BOSTADSPOLITIKEN OCH ENERGIEFFEKTIVISERINGEN AV BEBYGGELSEN

BOSTADSPOLITIKEN OCH ENERGIEFFEKTIVISERINGEN AV BEBYGGELSEN RICHARD MURRAY EN UNDERSÖKNING AV HUR DET GÅR MED ENERGIEFFEKTIVISERINGEN I DEN SVENSKA BEBYGGELSEN OCH MÖJLIGHETERNA ATT NÅ MÅLET ATT HALVERA ENERGIANVÄNDNINGEN TILL ÅR 2050.

BOSTADSPOLITIKEN OCH ENERGIEFFEKTIVISERINGEN AV BEBYGGELSEN EN UNDERSÖKNING AV HUR DET GÅR MED ENERGIEFFEKTIVISERINGEN I DEN SVENSKA BEBYGGELSEN OCH MÖJLIGHETERNA ATT NÅ MÅLET ATT HALVERA ENERGIANVÄNDNINGEN TILL ÅR 2050. FÖRFATTARE RICHARD MURRAY

3 FÖRORD Global Utmaning arbetar med klimat- och energifrågor och har ett särskilt program för hållbara städer. I den stora klimatomställningen har effektiviseringen av energianvändningen i bebyggelsen en nyckelroll. Därför granskar Global Utmanings program för hållbara städer hur det går med energieffektisieringen i den svenska bebyggelsen, var svårigheterna ligger och vad som krävs för att nå målet en halvering av energianvändningen till år 2050. Rapporten har utarbetats av Richard Murray, fil dr i nationalekonomi och senior rådgivare på Global Utmaning. Den bygger på tidigare genomförda seminarier och rundabordssamtal i vilka bl.a. Ingenjörsvetenskapakademien (IVA), Malmö stad och Ångpanneföreningen (ÅF) bidragit med värdefullt underlag. Rapporten är skriven mot bakgrund av den politik som förts t.o.m. hösten 2014. Den nya regeringens politik på detta område är ännu ett oskrivet blad. Global Utmaning bedriver ett brett arbete kring hållbara städer, men med fokus på ledarskap, uppföljning och utvärdering av gjorda insatser samt medborgardeltagande. Carl-Johan Engström ordförande Global Utmanings råd för Hållbara Städer Stockholm 16 april 2015

4 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning 5 Är bostäder och bebyggelse ett klimatproblem? 9 Bebyggelsen har använt 160 TWh per år de senaste 40 åren 9 Påverkar bebyggelsen klimatet? 11 Har bebyggelsens energieffektivitet ökat? 14 Summering 16 Bebyggelsen i färdplanen 17 Hur stor blir energieffektiviseringen? 17 Hur byggs det idag? 18 Summering 20 Varför byggs det inte energisnåla bostäder i Sverige? 20 Dagens politik för energieffektivisering av bebyggelsen 20 Boverkets krav på energihushållning byggregler (BBR) 22 EU-direktiv 24 Summering 26 Det är finansieringen som är problemet 27 Vad kostar det att energieffektivisera? 27 Möjligheterna att med dagens kreditmarknad finansiera energieffektivisering 29 Stora hyreshöjningar 32 Summering 35 Sverige i ett EU-perspektiv 35 Energianvändning och sparpotential 35 Investeringsbehov i Sverige och inom EU 38 Vad görs inom EU? 38 Åtgärder på nationell nivå 40 Summering 41 Måste färdplanen innefatta en halvering av energianvändningen i bebyggelsen? 42 Mål bara för klimatet, men inte för energieffektivitet och andel förnyelsebar energi? 42 Summering 46 Ett antal slutsatser 46 Referenser 49

5 SAMMANFATTNING Bebyggelsen i Sverige svarar för 40 % av energianvändningen. Kan vi underlåta att göra bostäder och lokaler mera energieffektiva för att minska Sveriges klimatpåverkan? Någon politik som kraftfullt driver på en sådan effektivisering bedrivs inte och energianvändningen i bebyggelsen har inte minskat på 40 år. Den pendlar kring 160 TWh per år. Är det den framgångsrika omställningen från olja till el och biomassa som gjort att energieffektiviseringen sedan länge avstannat? Man kan idag nämligen hävda att den svenska bebyggelsen står för en mycket liten del av klimatpåverkan på grund av detta. Uppskattningar av bebyggelsens CO2-utsläpp idag varierar mellan 5 och 10 % av de samlade utsläppen. Då skulle man kunna glömma energieffektiviseringen. På 40 år har bebyggelsen ökat med 1/3. Sedan 1970-talet har således en viss effektivisering av energianvändning i bebyggelse skett. Men den effektiviseringen ägde i huvudsak rum på 1970-och 1980-talen, när världen genomlevde två oljekriser. Sedan början av 1990-talet förefaller bebyggelsen inte ha blivit energieffektivare alls, trots allehanda politiska uttalanden, program, åtgärder och ambitiösa kommuner och byggnadsföretag. Inräknat den värme som de numera ganska många värmepumparna ger dvs. tre gånger mer energi än de använder och inräknat den ökade förbrukningen av fastighets-, hushålls- och verksamhetsel är den totala energianvändningen per kvm densamma idag som för 20 år sedan. Läggs därtill energiförlusterna i fjärrvärmeverken och i fjärrvärmeledningarna kan bebyggelsen idag t.o.m. vara mindre energieffektiv än tidigare. Detta sagt med en liten reservation för osäkerheten i uppskattningarna av energianvändning och kvadratmetrar bebyggelse. Osäkerheten är dock inte större än att det säkert går att säga att inte mycket har hänt när det gäller den svenska bebyggelsens energieffektivitet de senaste 20 åren. Men nu då? Har inte byggindustrin fått fart på byggandet av hus med låg energianvändning? Trots allt tal om att bygga energieffektiva bostäder och lokaler byggs det förvånansvärt lite med höga krav på låg energianvändning. Lågenergihus nybyggda hus som använder 25 % mindre energi än Boverkets byggnormer anger eller renoverade äldre hus som når nybyggnadsstandard utgör 1,7 promille (!) av det svenska byggnadsbeståndet. Självklart kan energieffektiviteten då inte bli särskilt hög för bebyggelsen i dess helhet. Att det är en så liten andel av bebyggelsen som uppfyller höga krav på

6 energieffektivitet har naturligtvis att göra med att det på senare år faktiskt inte byggts särskilt många lågenergihus. Av allt som byggts de senaste åren är bara 5% lågenergihus. Visst går det att bygga sådana hus, men det görs i mycket liten omfattning. Frågan är om riksdagens mål satt år 2009 att halvera energianvändningen i bebyggelsen till år 2050 jämfört med 1995 fortfarande gäller. I regeringens färdplan från år 2012 intar bebyggelsen en undanskymd roll. Om inga ytterligare åtgärder vidtas beräknas energianvändningen minska med 20-30 %. I ett av underlagen till färdplanen beräknas dock energianvändningen i bebyggelsen år 2050 bara minska med 13% jämfört med 1990. Informationsåtgärder skulle kunna bättra på effektiviseringen med ytterligare 5-10%. Det är alltså en bra bit från halveringsmålet och det råder stor osäkerhet om det alls blir någon större effektivisering. För att klara halveringsmålet beräknade Boverket för ett par år sedan att alla nya bostadshus får förbruka max 70 kwh per kvm och år inklusive fastighets- och hushållsel. Genomsnittet för nybyggda bostadshus var då 130 kwh. Boverkets byggnorm är idag 90 kwh till vilket ska läggas 25 kwh hushållsel. Redan för nybyggnation är det således långt kvar till halveringsmålet. Det går att bygga energieffektivt, men det görs inte i särskilt stor omfattning, som vi sett ovan. Och kommer heller inte göras, med den politik som förs idag. Kommer implementeringen av EUs direktiv om befintliga byggnaders energiprestanda att leda till en skärpning av politiken? Det är möjligt, men kanske inte så troligt eftersom Boverkets nuvarande byggnormer anses uppfylla direktivets krav. Direktivet innehåller också längre gående krav på att alla nya byggnader ska vara nära-noll-energibyggnader från 2020 (offentliga byggnader från 2018). Hur Sverige och andra medlemsstater ska hantera denna del av direktivet genom en generös eller en krävande definition av noll-energi-byggnad är hösten 2014 oklart. Varför inte skärpa normerna för energieffektivitet i byggnader, befintliga såväl som nya? Problemet är finansieringen. För nya byggnader är detta ett mindre problem. Lågenergihus kostar obetydligt mer att bygga kanske bara 5% mer än byggnader som uppfyller dagens byggnormer. Det är omgörningen av befintliga byggnader som är problemet. Långtgående energieffektivisering som når i närheten av passivhusens 70 kwh/kvm/år inkl. hushållsel av befintliga byggnader kräver åtgärder som kostar mellan 3.000 och 6.000 kr per kvm. Det innebär kapitalkostnadsökningar på mellan 240-480 kr per kvm och år 1. De ökade kapitalkostnaderna uppvägs i någon mån av en energibesparing som kan vara relativt stor. Men den kan ändå bara minska kostnaderna med mellan 80 och 160 kr per kvm och år, givet dagens priser på fjärrvärme och el. Det blir en kraftig kostnadsökning en 1) 5% ränta, 20 års avskrivning, ingen vinst.

7 hyres-/avgiftshöjning på mellan 20 och 40% - som ökar andelen av den disponibla inkomsten som går till bostad från ca. 27% till mellan 32 och 38%. Det kommer att upplevas som en kraftig förändring av den materiella standarden men kan i områden där hushållen har medelinkomster genomföras utan stora sociala konsekvenser. Annorlunda är det i stora delar av miljonprogramsområdena. Om dessa, ofta inte alltid nedgångna, bostäder också ska renoveras och ges en standardhöjning tillkommer minst lika stora investeringar och ytterligare kapitalkostnader. I dessa områden har hushållen ofta låga inkomster, varför de hyres- eller avgiftshöjningar som krävs för att investeringarna ska löna sig, får så stora sociala konsekvenser att de är uteslutna eller får bäras av kommunerna genom ökat försörjningsstöd. Det handlar om hyres-/avgiftsökningar på 60% eller mer. Mer än hälften av dessa hushålls disponibla inkomster skulle då gå till boendet om inte samhället skjuter till försörjningsstöd. Det är således inte kommersiellt gångbart att effektivisera energi användningen i den svenska bebyggelsen särskilt mycket. Utvecklingen av energianvändningen i bebyggelsen vittnar om detta. Det finns exempel på att energieffektiviseringar på 20-30% går att räkna hem. Kraftigt skärpta normer för fastigheters energiprestanda skulle få stora ekonomiska konsekvenser för hushållen, så stora för en betydande grupp boende i miljonprogramsområdena att de är uteslutna av sociala skäl. För att parera de sociala konsekvenserna skulle krävas kraftigt ökat försörjningsstöd, kraftigt höjda bostadsbidrag eller att renovering och effektivisering subventioneras på något sätt. Samma sak gäller om energipriserna skulle stiga kraftigt genom politiska åtgärder eller av marknadsskäl. Det krävs därför samhälleligastatliga- åtgärder för att halvera energianvändningen i beybyggelsen till år 2050 Det krävs därför samhälleliga statliga åtgärder för att halvera energianvändningen i bebyggelsen till år 2050. Inom EU har betydande finansiella resurser avsatts för retrofitting. Det har gjorts inom ramen för olika befintliga och nya program. Många länder Frankrike, Storbritannien, Polen m.fl. har utnyttjat dessa program, Sverige knappast alls. Energieffektiviseringen går långsamt framåt, i några länder som Finland t.o.m. bakåt, i några östländer som Polen, Estland och Rumänien däremot starkt framåt. Flera Europeiska finansiella institutioner Europeiska investeringsbanken och olika europeiska utvecklingsbanker har omfattande låneprogram för energieffektivisering och förnybar energi. Genom olika program stödjer EU även nationella finansiella institutioner som den tyska Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Kommissionens uppfattning är att dessa program bör utvidgas kraftigt och att energieffektiviseringarna måste gå längre än de ca. 40% som nu nås i olika projekt. Bland EU-länderna skiljer Sverige ut sig genom att inte ha några bidrag till

8 energieffektivisering, vilket andra länder har. Skatteförmånerna är i Sverige begränsade till enskilda bostadsrättshavare och villaägare (ROT-avdrag). I många andra länder kopplas skattelättnader till fastighetsägares energisparande ju större sparande desto större avdrag. Ett välkänt exempel är Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) i Tyskland. KfW lånar ut pengar på fördelaktiga villkor till lokala banker, som i sin tur ger långa lån med låg ränta (1%) till fastighetsägare (stora och små). Beroende på i vilken grad energibesparingen realiseras omvandlas delar av lånet till bidrag. Mellan 2006 och 2012 lånades 51 miljarder ut på detta sätt. För att återvända till klimatfrågan: är det viktigt att spara energi i bebyggelsen när dess energianvändning har en mycket ringa klimatpåverkande effekt? Om svaret är nej! är det kanske skälet till att någon kraftfull politik inte bedrivs för att nå målet att halvera energianvändningen i bebyggelsen? Möjligen är det så. Men då ska man komma ihåg att den klimatvänliga energi som kan sparas i bebyggelsen kan användas inom andra områden där det är svårare och kostsammare att spara energi än inom bebyggelsen. Världsbanken, Internationella energimyndigheten (IEA) och flera andra viktiga internationella organisationer på detta område anger att långtgående energieffektiviseringar av bebyggelsen är ett nödvändigt inslag i klimatpolitiken därför att det är billigare och går fortare att spara energi i denna sektor än i transporter, jordbruk och industri. Om målet är att minska klimatgaserna kan det hävdas att det är kostnadseffektivare att ha enbart ett mål reduktion av klimatgaser än att ha två eller tre, dvs. att utöver mål för klimatgaser ha mål för energieffektivisering och mål för förnybar energi. Energieffektivisering blir då bara aktuell om det är det billigaste sättet att reducera mängden klimatgaser. Reduktion av klimatgaser kan bl.a. ske genom att energieffektivisera bebyggelsen för att frigöra klimatvänlig energi el t.ex. som då kan ersätta fossila bränslen på områden där det är svårt att effektivisera energianvändningen t.ex. när det gäller transporter. Med endast ett mål för klimatgaser är tanken att marknaden ska hitta denna lösning: krav på reduktion av klimatgaser gör priset på utsläpp av CO2 så högt att transportsektorn efterfrågar alternativ, klimatvänlig energi. Det leder till ökad produktion av klimatvänlig energi el, biobränslen men också till att priset på klimatvänlig energi stiger så att det blir lönsamt att effektivisera användningen inom t.ex. bebyggelsen, vilket frigör klimatvänlig energi till transportsektorn.... den klimatvänliga energi som kan sparas i bebyggelsen kan användas inom andra områden där det är svårare och kostsammare att spara energi... I komplicerade och akuta situationer som denna finns det starka skäl att använda ransonering det vill i det här sammanhanget säga ett särskilt mål för energieffektivisering. Marknadens förmåga att utan stora och oönskade

9 sidoeffekter lösa resursanvändingsproblem, som detta, är begränsad. Detta gäller med särskild relevans om det rör mål på lång sikt, som måste börja realiseras nu. Marknadsaktörerna är sällan så långsiktiga. Växande befolkning på jorden och ekonomisk tillväxt kommer att fördubbla energibehovet de närmaste trettio-fyrtio åren. I det perspektivet är mål för såväl energieffektivisering som för alternativ energi nödvändiga. Rapportens slutsats är att politiken inte kan lämna energianvändningen i bostäder utan åtgärder utan måste vara beredd att göra stora samhälleliga finansiella insatser för att den för klimatfrågan, nödvändiga energieffektiviseringen, ska komma till stånd utan att få katastrofala sociala konsekvenser. ÄR BOSTÄDER OCH BEBYGGELSE ETT KLIMATPROBLEM? Klimatet är vår tids stora utmaning. Att hejda utsläppen av växthusgaser är vad som krävs. Europeiska unionen är den mest betydande internationella sammanslutning som vidtagit åtgärder för att klara den utmaningen. I Europeiska rådets beslut (4/2/2011 Nr EUCO 2/1/11) att ta fram en low carbon strategy är målet att minska utsläppen av växthusgaser med 80-95 % senast år 2050 jämfört med år 1990. Sveriges bidrag formuleras i Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 (Naturvårdsverket, rapport 6537, december 2012). Från att 1990 har bidragit med dryga 70 Mton CO2-ekvivalenter växthusgaser och några år senare haft en topp på nära 80 Mton har Sverige minskat utsläppen till ca. 60 Mton idag. Målet är satt till under 10 Mton år 2050. Det målet innefattar inte de CO2-utsläpp som vår konsumtion av importerade varor och tjänster förorsakar i andra länder och heller inte utsläppen från våra flygresor. Bebyggelsen har använt 160 TWh per år de senaste 40 åren Bebyggelsen svarar för en icke oväsentlig del av den totala energianvändningen i vårt land. Av all energianvändning i Sverige går 40 % till bostäder och service (lokaler för detta ändamål). Det är energi för uppvärmning, varmvatten och övrig drift av byggnader, även kallad fastighetsel (gemensam belysning, ventilation, hissar m.m.), hushållsel och verksamhetsel. Medräknat är el för hushåll (belysning, köksmaskiner) och för vissa verksamheter (belysning, kontorsmaskiner, ventilation m.m.), även el och annan energi

10 som används i jord- och skogsbruksbyggnader, inkl. trädgårdsnäring och fiske (areella näringar). Övrig service omfattar byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk. Däremot ingår inte industrins energianvändning annat än för byggnadernas uppvärmning och drift. Med denna breda definition av energianvändning i bebyggelse uppgår den idag till ca. 160 TWh per år (av en total slutlig energianvändning på ca 400 TWh för Sverige år 2010). Med en snävare avgränsning tas inte verksamhetselen och hushållselen med. Den svarar för ca. 40 TWh. Kvar blir ca. 120 TWh för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel alltså 30 % av den totala slutliga användningen. Då är även de areella näringarna och byggsektorn exkluderade. Kvar är enbart bostäders och lokalers (för service) energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsdrift med. Exkluderas även fastighetsdriften el som används till gemensam belysning, hissar, värmepumpar, ventilationssystem m.m. återstår ca. 80 TWh per år, dvs. 20 % av den totala slutliga energianvändningen för uppvärmning och varmvatten. Tabell 1. Bebyggelsens slutliga energianvändning, TWh och i procent av total slutlig energianvändning i Sverige år 2010, ungefärliga tal. TWH % Bostäder och service, uppvärmning och varmvatten Drift av bostäder och lokaler för servicenäringar Energianvändning för hushållsel och drift av verksamheter i byggnader för service, areella näringar och byggsektorn Total slutlig energianvändning för bebyggelse i Sverige 80 20 40 10 40 10 160 40

11 Den sammanlagda slutliga energianvändningen i bebyggelsen har varit ungefär densamma de senaste 40 åren. Figur 1. Slutlig energianvändning inom sektorn bostäder och service, 1970-2010, TWh Källa: Energiläget 2012 Påverkar bebyggelsen klimatet? I den nationella färdplanen för att nå klimatmålen borde bebyggelsen således spela en viktig roll. Men det gör den inte. Förklaringen, som ges, är att de direkta utsläppen av klimatgaser är små. Bostäders och lokalers stora användning av fossila bränslen började fasas ut på 70-talet då el började ersätta oljeeldning i småhus i stor skala. Samtidigt byggdes fjärrvärmen ut. Och på 80-talet påbörjades introduktionen av biobränslen i fjärrvärmen. Kvar finns endast en begränsad oljeeldning samt metan- och lustgasutsläpp från mindre biobränsleanläggningar 2. (Se figurerna 1 och 2.) 2) Det är oklart huruvida de ganska stora utsläpp av klimatgaser, som sker från sopförbränning p.g.a. all plast i soporna, har tagits med i beräkningen.

12 Figur 2. Tillförd energi i fjärrvärme, olika energikällor, TWh 1970-2011 Källa: Energiläget 2012 Idag ser fördelningen av energikällor för all köpt energi för all bebyggelse ut så som i nedanstående tabell. Tabell 2. Fördelning av energikällor (köpt energi) för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel i svensk bebyggelse, TWh 2010 Småhus Flerfamiljshus Lokaler Totalt El, förnybar 15,2 8,2 11,7 35,1 El, ej förnybar 12,0 6,5 9,2 27,7 Fjärrvärme förnybar Fjärrvärme, ej förnybar 4,7 21,4 15,9 42 0,77 3,5 2,6 6,8 Fjärrkyla - - 0,9 0,9 Biobränslen 12,4 0,2 0,5 13,0 Fossila bränslen 1,5 0,6 1,2 3,3

13 Källa: Tabell 3, Energianvändning i byggnader, Energimyndigheten 2013-10-01, bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET 2013:24) och Boverket (2013:22) Anm. Innefattar ej fritidshus, areella näringar, industri och heller inte hushållsel och verksamhetsel. Av de 128,8 TWh som levereras till bostäder och lokaler (för service) är idag 70 % förnybar energi och 30 % ej förnybar. I den ej förnybara elenergin ingår kärnkraft. Vänder vi på perspektivet utgör fossila bränslen och ej förnybar fjärrvärme knappa 8 % av den levererade energin. Det förklarar varför Statens naturvårdsverk räknar med att en mycket ringa andel av klimatpåverkan kommer från bebyggelsen nu och i framtiden, även om inga ytterligare åtgärder vidtas. Tabell 3. Historiska utsläpp 1990-2010 och referensscenario (inga ytterligare åtgärder vidtas) 2020-2050 per sektor (miljoner ton koldioxidekvivalenter) Sektor 1990 2000 2007 2010 2020 2030 2040 2050 El och värme 6,7 4,9 5,7 8,5 5,1 4,9 2,5 2,6 Bostäder 9,5 6,6 2,6 1,4 1,4 0,9 0,7 0,6 Industri 20,6 21,6 20,9 21,1 21,1 21,1 21,2 21,3 Inrikes transporter 19,0 19,6 21,0 18,7 18,7 21,2 17,7 17,5 Arbetsmaskiner 3,3 3,7 3,8 3,7 3,7 17,7 3,4 3,3 Jordbruk 9,1 8,4 7,9 7,4 7,4 3,4 7,3 7,2 Avfall 3,4 2,9 2,2 1,1 1,1 7,3 0,7 0,6 Övriga sektorer* 1,3 1,3 1,4 1,0 1,0 0,9 0,8 0,8 Totalt 72,8 69,0 65,6 59 59 58 55 54 Utrikes transporter 3,6 6,8 9,7 11,7 11 11,7 13 14,3 LULUCF -41-39 -37-25 -25-25 -28-29 *Övriga sektorer = Användning av lösningsmedel, fluorerade växthusgaser, övrigt Källa: Statens naturvårdsverk, Färdplan 2050, bilaga 8 s.25

14 Bostäder och lokaler omfattar även en betydande del av sektorn el och värme, där bl.a. fjärrvärmen ingår. De sammanlagda växthusgasutsläppen från bostäder och lokaler (exkl. areella näringar, byggsektorn, industrin och fritidshus) där värme, varmvatten och fastighetsel ingår var 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2010 (Färdplan, bilaga 8, s.27). Det utgjorde 4 % av utsläppen exkl. utrikes transporter och skogens kolsänkor (LULUCF) detta år. Inklusive övrig bebyggelse och hushålls- och verksamhetsel (dock inte industrins verksamhetsel) kan man räkna med att bebyggelsen svarar för 5½ % av utsläppen. Andra uppskattningar anger så mycket som 10% av utsläppen 3. Alltså, medan bebyggelsens andel av klimatgaserna ligger på 5-10 % är bebyggelsens andel av energianvändningen ca. 40 %. Det går således inte att bortse från bebyggelsens behov av energi, men kanske när det gäller bebyggelsens klimatpåverkan. Sektorer med stora utsläpp är framförallt industrin och inrikes och utrikes transporter. Har bebyggelsens energieffektivitet ökat? Figur 3. Tillförd energi för uppvärmning och varmvatten, bostäder och lokaler Anm. Köpt energi. Bebyggelse omfattar småhus, flerbostadshus och lokaler (exkl. industri och fritidshus). Källa: Energimyndigheten 3) Uppräkning av mängden klimatgaser i förhållande till den totala energianvändningen, från 120 TWh till 160 TWh. En annan bedömning görs i en utredning av Boverket: Någon exakt uppgift på området finns inte tillgänglig, men lite drygt tio procent av utsläppen kan hänföras till bebyggelsen om olika uppgifter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Svensk fjärrvärme läggs samman. Med hjälp av dessa uppgifter kan utläsas att förbränning av gas och olja i bostäder och lokaler står för ungefär en tredjedel av utsläppen.

15 Det totala energibehovet i bebyggelsen omfattar alltifrån uppvärmning och varmvatten till fastighetsel och hushållsel, verksamhetsel i kontors- och servicelokaler, byggverksamhetens energibehov (ej materialframställning), drift av gatubelysning och avloppssystem. Ser vi bara på den del av energianvändningen som avser uppvärmning och varmvatten förefaller effektiviteten ha ökat. I slutet av 70-talet låg energianvändningen på ca. 260 kwh per kvm och år i genomsnitt för all bebyggelse, exklusive industrin. (Se figur 3.). Åren närmast därefter och under 80-talet sker en mycket snabb effektivisering. Det är under en period då tillskottet till den bebyggda volymen ökar kraftigt, med närmare 150 miljoner kvadratmeter. När nybyggandet sedan avtar och bebyggelsevolymen stagnerar upphör samtidigt effektiviseringen. Från slutet av 80-talet och tio år framåt sker ingen effektivisering. Från slutet av 90-talet sker sedan en gradvis effektivisering, trots att bebyggelsevolymen inte ökar 4. I flera decennier, med början i 70-talets oljekriser, har ansträngningar pågått för att öka energieffektiviteten. Ansträngningarna avser i hög grad befintlig bebyggelse och går därför långsamt. Mellan 1995 och 2012 har ökningen i energieffektivitet (uppvärmning och varmvatten) varit 1,7 % per år. Idag är den genomsnittliga användningen av energi för värme och varmvatten ca. 130 kwh per kvm och år. Men frågan är om byggnaderna sedan slutet av 80-talet blivit särskilt mycket energieffektivare Energiåtgången för uppvärmning och varmvatten är alltså hälften idag mot var den var i slutet av 70-talet. Men frågan är om byggnaderna sedan slutet av 80-talet blivit särskilt mycket energieffektivare, d.v.s. blivit bättre isolerade och fått effektivare uppvärmningssystem. En stor del av byggnaders uppvärmning har under den tiden kommit att ske med värmepumpar. I dag tillförs småhus och flerbostadshus energi genom värmepumpar, ca. 17 TWh 5. Inklusive lokaler bidrar värmepumpar med sammanlagt ca. 20 TWh. Den köpta energin är bara en tredjedel av den värme de tillför byggnaderna och det är bara den köpta energin (1/3x20 TWh=6,7 TWh) som ingår i genomsnittet 130 kwh per kvm och år. Läggs 13 TWh (2/3*20 TWh) till den köpta energin för att spegla bostäders och lokalers energibehov ökar genomsnittet till nästan 150 kwh per kvm och år. Det gör att energieffektiviseringen sedan 1995 halveras och stannar på 0,8 % per år. Boverkets bedömning på grundval av inventeringar av byggnadsbestånden 1991/92 och 2007/08 är att klimatskalen förbättrats något, men inte mer än att det reducerar värmeförlusterna (och energibehovet) med ca. 2 TWh per år. Av bebyggelsens totalt köpta energi är det 1,25 %, av enbart energin för uppvärmning är det 3,3 %. 4) Uppgången av bebyggelsevolymen i början av 2010-talet är förmodligen missvisande och beror på osäkerhet i skattningen. 5) Renovera byggnader och energibesparing, Energimyndigheten 2013-10-01 (bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET2013:24)och Boverket (2013:22), s.222.

16 Också denna begränsade energieffektivisering kan ifrågasättas. Under samma tid har energianvändningen i bebyggelsen för fastighets-, hushållsoch verksamhetsel, el för gatubelysning och va-system m.m. ökat. En viss del av denna energianvändning bidrar också till uppvärmning. Den samlade slutliga energianvändningen (värmepumpars bidrag underskattat med ca. 13 TWh) är fortfarande ca. 160 TWh och den uppvärmda ytan i bebyggelsen är i stort sett densamma som den var 1993. Det gör att man kan ifrågasätta huruvida bebyggelsen sedan början av 90-talet alls blivit energieffektivare 6. Fjärrvärmen har ökat kraftigt och med den även energiförlusterna. Dessa förluster räknas inte in i den köpta (tillförda) energin. Enbart distributionsförlusterna anges till mellan 10 och 20 %, ibland även högre. Därtill kommer omvandlingsförluster, både i fjärrvärmeverken och i varje enskild värmeväxlare, och energin som går åt att driva pumparna. Räknat i primär energi måste fjärrvärmen således räknas upp med mellan 10 och 20 %. Detta har dock inte med de enskilda husens energieffektivitet att göra. Summering Bebyggelsen använder i stort sett lika mycket energi idag som den gjorde 1970, för över 40 år sedan. Då avser vi energianvändning och bebyggelse tagen i vid mening, d.v.s. bostäder och lokaler för service och areella näringar, energi för värme, varmvatten, fastighets- hushålls- och verksamhetsel. Volymen uppvärmd byggnadsyta ökade kraftigt (med 1/3) fram till början av 1990-talet, vilket skulle tyda på en motsvarande ökning av energieffektiviteten 1970-1993. Sedan 1993 har emellertid den uppvärmda ytan nästan inte ökat alls. Under de senaste 20 åren skulle således bebyggelsens energieffektivitet inte ha ökat, trots avsevärda ansträngningar från politik, förvaltning och byggnadsindustri. De senaste åren är det en mycket liten andel som byggs som lågenergihus. Nu kan man mena att det inte gör så mycket. En stor omställning har ändå skett, bort från kol och olja, till el och fjärrvärme. Och eftersom elen till största delen är baserad på vattenkraft och kärnkraft och fjärrvärmen på biomassa och sopor så skulle klimatpåverkan ändå inte bli så stor. 5-10 % av klimatpåverkan beräknas komma från bebyggelsen från energianvändning för uppvärmning, varmvatten, fastighets-, hushålls- och verksamhetsel. Detta väcker ett antal frågor: 6) Andra bedömare har gjort iakttagelser som stödjer denna slutsats. Den spontana utveckling som skett under de senaste 15-20 åren handlar främst om konverteringsåtgärder. Förbränningspannor och elvärme har bytts ut mot fjärrvärme och värmepumpar. Endast en mindre del av effektiviseringen kan hänföras till ett minskat behov av att tillföra värme m.m. Energiprisutvecklingen är förmodligen den faktor som kommer att få störst betydelse för den så kallade spontana utvecklingen. (Energi i bebyggelsen tekniska egenskaper och beräkningar resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010, s.136).

17 1. Tas bebyggelsens klimatpåverkan med i sin helhet? Räknas t.ex. utsläppen från produktionen av biomassa och av sopor med i bostadssektorns utsläpp? 2. All energiproduktion leder i slutändan till värme. Kärnkraftens energiförluster är större än den energi som tillgodogörs från kärnkraftverken. Är det ett oväsentligt bidrag till klimatförändringarna? 3. Är det bara klimatpåverkan som är viktig? Kan energianvändningen då lämnas därhän? Är det bara klimatpåverkan som är viktig? 4. För att reducera klimatpåverkan kan man gå två vägar: antingen reducera energianvändningen eller ersätta fossil energi med förnybar energi. Vilken väg är mest kostnadseffektiv? 5. Sveriges, EUs och världens energibehov ser ut att öka kraftigt i framtiden, kanske till en fördubbling år 2050. Var i vilken sektor är det lättast att effektivisera energianvändningen? 6. Kan den energi som bostäder och lokaler inte behöver sedan användningen effektiviserats användas i andra sektorer? Kan elen, bioenergin och den energi som produceras när man bränner sopor användas i andra sektorer? BEBYGGELSEN I FÄRDPLANEN Hur stor blir energieffektiviseringen? Boverket och Energimyndigheten har tillsammans utrett vilka möjligheterna är för att bebyggelsen ska kunna bidra till att uppfylla klimatmålen. Först frågar man: vad händer om vi ingenting gör? Det utgör referensalternativet. Om nuvarande styrmedel bibehålls och förlängs till år 2050 bedöms energianvändningen (totalt köpt energi) minska med 20-30 % jämfört med år 1995. Då innefattar det att beslutade förändringar av energideklarationer och byggregler genomförs inom kort. En mycket stor del av denna effektivisering har redan skett mellan 1995 och 2011 uppskattar dessa myndigheter att den totala energianvändningen minskade med 11 %. Bedömningen är således att från och med idag och närmare 40 år framöver kan en ytterligare minskning på mellan 10-20 % ske 7. Prognosen bygger på att effektivisering kommer att ske i samband med renoveringar, som görs därför att livslängden gått ut och delar av byggnader måste förnyas av tekniska skäl. Den högre graden av energieffektivisering nås om förnyelsen sker i takt med åldrandet, den lägre om förnyelsen går hälften så fort. 7) I underlaget för denna prognos ligger Beräkningar med MARKAL-NORDIC inför Långsiktsprognos 2012, Profu i Göteborg, Mölndal feb 2012. I den anges som trolig utveckling en ännu långsammare effektivisering av energianvändningen i bostäder och lokaler fram till år 2051. I denna prognos ligger man bara 13% under nivån på energianvändningen är 1990.

18 Risken med att inte göra någonting utöver vad som hittills beslutats är således att energieffektiviteten i bebyggelsen inte ökar med mer än 10 % räknat från idag (eller knappast alls enligt beräkningar från Profu 8 ). Under mer lyckosamma omständigheter skulle effektiviteten kunna öka med 20 %. Det är ändå alldeles för litet i förhållande till målet att halvera energianvändningen till år 2050 jämfört med 1995. Detta mål lades fast av riksdagen år 2009. I revideringen av miljömålet God bebyggelsemiljö togs det bort. I en utredning om just miljökvalitetsmålen hävdas dock att målet ligger kvar 9. Boverket och Energimyndigheten föreslår därför åtgärder för att komma längre. I scenario 1 föreslås en informationssatsning för att öka energieffektiviteten. Tanken är att lönsamma energieffektiviseringar inte görs därför att fastighetsägarna saknar kunskap. Med en framgångsrik informationsspridning bedömer de båda myndigheterna att 5-10 % energieffektiviseringar utöver referensalternativets skulle kunna göras. Sammanlagt skulle energieffektiviseringen kunna uppgå till mellan 25 och 40 % år 2050 jämfört med 1995. I scenario 2 är målet att minska energianvändningen till hälften till år 2050 jämfört med 1995. Hur detta mål ska nås och vilka styrmedel som behövs anges dock inte i färdplanen. I rapporten Energi i bebyggelsen tekniska egenskaper och beräkningar resultat från projektet BETSI 10 görs ett räkneexempel som visar på utmaningarna. Inklusive fastighetsel, hushålls- och verksamhetsenergi anges energianvändningen år 1995 till 220 kwh per kvm och år 11. Målet 2050 skulle då vara 110 kwh per kvm och år, varav bostäder skulle använda 92-102 och lokaler 125-139 kwh per kvm och år 12. För att nå dit skulle det krävas att all ny bebyggelse (175 miljoner kvm, vilket är ett tillskott på ca. 30 % till år 2050) från år 2007 skulle byggas och inredas (av hushåll och verksamheter) så att de inte skulle använda mer än 70 kwh per kvm och år. Det är den standard passivhusen i Lindås utanför Göteborg har och den skulle således behöva gälla alla nya bostäder och lokaler. Samtidigt måste den äldre, befintliga bebyggelsen effektiviseras och i genomsnitt inte använda mer än 122 kwh per kvm och år 2050. Det betyder en effektivisering från 1995 med 45 % och från idag med 35-40 %. Hur byggs det idag? Går man på energideklarationerna (som inte kontrolleras i efterhand) byggdes år 2007 bostäder med en energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel på i genomsnitt 104 kwh per kvm och år lokaler mellan 120 och 130 kwh per kvm och år. Till denna användning ska 8) Beräkningar med MARKAL-NORDIC inför Långsiktsprognos 2012, Profu i Göteborg, Mölndal feb 2012 9) Preciseringar av miljökvalitetsmålen, Ds 2012:23, s. 109. Sverige har som nationellt miljömål att minska den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler. Minskningen bör vara 20 % till år 2020 och 50 % till år 2050 i förhållande till användningen år 1995. Till år 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsen vara brutet, samtidigt som andelen förnybar energi ökar kontinuerligt. Målet ska följas upp utifrån dess konsekvenser för miljön, ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. Eftersom miljöeffekterna är olika för olika energislag bör hänsyn tas till olika energislags omvandlingsförluster och miljökonsekvenser ur ett livscykelperspektiv. Denna målsättning formulerades i prop. 2008/09:163, s. 120 och antogs av riksdagen. 10) Boverket, december 2010. 11) Enligt figur 1 var energianvändningen mätt på i princip samma sätt 270 kwh per kvm och år detta år. Det visar svårigheterna att fastställa exakta målnivåer omfattningen av statistiken varierar, flera olika energidefinitioner och ytbegrepp används utan att det tydligt anges vilka som tillämpas. 12) Spannet beror på hur stor energieffektivisering som bedöms ha ägt rum mellan 1995 och 2005. Beroende på olika uppgifter om uppvärmd yta varierar bedömningen mellan 3,7 och 9,7 %. (Boverket 2010, s. 97)

19 läggas hushållsel på 25 kwh per kvm och år i bostäderna och verksamhetsenergi på mellan 36 och 57 kwh per kvm och år för lokaler 13. Det är denna nybyggnation som ska jämföras med räkneexemplets 70 kwh per kvm och år. Redan för nybyggnationen är det således långt kvar för att klara målet att halvera energianvändningen i bebyggelsen. Tabell 4. Energianvändning i bebyggelsen, köpt energi kwh per kvm och år, värme och varmvatten, fastighetsel, hushållsel och verksamhetsenergi 1995 Idag 2050 Detta kräver 50% effektivisering 14 Bebyggelsen totalt 220 212-199 15 110 Bostäder 190-179 15 172 16 92-102 Lokaler 257-241 15 232 17 125-139 Nybyggnation bostäder - 129 70 från 2007 Nybyggnation lokaler - 156-187 70 från 2007 Anm. Tabellen bygger på uppgifter ur Boverket, december 2010. Sveriges Byggnadsindustrier har följt utvecklingen av lågenergibyggnader. Lågenergibyggnader definieras som nya byggnader som har 25 % lägre energiförbrukning än BBR (Boverkets byggregler) och befintliga byggnader som renoverats eller byggts om och då når minst BBR för nya byggnader. Mätt på detta vis finns idag minst 10.000 lägenheter i lågenergihus och minst 1 miljon kvadratmeter uppvärmd yta i lokaler som uppfyller dessa krav. Det motsvarar 1,7 promille av den uppvärmda ytan. Av nybyggda lägenheter mellan 2009 och 2012 var 5 % lägenheter i lågenergihus 18. Dagligen läser vi om lågenergihus, nära-noll-hus och passivhus. Vi tar också del av lyckade renoveringar av äldre hus, som sänkt energianvändningen kraftigt. Så visst går det. Men det sker uppenbarligen inte på bred front. Och trots byggnadsindustrins uttalade ambitioner så tycks även nybyggnationen med några få undantag showcases ske med konventionell energieffektivitet. Även många uppmärksammade nybyggnationer Hammarby Sjöstad i Stockholm och Västra hamnen i Malmö med anspråk på att vara lågenergihus visar sig i efterhand inte hålla måttet. 13) Boverket, december 2010, s. 142. 14) Med ett annat sätt att mäta skulle en halvering av energianvändningen i bostäder hamna på 90-95 kwh per kvm och år och lokaler 125-140 kwh per kvm och år (Boverket, december 2010, s. 12). 15) Baserat på 3,7 respektive 9,7 % effektivisering sedan 1995 16) år 2005, Boverket, december 2010, s. 101 17) år 2005, Boverket, december 2010, s. 105 18) Sammanställning av lågenergibyggnader i Sverige, LÅGAN Rapport oktober 2013, Sveriges byggnadsindustrier.

20 Halvering av energianvändningen i bebyggelsen kommer inte att nås med den politik som idag förs. Nybyggnationen är inte tillräckligt energieffektiv och energieffektiviseringen av den befintliga bebyggelsen går alltför långsamt. Inte ens med de av Boverket/Energimyndigheten antagna effektiviseringarna på 35-40 % från idag till år 2050 kommer målet att nås. Att energieffektiviseringen skulle kunna få en så stor omfattning utan att några ytterligare åtgärder vidtas förefaller mot bakgrund av den ringa effektivisering som ägt rum mellan 1995 och idag föga troligt. Endast en mycket kraftig ökning av energipriserna skulle kunna förändra denna slutsats. Summering Energieffektiviseringen i bebyggelsen blir med den politik som förs idag mycket begränsad och kommer att gå mycket långsamt om inte mycket kraftiga prisförändringar på energi el och fjärrvärme skulle komma att ske av marknadsskäl. Det är idag oklart om riksdagens mål om en halvering av energianvändningen i bebyggelsen till år 2050 fortfarande gäller. Boverkets byggnormer är inte tillräckligt krävande. Det går att bygga mycket energisnålt, men det är bara en mycket ringa andel av den samlade svenska bebyggelsen som byggts eller byggts om med sådana ambitioner. Gäller fysiska personer, kan användas för vissa energieffektiviseringsåtgärder Halvering av energianvändningen i bebyggelsen kommer inte att nås med den politik som idag förs VARFÖR BYGGS DET INTE ENERGISNÅLA BOSTÄDER I SVERIGE? Dagens politik för energieffektivisering av bebyggelsen Den politik som idag bedrivs med syfte att effektivisera energianvändningen i den svenska bebyggelsen består av ett flertal åtgärder, varav några påverkar energianvändningen i bebyggelsen utan att vara specifikt utformade för just detta syfte. Tabell 5. Åtgärder inriktade på energieffektivisering av bebyggelsen i Åtgärd Beskrivning Anmärkning Lagrum, giltighet Energikartläggningscheckar Statligt bidrag som täcker 50% av kostnaden (max 30.000 kr) för kartläggning av energianvändning. Gäller för företag > 500 MWh/ år SFS 2009:1577 Gäller från hösten 2010 till utgången av 2014 ROT Elskatt Skattereduktion för 50% av arbetskostnaden (max 50.000 kr/år) 20-30 öre/kwh beroende på var i landet Gäller konsumtion av el Gäller från december 2008 t.v.