ska ges till verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer som får möjlighet till inväxling under RICE. Som tabellerna i avsnitt 5.1.3 och 5.2.1 visar är det troligt att Sverige med de CER som växlas in under RICE och det statliga innehavet kommer att ha fler CER än vad som ryms inom gränsen för carry-over. Däremot ser det ut att bli relativt stort utrymme kvar för ERU. Det innebär att Sverige behöver ta ställning till frågan om staten ska dela med sig av möjligheten till carry-over av ERU till privata aktörer. Om det statliga innehavet av CER inte förs över genom carry-over utan bara CER från RICE så återstår utrymme och samma beslut om carry-over av CER för privata aktörer behöver tas som för ERU. EU:s medlemsstater har olika syn på frågan. Exempelvis har Nederländerna, som liksom Sverige har ett relativt stort CDM- och JI-program i relation till de nationella utsläppen och utrymmet för carry-over, valt att behålla möjligheten till 37

carry-over för staten och kommer inte att dela den med privata aktörer som deltar frivilligt på marknaden. Även Österrike planerar att reservera möjligheten till carry-over för staten och inte tillåta privata aktörer att delta. Storbritannien har ännu inte tagit ställning i frågan utan kommer börja ta fram underlag under hösten 2014. Danmark har intagit en annan hållning där både verksamhetsutövare och privata aktörer utan åtaganden kan göra ansökan om carry-over till registret. Även Finland kommer att tillåta carry-over för privata aktörer. Om Sverige ska tillåta carry-over av ERU, och eventuellt CER, för privata aktörer krävs lagstiftning, lämpligen i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. En sådan reglering behöver dessutom innehålla en fördelningsnyckel för hur rätten till carry-over ska fördelas om det finns önskemål om överföring av så många CER och ERU att det överstiger gränsen på 2,5 procent. Det måste också tas med i beräkningen att om Sverige tillåter carry-over för privata aktörer så kommer högst sannolikt utländska aktörer att föra över enheter till det svenska KP-registret, särskilt som flera andra länder inte kommer att tillåta carry-over för privata aktörer eller har utrymme kvar för det. De privata aktörer som inte redan har konton i Sverige har enligt registerförordningen rätt att öppna sådana om de önskar. 4.3 Övriga begränsningar under Kyotoprotokollet 4.3.1 AAU AAU omfattas inte av några restriktioner under KP1 och kan dessutom föras över utan begränsning genom carry-over. 54 Det finns dock politiska restriktioner för användningen av AAU från KP1 för åtaganden under KP2. Vid COP 18/CMP 8 i Doha 2012 beslutades om kvantitativa begräsningar för hur AAU från KP1 får användas under KP2. Besluten från Doha innebär bland annat att alla AAU som förs över från KP1 till KP2 ska placeras i en så kallad Previous Period Surplus Reserve (PPSR) och de begränsar hur mycket som får användas för åtaganden under KP2. 55 Detta beslut har ännu inte trätt i kraft och det är troligt att frågan utvecklas vidare under kommande klimatförhandlingar. Man kan dock utgå från att även om det inte finns någon begränsning för carry-over av AAU från KP1 så kommer det att finnas begränsningar för användingen av dem under KP2. I bilaga II till samma beslut från Doha gjorde dessutom ett flertal länder, däribland Norge, Japan, Australien och Schweiz, en politisk deklaration om att inte köpa AAU från KP1 från andra länder. EU anslöt sig inte till den formuleringen men gjorde en deklaration om att unionens lagstiftning under klimat- och energipaketet inte tillåter att AAU från KP1 används för att uppfylla åtaganden under perioden 2013-2020. I och med att EU:s deklaration gäller för klimat- och energipaketet och LULUCF och NF3 inte ingår i paketet borde det vara tillåtet att använda AAU för dessa delar av åtagandet. 54 Artikel 15 i beslut 13/CMP.1, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2. 55 Beslut 1/CMP.8, FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1. 38

Efter beslutet från Doha har möjligheterna till AAU-transaktioner minskat eftersom flera av de länderna som deklarerade att de inte kommer att köpa AAU från KP1 var potentiella köparländer. Även om COP18 inte fattade något formellt beslut som begränsar handel med AAU är efterfrågan i princip obefintlig. Detta innebär att det svenska överskottet av AAU från KP1 kan användas antingen för det nationella målet för 2008-2012, annulleras tidigt för det nationella målet för KP2, föras över till KP2 genom carry-over eller frivilligt annulleras. 4.3.2 RMU Parter till Kyotoprotokollet har möjlighet att öka eller minska sitt utsläppsutrymme genom användande av Land Use, Land Use Change and Forestryaktiviteter, LULUCF, (härefter kallad markanvändningssektorn). Olika regler gäller för olika typer av markanvändningsaktiviteter men de utsläppsförändringar som ska redovisas resulterar i ökning eller minskning av utsläppsutrymmet som AAU tillåter. Ett nettoupptag från aktiviteterna resulterar i en RMU som kan läggas till den totala mängden AAU. De särskilda reglerna för rapportering och bokföring av utsläppsförändringar från markanvändningssektorn under Kyotoprotokollet skiljer sig från rapportering av utsläpp och upptag från markanvändningssektorn under klimatkonventionen (se nedan under 5.1.5). För samtliga aktiviteter under Kyotoprotokollets artikel 3.3 (Nybeskogning/återbeskogning och avskogning) och 3.4 (Skogsbruk, Bruk av åkermark, Bruk av Betesmark och Förnyelse av vegetation) gäller rapportering och bokföring av kolpoolerna levande biomassa ovan mark, levande biomassa under mark, död ved, förna samt markkol. För några aktiviteter ingår även åtgärder såsom kvävegödsling av skogsmark och kalkning av jordbruksmark samt emissioner vid brand och konvertering av mark till jordbruksmark. Bokföringsreglerna under KP1 innebär att utsläppsförändringar från områden där någon av aktiviteterna under artikel 3.3 ägt rum sedan 1990 räknas i sin helhet under åtagandeperioden (2008-2012), upptag och utsläpp ackumuleras. Ingen jämförelse görs med basåret 1990. För de frivilliga aktiviteterna Bruk av åkermark, Bruk av betesmark och Förnyelse av vegetation bokförs skillnaden i nettoupptag/utsläpp mellan 1990 och åtagandeperioden (som för övriga sektorer). För aktiviteten Skogsbruk bokförs det årliga nettoupptaget/utsläppet under åtagandeperioden, det vill säga ingen jämförelse görs med basåret 1990. Sverige har valt att endast ta med aktiviteten Skogsbruk. För att begränsa risken att parterna tillgodoräknar sig upptag i växande skog som beror på indirekta antropogena effekter bokförs dessa inte i sin helhet. Den del som får bokföras från aktiviteten Skogsbruk har begränsats till antingen 3 procent av landets basårsutsläpp eller 15 procent av sänkan 1990 (det som blir lägst) och fastställdes för de flesta länder vid COP 6 år 2001. Den mängd som maximalt får bokföras (så kallad cap) för varje part under Kyotoprotokollet återfinns i annexet till beslut 16/CMP.1. För Sveriges del är denna maximala mängd satt till 2,13 39

miljoner ton koldioxidekvivalenter per år under åtagandeperioden vilket är 3 procent av utsläppen 1990. 56 De parter (bland annat Sverige) som valt att bokföra aktiviteten Skogsbruk och har ett upptag från denna aktivitet får dessutom kvitta bort eventuella utsläpp från aktiviteterna under artikel 3.3, upp till nivån för nettoupptaget under aktiviteten Skogsbruk. Maximalt får ett land kvitta bort 33 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Överskottet efter kvittningen får bokföras upp till den mängd som beslutats enligt 16/CMP.1 (se stycket ovan). 57 Det går redan nu att fastställa att Sverige kommer att erhålla cirka 10,6 miljoner RMU 58 för 2008 till 2012. Den främsta anledningen till att Sverige får ett nettoutsläpp, motsvarande cirka 10,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter, för dessa aktiviteter beror på att den avskogning som sker (i samband med infrastrukturinvesteringar, nya bostäder, med mera) inte kan kompenseras av beskogning på våra breddgrader under de förhållandevis korta åtagandeperioderna. För att Sverige inte skulle få en betydande minuspost i bokföring av LULUCFaktiviteter, har Sverige valt att bokföra aktiviteten skogsbruk enligt artikel 3.4, se ovan om dessa regler. Detta innebär att Sverige kan kompensera för utsläppen i artikel 3.3, samt bokföra ett upptag på maximalt cirka 10,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter. För Sveriges del kommer RMU utfärdas i samband med avräkningsperioden för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod eftersom Sverige har valt så kallad åtagandeperiodsbokföring. De ERU i det svenska innehavet som har sitt ursprung i RMU kan användas för olika åtaganden eller annulleras på samma sätt som ERU med undantag för att de enligt artikel 15 i beslut 13/CMP.1 inte kan överföras genom carry-over. Det innebär att om beslut tas om carry-over av statens innehav av ERU behöver de 30 385 enheter som har sitt ursprung i RMU dras av från innehavet om 1 269 905 ERU så att högst 1 239 520 enheter ingår i carry-over. Bokföringsreglerna för KP2 för markanvändningssektorn är inte desamma som under KP1. För andra åtagandeperioden är det fortsatt obligatoriskt att bokföra aktiviteterna under artikel 3.3 (beskogning och avskogning). Aktiviteten skogsbruk under artikel 3.4 är numera obligatorisk och bokföringsansatsen bygger på en referensnivå baserad på en BAU-prognos, historiskt värde eller noll. Dessutom har det tillkommit en ny frivillig aktivitet under artikel 3.4, dränering 56 Sveriges mängd (cap) fastställdes till 0,58 miljoner ton kol per år. För att räkna om det till koldioxid multipliceras med 44/12. Då erhålls 2,126667 miljoner ton koldioxid per år. För bokföringsperioden blir den totala mängden 5 gånger så stor d.v.s. 10,633333 miljoner ton koldioxid. 57 Flöden av växthusgaser från skog och annan markanvändning, slutrapport Regeringsuppdrag JO 2008/3958. 58 Exakt siffra är 10 633 333 RMU. 40

och restaurering av våtmarker. Nytt är även att redovisa förändringar i kolpoolen avverkade träprodukter Det finns även möjlighet att för skogsbruk under vissa omständigheter undanta utsläpp över en viss tröskelnivå i samband med naturliga störningar (bränder, stormar mm). Men om flera större naturkatastrofer skulle inträffa upprepade gånger under åtagandeperioden så att nettoupptagen för skogsbruk understiger referensnivån för skogsbruk skulle det dock kunna leda till ökad risk för att Sverige inte kommer att nå utsläppsminskningsmålet för perioden 2013 2020. Generellt kan bokföringssystemet för KP2 öka incitamenten för ytterligare åtgärder i markanvändningssektorn, även för Sveriges del. Om en större händelse, till exempel en naturkatastrof, skulle inträffa så att utsläppen i skogs- och marksektorn i Sverige understiger referensbanan kan det leda till ökad risk för att Sverige inte kommer nå målet för perioden 2013 2020, detta trots att de årliga nettoupptagen i skog- och marksektorn förväntas fortsätta vara betydande. 4.4 Begränsningar inom EU Eftersom EU är bundet av internationell rätt gäller samma kvalitativa begränsningar inom EU ETS och ESD som under Kyotoprotokollet. Det finns också vissa begränsningar som funnits med sedan EU ETS infördes genom att EU:s så kallade länkdirektiv fastställde att CER och ERU från verksamhet som avser markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk inte är tillåtna i EU ETS och att CDM-projekt för storskalig vattenkraft måste följa vissa riktlinjer för att enheterna ska tillåtas. 59 EU har de senaste åren infört nya begränsningar men de skiljer sig mellan EU ETS och ESD. 4.4.1 Begränsningar under EU ETS Inom EU ETS sätter RICE upp kvantitativa begränsningar för användningen av CER och ERU från KP1. Det finns dock också kvalitativa begränsningar inom EU ETS beroende på från vilka typer av projekt reduktionsenheter kommer från. Det finns flera kvalitativa restriktioner för EU ETS men den som är av intresse för Sveriges innehav av KP1-enheter är att EU har beslutat en förordning som innebär att det efter 1 januari 2013 inte längre går att hålla reduktionsenheter från projekt för förstöring av trifluorometan (HFC-23) och dikväveoxid (N2O) från adipinsyreproduktion på konton i registret för EU ETS. 60 Undantaget är reduktionsenheter som genererats senast 31 december 2012 och används för åtaganden under 2008 2012. 59 Artikel 11a.3 a-b samt 11b.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18 23. 60 Artikel 1, kommissionens förordning (EU) nr 550/2011 av den 7 juni 2011 om fastställande av vissa begränsningar för utnyttjandet av internationella reduktionsenheter från projekt som omfattar industrigas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 149, 08.06.2011, s. 1 3. 41

Skälet till att EU har infört denna restriktion är politisk. EU hoppas kunna driva på i de internationella förhandlingarna att sådana utsläppsminskningar ska ske utan CDM genom att anta lagstiftning. Restriktionen gäller alltså inte Sveriges innehav av enheter från förstöring av HFC-23 från KP1 i det svenska KP-registret. Det svenska innehavet kan därmed användas för att uppfylla åtaganden eller ingå i carry-over. Med tanke på den restriktion för KP2 som Sverige varit med att besluta inom EU, finns det dock anledning för Sverige att överväga om de 281 444 CER från projekt för förstöring av HFC-23 som Sverige innehar ska annulleras. 4.4.2 Begränsningar under ESD Enligt artikel 5.1 a i ESD får medlemsstaterna använda CER och ERU som utfärdats för KP1 för att fullgöra sina skyldigheter. Förutom den kvantitativa begränsningen av användning av reduktionsenheter till 3+1 procent som har beskrivits i avsnittet 2.2.2 ställer artikeln upp en kvalitativ begränsning som säger att bara sådana enheter som fick lov att användas i gemenskapssystemet under 2008 2012 får användas i ESD. Det innebär att restriktionerna från länkdirektivet gäller även för ESD så att till exempel CER och ERU från verksamhet som avser markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, samt från projekt för storskalig vattenkraft som inte uppfyller Världskommissionen om dammars kriterier och riktlinjer, inte får användas. Artikel 5.1 a i ESD kan också läsas motsatsvis vilket innebär att bara de restriktioner som gällde i EU ETS 2008 2012 gäller och alltså inte de nya restriktioner som införts för 2013 2020. Det innebär att reduktionsenheter från projekt för förstöring av trifluorometan (HFC-23) och dikväveoxid (N2O) från adipinsyreproduktion som utgångspunkt kan användas i ESD. Den nya restriktion för EU ETS som beskrivits i föregående avsnitt gäller alltså inte. Sverige har dock tillsammans med flera andra av EU:s medlemsstater skrivit under en politisk deklaration som innebär att man inte kommer att använda sådana reduktionsenheter för sitt nationella åtagande för ESD under 2013 2020. 61 Som har beskrivits i avsnitt 2.2.2 kommer medlemsstaterna få tillbaka de reduktionsenheter som de använder för fullgörande i ESD för att själva återlösa dem under KP. Det finns dock ingen lagstiftning om kraven på carry-over för de reduktionsenheter som används i ESD. Fullgörande under ESD från och med 2016 kommer, enligt nuvarande tidsplaner, att ske efter carry-over. Det medför automatiskt att reduktionsenheter från KP1 som används för ESD från och med 2016 måste har förts över genom carry-over eftersom de annars inte kan hållas i KP-registret. Fullgörandet som ska göras 2015, och återföringen av reduktionsenheter till medlemsstaterna i början av 2016, kommer dock att genomföras innan carry-over. Kommissionens uppfattning är att det finns möjlighet för medlemsstaterna att använda KP1-enheter för fullgörandet 2015 och sedan återlösa dem när de återförs 61 Dok. 11785/11 från 17 juni 2011. 42

i början av 2016, det vill säga utan att de förs över genom carry-over. Om så görs måste dock dessa reduktionsenheter backas upp av motsvarande antal KP2- enheter eftersom ESD gäller utsläpp under KP2. Det skulle kunna vara ett alternativ för medlemsstater som behöver frigöra andra typer av enheter under 2015 men det innebär i princip att utsläppen måste täckas dubbelt. Det framstår inte som något intressant alternativ för Sverige och lämnas därför utanför handlingsalternativen i denna rapport. För ESD kan tcer och lcer användas men inte RMU. Sveriges innehav av tcer från KP1 skulle därför i teorin kunna användas för att täcka utsläpp under ESD. Eftersom alla reduktionsenheter från KP1 som används för ESD från och med år 2016 måste föras över till KP2 genom carry-over och tcer inte kan användas för carry-over är det dock ingen intressant lösning. Det skulle innebära att om en tcer användes för ESD skulle den sedan behöva ersättas med en AAU, CER eller ERU som förts över genom carry-over. Liksom för alternativet att använda reduktionsenheter från KP1 för ESD under 2015 skulle det i praktiken innebära att samma utsläpp täcktes två gånger. 4.5 Begränsningar inom Sverige De begränsningar på internationell och EU-nivå som har beskrivits ovan påverkar hur det svenska statliga innehavet kan och bör användas vid avräkningen av KP1. Enligt bilaga I i registerförordningen kan medlemsstaterna införa ytterligare kvalitativa restriktioner för vilka typer av enheter som kan hållas i det nationella KP-registret, till exempel skulle enheter från projekt för förstöring av HFC-23 kunna förbjudas. Sverige har valt att inte införa några sådana rättsliga begränsningar men har däremot tagit politiska beslut som påverkar vilka enhetstyper som kan användas för olika mål och åtaganden. Det nationella målet till 2008 2012 om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med reduktionsenheter från flexibla mekanismer. 62 I och med detta beslut skulle man kunna tolka det som att det bara är för det internationella åtagandet under KP1 som användningen av olika enheter är av intresse. EU:s så kallade länkdirektiv infördes dock efter riksdagens godkännande av propositionen om det nationella målet. Länkdirektivet ger möjlighet till verksamhetsutövare inom EU ETS att använda flexibla mekanismer, vilket många utnyttjat. Därmed har en betydande mängd utsläppsminskningsenheter från flexibla mekanismer använts för perioden 2008 2012 indirekt som en del av måluppfyllelsen. Avsikten som förts fram i riksdagens och regeringens beslut sedan 2010 (det vill säga genom budgetpropositioner och regleringsbrev) har varit att CER och ERU i det svenska CDM- och JI-programmet ska användas för det nationella målet 2020 (och internationella åtaganden efter 2012). En tredjedel av utsläppsminskningen har bedömts motsvara 40 miljoner ton koldioxidekvivalenter för perioden fram till 2020. 62 Prop. 2001/02:55. Sveriges klimatstrategi. 43

5 Sveriges utsläpp av växthusgaser I detta kapitel beskrivs Sveriges växthusgasutsläpp för åren 1990 till 2012 samt scenarier för utsläppen till år 2030. 5.1 Utveckling av Sveriges växthusgasutsläpp år 1990-2012 År 2012 var Sveriges samlade utsläpp 57,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter. 63 Jämfört med 2011 är det en minskning på fem procent och jämfört med 1990 en minskning på cirka 21 procent. Bortsett från höga utsläppsnivåer år 2010 visar trenden från 1998 på minskande utsläpp. Utsläppen år 1990 var 72,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Utsläppen har därefter som högst varit 78,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 1996 som lägst och 57,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2012, se Figur 3 nedan. Variationer mellan enskilda år beror till stor del på skiftningar i temperaturen och nederbörden samt på konjunkturläget. De största utsläppsminskningarna mellan 1990 och 2012 har skett inom sektorerna bostäder och lokaler, jordbruk och avfall. Utsläppen från inrikes transporter har ökat från 1990 till mitten av 2000-talet men har sedan dämpats och därefter minskat de senaste åren. Industrins samlade förbrännings- och processutsläpp har över perioden 1990-2008 legat på ungefär samma nivå men minskade sedan till följd av den ekonomiska lågkonjunkturen. År 2012 var de totala utsläppen lägre än före den finansiella krisen som startade 2008. Figur 3. Totala utsläpp och upptag av växthusgaser 1990-2012 (Naturvårdsverket 2014). 63 (Naturvårdsverket 2014). 44

5.1.1 Energi Utav Sveriges totala utsläpp står energisektorn för den största delen av de totala utsläppen år 2012, med 73 procent (42 miljoner ton koldioxidekvivalenter). I denna sektor inkluderas utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion, raffinaderier, tillverkning av fasta bränslen, industrins förbränning, inrikes transporter, bostäder och lokaler inklusive förbränning inom jordbruk, skogsbruk och fiske, diffusa utsläpp och övrigt (militära transporter). De största utsläppen inom sektorn återfinns i undersektorerna inrikes transporter, produktion av el och fjärrvärme och för industrins förbränning i denna ordning. De totala utsläppen inom sektorn har minskat med 21 procent från 53,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter 1990 till 42 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2012. 5.1.2 Industriella processer Andelen av de totala utsläppen är för industriprocesser var 9 procent (5,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter) för utsläppsår 2012. De totala utsläppen inom denna sektor var 21 procent lägre år 2012 jämfört med 1990. De största utsläppen i denna sektor kommer ifrån produktion av järn och stål, cement och kalk. 5.1.3 Användning av lösningsmedel De totala utsläppen från användning av lösningsmedel år 2012 var 0,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket är 0,5 procent av de totala nationella utsläppen. 5.1.4 Jordbruk Jordbrukssektorn står för cirka 13 procent eller 7,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter av de totala nationella utsläppen. Metan och lustgasutsläpp dominerar i denna sektor. Utsläppen har sedan 1990 minskat med drygt 15 procent. Orsaken till denna minskning beror till stor del av att antalet djurenheter har minskat samt att användningen av syntetisk gödsel har minskat. 5.1.5 LULUCF, enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet Nettoupptaget inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) har varierat under perioden. År 2012 uppgick det samlade nettoupptaget i sektorn till cirka 35 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Nettoupptaget i denna sektor motsvarar 61 procent av de samlade utsläppen för år 2012. 1990 var upptaget 38,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Trenden sedan 2007 har varit en i stort sett oförändrad sänka. Under den första åtagandeperioden, 2008 till och med 2012, har nettoupptaget i hela LULUCF-sektorn varierat mellan 35,9 miljoner ton år 2008 som högst och 35,1 miljoner ton år 2010 koldioxidekvivalenter som lägst. Nettoupptaget illustreras i Figur 3 ovan. Beräkningarna för bokföringen under Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 skiljer sig från beräkningen för rapporteringen under Klimatkonventionen. Ovan återfinns nettoupptaget i sänkan enligt beräkningar för Klimatkonventionen. De under Kyotoprotokollet obligatoriska bokföringsaktiviteterna, enligt artikel 3.3 beskogning/återskogning, har under åtagandeperioden ackumulerat ett nettoupptag på 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter medan aktiviteten avskogning har ackumulerat ett nettoutsläpp på 16,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. 45

Nettoupptaget i aktiviteten skogsbruk har under hela åtagandeperioden legat mellan 39 och 40 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Aktiviteten skogsbruk under Kyotoprotokollet har samma nettoupptag som kategorin skogsmark under Klimatkonventionen. 5.1.6 Avfall De totala utsläppen inom avfallssektorn för år 2012 var cirka 1,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller cirka 2,8 procent av det totala nationella utsläppet. Utsläppen sedan 1990 till och med 2012 har minskat med cirka 53 procent inom sektorn. De största utsläppen kommer från metanutsläpp från deponier. Det har varit stora minskningar i utsläppen i denna sektor främst till följd av deponiförordningens 64 krav på insamling av metangas samt deponiförbud. 5.2 Utsläppen fördelade på de som omfattas av EU:s handelssystem och de som inte omfattas Sverige har inom EU ett krav till följd av klimat- och energipaketet på att följa utvecklingen på utsläppen uppdelat på de som omfattas av EU ETS och de som inte omfattas. I Tabell 8 nedan presenteras Sveriges totala utsläpp samt utsläppen fördelade på det som ingår i EU ETS 65 och det som inte ingår (ESD). Trenden för både utsläppen i och utanför handelssystemet har visat på minskande utsläpp under perioden 2008 till och med 2012. Utsläppsutvecklingen till följd av recessionen 2009 och återhämtningen 2010 för industrin samt de kalla vintrarna 2010, är tydlig i EU ETS siffrorna. Utsläppen efter 2010 visar åter på minskade utsläpp. Tabell 8. Sveriges totala utsläpp* i ton koldioxidekvivalenter år 2008-2012, fördelade på handlande sektor** (ETS) och icke-handlande sektor*** (ESD) (andra handelsperiodens omfattning 2008 2012) Totala utsläpp 2008 2009 2010 2011 2012 Summa 63 013 872 59 097 375 65 071 970 60 754 237 57 604 150 305 541 605 ETS 20 080 518 17 491 867 22 661 193 19 853 885 18 172 023 98 259 486 ESD 42 933 354 41 605 508 42 410 777 40 900 352 39 432 127 207 282 119 *Naturvårdsverket 2014. ** Källa: Europeiska miljömyndigheten, EEA EU ETS data viewer. *** Beräkning Totala utsläpp minus utsläpp inom EU ETS. 5.3 Scenarier för växthusgasutsläpp I detta avsnitt redovisas scenarierna översiktligt för de totala utsläppen, uppdelat på utsläpp som ingår i EU ETS och på utsläpp som inte omfattas av EU ETS. I scenariot som beskrivs omfattas nu beslutade styrmedel. Scenarierna har tagits 64 Förordning 2001:512 om deponering av avfall. 65 Utsläppssiffrorna för EU ETS stämmer inte med tidigare tabeller och slutlig utsläppsredovisning kommer att utredas under 2014 46

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2020 2030 Mton CO 2 -ekv. fram i samband Kontrollstation 2015 66 och utgör där ett underlag i bedömningen av om de uppsatta energi- och klimatmålen kommer att uppnås år 2020. 5.3.1 Scenario för de totala utsläppen I scenariot minskar de totala utsläppen i Sverige från 57,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter 67 år 2012 68 ner till 55,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2020 vilket är 23 procent lägre än 1990 års nivå, se Figur 4. Till år 2030 minskar utsläppen ytterligare, till 28 procent lägre än 1990 års nivå eller 52,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter. 5.3.2 Scenario för utsläpp inom ETS Utsläppen som omfattas av EU ETS beräknas till 23,6 miljoner ton år 2005 och 20,5 miljoner ton år 2012, justerat så att det motsvarar handelssystemets omfattning 2013-2020. Dessutom omfattas delar av utsläppen från flyg. Enligt scenariot bedöms utsläppen inom EU ETS att öka till 22,8 miljoner ton år 2020 för att därefter minska till 20,8 miljoner ton år 2035, se Figur 4. 90 80 70 60 50 40 30 20 Totala utsläpp 1990-2012 Utsläpp utanför EU ETS "ESD" Utsläpp inom EU ETS 10 0 Figur 4. Historiska utsläpp av växthusgaser 1990-2012 och scenario till 2035 för totala utsläpp samt historiska utsläpp av växthusgaser 2005-202 och scenario till 2035 för utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp som omfattas av ESD. 66 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2014. Underlag för Kontrollstation 2015. 67 För att få alla växthusgaser jämförbara multipliceras CH4, N2O och respektive HFC, PFC och SF6 med en global uppvärmningspotentialfaktor (GWP-faktor) som för en gas är det totala bidraget till den globala uppvärmningen som följer av en enhet av den gasen i förhållande till en enhet av referensgasen CO2, vilken tilldelas värdet 1. 68 Här redovias utsläppen enligt den omfattning som gäller vid rapportering till FN och EU, d.v.s. utsläpp som varje land ansvarar för. 47

5.3.3 Scenario för utsläpp som omfattas av ESD Utsläppen som omfattas av ESD, d.v.s. de som är utanför EU ETS, beräknas till 36,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2012 (omfattning 2013-2020) och bedöms i referensfallet minska till 32,8 miljoner ton år 2020, se Figur 4. Det är inrikes transporter som står för störst andel av utsläppen (50 procent), följt av jordbrukssektorn (20 procent) och arbetsmaskiner (10 procent). I scenariot är det framförallt utsläppen från transportsektorn som minskar. Även utsläppen från jordbruk, avfall, arbetsmaskiner och bostäder och lokaler bedöms minska sina utsläpp i scenariot. Utsläppen från el- och värmeproduktion och industri bedöms ligga kvar på ungefär samma nivå som idag men står för en mindre andel av utsläppen utanför EU ETS. 48

6 Utsläppsutrymme i relation till mål och åtagande I detta kapitel redogörs för principen för hur fullgörande uppnås under KP1, den så kallade Kyotoekvationen. Dessutom redogörs för utsläppsutrymmet under KP1, för Sverige respektive EU, och för det nationella målet 2008-2012. 6.1 Fullgörande under KP1 För att fullfölja sitt åtagande under KP1 måste parten hålla sina utsläpp av växthusgaser inom ett visst utsläppsutrymme under den första åtagandeperioden. Utsläppen måste alltså hållas lika med eller lägre än partens tillgängliga utsläppsenheter som är den totala kvantiteten av Kyotoenheter som finns i partens register. En Kyotoenhet motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. Varje parts tillgängliga utsläppsenheter är lika med: Dess initiala mängd tilldelade utsläppsenheter, plus/minus ytterligare Kyotoenheter som parten har tillägnat sig genom de flexibla mekanismerna (CER, tcer eller lcer från CDM, ERU från JI eller AAU från den internationella utsläppshandeln), plus/minus ytterligare Kyotoenheter som parten har utfärdat eller annullerat för nettosänkan/nettoutsläpp från LULUCF (RMU) om parten uppfyllt kraven enligt bokföringen av aktiviteterna i artikel 3.3 och 3.4. Figur 5. Möjliga förändringar i AAU under KP1 (EEA 2013). Detta förhållande kan också visas i Kyotoekvationen 69 : 2008-2012 totala växthusgasutsläpp totala Kyotoenheter Där: totala Kyotoenheter = initiala tilldelade utsläppsenheter (AAU) + användningen av flexibla mekanismer (AAU+CER+tCER+lCER+ERU) + kolsänkan (RMU) 69 Källa: EEA. 2012. Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2012. 49

Det finns alltså två sidor att arbeta med: antingen minska växthusgasutsläppen eller öka antalet Kyotoenheter. Åtagandet för EU:s medlemsländer vilar på samma grunder, där varje medlemsland blivit tilldelad sitt individuella utsläppsutrymme under EU:s bördefördelningsbeslut. Inom EU har ett tak satts för utsläpp som ingår i EU ETS, varje medlemsland får avsätta en viss mängd allmänna utsläppsrätter (EUA) varefter anläggningar blir tilldelade utsläppsrätter. På detta sätt kan anläggningarna som ingår i EU ETS välja att antingen minska sina utsläpp eller köpa reduktionsenheter (till exempel från JI/CDM), beroende på vad som är mest kostnadseffektivt eller på andra preferenser. EU ETS är kopplat till de flexibla mekanismerna under KP. Handel eller överföring av EUA, motsvarar en överföring av lika många AAU under KP, mellan medlemsländer eller inom ett medlemsland. När EU ETS introducerades och tilldelningen gjordes, bestämdes nationella tak för sektorerna som ingår i EU ETS för KP1. Detta tak motsvaras av ett visst antal Kyotoenheter som gjorts om till EUA som tilldelats eller sålts till operatörer. På detta sätt är målet för EU ETS satt, och indirekt sätts målet för de sektorer som ligger utanför EU ETS. Målet för dessa sektorer är lika med deras initiala AAU minskat med taket för ETS (eller antalet EUA). I och med detta förfarande gäller för EU:s medlemsländer: Medlemsstaterna måste nå sina åtaganden genom utsläppsminskningar inom de sektorer som inte täcks av EU ETS. En uppföljning av medlemstaternas åtagande görs alltså genom att jämföra utsläpp för utsläpp utanför EU ETS med utsläppsutrymmet som är tilldelat för utsläppen utanför EU ETS. Utsläppsnivån inom EU ETS påverkar inte måluppfyllelsen under Kyotoprotokollet. Kyotoekvationen för EU:s medlemsstater kan således formuleras på följande vis: 2008-2012 växthusgasutsläpp utanför ETS initiala AAU tilldelning för ETS + användningen av flexibla mekanismer på statsnivå + kolsänka Där: tilldelning för ETS = tilldelade utsläppsrätter under 2008-2012 EU ETS + auktionerade/sålda 2008-2012 EU ETS På detta sätt följs Sveriges åtagande under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod (se Tabell 9). 6.2 Utsläppsutrymme under KP1 Sverige tillgängliga mängd AAU för perioden 2008-2012 är cirka 261,9 miljoner (se avsnitt 4.1.2). Dessa ska jämföras med utsläppen som inte omfattas av EU ETS vid måluppföljningen, se Tabell 9. 50

Utsläppen som inte omfattas av EU ETS var för åren 2008-2012 enligt den senast utsläppsrapporteringen 207,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter, se avsnitt 5. När det gäller utsläppsförändringar i markanvändningssektorn (LULUCF) har Sverige valt att bokföra den del av artikel 3.4 som berör skogsbruk (se även avsnitt 5.1.5). Kyotoprotokollets artikel 3.3 beräknas för åtagandeperioden ge ett nettoutsläpp för Sverige, eftersom utsläppen från avskogning är större än upptag i ny- och återbeskogade marker. Sverige väntas totalt ha ett nettoupptag för artikel 3.4 från skogsbruk, som är större än nettoutsläpp i artikel 3.3. Det innebär att Sverige kan neutralisera utsläppen i artikel 3.3 och sedan tillgodogöra sig en kolsänka på maximalt 2,13 miljoner RMU per år under perioden, det vill säga 10,6 miljoner RMU för hela perioden 2008 2012. Tabell 9. Måluppföljning för Sveriges åtagande under KP enligt EU:s ansvarfördelning, miljoner ton koldioxidekvivalenter/miljoner enheter* Nr Beräkning Totalt för perioden 2008-2012 1 Totala växthusgasutsläpp 2 Verifierade utsläpp inom ETS 3 Utsläpp utanför ETS (1)-(2) 4 Tillgängliga AAU, d.v.s. mål för utsläpp utanför ETS 5 Skillnad mellan mål och utsläpp utanför ETS 6 Kolsänka (RMU) 7 Användning av Kyotomekanismer på statsnivå (överföring av AAU, inköp av CER + ERU) 8 Skillnad mellan mål och utsläpp (utanför ETS inklusive Kyotomekanismer och kolsänka) Se avsnitt 4.1.2 (miljoner ton koldioxidekvivalenter /miljoner enheter)* 305,5 98,3 207,3 261,9 (4)-(3) 54,7 (5)+(6)-(7) * Värdena i tabellen är beräknade med fler värdesiffror än vad som anges i tabellen. Enligt Tabell 9 är Sveriges överskott jämfört med åtagandet för KP1 54,7 miljoner AAU och om kolsänkan inkluderas blir överskottet 64,9 miljoner AAU. 6.3 EU-mål (-8 procent). EU-15 är på god väg att klara åtagandet för KP1, genom att utsläppen för år 2008-2012 i snitt var 8 procent under basårsutsläppen 1990. 70 EU:s åtagande under KP1 antogs gemensamt för EU-15 och dess medlemsstater. Uppföljningen av åtagandet nedan gäller därför för EU-15. Utfallet visar att de totala utsläppen var i genomsnitt under perioden 12,2 procent lägre än basårsutsläppen. 10,6 0,0 64,9 70 EEA. Report 10/2013. Trends and projections in Europe 2013. 51

Måluppfyllnaden för EU kan uppnås med en positiv marginal på 1 miljard enheter och det utan att ta hänsyn till måluppfyllnaden inom EU ETS. Detta kommer sig av att: Utfallet för målet utanför EU ETS på EU-15 nivå nås med en skillnad på 477 miljoner ton koldioxidekvivalenter för hela perioden (95 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år), Utfallet med sänkan (RMU) inkluderat ger en ytterligare utsläppsminskning med 1,5 procent (64 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år) från basåret, Utifrån medlemsländernas planerade användningar av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, som regeringarna har aviserat, förväntas minskningen bli ytterligare 1,9 procent (81 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år). Utfallet för EU-15 redovisas i tabell 10 nedan. Tabell 10. Översikt över data för EU-15 för beräkning av gapet mellan EU:s åtagande och målet i icke-handlande sektorn (EEA 2013) Nr Kategori Totalt 2008 2012 miljoner ton koldioxidekvivalenter/miljoner enheter 1 Totalt utsläpp 18 735,0 2 Verifierade utsläpp inom ETS 7 394,0 3 Utsläpp utanför ETS (1)-(2) 11 341,0 4 Initial Assigned Amount 19 621,4 5 Tilldelning inom ETS 7 803,2 6 Mål utanför ETS (4)-(5) 11 818,2 7 Skillnad mellan mål och utsläpp utanför ETS (6) (3) 477,1 8 Förväntat utfall av RMU 319,4 9 Indikerat användande av Kyotoenheter (AAU, CER och ERU) 403,4 10 ERU 21,0 11 Skillnad mellan mål och utsläpp (7) + (8) + (9)+(10) 1 178,9 Notera: Resultatet ovan bygger på antagandet att allt överskott från medlemsländer kan användas för att EU ska nå målet (be in compliance). Data kommer från medlemsländernas inlagor till UNFCCC i april 2014. Alla siffror är summerade för EU-15 utom Assigned Amount som är 0,92 procent av EU-15 basårsutsläpp. Enligt beräkningarna ovan ser det ut som att EU-15 är på god väg att nå sitt åtagande för den första åtagandeperioden. Alla medlemsländer måste dock klara sina individuella åtaganden och Italien har ett gap mellan målet och de minskade utsläppen inkluderat sänkan och flexibla mekanismer. För att Italien ska klara sitt åtagande behöver de under avräkningsperioden införskaffa tillräckligt med Kyotoenheter för att täcka upp gapet. Klarar inte Italien sitt åtagande kommer EU- 52

15 gemensamt att missa sitt åtagande om inte åtgärder genomförs eller att andra medlemsländer bidrar. 6.3.1 Läget i andra medlemsländer inom EU för etappmålet till 2020 Enligt EEA:s senaste sammanställning av trender och prognoser för utsläppen inom EU pekar medlemsländernas prognoser mot att EU kan nå utsläppsmålen år 2020. Endast 6 länder ser eventuellt ut att få det svårt (Belgien, Finland, Irland, Luxemburg, Spanien och Österrike). Sammanlagt handlar det, enligt nu aktuella prognoser, för dessa länder om ett underskott av utsläppsenheter på cirka 28 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2020 varav Spanien står för hälften. Redan år 2013 kan ett överskott på drygt 160 miljoner ton komma att uppstå i systemet, enligt EEA:s sammanställning. Ett överskott som ser ut att successivt öka under hela perioden. 6.4 Sveriges nationella mål 2008-2012 I 2002 års klimatpolitiska beslut satte Sverige ett längre gående mål än det som gavs genom EU:s bördefördelning. 71 De svenska utsläppen ska i och med detta beslut som ett medelvärde för perioden 2008 2012, minska med minst fyra procent jämfört med utsläppen år 1990. Målet ska uppnås utan kompensation för flexibla mekanismer eller upptag i kolsänkor. Målet låg även fast i det klimatpolitiska beslutet från 2009. 72 De totala utsläppen av växthusgaser år 1990 (exklusive LULUCF) var enligt den senaste årliga inventeringen cirka 72,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Målet för perioden 2008-2012 är att de genomsnittliga utsläppen ska vara lägre än cirka 69,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter denna period. Utsläppen för perioden 2008 till 2012 var i genomsnitt, enligt den senaste växthusgasinventeringen, cirka 61,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller 12 procent lägre än målnivån. Tabell 11. Utfall av nationella målet 2008 2012 (miljoner ton koldioxidekvivalenter) (Naturvårdsverket 2014) Totala utsläpp 1990 Mål 2008-2012 Totala utsläpp i medeltal Skillnad mål och utsläpp 72,7 69,8 61,1 8,7 71 Prop. 2001/02:55. Sveriges klimatstrategi. 72 Prop. 2008/09:162. En sammanhållen klimat- och energipolitik. 53

7 Behov av ställningstaganden Genomgången i denna rapport visar att Sveriges utsläpp sammantaget underskrider både landets åtagande för KP1 och det nationella målet för 2008 2012 med god marginal och därmed kommer det att finnas ett överskott av Kyotoenheter när avräkningen ska ske, se Tabell 12. Enligt gällande regler kan Sverige välja att antingen annullera, spara eller sälja dessa enheter. Det finns dock restriktioner att ta hänsyn till. I detta kapitel redogörs för vilka handlingsalternativ som är möjliga och lämpliga för varje enhetstyp utifrån de politiska och rättsliga restriktioner som har redogjorts för i denna rapport. Tabell 12. Sammanställning av måluppföljning för första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet, det nationella målet 2008-2012 samt innehav av Kyotoenheter SAMMANSTÄLLNING AV UTSLÄPP, MÅL OCH TILLGÄNGLIGA ENHETER Totalt för perioden 2008-2012 (miljoner ton koldioxidekvivalenter /miljoner enheter)* Utsläpp Totala växthusgasutsläpp 305,5 Verifierade utsläpp inom ETS 98,3 Utsläpp utanför ETS 207,3 Mål, KP1 +4 % Tillgängliga AAU 261,9 Skillnad mellan mål och utsläpp (utanför ETS inklusive Kyotomekanismer), d.v.s. Sveriges överskott av AAU 54,7 Mål, nationellt -4 % Mål för utsläpp år 2008-2012 349,0 Tillgängliga enheter för åtaganden i det svenska registret AAU 261,9 ERU < 1,4 CER < 9,1 tcer 0,03 RMU 10,6 * Värdena i tabellen är beräknade med fler värdesiffror än vad som anges i tabellen. Som utgångspunkt kan sägas att alla enheter som ingår i återlösen eller annulleras frivilligt gör att mängden enheter i systemet minskar och därmed det totala utrymmet för utsläpp av växthusgaser. Ju fler länder som ser till att antalet enheter i systemet minskar desto mer bidrar det till att stärka systemets incitamentsstruktur och priserna på marknaden. Beroende på hur det nationella målet för 2020 54

tillämpas kan enheter från KP1 som sparas och används för någon typ av mål eller åtagande under KP2 medföra att utsläppsutrymmet under KP2 ökar. I det följande sammanfattas också vilka delar av det statliga innehavet som har särskild bakgrund och ska annulleras men där det behövs ett beslut som ger Energimyndigheten möjlighet att genomföra det. 7.1 Behov av beslut av regering eller riksdag Det som sammanfattningsvis behöver beslutas av regering eller riksdag för att Sverige ska kunna avsluta KP1 och uppfylla det nationella målet och det internationella åtagandet för KP1 är: Beslut om vilka enheter som ska användas för avräkning för det internationella åtagandet för KP1. Beslut om vilka enheter som ska användas för avräkning för det nationella målet för 2008 2012. Beslut om carry-over ska användas för det statliga innehavet och i sådana fall vilka enheter som ska ingå. Beslut om carry-over ska vara möjlig för kontoinnehavare i det svenska KPregistret och i så fall för vilka. Beslut om vad som ska ske med de små mängder enheter med särskilda ursprung som finns i det svenska innehavet. Beslut om AAU ska sparas för motsvarande mängd annullerade RMU för oförutsedda händelser inom LULUCF-sektorn. Beslut om hela eller delar av överskottet av AAU, samt om hela eller delar av innehavet av CER, ERU, RMU och tcer ska annulleras frivilligt, användas för tidig annullering för det nationella målet för 2013-2020, för ESD innan avräkningsperioden slutförts eller om det ska säljas. Beslut om att ge Energimyndigheten i uppdrag att genomföra besluten. 7.2 Möjliga alternativ för att täcka utsläppen under KP1 Utsläppen från KP1 kan täckas med många olika kombinationer av enhetstyper. De enheter som finns är AAU, CER, ERU, tcer och RMU. Vad gäller tcer och RMU kan de inte föras över mellan åtagandeperioder. tcer kan användas för att möta internationella åtaganden men måste ersättas med en annan tcer eller enhet av annat slag efter fem år. RMU kan användas på samma sätt som en AAU men går inte att spara. Skulle man ändå vilja spara motsvarande innehavet av tcer eller RMU till framtiden så är enda möjligheten att avsätta lika många AAU som man har tcer respektive RMU och överföra dessa AAU. En annan ansats är ta beslut om att annullera innehavet av RMU och tcer utan att avsätta motsvarande mängd AAU. En översikt av de olika alternativen för att täcka utsläpp och hantera överskottet visas i Figur 6. 55

Figur 6. Översikt över handlingsalternativ för att 1) täcka utsläpp och 2) hantera överskott Nedan beskrivs två möjliga alternativ för hur det internationella åtagandet under KP1 och det nationella målet för 2008-2012 kan täckas. I beskrivningen av alternativ 1 och 2 lämnas tcer och RMU därhän och istället beskrivs alternativen för AAU, CER och ERU. I praktiken finns ett antal olika varianter mellan de två alternativen. 7.2.1 Alternativ 1 - använda enbart AAU Det ena alternativet är att använda bara AAU för att uppfylla både Sveriges åtagande under KP1 och det mer ambitiösa nationella målet för 2008 2012. Även om båda dessa skulle täckas med AAU ser det ändå ut att resultera i ett överskott av AAU. Ett argument för att bara använda AAU är att det ligger i linje med det politiska beslut som togs 2002 om att inte använda reduktionsenheter för det nationella målet för 2008 2012. Om bara AAU används för hela det nationella målet för 2008-2012 innebär det att även Sveriges åtagande under Kyotoåtagandet klaras med enbart AAU. Enligt regelverket under Kyotoprotokollet kan alla typer av enheter användas i många olika kombinationer för att täcka utsläppen. Enligt artikel 6 och 17 i Kyotoprotokollet ska de flexibla mekanismerna endast komplettera de inhemska åtgärderna. Sverige har flera gånger i EU-sammanhang rapporterat att Sverige i enlighet med politiska beslut ska klara sitt åtagande med endast inhemska åtgärder utan statlig användning av reduktionsenheter, förutom RMU. 73 73 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2013. In accordance with article 3.2 under Council Decision No 208/2004/EC on a Mechanism for Monitoring Community Greenhouse Gas Emissions and for Implementing the Kyoto Protocol. Motsvarande rapport har också lämnats till exempel 2011 och 2009. 56